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SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL (ARTIGOS 145 AO 162 DA CF) 
 
 
GENERALIDADES 
 
 
O Sistema Tributário Nacional, criado pela Constituição de 1988, 
prevê a distribuição de competências às entidades da Federação (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios) para criar e cobrar seus respectivos tributos. A 
Constituição não cria tributos. Os tributos são criados por lei. A Constituição dá apenas 
as competências para as entidades da Federação criarem e majorarem seus tributos por 
meio de lei (via de regra, lei ordinária). 
 
Vale salientar que, como a tributação priva o cidadão de seus bens, 
deve ser cercada de princípios e garantias, devendo os entes tributantes observar 
fielmente a Constituição e as leis. 
 
O que significa a palavra “tributo”? O conceito é fornecido pelo art. 
3º, do Código Tributário Nacional. Tributo é uma prestação pecuniária compulsória, 
criada por lei, que não se constitui em sanção por ato ilícito, em moeda ou valor que 
possa ser expresso em moeda, e cobrado de forma vinculada pela Administração 
Pública. 
 
Analisando o conceito, temos que tributo é uma prestação. É um 
fazer. Envolve pecúnia (dinheiro) e é obrigatória. Tributo só pode ser criado por lei. 
Não existe a possibilidade, por exemplo, de um Decreto criar um tributo. Vigora, em 
sua integralidade, o princípio da legalidade. Tributo, igualmente, não é sanção. Embora 
possa parecer ao cidadão que tributo é sanção, que é uma multa, na verdade não é. 
Difere completamente das sanções, das multas. Tributo não decorre de um 
comportamento ilícito, mas é uma prestação prevista em lei. É pago sempre em moeda, 
até que a lei crie uma possibilidade de se pagá-lo de outra forma, que possa ser expressa 
em moeda. Por fim, tributo só pode ser cobrado de forma vinculada, isto é, a 
Administração Pública fica vinculada à lei. Se a lei determina que determinado tributo 
tenha alíquota de 10%, então a Administração Pública não pode se desviar da lei. 
Deverá cobrar exatamente (vinculadamente) 10%. 
 
A Constituição não cria tributos. Ela dá a competência para as 
entidades da Federação criarem seus tributos (ou os aumentarem) por meio de lei. 
Normalmente, o veículo criador de tributos é a lei ordinária. Quando a Constituição 
requer lei complementar, ela expressamente menciona este veículo legislativo. Quando 
nada diz, podem os tributos ser criados por lei ordinária. Alguns tributos igualmente 
podem ser criados por Medida Provisória (art. 62). 
 
A competência tributária tem as seguintes características: a) 
irrenunciabilidade; b) intransferibilidade; c) indelegabilidade; d) exercício não 
obrigatório. 
 
a) irrenunciabilidade - os entes federativos recebem a competência da Constituição 
e não podem renunciá-la. Podem não exercê-la, como veremos na letra “d” 
abaixo, mas não podem ignorar a competência recebida pela Constituição; 
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b) intransferibilidade - os Estados, por exemplo, não podem transferir a 
competência para criar e aumentar o ICMS para os Municípios. A competência 
não se transfere. O IPTU pertence aos Municípios e não pode ser transferido, por 
exemplo, à União; 
c) indelegabilidade - muito semelhante à intransferibilidade, só que, neste caso, a 
delegabilidade preveria o retorno da competência outorgada ao ente outorgante. 
Não pode haver delegação (transferência temporária de competência); 
d) exercício não obrigatório - um ente da Federação ganha competência para 
instituir determinado imposto. Por exemplo, o Estado. O Estado tem 
competência para cobrar o IPVA dos veículos de seu território. Mas pode deixar 
de cobrá-lo. O exercício da competência não é obrigatório. Ela permanece com o 
Estado, mas este não a exercita e não cobra o tributo dos cidadãos que têm 
veículos. É uma opção do Estado. 
 
