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V Semana de Administração, Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Elaboração, Análise e Avaliação de Políticas 
Públicas 
 
Organização: 
EDSON RONALDO NASCIMENTO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Abril de 2008 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
 2
I – Introdução: a Nova Gestão Pública 
 
A Gestão Pública representa a prática que deve ser aprimorada para o alcance de 
determinados fins, incluindo a redução da pobreza, a melhoria nos sistemas educacionais e 
de saúde, o aumento da competitividade da economia, a preservação e a conservação dos 
recursos naturais, a difusão e a expansão da cultura nacional, além da segurança que o 
Estado deve oferecer aos cidadãos. Em geral, essas são algumas das principais demandas de 
uma sociedade e todo o aperfeiçoamento de uma Nova Gestão Pública deverá ser orientado 
estrategicamente para o atendimento desses objetivos, ou seja, o desenvolvimento 
econômico e social do país. 
Nesse sentido, a Nova Gestão Pública proposta nesse estudo deve fazer parte de um 
projeto de desenvolvimento nacional. A melhoria das organizações e dos métodos, da 
informação gerencial, da capacitação das pessoas ganha um sentido estratégico quando 
parte de um projeto de desenvolvimento. 
Humberto Falcão Martins1 entende que para atuar nesse novo perfil de Gestão 
Pública os governos tentam buscar alguns referenciais estratégicos: a questão da visão de 
futuro, as novas variáveis e, principalmente, a definição de alguns objetivos estratégicos a 
serem traçados; o foco em resultados, que se expressa na orientação para o desempenho e 
que pressupõe planejamento, definição dos instrumentos, mensuração de desempenho e 
avaliação. 
Dessa forma, uma Nova Gestão Pública dá ênfase à descentralização, e, 
principalmente, à gestão baseada na percepção da complexidade do ambiente e dos 
problemas enfrentados. Essa complexidade tem a ver com a abordagem interdisciplinar e 
multisetorial, que passa a ser exigida no tratamento dos problemas. 
Outro aspecto refere-se à visibilidade, à responsabilização sobre as ações 
governamentais, a partir do momento em que a sociedade passa a ser muito mais exigente e 
participativa, passando a valorizar temas como transparência, ética, accountability, 
eficiência e controle social. 
 
1 Mestre e Doutor em Administração Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação 
Getulio Vargas – EBAPE/FGV 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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O papel do profissional que, historicamente, trabalha no setor público, baseado no 
modelo tradicional, burocrático e weberiano, vem sendo questionado. Hoje é quase um 
consenso de que esse perfil de gestor público já não atende mais às necessidades da 
sociedade. Novas condições e novos ambientes requerem também novas formas de 
governança. 
Os instrumentos contábil-gerenciais que permitem a mensuração econômica do 
valor criado na gestão pública prestam-se à superação das incompatibilidades de escalas e 
unidades diversas de medida na informação subjacente à avaliação da eficácia 
governamental, geralmente ainda restrita, na consideração dos benefícios, a índices físicos e 
qualitativos. Ainda segundo Humberto Falcão Martins, ao obter, mediante o custo de 
oportunidade, a expressão monetária não apenas dos custos, mas também dos benefícios da 
Gestão Pública, o modelo de gestão por resultados consegue identificar e mensurar o valor 
agregado à sociedade pela gestão pública, ou seja, o seu resultado econômico. Esta constitui 
a mais abrangente expressão e medida da eficácia da moderna Gestão Pública por objetivos 
e resultados, própria do modelo de governo empreendedor. 
A mensuração econômica se insere no próprio processo de Gestão Pública, desde a 
simulação e planejamento das políticas até às diversas etapas de execução e controle que 
asseguram, mediante avaliações contínuas pelos usuários, a eficácia da Gestão Pública no 
atendimento aos seus interesses e demandas. 
Para discorrer a respeito dessa Nova Gestão Pública este estudo está dividido em 9 
(nove) partes. Iniciando por essa introdução, o texto passa a seguir a analisar o papel do 
setor governamental na economia. A terceira e a quarta parte tratam da elaboração e da 
avaliação das políticas públicas, de acordo com metodologia do Banco Interamericano de 
Desenvolvimento - BID. Na parte quinta o trabalho discorre a respeito da forma da 
mensuração da eficiência na Administração Pública, enquanto que na sexta e na sétima 
parte são analisados os princípios da Administração Pública no Brasil e a evolução da 
Administração como ciência. 
 
