Aula 4 - Texto Estado Moderno e Contemporaneo

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ESTADO MODERNO E 
CONTEMPORÂNEO 
AULA 4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Carlos Alberto Simioni 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Na segunda metade do século XX, consolidou-se nos países capitalistas 
desenvolvidos, principalmente na Europa, um determinado tipo de Estado 
conhecido como Welfare State (WS), ou Estado de bem-estar social. Sua 
característica principal, de acordo com Arretche (1995), era a ação do Estado 
em relação à “provisão de serviços sociais, abrangendo as mais variadas formas 
de risco da vida individual e coletiva”. Os países que radicalizaram esse modelo 
foram, principalmente, aqueles que tiveram governos social-democratas ou 
coalizões socialistas e liberais. Até hoje, Suécia e Finlândia, por exemplo, são 
conhecidos pelos excelentes e diversos serviços sociais, como saúde, educação 
e assistência na velhice, oferecidos a toda a população. Mas existem diferentes 
modelos de Welfare State, inclusive em países liberais. 
Embora a pobreza e a miséria sempre tenham feito parte da história 
europeia, houve uma intensificação a partir do surgimento e consolidação do 
capitalismo, como visto em conteúdos anteriores. Nas sociedades industriais do 
século 19, diversos problemas sociais estavam evidentes e concentrados nas 
grandes e médias cidades. Era a questão social (miséria, fome, analfabetismo, 
criminalidade, desemprego, falta de assistência hospitalar, população sem 
residência) colocando em xeque as promessas da sociedade capitalista e liberal. 
Foi então que atores sociais diversos (políticos, religiosos, trabalhadores, 
filantropos) começaram a propor ações para acabar ou diminuir tais problemas. 
Mas quem deveria agir? Antes vistos com resignação, a igreja e a filantropia 
(caridade, ajuda ao próximo, em sentido individual) é que cuidavam de tais 
temas, pelo menos, até onde podiam. 
As sociedades modernas, porém, possuíam novas noções de direitos, 
como os direitos civis (à vida, à liberdade, à propriedade privada e à igualdade 
perante a lei); e os direitos políticos (votar ou ser votado, participar do governo, 
fundar partidos e associações; participar ou organizar manifestações). Mas 
reivindicava-se uma nova gama de direitos sociais. Além disso, havia um grande 
temor de que aquela precária situação social resultasse em revolta popular, pois 
a Revolução Francesa ainda estava na memória dessas sociedades, além do 
movimento operário emergente e do socialismo. Assim, no final do século 19, 
alguns países iniciaram um processo em que o Estado se responsabilizava por 
 
 
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assistir à população, sendo o embrião do Welfare State, mas que só se 
consolidaria após a Segunda Guerra Mundial. Em alguns aspectos, ocorreu 
também no Brasil. É o que veremos a seguir. 
TEMA 1 – A QUESTÃO SOCIAL E O PAPEL DO ESTADO 
Embora o tema da questão social esteja inserido em um amplo debate 
teórico (se os problemas sociais são efeitos naturais da industrialização e 
urbanização; ou decorrentes de fatores individuais, como esforço e mérito; ou se 
são resultado da exploração de uma classe social sobre outra) e em um debate 
político (se é uma abordagem conservadora ou progressista), não é objetivo 
deste conteúdo entrar nesses debates teóricos. Antes, pretende-se refletir sobre 
como, nas sociedades modernas, o Estado foi progressivamente incumbido de 
agir nesse campo. 
É importante frisar que uma característica do Estado Moderno é 
justamente assumir funções que antes eram de esfera privada ou de certas 
instituições sociais, como a Igreja Católica na Europa. O Estado passa a se 
responsabilizar diretamente pela proteção interna e externa da nação e pela 
administração da justiça, bem como, direta ou indiretamente, pela educação, 
saúde, economia e ações de infraestrutura. Dessa forma, em relação à questão 
social, os países modernos iniciam um processo de discussão política, ou seja, 
um debate sobre os chamados novos direitos, incluindo os direitos sociais, e a 
partir desses direitos discute-se o que fazer, quem realiza as ações e de que 
forma. 
Esse debate já vinha ocorrendo séculos antes. A Inglaterra, berço da 
Revolução Industrial, foi um dos primeiros países a propor ações relacionadas 
aos chamados problemas sociais, típicos das grandes cidades que surgiram a 
partir do século 16. Em 1601, é promulgada a Lei dos Pobres, que propunha 
ações assistencialistas (baseadas na lógica da caridade) realizadas pela igreja 
e financiadas pelo Estado, entre outros fatores. Essa lei vigorou até o século 19, 
quando se tornaram frequentes as ações repressivas ou mesmo violentas por 
parte do Estado, no início das primeiras lutas trabalhistas e do movimento 
operário. Por outro lado, ao final daquele século — durante a Era Vitoriana 
(governo da Rainha Vitória) —, o Estado começa a interferir mais diretamente, 
porém de outra forma. De acordo com Arretche (1995), 
 
