Módulo1_1_Normas _Competencias_normativas

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19/01/2022 16:10 Competência normativa sobre contratações públicas: o que é norma geral e norma específica na Lei nº 14.133/2021 - Ronn…
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D I C A D O R O N N Y
Competência normativa
sobre contratações
públicas: o que é norma
geral e norma específica
na Lei nº 14.133/2021
 UU aa
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 21 de setembro de 2021
VICTOR AMORIM
1. Os regimes de contratação pública no Brasil
Da leitura do inciso XXVII do art. 22 em conjunto com o art. 173, §1º, III, da
Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), extrai-se a previsão de dois
grandes regimes de contratação pública no país:
a) o regime da Administração Pública direta, autárquica e fundacional;
b) o regime das  empresas estatais  (empresas públicas e sociedades de
economia mista).
Em situações “híbridas”, como a das organizações paraestatais e privadas que
venham a aplicar recursos públicos, ainda que não se enquadrem
categoricamente em um dos dois grandes regimes alhures abordados, deverão
ser observados os princípios da Administração Pública e seus corolários,
constituindo, pois, um peculiar regime de contratação, mas com a necessária
afetação de interesse público.
2. Competência normativa sobre licitações e contratos administrativos
Com base na técnica de repartição vertical de competência, o inciso XXVII do art.
22 da CRFB preconiza que caberá à União de�nir as normas gerais sobre licitação
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e contratos administrativos, permitindo, por outro lado, aos demais entes
federativos legislar sobre normas especí�cas de acordo com as suas
particularidades.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[…]
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para
as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as
empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1o,
III.
Compete à União, portanto, a edição de normas gerais tanto para o regime da
Administração direta, autárquica e fundacional, quanto para o regime contratual
das empresas estatais.
Há que se cotejar o art. 22, XXVII, com o art. 24, inciso XI e §§1º e 2º e o art. 30, II,
da CRFB, concluindo-se, consoante entendimento já sedimentado pelo Supremo
Tribunal Federal, que a competência legiferante em matéria de contratação
pública é do tipo concorrente.
É de se questionar, então: as normas gerais de licitação e contratação, editadas
pela União, têm por contraponto, no âmbito dos Estados e do Distrito   Federal,
normas   especí�cas   ou   normas   suplementares? Resposta:  a competência que
assiste aos  Estados  e  ao  Distrito Federal, em matéria de licitação, é de natureza
suplementar. Embora topogra�camente inserida no art. 22 da Constituição
Federal, a competência da União para legislar sobre licitação e contratação, em
todas as modalidades, para as Administrações Públicas Diretas, autárquicas  e 
fundacionais  da  União,  Estados,  Distrito  Federal  e Municípios se limita à edição
de “normas gerais” (inciso XXVII do art.  22  da  CF),  assim  como  a  competência 
legislativa  de  todas  as matérias referidas no art. 24 da Constituição (§ 1º do art.
24 da CF). Ademais,  inexistindo  lei  federal  sobre  normas  gerais  de  licitação,
�cam  os  Estados  autorizados  a  exercer  a  competência  legislativa plena para
atender a suas peculiaridades (§ 3º do art. 24 da CF). A não ser assim, o que se
tem é recusa aos Estados-membros quanto a sua própria autonomia
administrativa, quebrantando o princípio federativo.[1]
Se, por um lado, compete à União de�nir as normas gerais sobre o tema, por
outro, é permitido aos demais entes federativos legislar sobre normas especí�cas
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de acordo com as suas particularidades. Logo, apenas as normas gerais são de
obrigatória observância para as demais esferas de governo, que �cam liberadas
para regular diversamente o restante.
Neste aspecto, cumpre anotar a importância de estabelecimento de um critério
de�nidor do alcance da normatização da União no tocante à licitação e aos
contratos administrativos. Tal critério funda-se na distinção entre “normas gerais”
e “normas especí�cas”. Com efeito, quando a União estabelece uma “norma
geral”, tal diploma ostenta a condição de “lei nacional”, aplicável em todo o
território, devendo ser observada indistintamente por todos os entes federativos.