 
 
 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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 II - O Papel do Setor Público na Economia 
 
Das teorias que procuram explicar o papel do Setor Público na economia, a mais 
conhecida entre nós é aquela desenvolvida por Richard Musgrave: os governos realizam 
três funções clássicas na economia, envolvendo a alocação de recursos à sociedade, a 
estabilização macroeconômica e a distribuição de renda e riqueza (função alocativa, função 
estabilizadora e função distributiva).Em geral essas funções ocorrerão simultaneamente e 
de alguma maneira complementar. A estabilidade macroeconômica poderá facilitar a 
alocação de recursos ou mesmo a distribuição de renda, por exemplo. 
No Brasil, podemos identificar a predominância de alguns desses papéis na nossa 
história recente. Podemos associar o Governo Militar a uma fase de predominância da 
função alocativa de recursos a partir de um “Estado Empresário” que investiu maciçamente 
em diversos setores da economia. Nesse período a grande oferta de bens e serviços era 
coberta pelo setor governamental (serviços de transportes ferroviários, energia elétrica, 
telefonia, serviços financeiros, exploração de minérios etc). 
Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) podemos identificar a busca 
pela estabilidade na economia que levou a criação do Plano Real e da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, para citar alguns exemplos. Ao contrário da situação observada 
durante o regime militar o Governo FHC buscou reduzir a presença do Estado na economia 
deixando a alocação de bens e serviços preferencialmente ao setor privado. 
Mai recentemente no Governo Lula verificamos a adoção de Programas de 
Transferência Condicionada de Renda, experiência que vem apresentando bons resultados 
sociais em países como o México (Programa Oportunidades) e o Chile (Programa Chile 
Solidário). Em outras palavras, no atual governo predomina a função distributiva de renda, 
conforme definição de Musgrave. 
Outras questões relacionadas à participação do Setor Público na economia podemos 
identificar nos estudos de Adolph Wagner que desenvolveu um modelo – conhecido como 
Lei de Wagner – para demonstrar que os gastos públicos na economia crescem mais do que 
o PIB. De acordo com esse autor, o aumento das despesas governamentais acima do 
Produto Interno deve-se ao fato de que mesmo com a redução do tamanho do Estado, novos 
serviços na área da Justiça e junto ao Poder Legislativo tornam-se necessários quando o 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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setor privado expande sua atuação na economia. Além disso, para a proteção social de uma 
classe de excluídos os governos deveriam atuar de forma mais intensa no fornecimento de 
bens públicos e meritórios. Também a questão da regulação aumentam os gastos 
governamentais visto que o setor empresarial poderá buscar uma maior lucratividade a 
partir da constituição de monopólios, cartéis etc, o que exige o controle do Estado. 
Além de Wagner e Musgrave outros autores se debruçaram sobre a questão dos 
gastos do Setor Público considerando, além dos fatores citados, a questão da previdência 
pública e a oferta de produtos, tendo em vista as chamadas externalidades positivas 
(controle de doenças, redução doanalfabetismo etc). Nesse sentido podemos destacar ainda 
os trabalhos de Peacock e Wiseman, Herbert e Rostow. 
Podemos então verificar que em maior ou menor grau, o Setor Público desenvolve 
funções importantes no sistema econômico e, apesar da eterna crença neoclássica em uma 
mão invisível condutora da economia, não há dúvida que os governos desenvolvem uma 
atividade importante e necessária junto ao sistema econômico. Mas para que se 
desenvolvam essas atividades (complementares ou não) de forma a melhor servir a 
comunidade também o Setor Público deverá buscar algum tipo de aperfeiçoamento 
contínuo, alguma forma de inovação. 
De forma a garantir que o Estado brasileiro agregue algum valor ao sistema de 
mercado onde está inserido, a Constituição Federal de 1988 criou os chamados “princípios 
da Administração Pública brasileira”. Dessa forma, a legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e por fim a eficiência, passaram a orientar a gestão pública e a 
conduta dos agentes públicos em nosso país. 
Esses princípios da Administração vêm em continuação a outras regras 
estabelecidas em um período anterior, onde o Setor Público sofreu influência de uma Teoria 
Gerencialista. De fato, o Decreto-Lei nº 200 de 1967 já apregoava uma especialização e um 
maior profissionalismo da Administração Pública, deixando para os órgãos centrais a 
função de planejamento e direção, enquanto que as funções executivas ficariam com uma 
administração indireta e, preferencialmente, com o setor privado (mediante contratos e 
concessões). 
 
