Avaliação do Impacto de Políticas Públicas

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AVALIAÇÃO DO IMPACTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: 
UMA PROPOSTA DE MEDIDA DA EFETIVIDADE DAS AÇÕES DE GOVERNO – 
EDUCAÇÃO E EMPREGO NA REPÚBLICA DA UTOPIAi 
 
João Bosco de Oliveiraii 
Paulo Emílio Matos Martinsiii 
 
 
 
1. Introdução 
Uma metodologia de avaliação de impacto de políticas públicas, estruturada 
para medir a efetividade das ações de governo, deve utilizar uma modelagem que 
favoreça o aperfeiçoamento dos processos de formulação, gestão e controle dos 
programas governamentais em congruência com as demandas sociais, políticas e 
econômicas identificadas e analisadas pela administração pública. 
Desde o momento em que se torne objeto de interesse, tal metodologia deve 
atuar como catalisador do conhecimento de informações relacionadas ao ambiente no 
qual a política pública é implementada, tais como: as razões para sua inserção na 
agenda governamental; as premissas que a fundamentam; o mix de recursos locais, 
regionais nacionais e/ou internacionais alocados; as características institucionais do 
ambiente; a dinâmica da relação sociedade-estado; o público alvo; o intervalo de tempo 
envolvido; os efeitos permanentes alcançados – previstos e não previstos1; outras 
políticas públicas, concomitantes ou não, sendo implementadas no mesmo recorte 
ambiental; os patrocinadores, avaliadores e destinatários da avaliação de impacto. 
A metodologia de avaliação de impacto deve ser adequada à medição e 
interpretação das alterações ambientais introduzidas pelas ações de governo, 
incorporando o estado da arte da administração pública. Deve utilizar modelagem que 
favoreça a compreensão do significado de suas variáveis, quer seja pela administração, 
como pelo público alvo, ou ainda pelo próprio avaliador. Finalmente, essa modelagem 
não pode olvidar a incorporação da casuística do serviço público no contexto cultural 
abrangido pelas intervenções governamentais. 
O momento da avaliação de impacto de uma ou de um conjunto de políticas 
públicas em sinergia comporta reflexões muito abrangentes. No momento presente, os 
países em desenvolvimento vivem um clima de grande esperança individual e coletiva, 
face aos desafios para sua integração aos fluxos de prosperidade mundial. Este 
 
