Finanças Públicas e Orçamento

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FINANÇAS PÚBLICAS E ORÇAMENTO' 
UADI LAMMÊGO BULOS* 
1. Colocação da matéria 
O estudo das finanças públicas e do sistema orçamentário, do ponto de vista 
juspositivo, deve proceder de forma conjunta, pois a técnica utilizada pela Consti­
tuição de 1988 fez com que tais matérias fossem tratadas em um mesmo capítulo. 
De fato, no Capítulo 11, encontramos o título genérico "Das Finanças Públicas" , 
que está subdividido em duas seções. Na seção I, encontramos as normas gerais que 
norteiam as instituições financeiras. Na seção 11, deparamo-nos com o sistema 
orçamentário propriamente dito. 
2. Disciplina constitucional das finanças públicas 
A Constituição brasileira de 1988 consagrou, portanto, um Capítulo destinado 
às finanças públicas, dentro do Título que trata da tributação e do orçamento. 
Compreenda-se a expressão finanças públicas numa acepção especulativa, e não 
jurídica, pois ela foi empregada com o objetivo de demarcar o conteúdo da despesa, 
da receita e do crédito público, sem levar em conta qualquer consideração de ordem 
normativa. 
Aliás, finanças é um termo cunhado pela Economia Política para designar o 
rédito de um Estado. Noutro sentido significa tesouro ou erário. Os ingleses cogno­
minam a palavra de exchequer, os romanos de fisco e os alemães de finantz. O jurista 
português José Ferreira Borges chegou até a rubricar o estudo da finanças públicas 
de Sintelologia2,com o intuito de caracterizar as contribuições e as despesas3• 
I Conferência de Abertura do IV Congresso Brasileiro de Municípios ( 24.10.1996). 
• Professor de Direito Constitucional. Mestre e Doutorando em Direito do Estado (PUC-SP). Membro 
da Comissão Permanente de Direito Constitucional do Instituto dos Advogados Brasileiros. 
2 José Ferreira Borges. Princípios de Sintelologia: compreendendo em geral a teoria do tributo e em 
particular observações sôbre a administração e despesas em Portugal. em grande parte aplicáveis ao 
Brasil. 2.ed. Lisboa, Edição da Sociedade Propagadora dos Conhecimentos Úteis, 1844, nota preliminar. 
3 Ferreira Borges foi quem, há mais de cem anos, escreveu provavelmente a primeira obra sistemática 
R. Dir. Adm .. Rio de Janeiro, 211: 281-299, jan.lmar. 1998 
A partir da promulgação da Constituição vigente tomou-se perceptível, no 
campo das finanças públicas, o tratamento destacado que as matérias de índole 
financeira receberam por parte do constituinte. Esta observação, em relação às 
matérias financeiras, deriva do fato de elas terem sido transferidas para a responsa­
bilidade do Congresso, ficando subtraídas da competência do Chefe do Executivo. 
Isto'ocorreu ao conferirem competência exclusiva ao Banco Central para expedir 
moedas em nome da União (art.I64, caput). 
Em síntese, ao disciplinar as finanças públicas, o constituinte fez através: a) de 
normas gerais; b) da emissão de moeda; c) do Banco Central; e d) do sistema 
orçamentário nacional. 
3. Normas gerais sobre rmanças públicas 
As normas gerais sobre finanças públicas constam nos arts. 163 e 164 da 
Constituição Federal. 
Nesse ínterim, destaca-se a amplitude atribuída à lei complementar, que disporá 
sobre aqueles assuntos arrolados no art.163 da Constituição, tais como as finanças 
públicas e a dívida pública no seu sentido amplo, externo e interno, incluída a das 
autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público. A lei 
complementar também deverá disciplinar a concessão de garantias pelas entidades 
públicas, a emissão e resgate de títulos da dívida pública, a fiscalização das institui­
ções financeiras, as operações de câmbio, realizadas por órgãos e entidades da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e a compatibilização das funções 
das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e con­
dições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
4. Atribuição do Banco Central 
Compete ao Banco Central observar as determinações previstas nos arts.21 , VII, 
e 164 da Constituição. Note-se que o termo Banco Central foi grafado com letra 
maiúscula para designar o Banco Central do Brasil, e não simplesmente qualquer 
instituição financeira que desempenhe tarefas de banco central, como era o caso da 
SUMOC - Superintendência da Moeda e do Crédito do Banco do Brasil. 
Pelo art. 21, VII, compete exclusivamente à União emitir moedas, cumprindo­
lhe, ainda, legislar sobre sistema monetário. Esta disposição, quando combinada com 
o art. 164, caput, reforça a missão do Banco Central de exercer a dita competência 
da União, cumprindo-lhe a atribuição exclusiva de emitir moedas. 
É vedado ao Banco Central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao 
sobre finanças públicas em nosso idioma, vendo malograda a sua tentativa de batizar a nova ciência com 
o nome de 'sintelologia' (Cf.: Aliomar Baleeiro, Uma introdução à Ciência das Finanças, Vol. I, Rio 
de Janeiro, Edição Revista Forense, 1955, p.17). 
282 
Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira 
(art.l64,§ 12). Todavia, poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro 
Nacional, precisamente para regular a oferta de moeda ou taxa de juros (art.l64, § 
2Q
). Ademais, as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco 
Central. Já as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, dos órgãos ou 
entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, devem ser deposi­
tadas em instituições financeiras oficiais, ressalvadas as hipóteses admitidas pela lei 
(art.I64, § 32). 
S. Significado do termo orçamento público 
Orçamento é palavra de origem incerta4
• Para uns, vem de orçar, encontrando 
a sua etmologia no latim ordior, orsus sum, oridir. Outros entendem que a expressão 
promana do italiano orzare. 
O vocábulo exterioriza a idéia de computar, planizar, avaliar, urdir, tecer, 
calcular, isto é, fazer o cálculo, apreciar a despesa. Para designar o signo orçamento, 
os ingleses e os franceses usavam o termo budget, derivado de bougette, significando 
pequena bolsa de couro para viagems. Já os espanhóis e argentinos empregavam 
presupuesto; os italianos bilancio e os alemães haushaltsplan. 
Sem embargo, a palavra orçamento logra as dimensões lata ou estrita, a depender 
do modo em que for empregada. 
No sentido lato, sentimos a generalidade da terminologia, porque ela se aplica 
tanto aos particulares, quanto aos poderes públicos. Nesta acepção, compreenda-se 
por orçamento a previsão da receita, dos gastos ou despesas de qualquer atividade 
econômica. 
Numa dimensão estrita, orçamento é termo correlacionado às finanças públicas, 
significando o ato que prevê e autoriza a receita e a despesa das entidades político­
administrativas, por um certo lapso de tempo. É neste último sentido que podemos 
apreender o significado de orçamento público, por expressar o instrumento que 
documenta a atividade financeira do Estado, contendo a receita e o cálculo das 
despesas autorizadas para o funcionamento dos serviços públicos e outros fins 
projetados pelos governos. 