 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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III – Elaboração e Análise das Políticas Públicas 
 
Iniciamos essa parte estabelecendo uma diferença conceitual entre Administração 
Pública e Gestão Pública. Dentro deste estudo, Administração Pública representa o 
conjunto de agentes, técnicos e políticos que exercem atividades dentro do Setor 
Governamental. Gestão Pública, por outro lado representa a materialização das atividades 
da Administração nas diversas áreas de governo (orçamento, administração financeira, 
arrecadação etc). 
Além disso, consideraremos que a Administração é responsável pela elaboração de 
Políticas Públicas que visam atender as principais demandas sociais. Essas políticas 
representam a última etapa de um acordo social entre uma sociedade que elege seus 
representantes e um partido político que submete aos cidadãos eleitores um programa de 
governo. De acordo com estudos desenvolvidos pelo BID, as políticas públicas em todos os 
países deverão apresentam algumas características essenciais: 
 
• Estabilidade, o que significa que as políticas públicas deverão manter-se estáveis ao 
longo do tempo (sem grandes mudanças de rumo). 
• Adaptabilidade o que significa que as políticas públicas poderão sofrer 
modificações, se necessário, para atingirem seus objetivos. 
• Coordenação e coerência representando que as políticas públicas são resultados de 
ações bem coordenadas entre os atores que participam de sua elaboração 
• Qualidade da elaboração e efetiva implementação. 
• Orientada aos interesses do grande público - o que representa que as políticas 
públicas devem promover o bem-estar geral. 
• Eficiência, que de acordo com o BID significa buscar altos rendimentos com os 
recursos econômicos escassos. 
 
O critério da estabilidade impõe aos governos a garantia da liberdade econômica e a 
facilitação no que se refere à comercialização de bens e serviços pelo mercado; a imposição 
de normas jurídicas que cumpram seu papel social, mas que não venham a dificultar o 
planejamento e os negócios das empresas; a continuidade de programas essenciais iniciados 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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em governos anteriores, mesmo que tenham origem em partido político oposto. Além disso, 
a estabilidade ocorrerá quando os governos honrarem seus compromissos contratuais tanto 
em nível internacional quanto no mercado doméstico e quando as políticas públicas não 
flutuarem ao sabor dos interesses políticos ou da tecnocracia governamental (BID, 2006). 
A adaptabilidade, conforme preceitua o BID envolve não apenas um exercício 
democrático por parte dos governantes (pacto social), mas também um pacto político em 
benefício do país. Em geral a adaptabilidade esta relacionada à capacidade do governo 
central de por em prática suas políticas tendo para isso a colaboração da sociedade – que 
deve entender que as políticas públicas devem atingir em primeiro lugar os mais 
necessitados – como também dos organismos políticos que não deverão propor medidas de 
engessamento para as ações governamentais. Muitas vezes algumas leis e normas 
regulatórias são criadas não tendo como propósito mais importante o bem-estar social, mas 
uma disputa por poder. 
A coordenação e a coerência das políticas públicas envolvem todos os agentes que 
participam direta ou indiretamente das diversas fases dessas políticas, desde a sua 
concepção até a implantação e o controle. Nos dias atuais a idéia de uma “Rede de Políticas 
Públicas” faz parte do arcabouço teórico que fundamenta essa integração de agentes 
públicos e privados com um objetivo comum: maximizar a utilidade das ações 
governamentais junto à sociedade. Certamente que essas redes somente conseguirão atingir 
suas metas se houver coordenação, complementação, controle recíproco etc. No Brasil, 
muitas vezes as relações federativas criam barreiras para essa coordenação e coerência na 
execução das políticas públicas (Ministério da Saúde x Prefeitura do Rio de Janeiro em 
2007) e em outras a integração é positiva (Ministério do Desenvolvimento Social e 
Prefeituras para repasse do Programa Bolsa Família). 
A implementação e a efetiva aplicação é outro fator que deverá ser considerado na 
elaboração e execução de políticas públicas, de acordo com o BID. Um política poderá 
estar bem desenhada, e mesmo tendo passado pelo processo de aprovação se tornará 
totalmente ineficaz se não vier a ser aplicada. De acordo com o BID, isso ocorre quando 
não existe um corpo técnico capaz e independente dentro dos governos e quando o Sistema 
Judiciário não consegue desempenhar suas funções devido às pressões políticas ou 
interesses diversos. 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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A orientação ao interesse público é outra característica que deverá ser observada na 
elaboração das políticas públicas, o que significa que os governos (seja em nível nacional 
ou local) não deverão atender aos interesses de grupos privados, mas buscar o bem-estar da 
coletividade. Algumas vezes o favorecimento poderá aparecer sob a forma de alocação de 
bens e serviços em determinadas localidades, enquanto que outras acabam não recebendo 
nenhum benefício. Outra forma de favorecimento se dá sob a forma de subsídios para 
determinado tipo de indústria em detrimento de outros setores produtivos, e assim por 
diante. 
 Finalmente, a eficiência deverá ser outro objetivo a ser perseguido na elaboração 
das políticas públicas, o que se verificará quando os recursos do Estado forem canalizados 
para aquelas áreas onde o rendimento (custo-benefício) seja maior. Em geral, por meio da 
análise da eficiência pode-se medir a qualidade das políticas empregas pelo Setor Público. 
A análise da eficiência – e, portanto das próprias políticas – será feita pela Administração 
para verificar a melhor forma de alocar recursos, mas também pela sociedade por meio do 
controle social. Em geral, políticas ineficientes do ponto de vista da gestão pública, acabam 
trazendo externalidades negativas para a sociedade, ao passo que políticas eficientes 
tendem a gerar externalidades positivas. 
Ressalte-se que na concepção do Banco Interamericano de Desenvolvimento o 
Brasil apresenta bons resultados em todas essas áreas (classificação “ALTA”), exceto no 
que se refere aos itens Orientação ao Interesse Público e Eficiência (que apresentam 
classificação“MÈDIA”, de acordo com o Informe BID 2006). De qualquer forma, os 
resultados globais são positivos e colocam o Brasil em segundo lugar na América Latina no 
que se refere à elaboração de políticas públicas. Em primeiro lugar aparece o Chile e em 
último (na concepção do BID), o Equador. 
 