i Trabalho exposto ao e publicado nos anais do 1o Congresso Nacional da Administração Pública – Os 
Vectores da Mudança - ; Instituto Nacional de Administração; Lisboa, 10 a 11 de novembro de 2003. 
Modelo teórico apresentado à XXXVIII Asamblea Anual CLADEA – La Gerencia: Retos y Nuevos 
Paradigmas -; Consejo Latinoamericano de Escuelas de Administración; Lima, 21 a 24 outubro de 2003. 
ii Mestre em Administração Pública - EBAPE/FGV. 
iii Professor Titular – EBAPE/FGV. 
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momento é propício à adoção – como prática comum – de metodologias para medir a 
efetividade das ações de governo. 
Encontram-se hoje presentes, em muitas nações que integram o bloco das 
economias retardatárias, pelo menos cinco condições favoráveis a essa iniciativa: (1) 
ordem – interna e externa – representada pelo fortalecimento de suas instituições 
democráticas nacionais e internacionais; (2) segurança jurídica – pública e privada, 
coletiva e individual – representada pela universalização do sistema democrático 
representativo em todo o seu território; (3) governo, mercado e sociedade civil, melhor 
organizados e em interatividade dinâmica em suas dimensões social, política e 
econômica; (4) sistemas aperfeiçoados de controle social e gestão das ações 
governamentais, com garantia de acessibilidade aos dados analíticos oficiais ou 
privados, nacionais e estrangeiros; (5) – liberdade de expressão – de resposta, e 
julgamento – representada pelo estado democrático de direito e pelos sistemas de 
comunicação de massa locais e internacionais. Reunidas, estas condições tornam 
possível medir, correlacionar, interpretar e avaliar o impacto de políticas públicas 
segundo critérios de intensidade (quantitativamente) ou atributo (qualitativamente) 
implicados na relação sociedade-estado. 
1.1 É Tempo de Avaliação 
A partir dos anos 90, dois novos paradigmas passaram a produzir, 
simultaneamente, em todo o mundo fatos importantes para o estudo das medidas da 
efetividade das ações de governo. O primeiro deles foi a institucionalização da questão 
ambiental, desejada e legítima, disciplinada na Conferência das Nações Unidas para o 
Meio Ambiente e o Desenvolvimento (ECO 92), realizada na cidade do Rio de Janeiro, 
sob o patrocínio da Organização das Nações Unidas e que resultou na Carta do Rio de 
Janeiro (Agenda XXI), que contém um conjunto de políticas públicas a serem 
implementas inter alia pelos países membros, com foco no desenvolvimento 
sustentável do conjunto das sociedades. O segundo paradigma marcou o início de uma 
nova era para as políticas e relações internacionais no campo do comércio e das 
finanças. Com o suporte de tecnologias limpas e de sistemas de comunicação 
mundializados, organismos como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e 
diversos fóruns supranacionais mudaram os projetos de desenvolvimento das nações, 
fazendo-os convergir para o desenvolvimento da pessoa humana e a preservação do 
planeta. Homologados em tratados e acordos internacionais estes paradigmas têm 
influenciado todas as sociedades e os estados, determinando e redirecionando o 
pensamento e o comportamento das autoridades, de seus cidadãos, líderes, pensadores, 
agentes econômicos e dirigentes de organizações do terceiro setor. 
Tendo em vista os relatórios sobre o desenvolvimento mundial, novas questões 
se colocam para o desenvolvimento da pesquisa e ensino da Administração Pública, tais 
como: Como avaliar o impacto de políticas públicas no período em curso? Que 
importâncias relativas passaram a ter outros vetores do desenvolvimento como, ciência e 
tecnologia, educação, segurança, saúde, previdência e meio ambiente? Permanecerão 
estas questões estanques? As administrações públicas adotarão metodologias 
compatíveis na avaliação de impacto das ações de governo? 
O fortalecimento do sistema democrático representativo nas sociedades 
desenvolvidas tem apontado para a construção de uma consciência social sustentada 
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nos: equilíbrio fiscal, combate à corrupção, cumprimento de promessas de campanha 
eleitoral, distribuição justa da prosperidade nacional e acesso universal aos níveis de 
qualidade de vida veiculados pela propaganda multimídia2. 
Nesse novo cenário, a metodologia ora proposta sugere um instrumento para as 
administrações públicas avaliarem o impacto de suas realizações e para os cidadãos 
interpretarem e avaliarem se as ações governamentais realizam as transformações 
previstas em Lei. 
1.2 Objeções à Avaliação de Impacto 
São três as principais objeções antepostas à avaliação de impacto de políticas 
públicas: 1 – dificuldade de mensuração; 2 – dificuldade de divulgação dos resultados; 
e 3 – inutilidade da avaliação de impacto. As duas primeiras objeções contêm 
implicações imediatas contra o exercício da cidadania e, conceitualmente, afrontam o 
sentido dos processos orçamentário público, de prestação de contas e da gestão de 
ambos. A segunda objeção, combinada com a terceira, expõe a necessidade de serem 
rediscutidas as premissas e fundamentos orientadores do ciclo das políticas públicas. 
Em conjunto, as três objeções se situam na contra-mão do que a sociedade espera da 
relação sociedade-estado: congruência entre o discurso político e a efetividade das 
ações de governo. 
Nesta primeira década do novo milênio parcelas significativas das sociedades 
organizadas conquistaram o poder e vêm educando a população para o exercício pleno 
da cidadania; usamo voto para julgar; buscam conquistar oportunidades de 
participação ativa em conselhos comunitários, na discussão dos orçamentos públicos, 
nos movimentos e manifestações populares, nas organizações não-governamentais, nas 
igrejas, nos veículos de comunicação de massa e no ainda limitado acesso à rede 
mundial da Internet. Esses movimentos têm em comum a refutação das citadas 
objeções e a busca da avaliação de impacto das ações de governo. Não medir, avaliar e 
divulgar os resultados das políticas públicas significa posicionar-se em oposição ao 
exercício do controle social. A avaliação de impacto dos atos de governo, ao contrário, 
aperfeiçoa o compromisso de accountability3 dos executivos públicos. 
Como sociedade democrática e educada, o Estado contemporâneo é subjugado, 
pela sociedade assumindo forma transitória e multifacetada, portanto, que requer 
permanente avaliação de suas realizações. Essa avaliação deve ser feita, 
preferencialmente, pelos poderes próprios ou pelas vias de direito próprias, sempre 
mediante metodologia adequada. Christofoletti4 esclarece que o controle social põe em 
funcionamento um conjunto de normas, valores e instituições que garantem 
solidariedade e integração ao universo de eventos que dão eficácia à relação sociedade-
estado. A globalização dos meios de comunicação passou a revelar ser este um tema 
atualíssimo em todo o mundo neste início de milênio. Reflexões agudas de experts 
sobre a era pós-industrial5 e a crise da modernidade6 têm motivado novos argumentos 
sobre a missão dos governos e da democracia, com suporte nos sistemas econômicos e 
políticos, para o desenvolvimento da qualidade da vida humana. Em muitos países seus 
cidadãos têm debatido, em sucessivos fóruns, alternativas para políticas públicas como 
combate à fome, justiça tributária, previdência social, renda, segurança pública, saúde, 
educação e tantas outras conducentes a níveis mais elevados de vida. 
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A accountability nas ações de governo garante, não só a eficiência, mas 
também a eficácia e a efetividade da execução dos planejamentos orçamentários, cujos 
recursos devem realizar a satisfação dos cidadãos. E é, ainda, um precioso instrumento 
de avaliação dos efeitos permanentes, agregados ou não, das ações das ações de 
governo, com fundamento na prestação obrigatória de contas. 
 
1.3 Medindo a Efetividade das Ações de Governo 
Franco e Cohen7 destacam que a política pública se insere entre uma situação 
existente e outra desejada, como demonstrado na Figura 1. 
 
 
 
 
Figura 1 
Essa figura favorece a compreensão de que a situação modificada contém o 
impacto a ser avaliado; permite perceber que a situação modificada, necessariamente, é 
um fenômeno derivado, portanto, passível de ser medido, interpretado e analisado. A 
situação modificada contém a gênese e a história das ações governamentais desde a 
situação pré-existente. Assim, uma medição do efeito previsto para as intervenções 
governamentais poderá ser feita com sucesso na situação modificada mediante sua 
comparação com aquela pré-existente. 
No espaço político em que as ações de governo são implementadas, 
concomitantemente, ou subseqüentemente, atuam ainda outras políticas, de diferentes 
esferas, que, não necessariamente, contemplam os mesmos objetivos. Esta situação 
requer competência profissional dos avaliadores e visão multidisciplinar para medir a 
efetividade das políticas públicas. 
Existem diferentes metodologias8 para medir, interpretar e avaliar o efeito 
agregado das intervenções estatais. Todas elas seguem trilhas semelhantes: partem da 
inserção da intervenção colimada na agenda política, onde é especificado o foco da 
ação de governo, que pode ser rastreado no seu processo de formulação e vinculação a 
uma área de governo. 
Assim sendo, uma política pública deve objetivar a satisfação de um conjunto 
de demandas da sociedade. Esse efeito deve ser medido por um indicador de 
atendimento das necessidades previamente captadas, interpretadas e qualificadas, 
indicador este que deve garantir a fidelidade da medição do impacto das ações de 
governo. 
A modelagem de uma avaliação de impacto contextualizada, por certo, deve 
considerar, necessariamente, o conhecimento das variáveis subjetivas determinantes da 
satisfação do público alvo. Para que tal aconteça, planejadores, gestores e avaliadores 
devem trabalhar com um mesmo conjunto-solução, cujos elementos retratem fielmente 
o contexto social: as dimensões de análise (cultural, política e econômica); os fatores 
Situação 
Pré-existente 
(Ex-Ante) 
 