4 CF.: Nelson de Sousa Sampaio. O processo legislativo. 2.ed. rev. e atual. por Uadi Lammêgo Bulos. 
Belo Horizonte, Livraria Del Rey Editora, 1996, p.145. 
5 Nelson de Sousa Sampaio lembra que, na Inglaterra, a palavra orçamento "designava também a pasta 
em que o ministro levava à Câmara dos Comuns os papéis e documentos que serviam de base ao seu 
discurso sobre o que hoje se chama proposta orçamentária (budget speech). Foi desse país que a expressão 
se generalizou na linguagem jurídico-política, a partir de 1733, quando se imprimiu um folheto com o 
título The Budget Opened, em que Robert Walpole, o Primeiro-Ministro e Ministro da Fazenda, • é 
satiricamente representado como um médico charlatão que abria uma pasta cheia de remédios -e amuletos, 
enquanto explicava as suas medidas financeiras' " ( O processo legislativo ... , op. cit. p.145 ). Sobre a 
origem do orçamento: Pinto Ferreira. Princípios gerais de Direito Constitucionalmoderno. Vol. 2., 6.ed. 
ampl. e atual. São Paulo, Saraiva, 1983, p. 1081. 
283 
6. Noção de orçamento 
o Estado necessita, comumente, delimitar e regular as suas finanças. Precisa, 
para tanto, de uma lei a que submeta a disciplina da sua receita e da sua despesa. 
Daí afirmar-se que o orçamento público "é um ato que contém, para um tempo 
determinado, a previsão das receitas e das despesas do Estado, ordenando a percepção 
de umas e o pagamento das outras" (Esmein). Eis aí o núcleo central da noção clássica 
de orçamento que, de acordo com René Storm, "é o ato contendo a aprovação prévia 
das receitas e das despesas públicas" 6, por um período determinado(Amaro Caval­
canti). 
Com a evolução das sociedades de massa, sobretudo com o intervencionismo 
estatal na economia, o orçamento passou a refletir uma realidade mais ampla, 
recebendo, sensivelmente, acréscimos em seu conteúdo, agregando outros elementos, 
além daqueles de índole contábil, exteriorizados pela estimativa da receita e pela 
autorização da despesa. 
Ao lado dos elementos contábeis, imprescindíveis à sua configuração, o orça­
mento moderno tornou-se uma complexo instituto de caráter jurídico, governamental, 
econômico e técnico. Jurídico, porque deflui da disciplina constitucional e infra­
constitucional que se lhe irroga; governamental, porquanto indica, através de docu­
mentos, o modo de elaboração, aprovação e execução dos planos e programas de 
obras, serviços, encargos financeiros etc.; econômico, pois revela-se pela apreciação 
da conjuntura econômica e financeira, assumindo forma de uma previsão da gestão 
orçamentária do Estado; técnico, uma vez que envolve o estabelecimento dos req­
uisitos exigidos à prática dos fins indicados nos itens anteriores, v.g., a classificação 
clara e racional de receitas e despesas, os processos estatísticos para cálculo apro­
ximado dos gastos e das compensações, apresentação gráfica e contábil do docu­
mento orçamentário etc. 
Assim, diz-se orçamento o instituto de caráter jurídico, governamental, econô­
mico e técnico, traduzido numa lei, cuja responsabilidade é programar, planejar e 
aprovar obras, serviços e encargos públicos, bem como estipular plano financeiro 
anual para as entidades constitucionais, com previsão da receita e autorização da 
despesa. 
7. Organização dos orçamentos públicos 
Na Constituição vigente, o Capítulo destinado à finanças públicas previu a 
organização dos orçamentos, em cujo regaço finca-se o sistema orçamentário nacio­
nal. Nele, disciplinou-se a edição de atos normativos que, hierarquicamente, se 
interligam para dar a Administração Pública um planejamento orçamentário funcio­
naI a longo, médio e curto prazos. 
6 René Storm. Le budget. 7.ed. Paris. Libraire Félix-Alcan, 1912, p.4. Cf.: Maurice Duverger. Finances 
Publiques. Paris, PUF, 1963, p.205; Alberto Deodato. Manual de finanças públicas. lO.ed. São Paulo, 
Saraiva, 1967, p.316. 
284 
Compreenda-se sistema orçamentário, como sendo um método de análise, isto 
é, uma forma didática e facilitada para se compreender os orçamentos públicos na 
Constituição. Através dele o estudioso pode visualizar a matéria dos orçamentos, 
permitindo-lhe auscultar as nuances e os detalhes da realidade orçamentária, conca­
tenadamente, formando um conjunto de peças de uma mesma engrenagem. Eis aí o 
papel prático do instrumento sistema7
, Iídimo aparelho teórico, verdadeira ferramenta 
de trabalho, em que o sujeito, anexando informações lógicas, ordena a realidade 
orçamentária, comprendendo-a de forma harmônica, agregando, quando necessário, 
artigos, parágrafos, incisos e alíneas, referentes à disciplina constitucional dos orça­
mentos públicos na Constituição. 
Nesse ínterim, os orçamentos públicos foram organizados nos arts.165 a 169, 
para sistematizar a atividade financeira do Estado brasileiro, que encontra na técnica 
orçamentária a previsão da sua receita e a fixação da sua despesa num certo período. 
A receita é o conjunto dos recursos financeiros que entram pelos cofres públicos, 
de acordo com a lei orçamentária. Ela engendra as rendas (recursos próprios prove­
nientes dos tributos e preços privativos da entidade estatal) e os demais ingressos, 
como aqueles decorrentes de tributos partilhados, fundos de qualquer natureza e 
origem, empréstimos, financiamentos, subvenções e doaçõesR
• A receita não se 
confunde com a renda, porque a renda está dentro da receita. Logo, a receita é o 
todo, enquanto a renda é a parte. Para ilustrar, quando" as normas administrativas 
se referem à receita, devemos entender o todo, e, quando mencionam rendas, deve­
mos identificar apenas os recursos financeiros próprios de cada entidade estatal 
(tributos e preços). Assim, na receita municipal entram todos os recursos financeiros 
recebidos pelo Município, de fontes próprias ou alheias, ao passo que na renda 
municipal só se computam os hauridos de seus tributos (impostos, taxas e contribui­
ções de melhoria) e do produto de seus bens, serviços ou atividades (preços)"9. 
Despesa pública, a sua vez, é conceito de dupla ordem. Em primeiro lugar, 
designa o dispêndio que a Administração faz para que sejam custeados os seus 
serviços. Nesse sentido, despesa é parte do orçamento, que autoriza a execução de 
gastos para remunerar servidores, adquirir bens, executar obras e empreendimentos. 