Noutra via, ao criar “norma especí�ca” sobre o assunto, tal lei terá âmbito federal,
só atingindo a própria União. Quanto à distinção entre os conceitos de “lei
nacional” e “lei federal”, vale transcrever ensinamento de Geraldo Ataliba: “a) lei
nacional – veicula normas gerais, é produto legislativo do Estado federal, transcende à
esfera de qualquer pessoa política; b) lei federal – vincula todo aparelho
administrativo da União e todas as pessoas que a ela estejam subordinadas ou
relacionadas” [2].
2.1. Compreensão doutrinária e jurisprudencial acerca das “normas gerais”
Há notória cizânia doutrinária[3] relativa à de�nição de quais regras, em matéria
de contratação pública, são “normas gerais” e quais são “normas especí�cas”.
Para �ns didáticos, cumpre mencionar o clássico artigo de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto[4] que, ao promover um amplo levantamento da doutrina nacional
e estrangeira sobre o tema, apresenta, de forma sintética, as características
essenciais das normas gerais:
a) estabelecem princípios, linhas mestras e regras jurídicas gerais;
b) não podem entrar em pormenores ou detalhes nem, muito menos, esgotar o
assunto legislado;
c) devem ser regras nacionais, uniformemente aplicáveis a todos os entes
públicos;
d) devem ser regras uniformes para todas as situações homogêneas;
e) só cabem quando preencham lacunas constitucionais ou disponham sobre
áreas de con�ito;
f) devem referir-se a questões fundamentais;
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g) são limitadas, no sentido de não poderem violar a autonomia dos Estados;
h) não são normas de aplicação direta.
Com esteio na análise de tais características, Moreira Neto conclui:
1º – A União está limitada à edição de diretrizes nacionais que se dirigem
precipuamente aos legisladores estaduais, para os quais são cogentes, direta e
imediatamente e�cazes.
2º – As normas especí�cas baixadas pela União juntamente com as normas gerais
ou os aspectos especí�cos por acaso nestas contidas, não têm aplicação aos
Estados-Membros, considerando-se normas particularizantes federais, dirigidas
ao Governo Federal.
3º – Inexistindo, e enquanto inexistir, legislação estadual especí�ca, tanto as
diretrizes nacionais contidas nas normas gerais quanto sua pormenorização
federal se aplicam subsidiariamente, direta e imediatamente às relações
concretas nelas previstas.
4º – Inexistindo normas gerais da União versativas sobre qualquer assunto ou
aspecto que deva ser legislado pela modalidade de competência concorrente
limitada, o Estado-Membro poderá legislar amplamente a respeito, prevalecendo
sua legislação até que sobrevenham diretrizes nacionais que com ela sejam
incompatíveis.
5º – A normas especí�ca estadual que regular, direta e imediatamente, uma
relação ou situação jurídica concretamente con�gurada afasta a aplicação de
norma federal coincidente, salvo se contrariar, diretrizes principiológicas de
norma geral, na 3ª hipótese acima.
6º – Em razão de sua inafastável característica nacional, não será norma geral a
que dispuser sobre organização, servidores e bens dos Estados ou Municípios
mas, em consequência, simples norma inconstitucional.[5]
No âmbito do Supremo Tribunal Federal inexiste de�nição do conceito de
“normas gerais”, o que di�culta a identi�cação do espaço de atuação normativa
dos entes federativos em tal assunto. Todavia, merece repercussão o
entendimento sufragado pelo Pretório Excelso na apreciação da ADI nº 4.060/SC,
em 25/02/2015:
[…] 1. O princípio federativo brasileiro reclama, na sua ótica contemporânea,
o abandono de qualquer leitura excessivamente in�acionada das
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competências normativas da União (sejam privativas, sejam concorrentes),
bem como a descoberta de novas searas normativas que possam ser
trilhadas pelos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal, tudo isso em
conformidade com o pluralismo político, um dos fundamentos da República
Federativa do Brasil (CRFB, art. 1º, V)
2. A invasão da competência legislativa da União invocada no caso sub judice
envolve, diretamente, a confrontação da lei atacada com a Constituição (CRFB,
art. 24, IX e parágrafos), não havendo que se falar nessas hipóteses em ofensa
re�exa à Lei Maior. Precedentes do STF: ADI nº 2.903, rel. Min. Celso de Mello, DJe-
177 de 19-09-2008; ADI nº 4.423, rel. Min. Dias To�oli, DJe-225 de 14-11-2014; ADI
nº 3.645, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 01-09-2006.