Ações de Governo 
(Políticas Públicas) 
Situação Modificada 
(Impacto) 
(Ex-Post) 
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condicionantes da ação pública; os fundamentos que estruturam o modelo de avaliação 
e o referencial teórico que o suporta. 
O Quadro 1 (página seguinte) resume esse conjunto-solução. 
 
 
Dimensões de Análise 
 
Condicionantes 
da Ação Pública 
 
 
Modelo Proposto 
(fundamentos) 
 
Referencial Teórico 
 
Sócio-Cultural 
(Valores) 
 
Autoritarismo 
Patrimonialismo 
Idéia de que o ato público é 
de difícil mensuração e 
avaliação objetivas 
Efeito-demonstração9 
Continuísmo no poder 
Etc. 
 
Utilização de indicadores 
sociais, políticos e 
econômicos objetivos, 
ponderados em consonância 
com seus determinantes 
históricos, negociados e/ou 
consentâneos com o impacto 
previsto 
 
Dror10 
Subirats11 
Franco e Cohen12 
Warren13 
Hood14 
Sen15 
Freyre16 
Souza Santos17 
Riggs18 
 
Política (Poder) 
 
Norma jurídica 
Estado de direito 
Democracia direta 
Public choice 
Processo decisório 
participativo 
Cidadania 
Relação sociedade-estado 
Relação público-privado 
Multilateralidade 
Etc. 
 
 
Accountability das ações de 
governo 
Prestação de contas 
Moralidade dos atos 
públicos 
Publicidade dos atos de 
governo 
Medida de satisfação 
Eficácia 
Efetividade 
 
Motta19 
Campos20 
Pinto21 
Cardoso e Faletto22 
Dror 
Hood 
Marini23 
Monteiro24 
Subirats 
Arruda25 
Econômica Eficiência 
Sustentabilidade 
Equilíbrio fiscal 
Nível de atividade 
Sistema Financeiro 
Balanço comercial 
Etc. 
Racionalidade 
Comparabilidade 
Prestação de contas 
Publicidade 
Economicidade 
Sustentatilidade 
Eficiência 
 
Sen 
Baran26 
Delors27 
Amaral et all28 
Furtado29 
Gini30 
Hirsch31 
Monteiro 
Santos32 
Simonsen33 
Crejeira34 
CONJUNTO SOLUÇÃO DO MODELO 
QUADRO 1 
Nesse quadro é feita a associação entre aquelas dimensões de análise, os 
condicionantes de políticas públicas referidos na literatura e os fundamentos teóricos 
que orientam o modelo proposto. 
 