 
4 
[uma] Era de prosperidade e confiança, teria marcado o início da 
adoção de medidas de política social: leis de assistência aos 
indigentes, leis de proteção aos trabalhadores da indústria, medidas 
contra a pobreza etc. Em tais medidas, estaria o embrião daquilo que, 
mais tarde, após a Segunda Grande Guerra, seria conhecido como 
Welfare State. 
Neste período, a Alemanha recém-unificada também implantou medidas 
de assistência e seguro social. Mesmo os EUA, país com uma forte tradição 
liberal, implantaram medidas semelhantes após a crise econômica de 1929. De 
forma geral, as guerras mundiais, juntamente com a depressão econômica dos 
anos 30, levaram ao estabelecimento de políticas sociais que foram 
implementadas de maneira estruturada após 1945. No entanto, os tipos de 
Welfare State eram diferentes, conforme argumentação do dinamarquês Esping-
Andersen, um especialista no assunto. 
TEMA 2 – WELFARE STATE SOCIAL-DEMOCRATA 
No meio do século 19, na Europa, surge o movimento operário, os 
sindicatos e os partidos políticos ligados ao marxismo, bem como um movimento 
socialista conhecido como social-democracia. Inicialmente, esse movimento 
tinha ideais revolucionários, apesar de participar da luta política institucional. No 
entanto, com as novas propostas do alemão Eduard Bernstein (1850-1932), a 
social-democracia dividiu os socialistas, pois se afastou de algumas das 
principais teses marxistas, especialmente aquelas que pressupunham a 
inevitabilidade de uma revolução, a progressiva empobrecimento da classe 
média e a deterioração das condições de trabalho do operariado1. Antes disso, 
Bernstein concluiu que uma série de reformas, dentro do sistema capitalista, 
permitiria a melhoria das condições de vida dos trabalhadores, a concessão de 
certos direitos e a ampliação do consumo. 
Essas ideias geraram duas opções políticas distintas: reforma ou 
revolução? A social-democracia optou, em 1918, pelas reformas, embora ainda 
pretendesse alcançar o objetivo marxista de uma sociedade mais equitativa, sem 
a exploração de uma classe social sobre a outra (Przeworsk, 1988). O Estado 
seria o principal agente para realizar as reformas necessárias. Logo após a 
Segunda Guerra Mundial, alguns países tiveram uma forte presença social-
 
1 No pós-guerra, inclusive, a social-democracia rejeitou a tese marxista da luta de classes. 
 
 
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democrata ou coalizões entre social-democratas, socialistas e liberais. Isso 
ocorreu especialmente nos países nórdicos (escandinavos). Arretche (1995), 
com base no trabalho de Esping-Andersen, aponta os países escandinavos 
como os principais modelos de Welfare State social-democrata. “Nestes 
(países), o movimento operário foi capaz de traduzir seus objetivos históricos em 
políticas sociais de um certo tipo, dado que foi capaz de expressar-se 
politicamente através de partidos sociais democratas, os quais mantiveram o 
controle parlamentar por significativos períodos de tempo.” 
No modelo social-democrata, o princípio básico é o da equidade, e não o 
do mérito(modelo liberal, em que quem contribui tem direito). Assim, os serviços 
sociais são amplos e universais, independentemente da contribuição ou do valor 
desta. Outro princípio importante é o de que tais políticas não são custos, mas 
investimentos, na medida em que a sociedade se beneficia com padrões 
mínimos de educação, saúde, habitação e renda, bem como com a erradicação 
da miséria. 
A Suécia é um exemplo do modelo social-democrata, que predominou no 
país entre 1932 e 1986, mesmo com a presença de governos liberais ou 
conservadores em certos períodos. Desde o início do século 20, o país vinha 
implementando políticas sociais, como pensões, seguros e leis de proteção ao 
trabalhador, com o Estado sendo o principal agente dessas políticas. Em 1932, 
o Partido Social-Democrata chegou ao poder e, fundamentado nas ideias de 
Gunnar Myrdal, iniciou um processo mais radical de políticas sociais, facilitando 
a predominância das teses reformistas da social-democracia no pós-guerra. 
TEMA 3 – WELFARE STATE CONSERVADOR E O LIBERAL 
Até o final do século 19, a Igreja Católica tinha pouca interferência na 
questão social, pelo menos em termos políticos. Não se faziam críticas às 
possíveis causas desses problemas nem se apontavam soluções. Certamente, 
a igreja atuava na lógica da caridade e da filantropia, por exemplo, mantendo 
orfanatos. Foi então que, em 1891, alarmado com o avanço do socialismo e do 
movimento operário, bem como com o modelo capitalista predominante, o Papa 
Leão XIII lançou uma encíclica2 chamada Rerum Novarum, em que se discutiam 
 
2 Carta enviada a todos os bispos expondo um ponto de vista ou forma de ação da igreja, 
orientando a ação e a tomada de decisão em relação a fatos concretos da vida e da realidade. 
 