 
Há 5 tipos de tributos previstos na Constituição: 1) Impostos; 2) 
Taxas; 3) Contribuições de Melhoria; d) Contribuições Sociais; e) Empréstimos 
Compulsórios. A previsão para os impostos está no art. 145, I, e artigos 153, 155 e 156. 
A previsão para as taxas encontra-se no art. 145, II. A previsão para as contribuições de 
melhoria encontra-se no art. 145, III. As contribuições sociais estão previstas 
principalmente nos artigos 149 e 195. E os empréstimos compulsórios têm sua previsão 
no art. 148. 
 
1) Impostos 
 
Os impostos podem ser cobrados pela União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios. São tributos desvinculados. 
 
Imposto é um tributo desvinculado de qualquer atividade estatal 
específica. É desvinculado de qualquer contraprestação estatal. Não se pode vincular 
receita de imposto a uma despesa pré-existente (art. 167, IV, da Constituição, e art. 16, 
do Código Tributário Nacional). Já se julgou inconstitucional lei que aumentava em 3% 
o ICMS de um Estado e vinculava este aumento de 3% à melhoria das condições das 
rodovias daquele Estado. Não pode haver vinculação entre receita e despesa na lei que 
aumenta (ou cria) o tributo. As únicas exceções estão previstas na própria Constituição. 
 
Vale ressaltar, aqui, a equação que traduz a atividade financeira do 
Estado: RECEITAS + ORÇAMENTO + DESPESAS = BEM COMUM. No caso dos 
impostos, toda a arrecadação vai para o Tesouro, que é um Caixa Único, e depois é 
gasta conforme o orçamento. Não pode haver, na lei que cria ou aumenta o imposto, 
uma vinculação a uma despesa pré-existente. O orçamento, frise-se, é lei (art. 165). 
 
Segundo o parágrafo 1º, do art. 145, os impostos devem obedecer à 
capacidade contributiva (a Constituição utiliza a expressão “capacidade econômica”), 
ou seja, quem ganha mais deve pagar mais. É um desdobramento do princípio da 
isonomia (igualdade). 
 
Os impostos podem ser reais ou pessoais. Os reais (objetivos) levam 
em conta apenas o bem, e não a situação do contribuinte. É o caso de impostos 
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imobiliários, como o IPTU. Os pessoais levam em conta a situação do contribuinte, 
como no caso do imposto de renda. 
 
Os impostos podem, ainda, ser diretos e indiretos. Os diretos são 
aqueles em que o contribuinte absorve diretamente o impacto econômico, como no caso 
do imposto de renda. Os indiretos são aqueles que repercutem na cadeia econômica até 
o consumidor final. Não é o contribuinte de direito que absorve o impacto econômico, 
mas o consumidor final (contribuinte de fato). É o caso do IPI – Imposto sobre Produtos 
Industrializados. 
 
Vale salientar o significado de uma palavra muito comum no âmbito 
tributário: “fato gerador”. É muito utilizada para referir-se ao fato que dá ensejo à 
cobrança do tributo. Fato gerador é o fato, no mundo dos fatos, que enseja a cobrança 
do tributo. O fato praticado pelo cidadão amolda-se à norma abstrata (denominada de 
hipótese de incidência) e faz surgir a obrigação tributária. Por exemplo, o fato gerador 
do Imposto de Renda é auferir renda. O fato gerador do Imposto de Importação é a 
entrada em território nacional de mercadoria proveniente do estrangeiro. O fato gerador 
do IPTU é a propriedade urbana. 
 
- Impostos Federais (da União – art. 153, CF) 
 
A União recebeu a competência para instituir, cobrar e aumentar 7 
impostos. São eles: 1) Imposto de Importação – II; 2) Imposto de Exportação – IE; 3) 
Imposto de Renda – IR; 4) Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI; 5) Imposto 
sobre Operações Financeiras (crédito, câmbio, seguro e títulos ou valores mobiliários) – 
IOF; 6) Imposto Territorial Rural – ITR; 7) Imposto sobre Grandes Fortunas – IGF. 
 