2. Metodologia Proposta 
 
2.1 Identificando as Transformações Líquidas 
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Chamando de Fn a um conjunto de fenômenos modificados por uma política 
pública PP; de n o momento “situação pré-existente”; de An+m a um conjunto de ações 
sociais, políticas e econômicas transformadoras de Fn, durante um período de tempo m 
(momento de implementação da política pública); e de Fn+m a um conjunto resultante 
da combinação de atos e fatos atribuíveis a PP, observados por um avaliador situado 
num instante n+m (momento “situação modificada”); a metodologia deverá permitir 
seja medido um impacto Ipp tal que seja verdadeira a igualdade: 
Ipp = ƒ (PP) 
Embora o impacto da política pública deva ser uma função direta das variáveis 
constituintes da mesma, na prática, nem o impacto, nem as variáveis constituintes da 
política pública são assim imediatamente correspondentes entre si, com o rigor de uma 
igualdade. Explicações subjetivas são oferecidas para tentar dar consistência racional a 
dificuldades de ordem prática, capazes de levar alguns teóricos a defender a 
impossibilidade da avaliação de impacto de políticas públicas. 
Discutir taisexplicações escapa ao objetivo deste documento, comprometido 
com um esforço de aperfeiçoamento dos sistemas de acompanhamento e promoção da 
qualidade das ações de governo. 
É quase intuitivo verificar que Ipp deverá corresponder a uma relação de causa, 
efeito e pertinência entre fatos resultantes (Fn+m) (situação modificada), ações 
transformadoras (An+m) (durante a implementação da política pública), e fenômenos de 
um setor objeto da sociedade a serem modificados (Fn) (situação pré-existente), de tal 
modo que esses conjuntos de fatos sejam passíveis de identificação qualificada e 
quantificada. O impacto Ipp deverá ser o resultado objetivo de uma relação lógica e 
delimitada com a seguinte expressão: 
Fn+m ⊂ Fn ∪ An+m 
Ou seja: Na situação modificada (Fn+m) é possível identificar tanto as matrizes 
da situação pré-existente (Fn) quanto as ações (An+m) que modificaram 
permanentemente aquelas matrizes. Na prática, como afirmamos acima, razões 
discricionárias das administrações públicas, associadas à cobrança insuficiente por 
parte dos contribuintes, têm feito a lógica desse raciocínio parecer quase inviável. 
Não obstante, o impacto da política pública (IPP) deverá equivaler a uma 
diferença modular, quantitativa e/ou qualitativa do intervalo [Fn , Fn+m]que pode ser 
escrita com uma notação de identidade, assim: 
Ipp ≡ [Fn , Fn+m] 
Ipp deverá, também, ser equivalente às dessemelhanças entre os elementos 
fenomênicos Fn+m e Fn, cuja notação indica discriminação avaliativa (ou seja, não 
conter), como: 
Ipp ≡  Fn+m ⊄ Fn  
Essa identidade modular, obrigará o profissional de avaliação a fazer uma 
análise de valor do sinal vinculado a essas dessemelhanças. À luz dos fatos, o 
significado de um impacto IPP positivo ou negativo poderá requerer do avaliador uma 
nova análise das premissas da política pública avaliada. 
As hipóteses a seguir exemplificam algumas situações possíveis: 
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7
Ipp > 0 implicaria, numa política pública de redução da pobreza, num impacto 
negativo! 
Ipp > 0 indicaria um impacto positivo, por exemplo, numa política pública de 
oferta de trabalho; 
Ipp = 0 sugerirá seja feita uma reavaliação de todas as premissas ou medições, 
porque o avaliador estará diante de um conjunto vazio, uma política pública inócua. Seria 
isto possível de ocorrer no caso em avaliação? 
Tais situações vinculam conexões lógicas como as seguintes: 
Fn foi adequadamente quantificado e descrito no momento “antes” pelos 
formuladores da política pública. Esta situação permitirá ao avaliador encontrar An+m 
contido em Fn+m no momento “depois”; 
Fn não se encontra adequadamente identificado para o avaliador. Se 
parcialmente identificável, o avaliador poderá realizar um trabalho adicional de 
resgate de Fn (na situação antes) e, assim, medir um certo Ipp (impacto presumido a 
partir de fatos e assunções com fundamentação em pesquisa de campo) e avaliá-lo; 
Fn não pode ser conhecido absolutamente. Neste caso, serão razoáveis duas 
hipóteses para um avaliador profissional: (1) A política pública seria introdutora de 
algo inédito; uma novidade transformadora da realidade. Neste caso, todo o impacto 
Ipp seria atribuível a essa política pública; isto é, a modificação permanente da 
realidade observada depois seria creditada integralmente à política pública. (2) 
Inexistência de registros de informações essenciais à avaliação de impacto. 
2.2 Nível Sintético 
A Figura 2 mostra os fluxos de recursos alocados pelo Estado em uma política 
pública PP. Esta forma de representação possibilita uma visão integrada dos processos 
de orçamento, controle, gestão e avaliação de impacto da política pública. Esse 
diagrama é útil para estimular não especialistas a visualizarem um modelo coeso de 
avaliação do impacto Ipp e tentarem interpretar suas variáveis integrantes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Este modelo contempla as dimensões: sócio-cultural (S), política (P) e 
econômica (E). Certamente, esta modelagem poderá comportar qualquer número de 
Nacionais RECURSOS: Regionais 
PPOOLLÍÍTTIICCAA PPÚÚBBLLIICCAA 
PPPP 
DIMENSÃO 
SOCIAL (S) 
DIMENSÃO 
POLÍTICA (P) 
DIMENSÃO 
ECONÔMICA (E) 
 
OUTRAS 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
(CONCOMITANTES) 
OUTRAS 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
(ANTERIORES) 
 
Locais 
IMPACTO IPP 
Internacionais 
NÍVEL SINTÉTICO 
Figura 2 
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dimensões (variáveis da função Ipp). Essas dimensões poderão ter diferentes 
importâncias relativas entre si (pesos), segundo critérios subjetivos ou estatísticos. Se 
desejável, poderão ainda ser usados coeficientes ambientais para discriminar as 
dessemelhanças relativas das dimensões incluídas. Esta flexibilidade torna o modelo 
tão específico e contextualizado quanto a discricionariedade dos agentes públicos 
recomende. Tais coeficientes ambientais podem e devem ser diferentes. Adotando-se 
as letras iniciais do alfabeto grego para representar esses coeficientes, a função Ipp , no 
seu nível sintético, é definida pela fórmula: 
 αS + βP + χE 
 Ipp = 
 α + β + χ 
Existindo acessibilidade de dados sobre S, P e E, ainda que estimados (grosso 
modo), mas confiáveis, o impacto Ipp já poderá ser calculado nesse nível (sintético) de 
informações agregadas. Este modelo, entretanto, comporta mais dois níveis de 
segmentação, para permitir que seja alcançada mais precisão e qualidade nos processos 
de medição, interpretação e avaliação do impacto Ipp. 
 
2.3 Nível Intermediário 
As dimensões S, P e E, do nível sintético do modelo podem ser 
convenientemente segmentadas em atributos descritivos das mesmas, num segundo 
nível de análise. O Quadro 2 ilustra essa flexibilidade do modelo apresentando dois 
possíveis atributos para cada uma dessas dimensões. 
 
Nível Sintético Nível Intermediário 
Dimensões Atributos 
Nível de Educação (Se) 
Sócio - Cultural (S) 
Emprego (Sr) 
Adequação Política (Pa) 
Política (P) 
Propriedade Política (Pp) 
Sustentabilidade Fiscal dos Beneficiários (Eb) 
Econômica (E) 
Sustentabilidade Fiscal da Política Pública (Ef) 
 
QUADRO 2 
Neste Quadro, no seu nível intermediário, as dimensões S, P e E são segmentas 
em dois atributos para cada uma: para a dimensão social (S): nível de educação (Se) e 
Emprego (Sr); para a política (P): adequação política (Pa) e propriedade política (Pp); 
e para a econômica (E): sustentabilidade fiscal dos beneficiários (Eb) e 
sustentabilidade fiscal da política pública (Ef). A expressão matemática do modelo, 
com a incorporação desses seis atributos, assume a seguinte apresentação: 
NÍVEL SINTÉTICO 
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9
 
 
 δSe + εSr φPa + γPp ηEb + ιEf 
 α( ) + β( ) + χ( ) 
 δ + ε φ + γ η + ι 
 
 Ipp = 
 α + β + χ 
 
 
 
Reiterando a observação feita na exposição do nível sintético do modelo, 
quanto à acessibilidade e confiabilidade de dados para sua aplicação, neste nível 
intermediário de detalhamento, o Ipp pode ser mensurado e avaliado com nível de 
maior precisão. 
 