 
6 
as condições de trabalho dos operários. A partir daí, foi proposta uma busca de 
acordo entre as classes sociais (contrapondo-se à tese da luta de classes). O 
documento modificou a forma de atuação da igreja católica em relação aos 
problemas sociais e foi a base da chamada Doutrina Social da Igreja. Uma das 
consequências disso foram as propostas de ação do Estado, principalmente 
como condutor de processos de melhoria das condições de vida e de trabalho. 
A igreja seria mediadora, juntamente com os sindicatos, mas na lógica da 
cooperação e harmonia entre as classes sociais. Arretche (1995) afirma que 
essa posição da igreja favoreceu um determinado modelo de Welfare State, 
predominante na Europa católica, especialmente na Alemanha, Áustria, Itália e 
França, além de países onde o papel do Estado era forte, como o Japão. Seriam 
basicamente 
[…] países nos quais a Igreja teve um poderoso papel nas reformas 
sociais e onde o absolutismo era forte sendo, portanto, lentamente 
abolido; países nos quais a revolução burguesa foi fraca, incompleta 
ou mesmo ausente. Marcado pela iniciativa estatal, este modelo 
favoreceu um ativo intervencionismo estatal destinado a promover 
lealdade e subordinação ao Estado e deter a marcha do socialismo e 
do capitalismo. 
Neste modelo, considerado por Esping-Andersen (1991) como corporativo 
ou Welfare State monárquico, estariam garantidos o bem-estar social e a “[…] 
harmonia entre as classes, lealdade e produtividade. Segundo este modelo, um 
sistema eficiente de produção não derivaria da competição, mas da disciplina. 
Um Estado autoritário seria muito superior ao caos dos mercados no sentido de 
harmonizar o bem do Estado, da comunidade e do indivíduo”. 
Os serviços sociais, então, não são tão amplos como nos países 
escandinavos, e os benefícios variam de acordo com a classe social do 
beneficiário. Por outro lado, a Alemanha investiu maciçamente em uma 
educação pública universal, fato que elevou o padrão dos trabalhadores e da 
própria indústria alemã desde o começo do século 20. 
3.1 Welfare State liberal 
O Welfare State avançou mesmo nos países de tradição liberal, onde há 
resistência à interferência e à participação do Estado na economia ou em temas 
sociais. Nessa tradição, pressupõe-se que os indivíduos sejam os principais 
responsáveis por sua situação social — princípio do mérito. Em países como 
 
 
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EUA, Inglaterra, Austrália e Nova Zelândia, o papel do Estado é mínimo, e este 
incentiva o mercado a oferecer, por exemplo, planos privados de aposentadoria. 
De acordo com Esping-Andersen (1991), nesse modelo, a atuação do Estado se 
baseia em assistência “aos comprovadamente pobres, reduzidas transferências 
universais ou planos modestos de previdência social. Os benefícios atingem 
principalmente uma clientela de baixa renda, geralmente da classe trabalhadora 
ou dependentes do Estado”. 
Os EUA são um exemplo básico desse modelo, com o chamado New Deal 
(1933-1945), um programa governamental criado para amenizar os efeitos da 
crise econômica dos anos 30, quando foi criada a previdência social e “um 
sistema de seguro-desemprego; e fornecimento de auxílio financeiro às famílias 
menos abastadas e com filhos em idade de dependência” (Gomes, 2006). 
Ressalte-se ainda que, mesmo nesse modelo, há muita disparidade. A 
Inglaterra, por exemplo, possui serviços sociais bem mais amplos que os EUA. 
E no caso norte-americano, altamente descentralizado, há muita variedade de 
políticas sociais em cada estado da federação ou mesmo nos municípios. 
TEMA 4 – A MODERNIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO 
Até a redemocratização nos anos 80, o Brasil tentou modernizar seu 
aparato burocrático por meio de duas reformas amplas, a de 1938 e a de 1967. 
Ao mesmo tempo, o país procurou estruturar alguns serviços básicos, na ótica 
dos direitos sociais. A reforma mais abrangente foi realizada por Vargas. 
4.1 As reformas do Estado de 1938 e de 1967 
O Brasil dos anos 30, quando Getúlio Vargas assume a presidência, era 
um país rural, pobre e oligárquico. O Estado brasileiro, como visto em conteúdos 
anteriores, era dominado direta ou indiretamente pelas oligarquias estaduais, e 
sua estrutura tinha pouco de moderno. Com a Revolução de 30, havia condições 
objetivas para reformá-lo, procurando modernizar o aparato e delegar ao Estado 
uma série de atribuições, como o planejamento e a execução de projetos 
considerados prioritários, especialmente na área econômica, mas também em 
relação aos serviços sociais, com a criação dos correspondentes órgãos 
públicos. 
 