3. A prospective overruling, antídoto ao engessamento do pensamento
jurídico,  revela oportuno ao Supremo Tribunal Federal rever sua postura
prima facie em casos de litígios constitucionais em matéria de competência
legislativa, para que passe a prestigiar, como regra geral, as iniciativas
regionais e locais, a menos que ofendam norma expressa e inequívoca da
Constituição de 1988.[6]
[grifou-se]
Restou consagrada a analogia feita pelo Ministro Carlos Velloso em seu voto na
Medida Cautelar na ADI nº 927/RS[7], segundo o qual, a norma geral traz uma
moldura do quadro a ser pintado pelos Estados, DF e Municípios. Tal analogia é
bem desenvolvida por Raul Machado Horta:
[…] a lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa.
A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no
ordenamento do Estado, mediante o preenchimento dos claros deixados
pela lei de normas gerais, de forma a aperfeiçoá-la às peculiaridades locais.
É manifesta a importância desse tipo de legislação em federação continental,
como a brasileira, marcada pela diferenciação entre grandes e pequenos Estados,
entre Estados industriais em fase de alto desenvolvimento e Estados agrários e de
incipiente desenvolvimento industrial, entre Estados exportadores e Estados
consumidores[8].
[grifou-se]
Na oportunidade do julgamento da Medida Cautelar na ADI nº 927/RS,
vislumbrou-se a tentativa de de�nição do conceito de “norma geral”, não
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havendo, contudo, consenso. Em seu voto, assentou o relator, Ministro Carlos
Velloso:
[…] Penso que essas ‘normas gerais’ devem apresentar generalidade maior do
que apresentam, de regra, as leis. Penso que ‘norma geral’, tal como posta na
Constituição, tem o sentido de diretriz, de princípio geral. A norma geral federal,
melhor será dizer nacional, seria a moldura do quadro a ser pintado pelos
Estados e Municípios no âmbito de suas competências […] Não são normas gerais
as que se ocupem de detalhamentos, pormenores, minúcias, de modo que nada
deixam à criação própria do legislador a quem se destinam, exaurindo o assunto
de que tratam […] São normas gerais as que se contenham no mínimo
indispensável ao cumprimento dos preceitos fundamentais, abrindo espaço para
que o legislador possa abordar aspectos diferentes, diversi�cados, sem
desrespeito a seus comandos genéricos, básicos.
Outrossim, a despeito da inexistência de um critério preciso para a caracterização
de “norma geral” e “norma especí�ca”, é possível depreender, a partir da análise
jurisprudencial, que a Suprema Corte reputa enquadrar-se como “normas gerais”
os princípios, os fundamentos e as diretrizes conformadoras do regime licitatório
no Brasil.
2.2. As normas gerais editadas pela União sobre licitações e contratos
Com vistas a cumprir o papel de de�nir as normas gerais sobre licitações e
contratos administrativos, a União editou, para o regime da Administração direta,
autárquica e fundacional, a Lei nº 14.133/2021 (em substituição à Lei nº
8.666/1993), e, para o regime das empresas estatais, a Lei nº 13.303/2016.
Contudo, com esteio na diferenciação entre “lei nacional” e “lei federal”, vale frisar
que ambas as normas (Lei nº 14.133/2021 e Lei nº 13.303/2016), apresentam não
apenas “normas gerais” – que ostentam âmbito nacional –, mas, também, normas
de cunho “especí�co”.