O Imposto de Importação tem por fato gerador a entrada da 
mercadoria em território nacional. É um imposto extrafiscal, ou seja, regulatório do 
mercado. Suas alíquotas podem variar por Decreto (153, § 1º) e não está submetidoao 
princípio da anterioridade (150, § 1º). O Imposto de Importação é regulamentado pelo 
Código Tributário Nacional (artigos 19 a 22) e legislação extravagante posterior. Sua 
base de cálculo é o valor da mercadoria importada. Alíquotas específicas ou “ad 
valorem”. Há diversos Tratados, como o GATT e Mercosul a influir no II, bem assim a 
Zona Franca de Manaus. 
 
O Imposto de Exportação tem por fato gerador a saída de mercadoria 
nacional do território pátrio. É, também, extrafiscal. Suas alíquotas podem variar por 
Decreto e igualmente não está submetido ao princípio da anterioridade (150, § 1º). 
Consta do Código Tributário Nacional nos artigos 23 ao 28. Sua base de cálculo é o 
valor da mercadoria exportada, e mesmo se diz, referentemente às alíquotas e Tratados, 
que o II. 
 
É muito comum a existência de Tratados sobre importação e 
exportação. A teor do já estudado sobre Tratados, e o disposto no art. 98, do Código 
Tributário Nacional, tem-se que os Tratados em matéria tributária prevalecem sobre a 
legislação interna, e devem ser observados pela que lhes sobrevenha. 
 
Os impostos de importação e exportação são regidos por diversas 
leis. A melhor condensação está no Regulamento Aduaneiro – Decreto nº 6.759/09. 
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O Imposto de Renda encontra regulamentação nos artigos 43 a 45 do 
Código Tributário Nacional. Tem por fato gerador a aquisição de renda. Renda, segundo 
o Código Tributário Nacional, abrange não só o produto do trabalho, mas qualquer 
acréscimo patrimonial. A base de cálculo é o valor da renda adquirida. O Imposto de 
Renda é informado pelos critérios da generalidade, universalidade e progressividade 
(153, § 2º, I). São verdadeiros princípios constitucionais a serem observados. 
 
A generalidade indica que todas as pessoas que aufiram renda devem 
pagar o imposto. A universalidade indica que todo tipo de renda deve ser alcançado pelo 
imposto (salários, produto do capital, aposentadorias, pensões, etc). A progressividade, 
a seu turno, significa que quem ganha mais paga mais, de acordo com faixas de 
alíquotas. O Imposto de Renda é regulado por diversas leis (a principal é a Lei nº 
9.250/95). A melhor condensação de toda legislação está no Decreto nº 3000/99. 
 
As faixas do Imposto de Renda que denotam a progressividade são 
as seguintes: 
 
0% para quem ganha até R$ 1.434,59 
7,5% para quem ganha acima de R$ 1.434,60 até R$ 2.150,00 
15% para quem ganha acima de R$ 2.150,01 até R$ 2.866,70 
22,5% para quem ganha acima de R$ 2.866,71 até R$ 3.582,00 
27,5% para quem ganha acima de R$ 3.582,00 
 
O Imposto de Renda é anual. Difere para Pessoas Físicas do Imposto 
de Renda para Pessoas Jurídicas. Estas últimas podem optar pelo pagamento do imposto 
sobre lucro real, lucro presumido ou arbitrado. Lucro real é apurado em balanço regular, 
anual ou trimestral, para empresas com receita acima de R$ 48.000.000,00. Lucro 
presumido pode ser utilizado por empresas com receita inferior a R$ 48.000.000,00, e é 
fixado em 8% da receita bruta que vier a ser auferida, independentemente do lucro. 
Lucro arbitrado ocorre quando a autoridade administrativo fixa o valor a ser pago em 
razão de ilícito cometido pela empresa. 
 
O Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI incide sobre 
matéria-prima que tenha sido modificada (industrializada – art. 46, parágrafo único, do 
Código Tributário Nacional). O fato gerador é a saída do produto industrializado da 
indústria, o desembaraço aduaneiro ou a arrematação em leilão. A base de cálculo é, em 
regra, o valor do produto. 
 