Em segundo lugar, despesa pública é" a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por 
parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legisla­
tiva, para execução de fim a cargo do govêmo" 10. Dentro desta segunda conceituação, 
a despesa pública interliga-se com o princípio da legalidade. Além de impor auto-
7 Ensinou Geraldo Ataliba que "O caráter orgânico das realidades componentes do mundo que nos 
cerca e o caráter lógico do pensamento humano conduzem o homem a abordar as realidades que pretende 
estudar, sob critérios unitários, de alta utilidade científica e conveniência pedagógica, em tentativa de 
reconhecimento coerente e harmônico da composição de diversos elementos em um todo unitário. 
integrado em uma realidade maior" (Sistemn Constitucional Tributário Brasileiro. São Paulo, Ed. Revista 
dos Tribunais, 1966, p.4.) 
8 Cf.: Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro. 6.ed. atual. por Izabel Camargo Lopes 
Monteiro e Vara Darcy Police Monteiro, São Paulo, Malheiros Editores, 1990, p.213-214. 
9 Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal .... op. cit. p.214. 
10 Aliomar Baleeiro. Umn introdução à Ciência das Finanças, op.cit. vol. I, p.65. 
285 
rização legislativa para que ela se efetive, tal princípio obriga a fixação legal do 
quantum do gasto autorizado (art.165, § 811). A influência da legalidade se espraia, 
também, nos seguintes pontos: a) proibição de se realizar despesas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais; b) transposição de recursos de uma dotação 
orçamentária para outra sem prévia autorização legal; c) abertura do crédito suple­
mentar ll e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita12
, 
sem autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; d) con­
cessão de créditos ilimitados (art.167). Apenas a abertura de créditos extraordinários 
não precisa de determinação legal, haja vista que visam atender despesas imprevi­
síveis e urgentes, como aquelas enumeradas de modo exemplificativo no art.167, 
§311, da Constituição. Contudo, o próprio Texto Constitucional delimitou a vigência 
do crédito extraordinário ao exercício em que foi autorizado,ou, no máximo, se a 
autorização ocorreu nos últimos quatro meses do exercício, caso em que, reabertos 
nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento subseqüente (art.167, 
§ 22). 
A organização dos orçamentos públicos, através de um sistema orçamentário, 
cinge-se à necessidade de se esboçar, clara e objetivamente, o plano financeiro 
estatal, que deverá compatibilizar-se com os programas destinados ao crescimento 
do Estado brasileiro. 
8. Espécies de orçamentopúblico 
É possível sentirmos a anatomia do sistema orçamentário, perscrutando as 
categorias normativas, enunciadas no art. 165 da Constituição de 1988. Tais cate­
gorias consignam vetores de ordem legislativa, sendo possível extrairmos delas as 
seguintes espécies do gênero orçamento público: orçamento financeiro, orçamento 
plurianual, orçamento das diretrizes, orçamento anual, compreendendo este o or­
çamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social. 
Tais espécies, inseridas no art.165, exteriorizam-se através de leis de iniciativa 
do Poder Executivo. São elas: 11) lei complementar de índole financeira (orçamento 
financeiro); 21) lei do plano plurianual (orçamento plurianual); 31) lei de diretrizes 
orçamentárias (orçamento das diretrizes); 41) lei orçamentária anual (orçamento 
anual, o qual engloba o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento 
da seguridade social). 
A lei complementar de índole financeira é aquela que irá definir a vigência, os 
prazos e a maneira em que deve ser elaborado o plano plurianual. Disciplinada no 
§ 92 , incs. I e 11, do art. 165, desempenha papel destacado, estabelecendo as normas 
11 Crédito suplementar é aquele que é aberto pelo Chefe do Executivo. ao longo do exercício financeiro. 
com o objetivo de solidificar ou reforçar item específico do orçamento. que esteja prestes a sofrer exaustão. 
12 As operações de crédito por antecipação da receita constituem um caminho para se ajustar a saída 
com o ingresso das receitas. Ocorrem nos casos em que os poderes públicos tomam empréstimos, 
procurando saldá-los no decorrer do mesmo exercício financeiro. 
286 
gerais de direito financeiro, as quais servirão de substrato para a feitura das demais 
categorias legislativas, é dizer, da lei do plano plurianual, da lei de diretrizes orça­
mentárias e da lei orçamentária anual. Caberá a ela dispor sobre o exercício finan­
ceiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, além 
de estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e 
indireta, bem como as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos, 
compreendendo os limites para a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Note que esta lei complementar que 
estamos estudando coloca-se como a rainha das leis do sistema orçamentário, porque 
as outras nela deverão fundamentar-se. O seu caráter é permanente, enquanto as 
demais, que nela se fundam, são passageiras, efêmeras, porque têm a natureza 
temporária. Até a sua entrada em vigor devem ser obedecidas as condições elencadas 
no art.35, § 2º, do ADCT. A mesma observação vale para o disposto no art.38, 
também do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Demais disso, 
enquanto não for editada esta lei complementar, vigorará a Lei Federal 4.320/64 (no 
que não ferir a Constituição), dispondo sobre finanças públicas, exercício financeiro, 
vigência, prazos, elaboração e organização de planos, diretrizes, atos normativos 
orçamentários etc. 
A lei do plano plurianual é aquela que estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada (art.165, § 12). Sinteticamente, é o plano relativo às despesas de capital 
naqueles programas de duração continuada, que excedam o orçamento anual em que 
foram iniciadas. Vale lembrar que o plano plurianual é um plano de investimentos, 
devendo compatibilizar-se com todos os planos e programas nacionais, regionais e 
setoriais (arts.48, IV, e 165, § 42). 
A lei de diretrizes orçamentárias é uma lei que tem uma duração bem maior 
do que a que regulamenta o exercício financeiro anual. "Não se estabelece quando 
ela deve ser submetida à consideração do Congresso Nacional. Dispôs-se apenas que 
o seu projeto, assim como os da lei do plano plurianual e do orçamento anual, seja 
enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional" 13, em conformidade 
com a lei complementar de índole financeira acima referida. Pela sua própria essên­
cia, a lei de diretrizes orçamentárias deve preceder à elaboração do orçamento, pois 
será ela própria que irá fornecer as metas e as prioridades que deverão constar no 
orçamento anual.Quanto ao campo de atuação da lei de diretrizes orçamentárias, ele 
vem delimitado no § 22 , do art.165, compreendendo as metas e as prioridades da 
Administração Pública Federal, as despesas de capital para o exercício subseqüente, 
a orientação para que seja elaborada a lei orçamentária anual, além de cumprir-lhe 
dispor sobre as mudanças na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento. 
A lei orçamentária anual é a que faz a estimativa das receitas e das despesas 
da União. É anual, porque sua validade condiciona-se ao exercício financeiro no 
13 José Afonso da Silva. Curso ...• Op.cil. p.669. 
287 
período de um ano. Não poderá conter dispositivo estranho à previsão da receita 
nem da despesa. ,Ficam extintas as caldas orçamentárias, isto é, matérias de índole 
não financeira, cuja aprovação era forçada por via de aprovação da lei orçamentária. 