Resta claro que não foi intenção do legislador federal esgotar nas Lei nº
14.133/2021 e nº 13.303/2016 toda a matéria atinente às contratações públicas,
suprindo dos demais entes a necessidade de especi�car a disciplina no tema de
acordo com as suas particularidades. No caso, o que desbordar dasreferidas leis
em caráter de “norma geral”, será de aplicação especí�ca para a Administração
Pública Federal (no caso da Lei nº 14.133/2021) e para as empresas estatais
federais (no caso da Lei nº 13.303/2016). Caso contrário, se tais normas
limitassem a estabelecer apenas os princípios, as diretrizes e os fundamentos das
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licitações e contratos, não haveria disciplinamento especí�co para os
procedimentos licitatórios realizados pelos órgãos e empresas públicas federais.
É oportuno salientar que a edição das Leis nº 14.133/2021 e nº 13.303/2016 não
exauriu a competência legislativa da União para editar normas gerais sobre os
regimes de contratação pública. Não há qualquer óbice para que a União
discipline o assunto em outros diplomas normativos, como foi feito, v.g., no caso
da Lei nº 8.987/1995 (concessão de serviços públicos); da Lei nº 11.079/2004
(parcerias público-privadas); da Lei Complementar nº 123/2006 (estabelece nos
artigos 42 a 49 regras gerais para tratamento diferenciado para microempresas e
empresas de pequeno porte nas contratações públicas); e da Lei nº 12.232/2010
(contratação de serviços de publicidade).
  NORMAS GERAIS EDITADAS PELA UNIÃO SOBRE CONTRATAÇÕES
PÚBLICAS   Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) Lei nº 8.666/1993 (Lei
Geral de Licitações) Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) Lei nº 12.462/2011
(RDC)   Lei nº 8.987/1995 (Concessão e Permissão de Serviços Públicos)Lei nº
11.079/2004 (Parcerias Público-Privadas)Lei Complementar nº
123/2006 (estabelece, em seus artigos 42 a 49, normas para tratamento
diferenciado para as microempresas e empresas de pequeno porte nas
contratações públicas)Lei nº 12.232/2010 (contratação de serviços de
publicidade)Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais)
Vale salientar que, dada a sua especi�cidade e especialidade, os procedimentos
previstos nas Leis nos 8.987, 11.079/2004 e 12.232/2010 não serão objeto de
análise na presente obra, que tem o propósito de apresentar a teoria geral de
licitações e dos contratos administrativos.
2.3. A nova Lei “Geral” de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº
14.133/2021)[9]
Após quase oito anos de tramitação no Congresso Nacional, en�m, em 1º de abril
de 2021, foi sancionada, promulgada e publicada a chamada “nova” Lei de
Licitações e Contratos Administrativos (NLL), a Lei nº 14.133/2021, que
corresponde ao marco normativo do regime de contratação da Administração
direta, autárquica e fundacional.
Quanto às licitações propriamente ditas, a maior novidade foi a instituição de
uma modalidade denominada diálogo competitivo, com a extinção das
modalidades tomada de preços e convite. Foram mantidas, como padrão, as
modalidades concorrência e pregão, com a introdução de uma modelagem de
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disputa mais dinâmica e menos estática se comparada com a Lei nº 8.666/1993,
baseada nos modos aberto, fechado e combinação de ambos. É prevista como
regra a sequência de fases tradicional do pregão: primeiro o julgamento de
propostas, com fase de lances (inclusive para a concorrência) e, somente depois,
a análise de habilitação apenas do licitante vencedor.