O IPI é seletivo em função da essencialidade do produto (art. 153, § 
3º, I). Isto significa que produtos menos essenciais pagam mais, e produtos mais 
essenciais pagam menos. O IPI também é não-cumulativo (153, § 3º, II). Quer dizer, o 
valor pago na etapa anterior na cadeia de produção pode ser descontado quando do 
pagamento em etapa posterior da cadeia de produção. A seletividade em função da 
essencialidade e a não-cumulatividade são verdadeiros princípios constitucionais. 
 
O IPI vem regulamentado nos artigos 46 a 51 do Código Tributário 
Nacional, além de extensa legislação esparsa. A melhor condensação está no Decreto nº 
4.544/02. É, também, extrafiscal e submetido à anterioridade apenas nonagesimal (art. 
150, § 1º). Suas alíquotas podem variar por meio de Decreto (art. 153, § 1º). Não incide 
sobre produtos destinados ao exterior. 
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O Imposto sobre Operações Financeiras – IOF é o imposto da União 
sobre operações financeiras definidas em lei. É o último dos impostos extrafiscais e 
também livre do princípio da anterioridade (150, § 1º). Suas alíquotas podem variar por 
meio de Decreto, como visto acima para os demais impostos extrafiscais. 
 
O fato gerador, nas operações de câmbio, é a entrega da moeda. Nas 
operações de crédito, é a colocação do empréstimo à disposição do interessado. Nas 
operações de seguro, surge com a emissão da apólice ou recebimento do prêmio. A base 
de cálculo geralmente é o valor negociado. A principal regulamentação do IOF está na 
Lei nº 8.033/90. As normas gerais estão no Código Tributário Nacional, nos artigos 63 a 
67. 
 
O Imposto Territorial Rural – ITR é o imposto da União que incide 
sobre propriedades rurais (como fazendas, por exemplo). Se a propriedade for urbana, o 
imposto a incidir é o IPTU, que é municipal, e não da União. O fato gerador é a 
propriedade de imóvel rural, devidamente registrado, e a base de cálculo é o valor do 
imóvel com as deduções permitidas em lei (como área de preservação permanente). As 
alíquotas aumentam se a propriedade não for devidamente aproveitada, como forma de 
desestimular a manutenção de propriedades improdutivas. 
 
A propriedade é considerada rural se estiver fora do conceito de 
propriedade urbana do art. 32, § 1º, do Código Tributário Nacional. De acordo com 
referido artigo, é considerada urbana a propriedade que tenha pelo menos 2 dos 
melhoramentos seguintes, efetuados e mantidos pelo Poder Público: I - meio-fio ou 
calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema 
de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para 
distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima 
de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. Se a propriedade tiver pelo menos 2 
destes melhoramentos efetuados e mantidos pelo Poder Público será considerada 
urbana, e não rural. 
 
A parte do ITR no Código Tributário Nacional não foi recepcionada 
pela Constituição Federal. O Código Tributário Nacional é de 1966 (Lei nº 5.172) e 
dava competência do ITR para os Municípios. Com a nova Constituição de 1988, 
passou a ser imposto da União. A principal lei que regulamenta o ITR é o Estatuto da 
Terra – Lei nº 4.504/64. 
 
Por fim, temos o Imposto sobre Grandes Fortunas – IGF. Não há o 
que ser estudado a respeito de tal imposto, pois até o momento a União não exerceu sua 
competência e não criou o imposto. Suas normas gerais, contudo, conforme 
condicionou a Constituição no art. 153, VII, deverão ser veiculadas por meio de lei 
complementar. 
 