 
8 
As amplas reformas do Estado começaram timidamente a partir de 1930 
e ganharam proporções maiores em 1938, já com o Estado Novo em vigor, 
período em que Vargas se tornou ditador (até 1945), concentrando todos os 
poderes no Executivo Federal. Essa estratégia estava baseada na lógica 
corporativista, semelhante ao fascismo italiano. A Constituição de 1937 tinha 
esse aspecto. 
Entre 1930 e 1934, foi o período do governo provisório, e Vargas governou 
sem garantias constitucionais efetivas. Entre 1934 e 1937, foi um curto período 
constitucional. Mas, em 19373, com a efetivação do Estado Novo, os corpos 
legislativos estaduais e municipais foram dissolvidos, e interventores foram 
nomeados para os governos estaduais, os quais, por sua vez, nomeavam os 
prefeitos. Com um regime político francamente autoritário, pôde-se implementar 
uma série de reformas, incluindo a administrativa. Essa reforma era uma 
combinação do modelo burocrático inglês com o autoritarismo vigente na época. 
O objetivo principal era criar as bases de uma burocracia racional, 
superando a lógica patrimonialista. Apesar de contraditório devido ao aspecto 
autoritário, procurou-se profissionalizar o aparato. Nas burocracias modernas, o 
princípio do Estado de Direito rege — ou deveria reger — a formatação e ação 
da administração pública (e a boa administração privada). Em termos práticos, 
uma administração moderna está vinculada a princípios como impessoalidade, 
liberdade de ação, contrato, concurso para o acesso a partir de qualificação 
profissional, carreira estável, com salário epromoções regulares. Bendix (1986, 
p. 229), baseado em Max Weber expõe os seguintes aspectos, 
Quando o domínio da lei prevalece, as organizações burocráticas são 
governadas pelos seguintes princípios: 
1) Os negócios oficiais são conduzidos em bases contínuas. 
2) São conduzidos, também, de acordo com regras estipuladas em um 
órgão administrativo, caracterizado por três atributos inter-
relacionados: a) o dever de cada funcionário executar certos tipos de 
trabalho é delimitado em termos de critérios impessoais; b) é dada ao 
funcionário a autoridade necessária para exercer suas funções; c) os 
meios de coação à sua disposição são estritamente limitados e as 
condições em que seu emprego é legítimo são claramente definidas. 
3) As responsabilidades e a autoridade de todo funcionário são parte 
de uma hierarquia de autoridade. São atribuídas tarefas de supervisão 
a cargos mais altos e, aos mais baixos, o direito de apelação. Contudo, 
o grau de supervisão e as condições de recurso legítimo podem variar. 
4) Os funcionários e outros empregados administrativos não são donos 
dos recursos necessários para o desempenho de suas funções, mas 
 
3 Posteriormente, Vargas foi eleito presidente e governou entre 1951 e 1954. 
 
 
9 
são responsáveis pelo uso desses recursos. Os negócios oficiais e os 
privados, a renda oficial e a privada são estritamente separados. 
5) Os ocupantes dos cargos não podem se apropriar destes, no sentido 
de propriedade privada que pode ser vendida ou herdada. (Isso não 
exclui diversos direitos, como os de reivindicar pensão, condições 
regulamentadas de disciplina e demissão etc., mas tais direitos 
servem, ao menos em princípio, de incentivo ao melhor desempenho 
dos deveres. Não são direitos de propriedade. 
6) Os assuntos oficiais são conduzidos através de documentos 
escritos. 
Na verdade, já havia um planejamento anterior, com a criação em 1936 
do Conselho Federal do Serviço Público, cuja função era modernizar o Estado, 
o que só ocorreu com a criação do Dasp (Departamento de Administração do 
Setor Público) em 1938. Os principais objetivos do Dasp era a reforma 
administrativa que deveria, de acordo com Costa (2013), 
- Estabelecer mecanismos de controle da crise econômica, resultante 
dos efeitos da Grande Depressão, iniciada em 1929, e 
subsidiariamente promover uma alavancagem industrial; 
- Promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio 
da padronização, normatização e implantação de mecanismos de 
controle, notadamente nas áreas de pessoal, material e finanças. 
As reformas no Estado, no entanto, eram muito mais amplas, objetivando 
torná-lo um indutor e executor do desenvolvimento nacional, o que se refletiu na 
criação de órgãos diversos, como apontado por Costa (2013). 
A partir de 1937, promoveu uma série de transformações no aparelho 
de Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento. 
Nesse período foram criados inúmeros organismos especializados e 
empresas estatais. “Até 1939, haviam sido criadas 35 agências 
estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando 
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações” (Lima 
Júnior, 1998, p. 8). Até 1930 existiam no Brasil 12 empresas públicas; 
de 1930 a 1945, foram criadas 13 novas empresas, sendo 10 do setor 
produtivo, entre elas a Companhia Vale do Rio Doce, hoje uma gigante 
da mineração, e a Companhia Siderúrgica Nacional, ambas já 
privatizadas. 
Para a reforma administrativa, foram criados nos estados órgãos 
semelhantes ao Dasp, conhecidos como daspinhos. Também foi criado o 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), fornecendo dados sociais 
e econômicos para embasar as decisões. O objetivo do Dasp era “realizar um 
estudo global do sistema administrativo do país a fim de instituir mudanças em 
relação à sua economia e eficiência” (Campello de Souza, 1990, p. 96). 
O órgão, porém, tinha um duplo objetivo: um efetivamente técnico-
administrativo e outro como instrumento de controle político. Em um ambiente 
 