A nova norma prevê a possibilidade, a critério da Administração, de inversão de
fases, ou seja, primeiro a habilitação e, depois, o julgamento das propostas. Tal
instrumento é fundamental para, diante da particularidade e sensibilidade de
alguns objetos, atenuar os riscos de participações aventureiras e conferir maior
segurança para a Administração quanto à avaliação de propostas apenas em
relação aos fornecedores que tenham demonstrado previamente sua aptidão e
capacidade de contratar com o Poder Público. Nesse mesmo intento, precisamos
lembrar de importantes instrumentos auxiliares que poderão ser acoplados aos
procedimentos licitatórios como a pré-quali�cação (de licitantes e de produtos),
afastando, assim, as atuais distorções e críticas quanto ao rito atual da
modalidade pregão e do RDC (regime diferenciado de contratação), notadamente
(1) em relação a uma pressuposta baixa qualidade de disputa decorrente da
veri�cação das condições de contratar com a Administração somente após o �m
da disputa e, também, (2) por um fetiche dos agentes públicos – fomentado, em
grande parte, pelos órgãos de controle – na busca de menor preço, desatrelado
de uma preocupação com a qualidade e performance da solução a ser
contratada.
Em nossa opinião, ainda que não tenham sido adotados os mecanismos mais
modernos desenvolvidos pelos estudos econômicos da teoria dos leilões – como
a sinalização (signaling) e a reputação (rating) dos potenciais fornecedores – a
dinamicidade empreendida pelos modos de disputa e a sequência procedimental
“propostas-habilitação” (com possibilidade de inversão) tendem a imprimir maior
celeridade e e�cácia aos certames.
Ainda que mantido o regime jurídico-contratual fundado na ideia da supremacia e
indisponibilidade do interesse público, o novo texto introduz importante e
necessária lógica de consensualidade nas contratações a partir da previsão de
meios alternativos de resolução de controvérsias, como a conciliação, mediação e
arbitragem.
Por sua vez, o foco nos procedimentos de planejamento das contratações e na
capacitação, pré-requisitos de investidura e matriz de competências dos agentes
públicos parece conduzir a um ambiente negocial mais transparente e menos
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nebuloso, a partir de maior e�cácia e da redução das intercorrências,
incompletudes e vícios nos mecanismos de seleção e na própria gestão dos
contratos administrativos. Mas essa visão tem um grande risco: a enorme
disparidade entre as realidades dos serviços da União e, em especial, dos
Municípios. As detalhadas exigências de planejamento possivelmente levarão a
uma ampliação do tempo necessário à etapa preliminar da licitação,
particularmente no nível municipal, onde a estrutura de trabalho para
planejamento e o nível de formação e atualização dos agentes públicos tende a
ser menor.
Apesar desse aspecto, a primazia conferida à estruturação dos instrumentos de
planejamento – em especial, os estudos preliminares e a estimativa de despesa –
induzirão maior aproximação e diálogo com o mercado, o que poderá implicar a
mudança de perspectiva quanto às licitações, menos jurídico-formal e mais
econômica, passando as contratações públicas a serem compreendidas como
meio de negócio e o mercado como parceiro.
Em termos gerais, a novel norma atinge dois intentos claros: consolidar em uma
única lei os normativos esparsos sobre contratações, buscando uma
sistematicidade orgânica dos procedimentos, e positivar diversos entendimentos
do TCU sobre a temática de licitações e contratos administrativos.
Em tal perspectiva (de certa forma, restringindo autonomia normativa e de gestão
dos demais entes federativos), busca-se uniformização e a redução da
litigiosidade – administrativa e judicial – em torno de disposições controversas,
que, em geral, versam sobre requisitos de proposta e habilitação e alterações
supervenientesnos contratos administrativos.
2.3.1. Tentativa de indicação não exaustiva de normas gerais e normas
especí�cas na Lei nº 14.133/2021
Com esteio na jurisprudência do STF e na manifestação contida em estudos
especializados ainda sob a égide da Lei nº 8.666/1993, dúvida não há de que a
despeito da redação do caput do seu art. 1º, a Lei nº 14.133/2021 dispõe não só
sobre “normas gerais”, em atendimento ao art. 22, XXVII, da CF, mas, também,
sobre “normas especí�cas”, sendo estas aplicáveis apenas no âmbito da
Administração Pública federal.
Em sendo claro tal ponto, há que se aprofundar na análise dos dispositivos da
NLL no intento de apresentar um esboço de mapeamento que delimite com a
maior clareza possível as normas de caráter especí�co para, desse modo,
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evidenciar o espaço de criação normativa a ser ocupada pelos Estados e pelos
Municípios quando do disciplinamento dos procedimentos normativos realizados
pelas suas respectivas entidades administrativas.