No entanto, o Texto Constitucional possibilita que, na lei orçamentária, se acresçam 
a autorização para a abertura de créditos orçamentários e a contratação de crédito 
por antecipação. A lei orçamentária anual compreende três tipos de orçamento: o 
orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social 
(ar1.165, § 51!, incs.l, 11 e I1I). O primeiro diz respeito aos poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público. O segundo refere-se ao investimento das 
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital 
social com direito a voto. O terceiro, relativo à seguridade social, abrange todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, tanto da administração direta, como da indireta, 
inclusive os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
9. Orçamento-programa 
A organização do sistema orçamentário na Constituição de 1988 também reser­
vou espaço para o orçamento-programa. 
O orçamento-programa surgiu da idéia de se criar um orçamento que interferisse 
na reestruturação da economia estatal. Isto porque o orçamento clássico não objeti­
vava promover a ação direta do Estado na economia. Mas, com a crise econômica 
de 1929, que significou a grande depressão norte-americana da época, e com o 
término da 11 Grande Guerra Mundial, o binômio orçamento público e economia 
nacional passaram a se conectar, devido à necessidade de planejamento, reestrutu­
ração e reprogramação da ati vidade governamental. Por conseguinte, a noção clássica 
de orçamento, que preconizava a assertiva" equilibrar para crescer financeiramente" , 
cedeu lugar a uma concepção ampla de orçamento, equacionando realidade orça­
mentária e técnica de planejamento. 
Surgia assim, o orçamento-programa l 4, aqui compreendido como a espécie ou 
variedade do gênero orçamento, cuja tarefa é programar e planejar a atividade 
econômica e a ação governamental do Estado, fomentando o crescimento das enti­
dades político-administrativas de Direito Público interno. 
O orçamento-programa remonta à idéia de planejamento econômico. Informa-se 
pelo princípio da programação. Fundamenta sua estrutura interna na classificação 
das contas orçamentárias, combinando sistematicamente órgãos, setores, categorias 
econômicas e unidades executivas. Já a sua estrutura externa insere-se na sistemática 
do planejamento. Neste diapasão, a expressão orçamento-programa reserva-se para 
designar a .. técnica orçamentária que vincula orçamento e planejamento, considerado 
14 Sobre os antecedente conceituais e históricos do orçamento-programa, bem como asua adoção ao 
longo dos tempos, compulsar: Pinto Ferreira, Princípios..., op. cil.V. 11, p.ll06 usque 1111. 
288 
aquele como uma etapa do processo de planificação econômica e social" 15. Gonzalo 
Martner o àssocia a uma meta, considerando-o como o "instrumento que cumpre o 
propósito de combinar os recursos disponíveis no futuro imediato para a consecução 
das metas de curto prazo, concebidas para a execução dos objetivos a longo e médio 
prazo" 16. 
Aspecto a ser salientado é a experiência brasileira no tocante à adoção do 
orçamento-programa,. que pode ser estudada em quatro períodos distintos. 
O primeiro período foi o de instauração de planos orçamentários, envolvendo 
o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (Decreto 
Lei 1.058, de 19.01.1939); o Plano Salte (Lei 1.102, de 18.05.1950); e o Programa 
de Metas, inicialmente denominado de Plano de Desenvolvimento Econômico 
(1956). 
O segundo período foi o do planejamento-orçamento, envolvendo os Planos 
Diretores da Sudene, o Plano do Governo Carvalho Pinto e os Planos de vários 
Estados. 
O terceiro período foi o de introdução do orçamento-programa propriamente 
dito, entre os anos de 1960 e 1970. Nesta época destacou-se o Plano Trienal de 
Desenvolvimento Econômico e Social (1963 - 1965), que não prosperou. Mais tarde 
a disciplina legal do orçamento-programa fez-se pela Lei 4.320, de 12 de março de 
1964. Com a edição da Constituição brasileira de 24 de janeiro de 1967, erigiu-se 
o princípio da programação orçamentária, que foi mantido pela Emenda Constitu­
cional n. I, de 17 de outubro de 1969. Consagrou-se, neste terceiro período, portanto, 
a técnica do orçamento-programa, por· força das normas constitucionais referentes à 
matéria, do Ato Complementar 43/69 e do Decreto-lei 200/67 (arts. 7º-, 15 a 18). 
O quarto período é o que estamos vivendo. Inaugura-se com a promulgação da 
Constituição de 05 de outubro de 1988. 
10. Orçamento-programa na Constituição de 1988 
O orçamento-programa consolidou-se com a promulgação da Constituição bra­
sileira de 05 de outubro de 1988. Nela o sistema orçamentário avançou, seguindo a 
linha da modernidade. 
Como não poderia deixar de ser, o orçamento-programa encontrou amplas 
possibilidades para ser implantado, dentro de uma política de planejamento e desen­
volvimento integrados. 
Assim, vamos encontrar o orçamento-programa, espargindo a sua força intrín­
seca sobre as demais modalidades orçamentárias, inclusive em relação ao orçamento 
fiscal, aos orçamentos de investimentos das empresas e ao orçamento da seguridade 
social. Desta forma, o constituinte de 1988 buscou integrar o orçamento-programa 
15 José Afonso da Silva. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais. 1973, 
p.42. 
16 Gonzalo Martner. Planificación y presupuesto por programas. 2.ed. México, Siglo XXI, 1969, p.65. 
289 
com a técnica de planejamento, buscando promover o crescimento econômico dos 
planos e programas nacionais, regionais e setoriais. 
Houve, portanto, uma nítida preocupação em se fixar um planejamento de 
estruturas, pois todos estes planos e programas nacionais, regionais e setoriais, que 
são apreciados pelo Congresso Nacional, devem estruturar-se de acordo com o plano 
plurianual (art.165, § 42). Aliás, é obrigação do próprio plano plurianual estabelecer 
as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuada (art.l65, § I º). 
Disso detlui o liame entre o orçamento público e o fator econômico, estudado 
por Keynes com esmero l7
• Este elo entre ambos fornece-nos a compreensão do 
orçamento-programa na Constituição, pois garante a coordenação necessária entre a 
política fiscal (intervencionismo indireto) e a política econômica (intervencionismo 
direto)IR, proporcionando o equilíbrio financeiro com o equilíbrio econômico geral, 
integração esta relevante e indispensável, não sendo mera justaposição de planos, 
mas uma vinculação permanente e continuada, "que não admite interrupção, de sorte 
que os planos mais gerais ou globais abrangem os mais concretos e a execução destes 
leva à materialização daqueles" 19. 
11. Princípios constitucionais orçamentários 
o estudo e a sistematização dos princípios orçamentários é missão do Direito 
Financeiro e da Ciência das Finanças211
• Adentrar neste campo é extrapolar o âmbito 
de atuação específica do Direito Constitucional. Sendo assim, interessa-nos analisar 
os mais destacados princípios do orçamento relacionados, expressa ou implicitamen­
te,com a Constituição, é dizer, os princípios constitucionais orçamentários. 
Os princípios constitucionais orçamentários constituem enunciados lógicos, que 
têm por escopo informar, orientar e mostrar o modo como os orçamentos públicos 
devem ser elaborados, aprovados e executados. 