 
10 
ditatorial, tornou-se um “superministério” (Campello de Souza, 1990, p. 96). A 
autora ainda indica que, nos estados, os daspinhos assumiram o papel que antes 
era do Poder Legislativo, já que estes estavam suspensos. Os prefeitos deveriam 
se submeter às suas orientações, assim como aos interventores. Apesar do uso 
político, em termos administrativos, os efeitos foram positivos 
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro 
esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação 
deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado 
brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a 
centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a 
separação entre o público e o privado. Visava constituir uma 
administração pública mais racional e eficiente. (Costa, 2013) 
Em 1967, o regime militar tentou modernizar o aparato burocrático, 
descentralizando muitos órgãos de Estado, especialmente por meio da 
administração indireta (autarquias mais autônomas, empresas públicas, 
fundações públicas, sociedades de economia mista). Uma das novidades foi a 
contratação de funcionários sem concurso, com base na legislação do setor 
privado. No entanto, Bresser-Pereira (1996) afirma que essa política distorceu o 
plano original, impedindo a profissionalização dos altos quadros do Estado e, 
nas unidades descentralizadas, “ao permitir a contratação de empregados sem 
concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e 
fisiológicas”. 
Ainda que contraditórias e insuficientes, as reformas de 1938 e de 1967 
resultaram na modernização do rudimentar aparato de Estado. No entanto, 
essas contradições fizeram com que a ideia de reformas fosse constante nas 
décadas seguintes, o que será melhor explorado nas próximas etapas. 
4.2 Um Welfare State brasileiro? As primeiras medidas de proteção social 
Enquanto na Europa, no início do século XX, a estruturação do Estado 
facilitou a criação dos primeiros programas de proteção social e garantias para 
os trabalhadores, nos países pobres o drama social representava um enorme 
desafio. É certo que o Estado brasileiro nunca teve recursos semelhantes aos 
do Welfare State europeu. Por outro lado, é inegável que, a partir dos anos 40, 
o Estado implementou as primeiras medidas de amparo ao trabalhador e às 
populações vulneráveis, incorporando alguns elementos próximos do Welfare 
State conservador ou corporativista. 
 
 
11 
Como mencionado anteriormente, a característica básica desse modelo é 
a tentativa de harmonizar a sociedade, evitando o conflito de classes, 
concedendo certos benefícios e direitos aos trabalhadores, tudo mediado pelo 
Estado. Nesse sentido, o próprio sindicalismo é cooptado, como ocorreu na Itália 
fascista e na origem do sindicalismo brasileiro na era Vargas, o chamado 
sindicalismo pelego4 (atrelado aos interesses do governo ou dos patrões, um 
sindicalismo oficial). 
Em 1930, Vargas rompe com as oligarquias e tem como objetivo 
industrializar e modernizar o país. O mundo passava por uma devastadora crise 
econômica, e Vargas estava comprometido com a superação da secular questão 
social, como visto em conteúdos anteriores. Assim, no mesmo ano, criou o 
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, iniciando um processo que 
resultaria nas primeiras medidas de amparo aos trabalhadores. A Constituição 
de 1934 ampliou tais medidas, prevendo “salário mínimo, jornada de oito horas, 
proteção ao trabalho dos menores de 14 anos, férias anuais remuneradas, 
indenização ao trabalhador demitido e assistência médica e sanitária ao 
trabalhador” (Luz; Santin, 2010). No entanto, essas medidas só foram 
implementadas em 1943 com a criação da Consolidação das Leis do Trabalho 
(CLT), que unificou e padronizou a legislação trabalhista, antes desorganizada, 
inclusive com a carteira de trabalho. 
Em relaçãoà previdência social, ela existe desde antes do período 
Vargas, a partir de 1923. No entanto, sua estruturação ocorria por meio da 
associação entre empregadores e empregados, com a criação de Caixas de 
Amparo e Institutos específicos para cada categoria profissional. O Estado 
apenas normatizava. No período Vargas, o número desses institutos cresceu 
enormemente, sendo centralizados nos Institutos de Aposentadorias e Pensões 
(IAPs). Apesar da administração privada, o presidente do IAP era indicado pelo 
Estado. 
Dessa forma, longe de um Welfare State efetivo, foram tomadas as 
primeiras medidas concretas de amparo e proteção aos trabalhadores e às 
populações vulneráveis. O modelo conservador/corporativista tinha claros 
objetivos políticos, como evitar a tensão ou conflito de classes. No entanto, 
 