2.3.1 Coeficientes Ambientais dos Atributos do Impacto Ipp 
Os coeficientes dos atributos do impacto Ipp (δ, ε, φ, γ, η, e ι) ponderadores dos 
atributos das dimensões de análise do modelo buscam a inclusão da vontade popular no 
processo de avaliação e na interpretação da efetividade da política. Isto é, os valores 
assumidos para esses coeficientes deverão ser estabelecidos em consonância com as 
preferências do público beneficiário, reveladas através cuidadosa consulta da opinião 
pública. 
Por definição, a soma dos coeficientes adotados deverá ser igual à unidade.Assim, são previsíveis alguns casos particulares: 
(1) δ e/ou ε são nulos - conclusão: eleição de dois outros atributos diferentes de 
equidade e/ou qualidade de vida; 
 (2) δ e ε seriam idênticos - conclusão: atribuir 0,5 para cada. 
(3) δ e ε são positivos e diferentes (situação mais provável) - conclusão: 
δ + ε = 1. 
De modo análogo, estas considerações deverão ser aplicadas aos coeficientes φ, 
γ, η, e ι. 
 
2.4 Nível Analítico 
No Quadro 3 é apresentada a segmentação do modelo no seu nível mais 
analítico e de maior precisão. 
Neste nível de análise é requerido da administração pública a disponibilidade de 
sistemas de controle e gestão razoavelmente sofisticados, de tal modo que possa ser 
garantida a disponibilidade e confiabilidade dos dados e informações alimentadores do 
modelo. 
NÍVEL INTERMEDIÁRIO 
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10
A fórmula matemática a seguir retrata o modelo de análise proposto no seu 
nível maior precisão: 
 
 See Sre Pae Ppe Ebe Efe 
 δ +ε φ +γ η +ι 
 Set Srt Pat Ppt Ebt Eft 
 α + β +χ 
 δ + ε φ + γ η + ι 
 Ipp = 
 α + β + χ 
 
 
 
 
 
 
 
A incorporação das variáveis (See), (Set), (Sre), (Srt), (Pae), (Pat), (Ppe), (Ppt), 
(Ebe), (Ebt), (Efe), (Eft) – indicadores de sucesso relacionados aos atributos das 
dimensões de análise do impacto (Ipp) discriminadas nos Quadros 2 e 3 – objetiva, 
através da relação genérica (quociente) Ie/It, onde Ie representa a situação ’de fato’ de 
qualquer um dos atributos utilizados e It uma situação ideal, prevista em lei ou de 
aceitação universal como um parâmetro de excelência, comparar os desempenhos das 
ações de governo medidas pela ótica desses indicadores, com as medidas padrões ou 
ideais aplicáveis ao fenômeno avaliado. Assim como no nível intermediário, esses 
quocientes, representativos dos atributos, sofrem a influência das ponderações 
aplicáveis aos atributos e dimensões que medem. 
 
3. A República da Utopia na Era da Informação: Uma Ilustração da Metodologia 
de Avaliação de Impacto de Políticas Públicas 
 
3.1 – O Cenário Atual 
Desde 1516, quando Sir Thomas Morus fundou a República da Utopia35, sua 
população nacional vem experimentando o eutopos36 da proposta original de seu 
criador. Entretanto, com o tardio ingresso da economia do país na onda que a nova 
revolução científico-técnica traz, seu governo tem enfrentado problemas na competição 
globalizada, face aos níveis relativamente baixos da produtividade da economia da 
ilha. 
Concomitantemente, a introdução da tecnologia microeletrônica por algumas 
empresas nacionais, sem que o governo central tenha elaborado qualquer política 
pública para enfrentamento dos desafios dessa nova tecnologia, tem feito com que os 
níveis de desemprego cresçam de modo preocupante, acarretando significativo 
aumento nos gastos públicos com o Seguro Social. 
Com a morte, há quatro anos, do Ádemo37 que estava à frente do governo 
daquela República, há mais de duas décadas, o colégio dos Filarcas38 elegeu um novo 
NÍVEL ANALÍTICO 
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Príncipe que, ao assumir a chefia do governo, submeteu ao Senado da República um 
programa de governo com foco na sinergia das políticas educacionais e de combate ao 
desemprego.39 
A seguir detalhamos essa política pública aprovada pelo Parlamento local: 
República da Utopia 
Conselho dos Traníboras 
 
Lei N° 100 – Define a Política 
Pública de Governo Nacional para o 
Quadriênio 2000 - 2003 
Artigo Único: 
É intenção do atual governo da República da Utopia elevar 
a mediana dos anos de escolaridade da população nacional, na 
faixa etária dos 18 aos 35 anos de idade, dos atuais 7,2 para 8,0 
anos de educação (~11,11 %) no quadriênio 2000 - 2003. 
Simultaneamente, essa política objetiva, ainda, reduzir em 
$ 1,6 milhões os gastos públicos anuais efetivos com o Seguro 
Desemprego pago á população alvo (~8,42 %). 
No que concerne à dimensão política desse programa de 
governo, é expectativa de seus formuladores alcançar índices 
mínimos de adequação e propriedade desta política pública da 
ordem de 55 %. 
Finalmente, o atual governo objetiva, também, conceder 
uma redução da carga tributária de até 3 % na situação fiscal da 
economia do país, medida pelos atributos: Sustentabilidade Fiscal 
dos Beneficiários e Sustentabilidade Fiscal da Política Pública. 
Este esforço objetivo complementar o estímulo da República à 
oferta de novos postos de trabalho suportados por expansão dos 
investimentos privados domésticos e externos. 
Amaurota, 31 de dezembro de 1999 
 