  O QUE SERIA “NORMA GERAL” NA LEI Nº 14.133/2021?   princípios e as
diretrizes gerais estabelecidas nos arts. 1º a 5º e 11;   de�nição das modalidades
de licitação, tendo em vista expressa previsão no inciso XXVII do art. 22 da CF;  
estabelecimento dos tipos de licitação (critérios de julgamento) no art. 33;  
critérios de preferência e de tratamento diferenciado prevista no art. 60[10];  
requisitos máximos de habilitação �xadas nos arts. 66 a 69[11];   garantia de
qualquer cidadão em impugnar o ato convocatório e solicitar esclarecimentos
(art. 164);   previsão dos atos decisórios passíveis de interposição de recurso
administrativo contida no inciso I do art. 165;   prazos mínimos para a
interposição dos recursos[12];   taxatividade dos casos de dispensa de licitação
(art. 75).
A seu turno, os pormenores atinentes à regulamentação dos procedimentos
licitatórios, desde que preservem os princípios, as diretrizes, a estrutura
substancial do procedimento e o núcleo essencial dos requisitos de participação e
direitos dos licitantes estabelecidos na Lei nº 14.133/2021 poderão ser
normatizados de maneira especí�ca pelos Estados, Distrito Federal e Municípios
naquilo que lhes for peculiar:
de�nição de prazos e requisitos adicionais de publicidade dos editais e
contratos;
iter procedimental relativo à ordem de realização das etapas da licitação;
forma e prazos de interposição dos recursos administrativos, desde que
respeitados os limites mínimos traçados pelo art. 165 da NLL;
procedimento e condições para alienação dos bens pertencentes à
Administração dos Estados, DF e Municípios (arts. 76 e 77);
regulamentação sobre registros cadastrais e catálogos de padronização;
regulamentação acerca dos procedimentos auxiliares.
2.3.1.1. Requisitos do art. 7º e 8º da Lei nº 14.133/2021: norma geral ou
especí�ca?
A NLL dedica um capítulo próprio aos agentes públicos (Capítulo IV do Título I),
estabelecendo, no art. 7º, requisitos gerais a serem observados na designação
dos “agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução desta
Lei“.
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Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as
normas de organização administrativa indicarem, promover gestão por
competências e designar agentes públicos para o desempenho das funções
essenciais à execução desta Lei que preencham os seguintes requisitos:
I – sejam, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado público dos quadros
permanentes da Administração Pública;
II – tenham atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuam
formação compatível ou quali�cação atestada por certi�cação pro�ssional
emitida por escola de governo criada e mantida pelo poder público; e
III – não sejam cônjuge ou companheiro de licitantes ou contratados habituais da
Administração nem tenham com eles vínculo de parentesco, colateral ou por
a�nidade, até o terceiro grau, ou de natureza técnica, comercial, econômica,
�nanceira, trabalhista e civil.
Portanto, está o art. 7º a tratar, de forma genérica, dos agentes públicos que irão
atuar nos procedimentos administrativos de contratação, em todas as suas fases:
preparatória, externa e contratual. E, consoante expressa previsão do §2º do
mesmo art. 7º, tais requisitos gerais de designação dos agentes públicos também
se aplicam aos servidores integrantes dos “órgãos de assessoramento jurídico e de
controle interno da Administração”.
Especi�camente quanto ao inciso I do art. 7º, salienta-se que a Lei nº 14.133/2021
mantém a atecnia observada no caput do art. 51 da Lei nº 8.666/1993, porquanto
o atributo da “efetividade” está relacionado à forma de provimento do cargo
público[13]  e não ao servidor propriamente dito. Todo cargo público (seja de
provimento efetivo, seja de provimento comissionado) compõe o quadro
funcional dos órgãos e entidades, conforme a lei que os institui. Por ser criado
por lei (ato normativo primário), em realidade, o cargo em si – e não o servidor –
integra o quadro permanente do órgão ou da entidade. Com efeito, a redação
mais aderente à estrutura constitucional dos cargos e empregos públicos, tanto
para o inciso I do art. 7º quanto para o caput do art. 8º, seria: “servidor ocupante
de cargo de provimento efetivo”.