IV - Avaliação das Políticas Públicas 
 
De acordo com Cavalcanti (2008) na literatura identificamos quatro tipos de 
avaliação para as políticas públicas: avaliação ex-ante, avaliação ex-post ou somativa, 
avaliação formativa ou de processo e monitoramento. 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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A avaliação ex-ante é realizada antes do início do projeto, ou seja, trata-se de uma 
avaliação que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado, no que diz 
respeito a sua relação custo-benefício. Geralmente é utilizada por órgãos financiadores de 
projetos e pode ter como objetivo a identificação de prioridades e metas. 
A avaliação formativa ou de processo representa a categoria, em que os resultados 
de um programa ou política são focalizados, onde a avaliação assume um caráter somativo. 
Essa modalidade de avaliação que se realiza ao final da fase de implementação ou após a 
conclusão de um programa, consiste no exame e análise de objetivos, impactos e resultados. 
Focaliza a relação entre processo, resultados e impacto, comparando os diferentes 
programas, o que possibilita escolher o mais adequado e viável para atingir as metas no 
prazo pretendido. O objetivo principal da avaliação somativa, de acordo com Cavalcanti, é 
o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que medida o mesmo 
atingiu os resultados esperados. 
A avaliação ex-post investiga em que medida o programa atinge os resultados 
esperados pelos formuladores. Entretanto, essa análise de resultados pode ser agrupada em 
duas modalidades: resultados esperados e resultados não-esperados. Referem-se, de acordo 
com a autora, respectivamente, aos efeitos gerados e aos efeitos não-antecipados pelo 
programa no plano de implementação. Nesta categoria a avaliação assume um caráter 
somativo, sendo que essa modalidade de avaliação - que se realiza ao final da fase de 
implementação ou após a conclusão de um programa - consiste no exame e análise de 
objetivos, impactos e resultados. A avaliação ex-post focaliza a relação entre processo, 
resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que possibilita escolher o 
mais adequado e viável para atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal da 
avaliação somativa é o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que 
medida o mesmo atingiu os resultados esperados. 
O monitoramento é um processo sistemático e periódico de análise da gestão, 
funcionamento e desempenho de programas e projetos Cavalcanti (2008). Tem como 
objetivo identificar desvios na execução das ações, entre o programado e o executado, 
diagnosticando suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas à adequação entre 
o plano e sua implementação. Ainda de acordo com a autora, 
 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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as atividades de monitoramento são desenvolvidas durante a execução do 
programa. Entretanto, para realizá-las é necessário ter conhecimento do 
projeto nas suas fases inicial e final, bem como na sua fase de 
desenvolvimento, pois isto permite verificar o seu andamento com relação a 
objetivos e metas, viabilizando, se necessário, redirecionar, ou mesmo, 
redesenhar algumas ações que se comportaram de forma não prevista. 
Trata-se, portanto, de um processo contínuo que retroalimenta o ciclo de 
ajustes de uma política. O monitoramento é a medida da eficiência e 
eficácia de um programa ou projeto. Sendo assim, para monitorar é 
imprescindível que o problema esteja bem definido, bem como as ações 
estejam bem desenhadas e programadas, identificadas por indicadores 
claros e objetivos, possíveis de serem trabalhados. Não se pode monitorar o 
que não pode ser medido, portanto, os indicadores são ferramentas 
fundamentais para tornar possível uma ação efetiva de monitoramento. 
 