- Impostos Estaduais (art. 155, CF – pertencentes, também, ao Distrito Federal) 
 
São 3 os impostos estaduais: 1) Imposto sobre a Transmissão Causa 
Mortis e Doação, de quaisquer bens ou direitos – ITCMD; 2) Imposto sobre Operações 
de Circulação de Mercadorias (e sobre prestações de serviços de transporte 
interestadual, intermunicipal e de comunicação) – ICMS; Imposto sobre a Propriedade 
de Veículos Automotores – IPVA. 
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O ITCMD incide sobre a transmissão causa mortis (herança) e sobre 
as doações de móveis ou imóveis. O CódigoTributário Nacional, à época de sua edição, 
não contemplava o ITCMD. Há apenas uma previsão genérica no parágrafo único, do 
art. 35, do referido diploma legal, assim como a previsão da base de cálculo e 
contribuinte (artigos 35 e 42). 
 
O ITCMD é pago no Estado onde se processar o inventário ou no 
Estado onde tiver ocorrido a doação. As alíquotas do imposto são fixadas por Resolução 
do Senado Federal. Em São Paulo, o ITCMD é regido pela Lei Estadual nº 10.705/00. 
 
O ICMS é o segundo imposto de competência dos Estados. O fato 
gerador é a circulação de mercadorias, assim como os serviços de transporte 
interestadual, intermunicipal e de comunicação. Além do inciso II, do art. 155, o 
parágrafo 3º também prevê a incidência do ICMS sobre energia elétrica, 
telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais. 
 
Cobra-se o ICMS na saída da mercadoria do estabelecimento 
industrial ou comercial, via de regra, podendo a lei, para facilitar a fiscalização, instituir 
a substituição tributária e cobrá-lo em outra etapa da cadeia de circulação. Quanto à 
energia elétrica, como outro exemplo, temos o valor do ICMS cobrado na fatura enviada 
pela concessionária. 
 
O ICMS, a exemplo do IPI, é não-cumulativo. O valor pago na etapa 
anterior na cadeia de circulação pode ser descontado quando do pagamento em etapa 
posterior da cadeia de circulação. É, também, seletivo em função da essencialidade das 
mercadorias. Isto significa que produtos menos essenciais pagam mais ICMS, e 
produtos mais essenciais pagam menos. A seletividade em função da essencialidade e a 
não-cumulatividade são verdadeiros princípios constitucionais (art. 155, § 2º, I e III). 
 
O Senado Federal fixa as alíquotas mínimas e máximas do ICMS. As 
principais regulamentações do ICMS estão na Lei Complementar nº 87/96 (diversas 
vezes alterada por legislação posterior) e no Decreto-lei nº 406/68 (recepcionado com 
status de lei complementar). As disposições do Código Tributário Nacional quanto ao 
ICMS foram revogadas. O ICMS não incide sobre operações que destinem mercadorias 
ao exterior, como forma de incentivar as exportações. 
 
Por fim, o IPVA é o imposto estadual que tem por fato gerador a 
propriedade de veículo automotor dentro do território de cada Estado. A base de cálculo 
é o valor venal do veículo. Veículos mais antigos têm alíquotas menores de IPVA. As 
alíquotas mínimas são fixadas pelo Senado Federal, e as máximas fixadas por cada 
Estado. 
 
A Constituição quis que a participação do Senado na fixação das 
alíquotas evitasse a denominada “guerra fiscal”, em que Estados tinham alíquotas muito 
baixas e atraíam milhares de pessoas para o emplacamento de seus veículos. Não há 
regulamentação do IPVA pelo Código Tributário Nacional, pois não existia este 
imposto à época de publicação do CTN. 
 
 
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- Impostos Municipais (art. 156, CF – pertencentes, também, ao Distrito Federal, 
conforme art. 32, § 1º) 
 
O primeiro dos impostos municipais é o Imposto sobre a Propriedade 
Territorial Urbana – IPTU (art. 156, I). O fato gerador é a propriedade urbana e a base 
de cálculo é o valor venal do imóvel. A propriedade é considerada urbana (como visto 
acima quando da análise do ITR) nos termos do art. 32, § 1º, do Código Tributário 
Nacional. De acordo com referido artigo, é considerada urbana a propriedade que tenha 
pelo menos 2 dos melhoramentos seguintes, efetuados e mantidos pelo Poder Público: I 
- meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de 
água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem 
posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma 
distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. Se a propriedade tiver 
pelo menos 2 destes melhoramentos efetuados e mantidos pelo Poder Público será 
considerada urbana, e não rural. 
 