4 Ver verbete pelego. Disponível em: <https://www18.fgv.br/cpdoc/acervo/dicionarios/verbete-
tematico/pelego>. Acesso em: 17 maio. 2023. 
 
 
12 
apenas algumas categorias profissionais tinham acesso a aposentadorias e 
serviços de saúde. Os trabalhadores rurais, que eram a maioria, não possuíam 
esses direitos. A eles restava a possibilidade de utilizar serviços particulares ou 
contar com a filantropia, principalmente através das Santas Casas ou instituições 
religiosas semelhantes. Somente com a posterior criação do Instituto Nacional 
de Aposentadoria e Pensões (1966) e o Sistema Único de Saúde (SUS), em 
1988, é que algumas características do Welfare State foram adotadas. 
4.3 A modernização do aparato de segurança 
O governo Vargas também implementou mudanças nas forças de 
segurança. O tema da Segurança Pública foi influenciado pela forte 
centralização e pelos projetos de modernização. Em termos políticos, a União 
passou a ser responsável por uma legislação que unificasse as normas gerais 
para as polícias estaduais, surgindo nesse momento o conceito de segurança 
nacional. 
4.3.1 Forças Armadas 
Uma das características frequentemente não percebidas das Forças 
Armadas é que essa instituição, além da especialização militar, é uma 
organização burocrática, e seus oficiais são especialistas em diversas áreas 
(médicos, engenheiros, administradores etc.). Dessa forma, seus quadros 
podem ter competência para atuar em outras instâncias do Estado (como 
especialistas, não no sentido político). 
A Revolução de 1930 foi apoiada pelos militares, embora sem 
identificação total (Campello de Souza, 1990, p. 101), e Vargas governou até 
1945 com o respaldo das forças armadas, apesar da tensão política daquele 
período. Segundo a autora, a centralização implementada por Vargas resultou 
no fim das milícias estaduais e na redução da autonomia das polícias, 
características típicas da Primeira República. Além disso, os quadros técnicos, 
especialmente do exército, “surgiram como formuladores de políticas, 
notadamente na formulação e implementação de decisões e planos relacionados 
ao desenvolvimento industrial, como no caso da siderurgia e do petróleo” 
(Campello de Souza, 1990, p. 101). 
 
 
13 
A modernização das forças armadas exigiu a criação da Aeronáutica 
como uma força militar específica, em 1941. Em termos constitucionais, as 
Constituições de 1934 e 1937 indicaram mudanças, atribuindo como uma de 
suas funções a garantia da lei e da ordem, função essa que seria utilizada (e às 
vezes abusada), a garantia da lei e da ordem. “A Constituição de 1934, em 
comparação à anterior, trouxe mudanças mais substanciais em relação às 
Forças Armadas, desenhando com clareza sua busca por autonomia: introduziu 
o conceito de segurança nacional, criou a Justiça Militar e ampliou a função 
militar com separação entre Lei e Ordem” (Mathias; Guzzi, 2010). 
A aliança entre os militares e Vargas permitiu a modernização da 
instituição militar, fato potencializado após a Segunda Guerra Mundial. 
Com mudanças sutis, que poderiam passar despercebidas, o 
legislador de 1937 contribuiu para a profissionalização militar, 
organizando as Forças Armadas como uma burocracia que, como tal, 
não é autônoma e nem fragmentada, não apoiando, pois, a formação 
de facções (partidos) no interior da corporação. (Mathias; Guzzi, 2010) 
Tal ideal, porém, não correspondeu aos fatos, como observado nas 
décadas de 50 e 60, com um constante intervencionismo militar na política. Nos 
anos 50, foi criada a Escola Superior de Guerra, ligada ao Estado Maior das 
Forças Armadas, o que ajudou a dar uniformidade a essas forças, mas também 
contribuiu para a repressão política em um ambiente típico da Guerra Fria, 
intensificando-se após o golpe militar de 1964. 
4.3.2 Forças de Segurança Pública 
As Constituições de 1934 e 1937 influenciaram a estruturação das forças 
de Segurança Pública nas décadas seguintes, conforme expõem Lima et al. 
(2016), embora suas atribuições não estivessem muito claras. 
A Lei n. 192, de 17 de janeiro de 1936 (anterior à CF de 1937, portanto), 
regulava as atividades das polícias militares e as vinculava às unidades 
da federação, cabendo à União apenas um papel de supervisão e 
controle, por meio do Exército. 
Por essa lei, as polícias militares eram as responsáveis pela segurança 
“interna”, enquanto a CF de 1937 fala de segurança “pública”, atividade 
que formalmente não foi assumida por nenhuma instituição até a CF 
de 1988. 
Por outro lado, a centralização resultou na padronização em todo o 
território nacional na denominação das forças de segurança, sendo chamadas 
 