Já Holanda (2003) entende que o processo de avaliação pode ser desenvolvido em 
diversos níveis e sob diferentes enfoques, pressupondo a explicitação de um modelo de 
avaliação. De acordo com o autor, podemos identificar seis tipos de modelos de avaliação 
de políticas públicas: 
1) o modelo baseado em objetivos, quando estes estão claramente definidos 
e constituem parâmetros explícitos para o trabalho de avaliação; 
2) O modelo voltado para a tomada de decisão (ou orientado para a gestão) 
ou seja, para obter informações que permitam a tomada de decisões em 
relação ao futuro do programa; 
3) O modelo livre de objetivos (“goal free model”) quando o avaliador se 
debruça sobre os resultados efetivamente alcançados, independentemente 
do que estabeleciam os objetivos iniciais; 
4) O modelo transacional ou orientado para os participantes, dentro do qual 
o avaliador é um observador participante e se estabelece uma interação 
entre avaliador e avaliados (esse modelo é usado principalmente em 
monitoramento e avaliação de processo); 
5) O modelo do contraditório (“adversary oriented” ou “advocacy 
oriented)”, quando deliberadamente se pretende chegar à avaliação 
contrastando pontos de vistas divergentes, como em um júri; 
6) O modelo de discrepâncias, utilizado em programas e projetos que se 
realizam em ambientes complexos, quando não se pode estabelecer 
previamente relações de causa e efeito entre variáveis; neste caso a 
avaliação tem por objetivo exatamente definir essas relações, comparando 
os resultados obtidos com os padrões temporários e tentativos estabelecidos 
inicialmente. 
 
Para Cunha (2006) no Brasil, algumas razões para a demanda por avaliações 
envolvem a crise fiscal brasileira, que diminuiu a capacidade de gasto dos governos e 
aumentou a pressão por maior eficiência, além do fim do processo inflacionário, na medida 
em que acabou com as receitas financeiras (inflacionárias) dos governos e expôs os 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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problemas das finanças públicas. Além disso, de acordo com o autor, o aprofundamento da 
democracia trouxe novos atores sociais e novas reivindicações aos governos. 
A longa crise econômica brasileira aumentou a desigualdade social e a busca pelos 
programas sociais do governo, considerando-se ainda a desestruturação da função de 
planejamento, que deixou os governantes sem elementos de informação e avaliação. 
Segundo Cunha (2006) appud Silva (1999) 
 
o motivo mais imediato do interesse pela avaliação de atividades de 
governo seria a preocupação com a efetividade, isto é, com a aferição dos 
resultados esperados e não-esperados alcançados pela implementação dos 
programas. O segundo motivo seria o de entender o processo pelo qual os 
programas alcançaram ou não esses resultados, analisando a dinâmica da 
intervenção estatal e os problemas concretos advindos da implementação. 
Outros motivos relevantes seriam a aprendizagem organizacional das 
instituições públicas sobre suas atividades, a tomada de decisão sobre a 
continuidade ou não dos programas e, ainda, a transparência, qualidade e 
accountability na gestão dos recursos públicos (responsabilização dos 
gestores por decisões e ações implementadas). 
 
No que se refere à avaliação quantitativa das políticas públicas, nos últimos anos 
vem se desenvolvendo diversos modelos de medida de eficiência na gestão a na utilização 
de recursos públicos pelos governantes. Em geral esses modelos poderão apresentar um 
formato paramétrico – onde a identificação de parâmetros como a variância e desvio padrão 
oferecem uma análise mais pormenorizada dos gastos – ou uma metodologia não-
paramétrica - que se utilizada de modelos conhecidos como o DEA (Data Envelopment 
Analisys) e o Free Disposal Hull (FDH). 
 
V - Mensuração da Eficiência 
 
A mensuração de fronteiraseficientes na economia tem início com os trabalhos de 
Farrell (1957). Em linhas gerais é possível separar as abordagens de análise de eficiência 
em dois grupos: 
aquelas que usam métodos paramétricos e as que utilizam os não-
paramétricos para definir a fronteira de eficiência. As primeiras assumem 
que a fronteira pode ser representada por uma função especificada por 
parâmetros constantes. Com isso, uma forma funcional é estabelecida a 
priori para representar a tecnologia das firmas (ou municípios na presente 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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análise). Nesse caso, a estimação da fronteira é feita, normalmente, 
utilizando métodos econométricos (Gasparini e Ramos, 2003). 
 