O imóvel deve estar devidamente registrado no Cartório de Registro 
de Imóveis. O IPTU pode ser progressivo. Há a progressividade do art. 156, § 1º, I, que 
é a progressividade fiscal. Os imóveis mais caros podem pagar mais IPTU. Mas há, 
também, a progressividade extrafiscal (ou sancionatória), prevista no art. 182, § 4º, II. 
Os imóveis que não cumprirem sua função social podem ser punidos com IPTU 
progressivo (sobre a função social, ver item 10.1 acima, art. 5º, XXIII). 
 
O segundo imposto do Município é o Imposto sobre Transmissão de 
Bens Imóveis – ITBI, também conhecido como Imposto sobre a Transmissão Inter 
Vivos, por ato oneroso, de Bens Imóveis. Está regulamentado pelo Código Tributário 
Nacional nos artigos 35 a 42, que prevê a incidência do referido imposto sobre direitos 
reais (exceto os de garantia) e cessão. São direitos reais: I - a propriedade; II - a 
superfície; III - as servidões; IV - o usufruto; V - o uso; VI - a habitação; VII - o direito 
do promitente comprador do imóvel; VIII - a concessão de uso especial para fins de 
moradia; IX - a concessão de direito real de uso. A exceção – direitos reais de garantia – 
é a seguinte: I - penhor; II - anticrese; III - hipoteca. 
 
O imóvel, ao ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis, deve 
ter o ITBI pago pelo comprador. A maioria dos Municípios, conforme faculta o Código 
Tributário Nacional, em seu art. 42, atribuiu a capacidade tributária passiva ao 
comprador. A base de cálculo é o valor venal do imóvel. A lei que regulamenta o 
imposto em São Paulo é a Lei Municipal nº 11.154/91, juntamente com o Decreto 
Municipal nº 50.500/09. As alíquotas são fixadas livremente por cada Município. 
 
O terceiro e último imposto do Município é o Imposto sobre 
Serviços – ISS, também conhecido como Imposto sobre Prestação de Serviços de 
Qualquer Natureza. 
 
O ISS abrange, por exemplo, os serviços prestados por médicos, 
dentistas, instaladores em geral, serviços de pesquisa, serviços de saúde (hospitais, 
clínicas, laboratórios, etc), acupuntura, enfermagem, psicólogos, veterinários, 
cabeleireiros, engenheiros, teatros, boates, cinemas, assistências técnicas, advogados, 
provedores de internet, dentre inúmeros outros. A lista dos serviços abrangidos pelo ISS 
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está na Lei Complementar nº 116/03. Segundo a Constituição, é a Lei Complementar 
que fixa, também, as alíquotas mínimas e máximas. 
 
O Decreto-lei nº 406/68 (recepcionado com status de lei 
complementar, também traz disposições sobre o ISS, que devem ser interpretadas em 
conjunto com a Lei Complementar nº 116/03. 
 
O contribuinte é o prestador do serviço, e o imposto deve ser pago 
no Município onde for prestado o serviço. Isto evita que empresas se estabeleçam em 
municípios onde o ISS é menor, mas prestem serviços em outros municípios, que têm 
ISS maior. O ISS não incide sobre serviços destinados ao exterior. 
 
2) Taxas 
 
As taxas são tributos vinculados (145, II). São cobradas em razão do 
exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços 
públicos. Temos, então, 2 tipos de taxas: as taxas de polícia e as taxas de serviços. São 
cobradas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
As taxas de polícia decorrem do poder de polícia. Poder de polícia 
não se confunde com poder da polícia. Poder de polícia é um poder administrativo, do 
Executivo. É um poder fiscalizatório. A segunda parte do parágrafo primeiro do art. 145 
traz o poder de polícia no nível constitucional, e o art. 78, do Código Tributário 
Nacional, conceitua o poder de polícia nos seguintes termos: “Considera-se poder de 
polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, 
interesse ou liberdade, regula a prática de atoou abstenção de fato, em razão de 
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à 
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou 
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. 
 