São vetores que têm a natureza formal e a natureza substancial. Alguns possuem 
a marca da especificidade, como aquele que se refere ao orçamento-programa; outros 
até servem para reforçar o papel dos orçamentos no controle parlamentar da atividade 
financeira do Executivo, V.g., o princípio constitucional da quantificação dos créditos 
orçamentários. Ainda existem os que são mencionados pela legislação infraconsti-
17 Cf.: Keynes. A treatise on maney. 2 vols. London - New York, 1930. Aliter: The General Theory of 
employment. interest and maney. London - New York, 1936. 
18 Alejandro Ramirez Cardona. Sistema de hacienda pública. Bogotá, Themis, 1970, p.484. 
19 José Afonso da Silva. Curso ... , op.cit. p.670. 
20 Sobre os princípios orçamentários: Aliomar Baleeiro. Uma Introdução ... , op.cit.; Sebastião San!' Anna 
e Silva. Os Princípios Orçamentários. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1967. José Afonso da 
Silva. Orçamento ...• op.cit.; Nelson de Sousa Sampaio. O processo legislativo ... , op.cit.; Carlos M. 
Giuliani Fonrouge. Derecho Financiem. 2.ed. Buenos Aires, Depalma, 1970; Pedro Muiioz Amato. 
Orçamentos. Trad. Benedito Silva. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1958. 
290 
tucional, como é o caso dos princípios da unidade, universalidade e anualidade (art.22, 
da Lei 4.320/64). A propósito, enquanto não forem editadas a lei complementar 
prevista no § 92, do art.165, e as normas gerais do art.24, § 12, vigora a Lei Federal 
4.320/64, no que não atritar a Constituição. 
Existem várias classificações atribuídas aos princípios constitucionais orçamen­
tários. Levando em conta a realidade constitucional brasileira, podemos classificá-los 
em: 
• princípio constitucional da universalidade orçamentária; 
• princípio constitucional da unidade orçamentária; 
• princípio constitucional da programação orçamentária; 
• princípio constitucional da pureza orçamentária; 
• princípio constitucional do equilíbrio orçamentário; 
• princípio constitucional da legalidade orçamentária; 
• princípio constitucional da anualidade orçamentária; 
• princípio constitucional da plurianualidade das despesas de investimento; 
• princípio constitucional da não afetação da receita; 
• princípio constitucional da quantificação dos créditos orçamentários. 
a) Princípio constitucional da universalidade orçamentária 
o princípio constitucional da universalidade vem expresso no art. 165, §52, da 
Constituição. Mediante sua observância, a lei orçamentária anual deverá compreen­
der o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas, o orçamento da 
seguridade social e os que se ligam ao plano plurianual. Este, por seu turno, inter­
relaciona-se com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Por isso, 
este princípio faz-se indispensável à organização e administração dos orçamentos 
públicos, completando-se, inevitavelmente, com a regra do orçamento bruto, pelo 
qual as parcelas da receita e das despesas não devem ser deduzidas, mas sim incluídas 
no orçamento anual dos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta 
eindireta. 
Consagrado a partir da Constituição de 1934, o primado da universalidade 
apregoa, portanto, que o orçamento deve conter todas as rendas e despesas dos 
Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Atualmente, 
o princípio tem sofrido modificações em seu conteúdo, distanciando-se do sentido 
tradicional e formalista no qual era empregado. Tais mudanças refletem na sua 
relação com orçamento-programa, que não o abandona, ao invés, conserva-o, com 
uma roupagem nova, todavia, menos formal, para incluir todas as receitas e despesas, 
acabando os fundos especiais e a autonomia financeira de determinadas empresas 
do governo. 
A universalidade, certamente, garante a unidade, pois se fosse possível excluir-se 
certos recursos ou alguns dispêndios, apareceriam orçamentos suplementares ou pa­
ralelos. Por outro lado, a íntima vinculação entre os dois princípios fica satisfatoria­
mente delineada pelo caráter da totalização, globalização ou generalidade do pórtico 
da universalidade, que engloba os orçamentos fiscais, de investimento das empresas 
e da seguridade social, correlacionando-se, como dissemos, com o plano plurianual 
291 
e, em decorrência disto, com os programas nacionais, regionais e setoriais. Destarte, 
a universalidade relaciona-se, intimamente com a unidade, a ser examinada a seguir. 
b) Princípio constitucional da unidade orçamentária 
o princípio constitucional da unidade orçamentária, tal qual formulado pela 
teoria clássica, tem perdido, cada vez mais, a sua razão de ser, merecendo ajustes 
em sua configuração. 
Segundo pretendia o princípio da unidade orçamentária, era possível se ter uma 
visão conjunta dos recursos e gastos anuais do governo,num só documento, facili­
tando o controle da execução do orçamento. Eís aí o cerne da noção clássica do vetor 
da unidade orçamentária, quase sempre violado, a final o orçamento jamais foi uno. 
Basta ver a experiência vivida à época da Constituição de 1946, que previa a 
exigência de que todas as contas orçamentárias deveriam constar em uma única caixa 
(art. 73) e, na verdade, não constavam21 • 
Induvidosamente, com o crescimento dos encargos do Estado ficou impraticável 
seguir à risca o princípio da unidade na sua feição clássica. Paulatinamente, apare­
ceram orçamentos paralelos das autarquias, das entidades paraestatais e das autono­
mias administrativas, surgindo, também, uma enorme variedade de orçamentos, que 
se imiscuiam no orçamento geral. As dicotomias orçamento ordinário e orçamento 
extraordinário, orçamento corrente e orçamento de capital, orçamento anual e orça­
mento plurianual são expressivos nesse sentido. E, com o advento do orçamento 
plurianual, devido a sua ligação com planos de extensa duração(art.165,§ 42), o 
princípio da unidade ficou ainda mais dilacerado. 
A esse respeito, percebeu bem José Afonso da Silva que, "em lugar da pretensão 
unidocumental, o orçamento moderno, por sua assinalada relação com o planeja­
mento, tomou-se necessariamente multidocumental. Em vez da unidade formal, 
postula-se ainda a unidade relativamente ao sistema integrado de planejament%r­
çamento-programa, realçando-se, em primeiro lugar, a necessidade de que os orça­
mentos de todos os órgãos do setor público se fundamentem em uma única política 
orçamentária, seja estruturados uniformemente e se ajustem a um método único, 
relacionando-se com o princípio da programação" 22. 
c) Princípio constitucional da programação orçamentária 
Os objetivos, metas e fins do orçamento dos nossos dias segue uma linha 
21 Nelson de Sousa Sampaio oferece outro exemplo que demonstra a ineficiência do princípio da unidade. 
dentro da sua teorização clássica: "No Brasil a unidade de orçamento não vigorou de 1880 a 1930. A 
reforma regimental de Carlos Peixoto Filho. aprovada em 1915. que estabelecia a unidade do orçamento. 
não foi respeitada. A inexistência de orçamento único permitiu a Epitácio Pessoa vetar o rabilongo 
orçamento da despesa para 1922. Rebatendo as críticas ao veto. aniculadas em nome da unidade orça­
mentária. o Presidente Epitácio. embora declarando-se panidário da unidade. argüiu que ela não se 
verificava entre nós" (O processo legislativo ...• op.cit. p.163-164.). 