 
14 
de Polícia Militar, exceto no Rio Grande do Sul, onde ainda hoje são chamadas 
de Brigada Militar. Durante o regime militar (1964-1984), essas polícias 
passaram por uma militarização mais acentuada, com hierarquia semelhante, e 
foram utilizadas na repressão política. 
A polícia civil continuou sob o domínio dos estados. No entanto, 
considerando que o período analisado englobou duas ditaduras, é certo que 
essas polícias também foram utilizadas na repressão política, como constata 
Florindo (2013) ao analisar o caso específico da Delegacia de Ordem Política e 
Social ou DEOPS/São Paulo, entre 1923 e 1983, mais conhecida popularmente 
como Dops (Departamento de Ordem Política), o braço da repressão política5. 
Criado ainda na Primeira República, ligado à polícia civil, o Dops foi usado para 
reprimir o nascente movimento operário paulista. E com o advento do governo 
Vargas, especialmente durante o Estado Novo, teve um papel de destaque na 
organização burocrática moderna, embora a truculência tenha sido uma de suas 
características até os anos 80. 
O DEOPS/SP na Era Vargas foi um laboratório importante para a 
aplicação das modernas práticas de organização burocrática, as quais 
estavam na agenda dos novos “técnicos” da administração pública. As 
diretivas da burocracia racional legal e de seu sistema eficiente de 
operações seriam disseminadas para os demais órgãos do Estado, 
sobretudo após a formação do Dasp (Departamento Administrativo do 
Serviço Público) durante a ditadura do Estado Novo. 
TEMA 5 – A CRISE DO WELFARE STATE 
Nos anos 70, ocorreu uma forte crise financeira global, com inflação, 
estagnação econômica, juros altos e desemprego, problemas decorrentes, entre 
outros fatores, da crise do petróleo e de uma crise fiscal. Neste segundo aspecto, 
o Welfare State foi apontado pelos críticos neoliberais como um dos principais 
responsáveis, pois os gastos estatais eram enormes e a altíssima carga de 
impostos não conseguia atender à crescente demanda. Outros fatores 
intensificaram a crise, como a diminuição da taxa de natalidade e o aumento da 
expectativa de vida, ou seja, um número cada vez maior de aposentados e 
menos contribuintes para financiar o sistema. 
 
5 Os demais estados tinham os seus respectivos Dops, como o Paraná. Disponível em: 
<http://www.jornal.uem.br/2011/index.php/edicoes-2004/39-jornal-06-marde-2004/215-
pesquisa-revela-atua-do-dops-na-ditadura>. Acesso em: 17 maio 2023. 
 