O Quadro 4, página seguinte, resume o cenário e as metas definidas na Lei N° 
100 de 31/12/1999: 
 
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12
Nível 
Sintético 
Nível 
Intermediário 
Nível 
Analítico Situação 
 
Dimensão 
 
Atributo 
 
Indicadores de Sucesso 
 
Ex-Ante 
 
Mediana dos Anos Escolaridade da 
População com [18; 35] anos de idade (See) 
 
 
 
7,2 anos Nível de Educação 
(Se) 
Mediana Ideal dos Anos Escolaridade da 
População com [18; 35] anos de idade (Set) 
 
 
8,0 anos 
Gasto efetivo do Governo com Seguro 
Desemprego (Sre) 
 
$ 20,6 x 106 
Sócio-Cultural 
(S) 
Emprego (Sr) Receita Governamental com Seguridade 
Social (Srt) 
 
$ 40 x 109 
Adequação política efetiva da ação de 
governo (Pae) 
 
43,7 % Adequação Política 
(Pa) Adequação política prevista (Pat) 55,0 % 
Satisfação efetiva dos beneficiários com a 
ação de governo (Ppe) 
 
40,6 % 
Política (P) 
Propriedade Política 
(Pp) Satisfação dos beneficiários prevista (Ppt) 
55,0 % 
Tributos efetivos provenientes dos 
beneficiários (Ebe) 
 
$ 48,3 x 109 Sustentabilidade 
Fiscal 
dos Beneficiários 
(Eb) 
Tributos aplicados nas ações de governo 
destinadas aos mesmos beneficiários (Ebt) 
 
 
$ 3,2 x 109 
Valor efetivo dos benefícios 
disponibilizados pelas ações de governo 
(Efe) 
 
 
$ 3,9 x 109 
Econômica (E) 
Sustentabilidade 
Fiscal 
da Política Pública 
(Ef) Valor contábil das mesmas ações de governo 
(Eft) 
 
$ 2,4 x 109 
 
QUADRO-RESUMO DOS CENÁRIOS EDUCACIONAL / EMPREGOS NA REPÚBLICA DA 
UTOPIA ANTES DA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DEFINIDA PELA LEI N° 100 
DE 31/12/1999 
QUADRO 4 
 
3.2. A Situação ao Final do Quadriênio de Implementação da Lei N° 100 
O Quadro 5, a seguir, apresenta o resultado da avaliação de impacto da política 
pública definida pela Lei N° 100, ao final do quadriênio 1999 – 2003: 
FGV/EBAPE, Programa de Estudos Administração Brasileira, Biblioteca Virtual de Administração Brasileira 
13
Nível 
Sintético 
Nível 
Intermediário 
Nível 
Analítico Situação 
 
Dimensão 
 
Atributo 
 
Indicadores de Sucesso 
 
Ex-Post 
 
Mediana dos Anos Escolaridade da 
População com [18; 35] anos de idade (See) 
 
 
 
7,7 anos Nível de Educação 
(Se) 
Mediana Ideal dos Anos Escolaridade da 
População com [18; 35] anos de idade (Set) 
 
 
8,0 anos 
Gasto efetivo do Governo com Seguro 
Desemprego (Sre) 
 
$ 19,1 x 106 
Sócio-Cultural 
(S) 
Emprego (Sr) Receita Governamental com Seguridade 
Social (Srt) 
 
$ 39,6 x 109 
Adequação política efetiva da ação de 
governo (Pae) 
 
43,9 % Adequação Política 
(Pa) Adequação política prevista (Pat) 56,4 % 
Satisfação efetiva dos beneficiários com a 
ação de governo (Ppe) 
 
47,9 % 
Política (P) 
Propriedade Política 
(Pp) Satisfação dos beneficiários prevista (Ppt) 
57,3 % 
Tributos efetivos provenientes dos 
beneficiários (Ebe) 
 
$ 52,4 x 109 Sustentabilidade 
Fiscal 
dos Beneficiários 
(Eb) 
Tributos aplicados nas ações de governo 
destinadas aos mesmos beneficiários (Ebt) 
 
 
$ 3,8 x 109 
Valor efetivo dos benefícios 
disponibilizadospelas ações de governo 
(Efe) 
 
 
$ 5,9 x 109 
Econômica (E) 
Sustentabilidade 
Fiscal 
da Política Pública 
(Ef) Valor contábil das mesmas ações de governo 
(Eft) 
 