Já de acordo com Boueri (2006) o princípio da metodologia DEA é baseado na 
definição física de eficiência que é dada pela relação entre os insumos utilizados e os 
produtos gerados. 
Assim, quanto maior a produção de uma unidade para uma dada quantidade 
de insumos ou, alternativamente, quanto menor a quantidade de insumos 
utilizada para uma determinada quantidade de produto, maior será a 
eficiência desta unidade. 
 
Podemos utilizar um modelo não-paramétrico, por exemplo, para avaliar a eficiência 
em programas de saúde em nível estadual no Brasil. Nesse caso, podemos relacionar a 
variação nos gastos em saúde com o aumento na oferta de leitos hospitalares. De acordo 
com a metodologia DEA chegaremos ao gráfico a seguir. 
 
A linha em destaque (na cor azul) representa a fronteira de eficiência técnica 
estabelecida pelo modelo DEA. Nesse caso, verificamos que o Estado “H”, apesar de estar 
na parte mais elevada da curva (possui o maior número de hospitais), não é o mais 
eficiente, sendo superado pelo Estado “F” que apresenta um número maior de hospitais 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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proporcionalmente aos recursos despendidos com a saúde. Maiores detalhes a respeito 
desse exemplo serão apresentados em nossas aulas presenciais. 
Resta considerar que as políticas públicas desenvolvidas no Brasil nos últimos anos 
estão voltadas principalmente para políticas sociais e distribuição condicionada de renda 
(Programa Bolsa Família), conforme visto anteriormente. Mais recentemente, com a 
estabilidade fiscal e o controle dos principais agregados macroeconômicos, o Governo 
Federal busca uma retomada no desenvolvimento da infra-estrutura a partir de programas 
como o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. 
 
VI – Princípios da Administração Pública Brasileira 
 
Os princípios básicos da Administração Pública no Brasil estão elencados na 
Constituição Federal de 1988, que no caput do artigo 37 determina, in verbis: 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
................................................................................................. 
 
Pelo princípio da legalidade, vemos que a Administração Pública possui limites, e 
que não está livre para fazer ou deixar de fazer algo, de acordo com a vontade do 
governante somente, mas que deverá obedecer a lei em toda a sua atuação. O princípio da 
legalidade representa uma garantia para os administrados, pois, qualquer ato da 
Administração Pública somente terá validade se respaldado em lei, em sua acepção ampla. 
Representa um limite para a atuação do Estado, visando à proteção do administrado em 
relação ao abuso de poder. Importante diferenciar legalidade de reserva legal. O princípio 
da legalidade estrita veicula uma ordem genérica, segundo a qual a criação ou a 
modificação de direitos ou obrigações depende de espécie jurídica regularmente produzida, 
na conformidade com o processo legislativo constitucional. O princípio da reserva legal, 
por outro lado, ocorre sempre que a Constituição Federal referir-se a determinado tema e 
atribui a sua regulamentação “aos termos da lei” ou “na forma da lei”. 
O princípio da impessoalidade tem por objetivo fazer com que a Administração 
Pública atue na efetivação precisa do interesse público, através de um caráter 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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eminentemente impessoal. Este caráter impessoal poderá ocorrer de duas maneiras: a 
primeira está relacionada à vedação de qualquer favorecimento ou prejuízo de pessoas ou 
grupos, isso porque há uma finalidade objetiva e esta direciona-se justamente em uma 
atuação coletiva, impessoal, voltada tão somente a uma finalidade pública, e se 
desrespeitada poderá ensejar na anulação do ato que fora praticado pela administração. A 
segunda forma de se perceber o caráter impessoal está em se observar que os atos 
administrativos não devem ser atribuídos ao agente público que o está praticando, mas sim 
a Administração Pública. Portanto, é vedado pela Carta Magna qualquer promoção pessoal 
ou benefício exclusivo com fins políticos ou pessoais dos agentes públicos. 
Para explicar o princípio da moralidade na Constituição Federal, destaco o 
magistério de Hely Lopes Meirelles. De acordo com o autor, 
 
a moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade 
de todo ato da Administração Pública. Não se trata da moral comum, mas 
sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta 
tiradas da disciplina interior da Administração. O agente administrativo, 
como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, 
distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá 
desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir 
somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o 
inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o 
desonesto. Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não 
terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria 
instituição, porque nem tudo que é legal é honesto. A moral comum é 
imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é 
imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as 
exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o bem 
comum. 
 