Além dos requisitos gerais �xados nos incisos I a III do art. 7º, o caput do art. 8º
estabelece uma exigência adicional para a designação do “agente de contratação”:
ser servidor efetivo[14].
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Apresentados os requisitos “subjetivos” condicionantes à designação dos agentes
públicos, é preciso questionar: o caput do art. 7º e o caput do art. 8º da NLL
possuem envergadura de norma geral ou de norma especí�ca?
Por versar sobre matéria correlata à organização interna de pessoal e gestão
administrativa dos entes federados, além de não integrar, substancialmente, a
compreensão do “processo de licitação pública” propriamente dito – conforme
dicção do art. 37, XXI, da CRFB -, em nossa opinião, tais requisitos, em especial
quanto ao caráter efetivo do provimento do servidor, tratar-se-iam de norma
especí�ca, sendo aplicável, de antemão, apenas no âmbito da União, admitindo-
se, por conseguinte, previsão distinta na legislação de Estados e Municípios[15].
Nesse sentido, vale transcrever contundente opinião do mestre Adilson Abreu
Dallari ao tecer comentários sobre alguns dispositivos da Leinº 14.133/2021:
Os Arts. 7º a 10 dispõem sobre agentes públicos, que não é, exatamente,
matéria de licitação, mas, sim, de organização administrativa, descendo a
detalhes, tais como o agente de contratação, a comissão de contratação e a
gestão por competências, que, certamente, serão de difícil aplicação em alguns
Estados e na maioria dos Municípios. De resto,  podem con�gurar
inconstitucionalidade, na medida em que, ao estabelecer impedimentos e
obrigações para agentes públicos, afetam a autonomia administrativa das
unidades da federação.[16]
[grifou-se]
Talvez o que se pode extrair do caput do art. 8º da NLL como “norma geral” seja a
regra da condução unipessoal dos processos licitatórios, consagrando o modelo
de sucesso adotado no pregão (art. 3º, IV, da Lei nº 10.520/2002). Fora isso, os
requisitos subjetivos que o próprio servidor deveria ostentar não estão
compreendidos na substância procedimental das contratações públicas.
De acordo com a expressão utilizada no art. 22, XVII, da CRFB, a União possui
competência para editar “normas gerais de licitação e contratação”, o que não
pode abarcar, necessariamente, todos os aspectos acessórios e indiretos
envolvendo a dinâmica do processo de contratação, chegando, inclusive, a afetar
questões internas de organização administrativa de todos os órgãos e entidades.
Logo, sob a ótica constitucional, não se pode compreender os requisitos do art. 7º
e do art. 8º da NLL como de caráter “geral”, sob pena de sufocamento legislativo
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dos Estados e Municípios e, consequentemente, da mitigação da autonomia
administrativa de tais entes federados.
[1] Voto do Ministro Ayres Britto na ADI nº  3.059/RS.  Tribunal  Pleno.  Rel.  p/ 
acórdão:  Min.  Luiz  Fux.  Julgado  em  09/04/2015.  Publicado  em  DJe
08/05/2015.
[2]  apud  CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli.  Das normas gerais: alcance e
extensão da competência legislativa concorrente. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p.
56.
[3] Nesse sentido, vide o tópico “Sistematização dos entendimentos doutrinários”
na obra de CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli.  Das normas gerais: alcance e
extensão da competência legislativa concorrente. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p.
57-58.
[4]  MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o
problema da conceituação das normas gerais. Revista de Informação Legislativa, v.
25, n.100, p. 127-162, out./dez. 1988.
[5]  MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o
problema da conceituação das normas gerais. Revista de Informação Legislativa, v.
25, n.100, p. 127-162, out./dez. 1988.
[6]  ADI 4.060/SC. Tribunal Pleno. Rel. Ministro Luiz Fux. Julgado em 25/02/2015.