$ 3,7 x 109 
 
QUADRO-RESUMO DA SITUAÇÃO EDUCACIONAL / EMPREGOS NA REPÚBLICA DA UTOPIA 
APÓS A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DEFINIDA PELA LEI N° 100 DE 
31/12/1999 
QUADRO 5 
Considerando as singularidades da conjuntura social, econômica e política da 
Ilha – cada vez mais comprometedoras do ideal de fundação do Estado utopiano -, e 
seus determinantes históricos, os analistas de políticas públicas do governo adotaram 
as seguintes ponderações para os coeficientes ambientai40s utilizados na avaliação do 
impacto das ações de governo deflagradas com a implementação da Lei N° 100: 
a – peso da dimensão Sócio-Cultural (S) = 50 
ß - peso da dimensão Política (P) = 30 
? - peso da dimensão Econômica (E) = 20 
d - peso do atributo Nível de Educação Se) = 30 
FGV/EBAPE, Programa de Estudos Administração Brasileira, Biblioteca Virtual de Administração Brasileira 
14
e - peso do atributo Emprego Sr) = 70 
? - peso do atributo Adequação Política (Pa) = 50 
? - peso do atributo Propriedade Política (Pp) = 50 
? - peso do atributo Sustentabilidade Fiscal dos Beneficiários (Eb) = 60 
? - peso do atributo Sustentabilidade Fiscal da Política Pública (Ef) = 40 
De acordo com a metodologia de análise de políticas públicas adotada, tais 
variáveis devem adequar-se ao momento histórico e às características situacionais do 
contexto objeto da transformação colimada, como já visto. 
A aplicação das variáveis constantes dos Quadros 4 e 5 e seus ponderadores ao 
modelo de avaliação proposto neste artigo nos leva aos seguintes valores e 
interpretações: 
As medidas das dimensões Sócio-Cultural; Política e Econômica Ex-Ante 
foram, respectivamente: 
Se = 5,42; Pe = 0,77; Ee = 9,70 
Enquanto as medidas das dimensões Sócio-Cultural; Política e Econômica, Ex-
Post, são, respectivamente: 
St = 5,11; Pt = 0,81; Et = 8,91 
A medida do Impacto da Política Pública (Lei No 100) na situação antes da 
mesma ser implementada era: 
Ippe = 488,10 
O impacto medido pela avaliação dos mesmos indicadores com o emprego da 
mesma metodologia no instante ex-post, resulta: 
Ippt = 458,00. 
De acordo com a metodologia de análise aqui proposta o impacto da política 
pública (Lei No. 100) assume a expressão numérica do quociente: 
Ipp = Ippt / Ippe = 0.94. 
No item seguinte analisamos e discutimos o significado dos valores acima. 
 
4. Analisando o Impacto da Lei No 100 de 31/12/1999 
De modo geral a política pública não impactou significativamente as dimensões 
S e P (o que pode ser calculado dividindo-se, respectivamente, cada valor dos 
indicadores de sucesso, depois/antes). Esta constatação deve ser problematizada 
através questions du depart tais como: O que seria necessário (fazer melhorar na ação 
de governo) para tornar Se muito maior que St? Este mesmo raciocínio seria repetido 
para as dimensões P e E. 
Quais variáveis componentes de S, P e E, representadas na fórmula (modelo 
matemático), são mais sensíveis à ação de governo? Por que elas são mais sensíveis? 
Como se comportam tais variáveis? Que medidas administrativas elas requerem? 
FGV/EBAPE, Programa de Estudos Administração Brasileira, Biblioteca Virtual de Administração Brasileira 
15
A Lei No 100 contempla (indica especificamente objetivos a serem alcançados. 
Estes objetivos foram efetivamente atingidos? Em que medida? Com que grau de 
satisfação para o público alvo? Como esta política pública contribui para uma 
avaliação política favorável do governo? 
A política pública implementadora da Lei Nº 100 foi parcialmente eficaz ao elevar 
em 6,94 % o atributo Nível de Educação (Se), contra uma previsão 11,11 %. Do mesmo 
modo, no atributo Emprego (Sr), foi atingida uma redução do Gasto Efetivo com o Seguro 
Desemprego (Sre) da ordem de 7,28 % quando o previsto era 8,42 %, alcançando deste 
modo 86,46 % da meta prevista na Lei. 
De modo análogo ao raciocínio acima devem ser analisados os indicadores de 
sucesso (nível analítico) e atributos (nível intermediário) das demais dimensões. 
É importante destacar que embora o impacto da Lei Nº 100 no atributo 
Sustentabilidade Fiscal dos Beneficiários tenha atingido 8,68 %, cerca de três vezes a 
concessão prevista (3,0 %), a metam não foi plenamente alcançada. Resta, assim, ao 
avaliador especializado aprofundar nos questionamentos: O que funcionou na PP? O que 
não funcionou? Por que funcionou ou não? Como funcionou a favor ou contra? O que 
fazer, então? 
5. Conclusão 
A metodologia de avaliação da efetividade das ações de governo aqui proposta, 
além de endereçar à casuística do serviço público e aos determinantes históricos das 
sociedades em desenvolvimento, procura superar a situação de acomodação a uma 
cidadania induzida e prestações de contas obrigatórias por parte das autoridades 
públicas. Antecipa, de forma fundamentada, uma nova era para a relação sociedade-
estado, contribuindo para uma sensata ‘destruição construtiva’41 das instituições 
implicadas no processo de construção e consolidação de verdadeiras democracias 
propulsoras de desenvolvimento social, político e econômico centrado nos 
beneficiários obrigatórios das ações de governo – os cidadãos. 
Graças aos avanços disponibilizados pelos sistemas de comunicação mediados 
pela microeletrônica, tornou-se viável para uma nova geração de cidadãos conectados 
em rede mundial cogitar sobre a cobrança de melhores desempenhos das 
administrações públicas. Os sistemas decisórios praticados nas atividades de planejar, 
organizar, dirigir e controlar empreendimentos sofisticados, típicos das ações de 
governo orientadas para o desenvolvimento, pode passar a disponibilizar informações 
reveladoras das competências gerenciais dos agentes estatais. Essa nova realidade deve 
ser suportada por uma metodologia de avaliação objetiva, focada na congruência entre 
o discurso dos dirigentes do Estado e as correspondentes realizações, todas, 
necessariamente, passíveis de medição, discussão e julgamento. Nesse contexto de 
cidadania dinâmica e democrática, a avaliação de impacto das ações de governo, 
dispondo de informações mais precisas sobre diferentes cenários, públicos, privados ou 
mistos, configura-se como instrumento gerencial estratégico para o Estado e a 
sociedade enfrentarem, ambos, o desafio de rompimento com a submissão às 
tendências históricas – renovando e inovando, destruindo e construindo – mediante 
corajosa formulação, implementação e avaliação de transformações permanentes das 
condições atuais das sociedades em acelerado processo de mudança. 
FGV/EBAPE, Programa de Estudos Administração Brasileira, Biblioteca Virtual de Administração Brasileira 
16
Os tempos atuais são de inclusão consciente, democrática e responsável dos 
cidadãos nas decisões de governo – quer as domésticas como as internacionais – para a 
formulação de uma nova ordem global. Em todo o mundo42 as políticas públicas e sua 
pertinente avaliação têm merecido aguda atenção. 
Mesmo nas sociedades mais desenvolvidas, a consulta popular pode ser 
considerada uma prática em desenvolvimento,43 no que concerne a ouvir o cidadão 
sobre sua satisfação com as ações de governo e sobre quais políticas públicas ele 
priorizaria na agenda. As premissas inspiradoras dos novos paradigmas mundializados, 
lembrados na introdução deste documento, deixam aberto um caminho para os gestores 
capazes de exceder os limites da administração legislada e exercê-la com o 
profissionalismo requerido dos políticos e governantes dotados das competências que o 
novo século cobra como, por exemplo, aquelas especificadas por Dror44: 
 