22 José Afonso da Silva. Curso ...• op.cit. p.675-676. 
292 
programática adrede planejada. O cerne do princípio constitucional da programação 
finca-se nesta realidade, precisamente para cooperar com a ação governamental, 
pautada na realização de um programa de trabalho. Neste são previstos modos de se 
alcançar soluções, resolver problemas, transpor obstáculos, eliminando dificuldades 
e vencendo conflitos. 
O princípio constitucional da programação orçamentária é disposto na Consti­
tuição, através da disciplina das categorias normativas orçamentárias e dos planos e 
programas nacionais, regionais e setoriais, nos moldes expressos nos arts. 48, incs.II 
e IV, 165, § 42• O orçamento, na ótica deste princípio, é previsão, programação de 
tarefas e projetos para serem realizados, inclusive no futuro. 
d) Princípio constitucional da pureza orçamentária 
O princípio constitucional da pureza orçamentária, também denominado, de 
princípio da exclusividade, ingressou na normativa constitucional brasileira com a 
Reforma de 1926 (art.34 § 12), que modificou preceitos da Constituição de 1891. 
Foi com esta Reforma, por iniciativa do Presidente Artur Bernardes, que se deu o 
tiro de morte às chamadas caudas orçamentárias, isto é, "dispositivo de lei, no 
sentido material, sôbre os mais variados assuntos estranhos às finanças"23, pondo 
fim aos orçamentos rabilongos, aos corpos estranhos, como os tackings dos ingleses, 
os riders dos norte-americanos e os bepackungen dos alemães. 
De acordo com esse princípio é vedada à lei orçamentária conter matéria estranha 
à fixação da despesa e à previsão da receita (CF; art. 165, § 82). Este princípio, que 
tem se repetido em nossas constituições, contém duas exceções: autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que 
por antecipação da receita, nos termos da lei (parte final do art. 165, § 82). . 
O fundamento do princípio da pureza ou exclusividade é evitar que se alargue 
a lei orçamentária, através da colocação de assuntos alheios ao orçamento como 
ocorria, frequentemente na primeira República e "na vida parlamentar de várias 
nações cultas" 24, encontrando-se de tudo, até mesmo" louvores pessoais, reformas 
de repartições, organização de serviços novos, derrogação de leis permanentes em 
todos os ramos do direito, criações de institutos jurídicos, nomeações, promoções, 
aposentadorias"2s, providências que nenhuma relação tinham com o cálculo das 
rendas ou das despesas. 
Era, comum~ pois, o aproveitamento dos orçamentos rabilongos, a que se referia 
Ruy Barbosa, para satisfazer favores particulares, criando cargos, majorando venci­
mentos, alterando o Direito Penal, Civil, Comercial, permitindo que estudantes 
reprovados prestassem exames de segunda época, dentre outras práticas nocivas e 
impróprias à evolução das instituições. O mau costume tanto prosperou que o próprio 
Presidente da República Epitácio Pessoa vetou, em janeiro de 1922, o orçamento 
23 Aliomar Baleeiro. Unw Introdução ...• Op.cil. p. 604. 
24 É o testemunho de Aliomar Baleeiro. em Unw Introdução ...• Op.cil. p. 604. 
25 Epitácio Pessoa. Mensagem de 10 de março de 1922. ReviSkJ Forense. n!! 38. p. 398. 
293 
correspondente ao ano deste exercício financeiro, arguindo, na sua mensagem, os 
abusos cometidos contra a lei ânua e os absurdos praticados através de nomeações 
e promoções de funcionários públicos, invadindo-se a esfera privada de atribuições 
do Poder Executivo. 
e) Princípio constitucional do equilíbrio orçamentário 
Propagada largamente como a regra de ouro dos financistas clássicos, o equilí­
brio orçamentário consistia num princípio fundamental do orçamento. Norteava-se 
pela máxima: gastar só o essencial, só aquilo que já foi arrecadadoe jamais 
arrecadar além do estritamente necessário, para não sacrificar o bolso do contri­
buinte, desequilibrando as receitas e as despesas. 
Desse modo, o princípio do equilíbrio orçamentário tomou-se verdadeiro axio­
ma das finanças clássicas, preconizando que o orçamento deve ser equilibrado em 
sua receita e despesa. No Brasil, ele foi incorporado no Texto de 1967 (art.66, § 32), 
não se mantendo na Emenda Constitucional 1/69. 
Na Constituição de 1988, o princípio do equilíbrio não foi positivado pelo 
constituinte. Isto não nos autoriza dizer que ele desapareceu. Em realidade, ele 
encontra-se diluído ou espraiado nos demais princípios orçamentários, insculpidos 
ao longo dos arts. 165 a 169. O princípio do equilíbrio orçamentário está previsto de 
modo implícito no Texto em vigor. Não foi contemplado expressamente pelo legis­
lador, mas, nem por isso, deixa de existir. 
Tanto é assim que o intérprete do sistema constitucional orçamentário deverá 
observar as hipóteses de relação de equivalência entre o montante das despesas 
autorizadas e o volume da receita planejada para o exercício financeiro, observando 
possíveis desequilíbrios no orçamento, é dizer, o deficit ( despesa autorizada maior 
do que a receita prevista) e o superavit ( receita estimada maior do q!1e a despesa 
autorizada). Ao proceder esta operação, o princípio do equilíbrio far-se-á presente. 
demonstrando a sua valia dentro do sistema. 
f) Princípio constitucional da legalidade orçamentária 
Aqui o pótico geral da legalidade aplica-se aos assuntos orçamentários. É o 
império da lei projetando a sua força sobre a Administração Pública, que se subordina 
ao vetor da legalidade. 
O princípio constitucional da legalidade orçamentária deve ser observado, ne­
cessariamente, nas hipóteses de elaboração e aplicação: do plano plurianual, das 
diretrizes orçamentárias, dos orçamentos anuais (art.165), do orçamento fiscal, do 
orçamento de investimento das empresas, do orçamento da seguridade social (art.165, 
§ 511), dos planos, programas, operações de abertura de crédito, transposição, rema­
nejamento ou transferência de recursos (arts.48, 11 e IV, 166, 167, I, m, V, VI e IX). 
g) Princípio constitucional da anualidade orçamentária 
O princípio constitucional da anualidade significa que o orçamento deve ser 
executado num período financeiro determinado. No Brasil, este período tem sido de 
294 
um ano, coincidindo com o ano civil, que vai de I Q de janeiro até 31 de dezembro, 
nos termos da Lei 4.320/64. 