Publicado em DJe 04/05/2015.
[7] ADI 927 (MC)/RS. Tribunal Pleno. Rel. Min. Carlos Velloso. J. em 03/11/1993, p.
em DJ 11/11/1994, p. 30.635.
[8]  apud  CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli.  Das normas gerais: alcance e
extensão da competência legislativa concorrente. Belo Horizonte: Fórum, 2010.
[9]  O tópico foi desenvolvido a partir de artigo escrito em co-autoria com Luiz
Fernando Bandeira de Mello: MELLO, Luiz Fernando Bandeira de; AMORIM, Victor.
O que esperar da nova lei de licitações. Migalhas, mar. 2021. Disponível em:
<https://www.migalhas.com.br/depeso/342592/o-que-esperar-da-nova-lei-de-
licitacoes>
[10] No que tange aos critérios de preferência e de tratamento diferenciado em
sede de licitações e contratos, por envolverem uma perspectiva de ponderação
do legislador federal face ao princípio da isonomia e o objetivo do
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desenvolvimento nacional sustentável, os Estados e Municípios deverão se ater às
hipóteses previstas no art. 60 da NLL, sendo-lhes vedado instituir “novas”
hipóteses de preferência que afetam diretamente o procedimento de julgamento
e apreciação das propostas.
[11]  Como a �xação das condições de habilitação estão necessariamente
relacionadas com os contornos estabelecidos pelo legislador federal a respeito do
princípio da ampla participação em sede de licitações públicas, entende-se que é
vedado aos Estados e Municípios �xar requisitos abstratos que potencializem a
di�culdade de participação nos certames, restringindo, assim, a competição. Será,
todavia, admissível que a legislação estadual ou municipal apenas discrimine de
maneira mais precisa do rol dos arts. 66 a 69 da NLL, instituindo detalhes quanto
à forma de apresentação dos documentos ali relacionados, desde que não
impliquem em ampliação indireta das restrições ora constantes do Estatuto
Federal de Licitações.
[12]  É clarividente que a �xação dos prazos não poderá ser de tal forma que
desvirtue ou esvazie o núcleo essencial do direito de petição, de modo que as
condições materiais de defesa do licitante sejam praticamente inviabilizadas pelo
exíguo prazo recursal ora previsto. Com esteio de tais considerações, pode-se
concluir que os Estados e Municípios poderão �xar prazos de recursos diferentes
daqueles previstos no art. 165 da NLL, desde que, no mínimo, respeitem os
prazos então �xados na referida norma.
[13]  De acordo com o inciso II do art. 37 da Constituição da República, o
provimento, em caráter efetivo, se dá mediante aprovação prévia em concurso
público. Por sua vez, o provimento, em caráter comissionado, é precário e baseia-
se em critério discricionário da autoridade competente, sendo de “livre nomeação
e exoneração”.
[14] Nos termos do art. 176, I, da NLL, a observância dos requisitosdo art. 7º e do
caput do art. 8º, somente será exigida para os Municípios com até 20.000 (vinte
mil) habitante após o transcurso do prazo de 6 (seis) anos da publicação da Lei nº
14.133/2021, ou seja, somente a partir de 1º de abril de 2027.
[15] Em igual sentido, é o entendimento de Ronny Charles Lopes de Torres: “ao
ultrapassar a condição de diretriz, orientando pela preferência, o artigo 8º de�ne uma
regra cogente, que impõe submissão. Com essa característica, tal disciplinamento
claramente se reveste da condição de norma materialmente especí�ca, não
vinculando Estados, Municípios e o Distrito Federal, mas apenas órgãos e entidades
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federais” (in  Leis de Licitações Públicas comentadas. 12 ed. Salvador: Jus Podivm,
2021, p. 105).
[16]  DALLARI, Adilson Abreu.  Análise crítica das licitações na Lei 14.133/21.
Consultor Jurídico, abr. 2021. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2021-
abr-29/interesse-publico-analise-critica-licitacoes-lei-1413321>.
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