Poder de polícia, portanto, é um poder que detém um fiscal, que pode 
fiscalizar uma empresa. Ou, como outro exemplo, temos um restaurante, que não pode 
colocar uma placa livremente em frente ao seu local de funcionamento. Deve pagar uma 
taxa de polícia e obedecer às posturas municipais. Temos taxas de polícia para 
segurança, higiene, costumes, etc, como visto no parágrafo acima - conceito de poder de 
polícia. 
 
Já as taxas de serviço são vinculadas a um serviço prestado ao 
contribuinte. Paga-se a taxa de luz e recebe-se, em troca, o serviço de fornecimento de 
luz. O serviço não precisa ser utilizado pelo contribuinte. Paga-se uma taxa mínima 
mesmo com o não uso, pois o Poder Público colocou à disposição do contribuinte o 
serviço. O serviço deve, ainda, ser específico (determinável) e divisível (possibilidade 
de fracionamento em unidades autônomas). São os requisitos constitucionais dos 
serviços. Além da luz, temos como exemplo a taxa de gás, água, etc. Há uma 
contraprestação estatal específica. 
 
As taxas não vêm especificadas no texto constitucional, como ocorre 
com os impostos As taxas são em número aberto (“números apertus”). É possível a 
criação de inúmeras taxas, dependendo do número de serviços públicos que vão sendo 
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criados. Ou, dependendo da necessária ocorrência do poder de polícia, teremos 
inúmeras taxas de polícia a serem criadas. 
 
 
 Diferença entre Taxas e Preços Públicos (ou Tarifas) 
 
 
As taxas diferem dos preços públicos, também conhecidos por 
tarifas. A doutrina e a jurisprudência não conseguem, até hoje, definir precisamente a 
diferença entre taxas e preços públicos/tarifas. Geraldo Ataliba ensina que o melhor 
método para diferenciá-los é a essencialidade do serviço prestado. Se o serviço for 
essencial, então a remuneração ao Estado será feita por meio de taxa. Se o serviço não 
for essencial, o Estado poderá cobrar preços públicos/tarifas. 
 
Além da essencialidade, a taxa é decorrente de lei (Direito Público) e 
os preços públicos/tarifas decorrem de contrato (Direito Privado). Assim, os serviços de 
água, esgoto, lixo e luz devem ser remunerados ao Estado ou concessionárias por meio 
de taxas (lei). Só podem ser alteradas por lei. Já a telefonia, transporte via ônibus ou 
metrô são remunerados por meio de preços públicos/tarifas. 
 
Os serviços públicos essenciais são indelegáveis, e por isso devem 
ser cobradas taxas. Nos serviços não essenciais há a facultatividade por parte dos 
cidadãos, e são cobrados preços públicos/tarifas que variam conforme o contrato 
celebrado pela concessionária ou diretamente pelo contrato firmado com o Estado. 
 
Os preços públicos/tarifas estão ligados à ideia de venda por parte do 
Estado, que só pode explorar atividade econômica em casos de segurança nacional ou 
relevante interesse coletivo (art. 173). A Constituição faz referência às tarifas no art. 
175, parágrafo único, III. 
 
Existe uma pequena diferença entre preço público e tarifa. O 
primeiro é cobrado diretamente pelo Estado, enquanto que a tarifa é cobrada pela 
concessionária ou permissionária. Os preços públicos/tarifas, diferentemente das taxas, 
objetivam o lucro. 
 