Todavia, uma advertência faz-se oportuna: a anualidade pode não coincidir com 
o ano civil. Conforme o art.165, §9Q
, I, da Constituição, cabe à lei complementar 
dispor sobre o exercício financeiro, que poderá não se igualar, obrigatoriamente, 
com o ano civil. Isto, porém, não desconfigura o princípio da anualidade, até porque 
é a própria Constituição que o prevê ao referir-se à lei orçamentária anual (arts.48, 
11, 165, 11, e § 52 e 166). Aliás, em certos países a anualidade não segue, a rigor, um 
período de tempo determinado, nem por isso o princípio fica descaracterizado. É o 
caso da Alemanha, da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos da América. No geral, 
existe a coincidência, como na Argentina, França, Holanda, Suíça etc. 
Enfim, o princípio constitucional da anualidade orçamentária, também conhe­
cido, por autonomásia, princípio da lei ânua, nasceu do expediente político de se 
obrigar os monarcas a convocarem o parlamento, pelo menos, uma vez por ano. 
Vigora, entre nós, desde a Constituição imperial de 1824, enunciando que as dispo­
sições do orçamento perdem, de imediato, a sua vigência no último dia do exercício 
financeiro, e as dotações2~ que não seguirem esta data caducam, caem em exercício 
findo, não podendo mais ser pagas. 
h) Princípio constituciollal da plurianualidade das despesas de investimento 
Nos últimos anos, o vetor da anualidade tem sido conciliado com a implantação 
de planos plurianuais, segundo o ritmo das variações econômicas. Foram criadas, a 
partir daí, leis de programa e orçamentos de capital, os quais se conjugaram com os 
orçamentos anuais de manutenção dos serviços públicos. O primado da anualidade 
foi, então, contornado por fatores econômicos, dando ensejo ao princípio constitu­
cional da plurianualidade das despesas de investimento. 
Este princípio, na realidade, vincula-se ao orçamento programa, estando previsto 
no § 12, do art. 167 , segundo o qual" Nenhum investimento cuja execução ultrapasse 
um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, 
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade" . Deveras, 
se é o plano plurianual que estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da Admi­
nistração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, fica 
claro que investimento algum poderá transgredir o prazo previsto. Este, por sua vez, 
depende do que irá prescrever a lei complementar aludida no art. 165, § 911. 
O princípio constitucional da plurianualidade das despesas de investimento não 
colide com o pórtico da anualidade orçamentária. O próprio plano plurianual, com 
suas metas, programas de duração continuada, despesas de capital, executa-se anual­
mente, é dizer, de ano a ano, através do orçamento anual. Em síntese, ambos 
26 Dotação, numa acepção lata, significa o recurso previsto no orçamento com o fim de atender a 
determinado órgão, fundo ou despesa. É o mesmo que verba, de acordo com o moderno vocabulário 
financeiro-orçamentário. No ordenamento jurídico brasileiro, dotação é" a parcela do crédito orçamentário 
fixado para a execução de um programa governamental, vinculada a determinado elemento de despesa, 
em conformidade com a classificação legal" (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal ... , op.cit. p.219). 
295 
princípios se completam harmonicamente, porque o plano plurianual é exercitado 
por intermédio da ·anualidade, a qual lhe confere operacionalidade. 
i) Princípio constitucional da não afetação da receita 
o princípio constitucional da não afetação da receita ou princípio da não-vin­
culação exterioriza-se em forma de vedação orçamentária. Daí a sua importância, 
justamente por referir-se a aspectos e situações próprias do orçamento. 
Tendo em vista tais situações parciais e inerentes à realidade orçamentária. o 
princípio da não afetação foi colocado no art. 167, IV, com redação dada pela Emenda 
Constitucional 3/93, que proíbe" A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo 
ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que 
se referem os artigos 158 e 159, a desti nação de recursos para manutenção e 
desenvolvimento do ensino, como determinado pelo artigo 212, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, prevista no artigo 165. 
§ 82, bem assim o disposto no § 42 deste artigo" . 
j) princípio constitucional da quantificação dos créditos orçamentários 
o objetivo deste princípio, que também se esboça em forma de vedação orça­
mentária, é reforçar o papel dos orçamentos no controle parlamentar da atividade 
financeira do Executivo. 
Ao fiscalizar os limites dos gastos do Executivo, ou seja, até quanto o Executivo 
poderá gastar, o Poder Legislativo estará aplicando o princípio constitucional da 
quantificação dos créditos orçamentários. 
Essa tarefa, desempenhada pelo Legislativo, encontra amparo na Constituição, 
que disciplina o princípio em foco no art. 167 , VII, ao vedar "a concessão ou 
utilização de créditos ilimitados" , proibição esta que encontra reforço na impossi­
bilidade de se realizar despesas ou obrigações diretas que excedam créditos orça­
mentários ou adicionais, e na vedação de se realizar operações de créditos que 
excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante 
créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder 
Legislativo por maioria absoluta. 
12. Elaboração das leis orçamentárias 
No Brasil,o orçamento é um ato legislativo. Desde a reforma constitucional de 
1926, nossas constituições sempre consideraram o orçamento uma lei. Com efeito, 
a elaboração orçamentária tem merecido destaque especial, possuindo características 
próprias, as quais lhe conferem uma configuração singular, a exemplo do instituto 
da rejeição da proposta orçamentária27
• O processo legislativo, no campo do orça-
27 Na linguagem comum, proposta orçamentária é o mesmo que projeto de orçamento. Doutrinariamen­
te, proposta orçamentária é a reunião de documentos ligados aos planos governamentais, à previsão da 
296 
mentos públicos. apresenta, pois, peculiaridades, traduzidas em normas constitucio· 
nais, legais e regimentais, que conferem à tramitação parlamentar do orçamento um 
rito especial, mais sumário do que o da feitura das outras leis. 
Mas, se o orçamento é uma lei, convém salientar a diminuição da participação 
do Legislativo no processo de elaboração das leis orçamentárias. Realmente, a 
"evolução parece ser no sentido de convertê-lo em ato apenas do Executivo"2H. Por 
isso, o processo de formação das leis orçamentárias é peculiar em certos aspectos, 
ainda mais se levarmos em conta o caráter temporário de tais leis. Daí se dizer, 
acertadamente, que as leis orçamentárias são de iniciativa vinculada, porque a 
autoridade que tem o poder de iniciativa sobre elas, no caso o Chefe do Executivo, 
deverá remeter a proposta do orçamento ao Congresso Nacional, dentro do prazo 
previsto na legislação. 
O constituinte de 1988 trilhou esse caminho. Considerou que o processo de 
elaboração das leis orçamentárias, quais sejam a lei do plano plurianual, a lei de 
diretrizes orçamentárias e a lei do orçamento anual, são de iniciativa do Presidente 
da República (art. 165). Assim, incumbe ao Chefe do Executivo enviar ao Congresso 
Nacional a proposta orçamentária, dentro do prazo a ser estipulado pela lei comple­
mentar (art.165,§ 911). O art.84, inc.xXIII, reforçado pelo o art. 166,§ 611, é taxativo 
a esse respeito, prescrevendo que" compete privativamente ao Presidente da Repú· 
blica enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias e as propostas de orçamento previstas na Constituição". Parece-nos 
que o ato presidencial de se enviar a proposta ao Congresso não é mera faculdade, 
mas sim dever, configurando crime de responsabilidade o desrespeito a esta obriga· 
ção constitucionalmente prevista (art.85, VI, da CF e art. I O da Lei 1.079 de 1950). 