 
15 
Aomesmo tempo, a teoria neoliberal se fortalece e aponta algumas 
hipóteses para as falhas do modelo, como indica Draibe (1984) em relação às 
críticas ao WS, em que os gastos sociais do Estado só aumentavam, gerando 
[um] desequilíbrio orçamentário, provocando déficits públicos 
recorrentes, que penalizam a atividade produtiva e provocam inflação 
e desemprego. [...] Em resumo, os gastos sociais e sua forma de 
financiamento são responsáveis pela inflação, declínio dos 
investimentos e, portanto, pelo desemprego. 
Outros pontos indicados pela crítica neoliberal eram o excessivo 
paternalismo, comodismo, pouca eficiência e produtividade, bem como uma 
ampla burocracia que inchava o Estado com muitos funcionários, aumentando 
seus gastos. Por outro lado, os chamados progressistas também faziam críticas, 
afirmando que o tradicional padrão de acordo entre as classes sociais, 
predominante após a Segunda Guerra Mundial, estava esgotado, forçando o 
conflito entre elas. 
Nessa perspectiva, o Welfare State teria sido apenas uma forma de 
amenizar o conflito entre as classes, contribuindo para manter a ordem social 
capitalista. Devido a essas críticas, principalmente as neoliberais, a partir dos 
anos 80, vários países passaram a rever seus programas sociais ou os gastos 
com eles, enfatizando soluções típicas de mercado, privatizando empresas e 
incentivando a previdência privada. Ainda assim, em termos comparativos, os 
programas sociais da maioria dos países europeus ocidentais são amplos e de 
boa qualidade, porém, os princípios são outros. Moser (2011) aponta uma nova 
geração de políticas e programas sociais na Europa unificada, definidas como 
políticas sociais ativas, em vez de passivas. 
Tais políticas fazem parte do processo de desestruturação de um 
modelo de provisão — o welfare — para a construção de um novo 
modelo de regulação estatal — o workfare — partidário de uma 
racionalidade de retribuição expressa na obrigatoriedade de 
participação dos cidadãos em medidas de ativação voltadas ao 
mercado de trabalho. 
Portanto, ao mesmo tempo em que há um questionamento da 
universalização dos programas sociais, por exemplo, se seria justo alguém ser 
beneficiário sem ter contribuído, atualmente as políticas sociais possuem outras 
características, fundamentadas em novas demandas, como a criação de 
empregos, a inserção dos imigrantes e a adaptação das economias nacionais 
aos padrões globais. 
 
 
16 
NA PRÁTICA 
Nos antigos países comunistas, foi estabelecido um amplo sistema de 
proteção social. Um Relatório do PNUD de 1999 comparava a situação desses 
países antes e após o fim do comunismo: “se a renda monetária era baixa, era 
estável e segura. […] O acesso à educação e à saúde era gratuito. A 
aposentadoria estava assegurada e as pessoas podiam desfrutar de outras 
formas de proteção social” (Realismo Político, 2014). De acordo com Esping-
Andersen (1995), esses países tinham um modelo de serviços sociais parecido 
com o dos países escandinavos e se caracterizavam por três pilares básicos: 
pleno, e quase obrigatório, emprego; seguridade social ampla e 
universalista e um sistema de benefícios altamente desenvolvido, 
tipicamente baseado nas empresas e em salários indiretos. De fato, e 
de modo bastante semelhante à Escandinávia, a estratégia de 
maximização do emprego foi a condição sine qua non de equilíbrio do 
sistema, uma vez que minimizava a carga de dependência do Welfare 
State. 
Cuba é o modelo mais conhecido aqui no Brasil. Apesar da relativa 
pobreza, ainda hoje os serviços sociais e a assistência médica cubana possuem 
um padrão superior à maioria dos países latino-americanos. Contudo, é inegável 
que desde que a maioria desses países abandonou o regime comunista, muitas 
das políticas também cessaram, especialmente a do pleno emprego. 
Um exemplo: com a abertura chinesa nos anos 80 e a incorporação de 
alguns aspectos da economia de mercado, inicialmente cobrava-se por parte dos 
serviços de saúde e assistenciais. Recentemente, porém, conforme a moderna 
China cresceu economicamente, acabou por dar mais condições ao Estado em 
assistir à população, especialmente a mais carente, e foi criado o chamado 
Welfare State asiático. Nesse sentido, de acordo com (Nogueira, Bacil; 
Guimarães, 2020) “o caso chinês parece se aproximar mais do regime 
conservador-corporativista da tipologia de Esping-Andersen, que se caracteriza 
pela predominância dos seguros sociais como mecanismo primário de entrega 
de bem-estar”. 
FINALIZANDO 
Nesta etapa, foram expostos os principais aspectos do chamado Estado 
de bem-estar social — Welfare State —, um tipo de ação do Estado que 
 
 
17 
predominou na maioria das nações desenvolvidas entre o final da Segunda 
Guerra e o final dos anos 70. Os diversos problemas sociais intensificados pela 
industrialização e pelo capitalismo foram combatidos por ações pontuais na 
esfera da assistência social, da previdência e de serviços de saúde e educação. 
Três modelos básicos de Welfare State foram criados: o social-democrata, o 
conservador e o liberal, sendo que o grau de universalização e de participação 
do Estado era o principal diferencial entre eles. Mas a partir dos anos 70, uma 
grave crise internacional fez com que o modelo se esgotasse e tivesse que 
buscar alternativas de sobrevivência, permitindo que propostas típicas de 
mercado fossem incorporadas. Apesar disso, ainda hoje, a maioria das nações 
europeias possui serviços sociais públicos e gratuitos que atendem à maior parte 
da população. Vimos também o início do processo de modernização burocrática 
do Estado brasileiro durante o governo Vargas e durante o regime militar. 
 
 
 
 
 
 
 
18 
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