De acordo com o princípio da publicidade, é dever atribuído à Administração 
Pública dar total transparência a todos os atos que praticar, além de fornecer todas as 
informações solicitadas pelos particulares, sejam públicas, de interesse pessoal ou mesmo 
personalíssimas, que constem de bancos de dados públicos, pois, como regra geral, nenhum 
ato administrativo pode ser sigiloso.O aludido princípio comporta algumas exceções, como 
os atos e as atividades relacionados com a segurança da sociedade ou do Estado, ou quando 
o conteúdo da informação for resguardado pelo direito à intimidade. De acordo com o 
professor Leandro Cadenas “o princípio da publicidade diz respeito à obrigação de dar 
publicidade, levar ao conhecimento de todos os seus atos, contratos ou instrumentos 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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jurídicos como um todo. Isso dá transparência e confere a possibilidade de qualquer pessoa 
questionar e controlar toda a atividade administrativa que deve representar o interesse 
público, por isso não se justifica, de regra, o sigilo”. Ressalte-se que o princípio da 
publicidade está relacionado à transparência e ao incentivo à participação social no 
controle da gestão pública. 
O princípio da eficiência, instituído a partir da Emenda Constitucional nº 19 não se 
limita à qualidade do serviço prestado pela Administração Pública direta e indireta, mas 
também dos serviços que possam ser operacionalizados por terceiros mediante concessão 
dos serviços públicos. O princípio da eficiência é de suma importância nas mais diversas 
searas em que a Administração Pública atua, desde a contratação e exoneração de agentespúblicos até a prestação de seus serviços. Novamente destaco a doutrina de Hely Lopes 
Meirelles que definiu o princípio da eficiência como 
 
"o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com 
presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da 
função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas 
com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e 
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus 
membros." 
 
Além dos princípios da Administração Pública o artigo 37 da CF/1988 destaca 
também o seguinte: 
 
• Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação; 
• Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das 
entidades mencionadas anteriormente, assim como a participação de qualquer delas 
em empresa privada; 
• Os atos de improbidade administrativa importarão na suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento 
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível; 
• A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado 
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de 
Introdução ao Estudo da Administração Pública 
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metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre o prazo 
de duração do contrato, os controles e critérios de avaliação de desempenho, 
direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes e a remuneração do pessoal. 
 
Verifica-se, portanto, que a CF/1988 não apenas define os princípios gerais como 
também trata de aspectos operacionais relacionados à Administração Pública. 
 
VII - Evolução da Administração Pública como Ciência 
 
Podemos encontrar a idéia de uma Administração Pública eficiente e voltada para o 
interesse coletivo na Europa do Século XIX. Da “revolução das idéias”, no que se refere à 
relação da sociedade com o Estado nasce a percepção de que “boas instituições 
administrativas” são tão importantes quanto à liberdade política. Essas idéias inspiraram 
Paulino José Soares de Sousa, conhecido como Visconde do Uruguai, a desenvolver uma 
obra que pode ser considerada como marco da Administração Pública brasileira. Em seu 
livro “Ensaio sobre Direito Administrativo, de 1862, Uruguai destaca a importância de uma 
Administração Pública independente de interesses políticos partidários. Para o autor, em 
um momento em que no Brasil e na América Latina se propagavam os movimentos 
separatistas (Revolução Farroupilha no Sul) havia a necessidade da criação de uma 
Administração Pública centralizada e com princípios que alcançassem todas as regiões do 
país. Essa era a forma que o político Visconde do Uruguai entendia como mais eficiente 
para que o Brasil mantivesse suas fronteiras. 
 Nesse sentido, a grande contribuição do Visconde do Uruguai para a Administração 
Pública foi a separação da Administração da Política e a especialização dos agentes 
públicos e servidores do Estado. 
 
 
 
 
 
 
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Visconde do Uruguai 
 
 
Paulino José Soares de Sousa, o Visconde de Uruguai foi um político brasileiro nascido na 
França. Iniciou a vida pública na magistratura, sendo juiz de fora na cidade de São Paulo e, 
depois, ouvidor da comarca. Chegou a Desembargador da Relação da Corte, em 1852, 
aposentando-se como Ministro do Supremo Tribunal de Justiça, em 1857. É ainda hoje 
considerado um dos maiores juristas brasileiros, especialmente na área do Direito Público e 
Constitucional. Deixou diversos trabalhos parlamentares e jurídicos, entre os quais Ensaios 
sobre o Direito Administrativo (1826) e Estudos Práticos sobre a Administração das 
Províncias no Brasil (1865). 
 
Mais tarde, em 1887, Woodrow Wilson, naquela época professor da Universidade 
de Princeton, escreveu artigo onde expõe idéias e reflexões morais e filosóficas a respeito 
de dois temas principais: Administração Pública e Política. No texto intitulado “O Estudo 
da Administração” Wilson discorre a respeito da evolução histórica dos métodos e técnicas 
administrativas, apresenta uma crítica ao sistema político norte-americano da época e 
destaca experiências internacionais, estabelecendo uma comparação entre a Administração 
Pública que se processava na Europa e nos Estados Unidos da América no início do Século 
XIX. 
 