No âmbito municipal, a situação é a mesma, pois o prefeito que não enviar o 
orçamento do Município à Câmara dos Vereadores, estará praticando crime de 
responsabilidade, tipificado, nesta hipótese específica, no Decreto Lei 201167. 
13. Apreciação das leis orçamentárias 
A apreciação das leis orçamentárias faz-se através da duas Casas do Congresso 
N acionai, nos parâmetros do regimento comum (art.166). Aí incluem· se a análise 
receita e à fixação das despesas, incumbindo ao Poder Executivo, anualmente, enviar estes documentos 
ao Poder Legislativo. a fim de que ele aprecie para depois votar. Consoante a Lei 4.320, de 17 de março 
de 1964. que estatui normas gerais para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos 
Estados. dos Municípios e do Distrito Federal. a expressão proposta orçamentária é mais ampla (art.22), 
sendo o projeto de orçamento uma parte da proposta. Demais disso. a proposta envolveria outros 
elementos. quais sejam a mensagem (exposição completa e cabal da situação econômico-financeira e dos 
compromissos do erário. juntamente com a exposição e a justificação da política econômica-financeira 
do governo. da receita e da despesa. com todas as tabelas enumeradas na própria lei) e a especificação 
dos programas especiais de trabalho (aqueles que são custeados por fundos globais. com estimativas do 
custo das obras e serviços, acompanhados de justificação). 
28 Nelson de Sousa Sampaio. O processo legislativo ...• op.cit. p.155. 
297 
dos projetos daquelas leis constantes no art.165 (lei do plano plurianual, lei de 
diretrizes orçamentárias e lei do orçamento anua\), bem como as leis de créditos 
adicionais (especiais e suplementares), as quais serão submetidas a uma Comissão 
mista permanente de Deputados e Senadores, que examinarão e emitirão parecer a 
respeito das mesmas. 
14. Apresentação de emendas ao projeto das leis orçamentárias 
o Texto Constitucional de 1988 aumentou, consideravelmente, o poder dos 
parlamentares na apresentação de emendas, permitindo-lhes alterar a despesa. No 
entanto, alguns requisitos devem ser observados. 
Primeiramente, as emendas aos projetos das leis orçamentárias deverão ser 
apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, sendo apreciadas, 
nos termos do regimento, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional 
(art.166,§ 22). Aliás, estes projetos, e a proposta de emendas a eles, serão votados 
pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, seguindo o que preceitua o 
art.166, aplicando-se, no que couber, as normas relativas ao processo legislativo 
(art.63 a 68), sem ferir as prescrições dos arts. 165 a 169. Caso sejam aprovados, 
passarão à sanção presidencial. Se forem rejeitados serão, automaticamente, arqui­
vados. Na hipótese de os projetos aprovados sofrerem veto presidencial, total ou 
parcial, vigora a determinação do art.66. 
A própria Constituição, entretanto, condiciona a aprovação dos projetos de 
emenda ao orçamento anual, ou aos projetos que o modifiquem, em três itens: 12) 
sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
22) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação 
de despesa, que não incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço 
da dívida, transferências tributárias constitucionais para os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios; 32) sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou os 
dispositivos do texto do projeto de lei (art.166,§ 32, I, 11 e I1I). 
Noutro prisma, as emendas que se destinarem a modificar projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias, apenas poderão ser aprovadas se forem compatíveis com o 
plano plurianual (art. 166, § 42). Aqui o constituinte reforçou o discrimen constante 
no § 32, do art. 166. Impende observar, que o processo de emenda do projeto de lei 
do plano plurianual segue o art.63, I, da Constituição. É que, para se efetuar mudanças 
formais no projeto da lei plurianual, não deverá ser admitido qualquer aumento de 
despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, 
ressalvadas as hipóteses inseridas nos, §§ 32 e 42 do art. 166, que dizem respeito às 
emendas aos projetos de lei do orçamento anual e de diretrizes orçamentárias. Note-se 
que o plano plurianual não se insere neste contexto, ou seja, não poderá ser modi­
ficado para aumentar as despesas. 
15. Rejeição do projeto da lei orçamentária anual 
A regra é a não rejeição, porque uma sessão legislativa não deverá ser inter­
rompida sem a aprovação do projeto da lei de diretrizes orçamentárias (art.57,§ 22). 
298 
Mas a Constituição trouxe exceção à regra, tomando possível a rejeição do 
projeto orçamentário anual, quando: .. Os recursos que, em decorrência de veto, 
emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentárja anual, ficarem sem despesas 
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais 
ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa" (art.166,§ 811). 
As hipóteses de rejeição devem ser bem delimitadas e, sobretudo, banidas se 
não forem por motivos, extremamente, justificados. Os casos que a exige são míni­
mos, e só se verificam, muito improvavelmente, em situações de anormalidade 
política ou notória desobediência às normas e ditames constitucionais. É o exemplo, 
da proposta distorcida, ilegal e formalmente impossível de ser consertada e, muito 
menos, melhorada pelo recurso instituído da emenda. No mais,a rejeição do orça­
mento constitui um acontecimento extraordinário e grave. Jamais deve transformar­
se num ato meramente" político" , pelo qual propostas orçamentárias são rejeitadas 
por puro capricho, orgulho, suscetibilidades e interesses minoritários de grupos 
isolados. É gravíssimo para a Administração Pública ficar sem orçamento, a final 
outro não poderá ser aprovado em um mesmo exercício financeiro, sob pena de 
violação do princípio constitucional da anualidade orçamentária (arts.48, 11, 165,11, 
e § 511 e 166). 
Não é da tradição constitucional brasileira a previsão da rejeição do orçamento. 
Esta situação sintomática e anormal, embora disciplinada na Constituição, deve ser 
vista com cautela, para evitar conseqüências inesperadas, dentre as quais a falta de 
lei orçamentária anual. 
299 
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sobre o regime de terras, formulado no plano 
internacional, oferece o leque das perspectivas do 
ordenamento jurídico brasileiro desde as origens 
coloniais até o tratamento na vigente Constituição. 
Não é apenas um ensaio descritivo do direito 
nacional, mas uma valiosa apresentação crítica dos 
rumos e objetivos de uma política legislativa que 
procure valorizar a qualidade de vida no campo e na 
cidade. A leitura destes elementos não se impõe 
apenas aos estudiosos do Direito. Dirige-se, de modo 
especial, aos legisladores e aos juízes que, por dever 
de ofício, cada qual em sua área própria, têm a 
missão precípua de tornar realidade os pressupostos 
de uma sociedade equânime e solidária.