§ Intervir em processos históricos; 
§ jogar politicamente fazendo escolhas críticas que irão 
modelar o futuro; 
§ apoiar e impelir processos sociais criativos e evolutivos; 
§ arquitetar ativamente as estruturas e processos sociais rumo 
à inovação; 
§ lidar habilmentecom complexidades crescentes, além da 
compreensão disponível; 
§ escolher prioridades entre valores ambíguos e em constante 
mudança; 
§ mobilizar apoio para uma dolorosa e inevitável destruição 
construtiva. 
É, precisamente, com esses conceitos e valores que propomos a metodologia 
objeto deste ensaio e que, esperamos, ela possa contribuir para o desenvolvimento e 
progresso da humanidade neste mundo de tão insuportáveis diferenças, desperdícios, 
prepotência e aneticidade. 
 
 
Notas 
 
1 SARAVIA, 1993. 
2 Há trinta anos Jan Drewnoski realizou um estudo extenso sobre a medição da qualidade de vida, 
publicado em On measuring and planning the quality of life. The Hague: Mouton, 1974. 
3 CAMPOS, 1990 : 30-50. 
4 CRISTOFOLETTI, 1972. 
5 O Fórum Social Mundial realizado de 25 a 30 de janeiro de 2001, em Porto Alegre-RS, Brasil.. < 
www.fittel.org.br/formacao/forum_social/fms.htm>. 
6 SOUZA SANTOS, 1996. 
7 FRANCO, 1992. 
8 LOBATO, 1997: 30-48. 
9 Ação de governo que se suporta exclusivamente pelos efeitos ‘pirotécnicos’ que provoca. 
10 DROR, 1982. 
FGV/EBAPE, Programa de Estudos Administração Brasileira, Biblioteca Virtual de Administração Brasileira 
17
 
11 SUBIRATS, 1989. 
12 FRANCO, Rolando; COHEN, Ernesto, 1992. 
13 WARREN, Ilse S-; FERREIRA, José M. C. (orgs), 2002. 
14 HOOD, Christopher C., 1976. 
15 SEN, Amartya, 1979 e 1970. 
16 FREYRE, Gilberto, 1983. 
17 SOUZA SANTOS, 1996. 
18. RIGGS, Fred W., 1964. 
19 MOTTA, 1997. 
20 CAMPOS, Anna M., 1990. 
21 PINTO, Luiz F. da S. Sagres, 2000. 
22 CARDOSO e FALLETO, Fernando H. e Enzo, 1981. 
23 MARINI, Ruy M., 1982. 
24 MONTEIRO, Jorge V., 1997. 
25 ARRUDA, José J.; Fonseca, Luís A. da (orgs)., 2001. 
26 BARAN, Paul A., 1977. 
27 DELORS, Jacques, 1971. 
28 AMARAL, João F. do et all., 1992. 
29 FURTADO, Celso., 1980. 
30 GINI, Corrado, 1914. 
31 HISCH, Fred, 1979. 
32 SANTOS, Theotônio dos, 1977. 
33 SIMONSEN, Mario H., 1978 e 1992. 
34 CREJEIRA, Carlos A. et all., 1982. 
35 Utopia, do grego outopos: lugar nenhum. 
36 Eutopos, do grego: lugar melhor. 
37 Barzame ou Príncipe; mais alto magistrado local. 
38 Ou Sifograntes, do grego: que amam; eleitos anualmente pelos membros de um conjunto de trinta 
famílias. 
39 Ver a forma de organização de governo da Utopia em: MORE, 1972. 
40 Ver item 2.3.1. 
41 SCHUMPETER, Joseph, 1989 e 1951. 
42 Veja-se, por oportuno, o pensamento de HENDRICH, Klaus-Jürgen, 1996. 
43 No Brasil tem-se procurado educar o cidadão de forma a convencê-lo quanto à necessidade do seu 
envolvimento com o tema do orçamento público. Iniciativas como a do BNDES no endereço 
<www.federativo.bndes.gov.br/dicas/D092%20-%20Orçamento%20participativo.htm> disponibilizam 
conceitos e metodologias para cidadãos individualmente ou através organizações sociais se integrarem 
no balance da relação sociedade-estado. 
44 Dror (Op.Cit.) observou existirem duas pré-condições para implementar este estilo de administração 
pública: (1) obter apoio político; (2) conseguir que os líderes políticos tomem parte ativa no movimento 
rumo a uma administração pública tipo delta. 
 
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