 
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Woodrow Wilson 
 
 
 
 
Após se eleger governador de Nova Jersey em 1910, foi indicado para a presidência na 
convenção democrata de 1912. Wilson venceu a campanha com um programa chamado 
"Nova Liberdade", que destacava o individualismo e os direitos dos estados. Foi eleito 
presidente dos Estados Unidos da América por duas vezes seguidas, ficando no cargo de 
1912 a 1921. Era membro do Partido Democrata, tendo também sido reitor da Universidade 
de Princeton e laureado do Prêmio Nobel da Paz em 1919. Woodrow Wilson é considerado 
um pai do idealismo, lutou por uma Alemanha livre e com condições para um 
desenvolvimento econômico e democrático. 
 
 
 
As diversas reflexões que permeiam o artigo desembocam na tentativa de construir 
um método histórico comparativo, visando justificar a existência de uma Administração 
Pública que melhor se adapte ao regime democrático pluralista que, na visão do autor, 
caracterizava o espírito do povo norte-americano na época. 
 
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O aspecto mais importante do texto é, portanto, o desenvolvimento de um estudo de 
Administração Pública Comparada, buscando identificar as melhores técnicas e a melhor 
forma de gestão dos serviços públicos oferecidos à sociedade O autor destaca ainda o papel 
da sociedade frente a uma conduta administrativa do Estado, não como forma de 
fiscalização, mas de um controle social que vise aperfeiçoar o papel da burocracia a serviço 
do cidadão. Para tanto, de acordo com Wilson, a educação torna-se peça fundamental, não 
apenas no sentido de melhor preparar o indivíduo para o controle social do Estado, mas 
para o próprio aperfeiçoamento da Administração Pública. O artigo publicado por Wilson é 
considerado ponto de partida, em nível internacional, da Administração Pública como 
ciência na forma como a conhecemos na atualidade. 
Mais recentemente em nosso país tivemos a chamada Reforma Administrativa do 
Estado que buscava entre outros objetivos uma maior eficiência da máquina pública a 
serviço da sociedade. Essa Reforma teve como principais características, de acordo com 
Bresser-Pereira (1997): 
a) a delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos 
principalmente de pessoal através de programas de privatização, 
terceirização e publicização implicando na transferência para o setor 
público não-estatal dos serviços sociais e científicos prestados pelo Estado; 
b) a redução do grau de interferência do Estado ao efetivamente necessário 
através de programas de desregulação que visem o aumento de recursos aos 
mecanismos de controle via mercado, transformando o Estado em um 
promotor da capacidade de competição do país a nível internacional ao 
invés de protetor da economia nacional contra a competição externa; 
c) o aumento da governança do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar 
efetivas as decisões do governo, através do ajuste fiscal, que devolva 
autonomia financeira ao Estado, da Reforma Administrativa rumo a uma 
Administração Pública gerencial (ao invés de burocrática), e a separação, 
dentro do Estado, ao nível das atividades exclusivas de Estado, entre a 
formulação de políticas públicas e a sua execução; e 
d) o aumento da governabilidade, ouseja, do poder do governo, graças à 
existência de instituições políticas que garantam uma melhor intermediação 
de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos, 
aperfeiçoando a democracia representativa e abrindo espaço para o controle 
social ou democracia direta. 
 
Essas práticas, principalmente aquelas relacionadas ao ajuste fiscal, controle dos 
gastos públicos e auto-sustentabilidade continuam sendo na atualidade os grandes objetivos 
da Administração Pública no Brasil. Soma-se a isso o investimento na qualificação de 
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pessoal no setor público e a criação das chamadas “carreiras típicas de Estado” como forma 
de separar a Administração Pública da política, conforme proposição de Uruguai e Wilson. 
 
VIII - Conclusão 
 
Esse texto dá início a um novo debate dentro da Semana de Administração, 
Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas com uma abordagem que propõe 
a discussão a respeito de uma Nova Gestão Pública e de novas formas de análise e 
avaliação de políticas públicas, visando à tomada de decisão em nível governamental. É 
importante que os gestores públicos tenham à sua disposição não apenas o referencial 
teórico que envolve este tema. É necessário conhecer também as ferramentas que poderão 
ser utilizadas para elaborar, acompanhar e mensurar a Gestão Pública suas diversas fases. 
 
IX – Bibliografia Consultada 
 
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