3) Contribuições de Melhoria 
 
As contribuições de melhoria são cobradas em razão da valorização 
imobiliária decorrente da realização de obras públicas. O Poder Público constrói uma 
estrada, por exemplo, e cobra o tributo dos imóveis próximos à estrada que tiverem 
valorização imobiliária. A valorização imobiliária é essencial para facultar a cobrança 
do tributo. 
 
O Decreto-lei nº 195/67 regulamenta a cobrança da contribuição de 
melhoria, aliado a legislação posterior. A contribuição de melhoria objetiva o 
ressarcimento dos cofres públicos pela obra realizada. Meras obras de manutenção e 
conservação não geram contribuição de melhoria, pois não traduzem valorização 
imobiliária. 
 
 
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4) Contribuições Sociais 
 
As contribuições sociais são cobradas pela União. Só se permite a 
cobrança de contribuições sociais pelos Estados, Distrito Federal e Municípios para 
custear suas caixas de previdência próprias, para os servidores públicos que se 
aposentarem (149, § 1º). De resto, só cabem à União. 
 
As contribuições sociais também são tributos vinculados. Um grupo 
de pessoas paga a contribuição social para obter, em contraprestação estatal, um 
benefício. Por exemplo: paga-se mensalmente ao INSS para obter-se, no futuro, 
aposentadoria; paga-se o AFRMM – Adicional ao Frete para Renovação da Marinha 
Mercante para obter-se benefícios que envolvam a navegação; paga-se o PIS – 
Programa de Integração Social para obter-se vantagens para os trabalhadores, como o 
saque anual do PIS e o seguro-desemprego. 
 
As contribuições sociais podem ser: a) de intervenção no domínio 
econômico e de interesse das categorias profissionais (art. 149); b) gerais (espalhadas 
pelo texto constitucional); c) para a Seguridade Social (art. 195). 
 
a) as contribuições de intervenção no domínio econômico acentuam a atividade da 
União para auferir recursos que devem retornar em forma de benefícios para o setor 
atingido. A União atua como reguladora da atividade econômica, exercendo seu poder 
de fiscalização, incentivo e planejamento. Pode instituir a contribuição para incrementar 
o setor econômico ou para assegurar a livre concorrência ou reprimir o abuso do poder 
econômico. O AFRMM (supracitado) é um exemplo. A contribuição sobre os 
combustíveis é outro exemplo. Quanto às contribuições de interesse das categorias 
profissionais, seguem o mesmo raciocínio. A contribuição à OAB é exemplo de 
contribuição social da União de interesse das categorias profissionais, assim como a 
contribuição ao CREA, CRM, etc. No art. 8º, IV, parte final, temos a contribuição 
sindical. 
 
b) as contribuições sociais gerais estão espalhadas pelo texto constitucional. No art. 7º, 
III, temos o FGTS. No art. 240, temos as contribuições ao SESC, SENAC, SEBRAE, 
SESI e entidades afins. No art. 212, § 5º temos a contribuição das empresas para a 
educação do país, denominada salário-educação. 
 
c) quanto às contribuições sociais para a Seguridade Social, estão no art. 195. Dentre 
elas, a CSL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das empresas), COFINS 
(Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), dentre outras. As 
contribuições sociais para a Seguridade Social só podem ser cobradas depois de 90 dias 
da lei que as instituir (princípio da anterioridade nonagesimal – art. 195, § 6º). São 
contribuições por parte do empregador (CSL, sobre o lucro, INSS, etc) e do empregado 
(por exemplo, contribuição mensal ao INSS). 
 
De acordo com o parágrafo 6º, do art. 195, as contribuições sociais 
não estão sujeitas à anterioridade anual (estudada abaixo), mas apenas à anterioridade 
nonagesimal. Portanto, uma contribuição social criada em março de um ano pode ser 
cobrada em junho do mesmo ano. Para os demais tributos, veremos abaixo a regra de 
que só podem ser cobrados no ano seguinte ao da lei que os tenha criado (anterioridade 
anual). 
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5) Empréstimos Compulsórios 
 
O art. 148 faculta exclusivamente à União a cobrança, por meio de lei 
complementar, de empréstimos compulsórios nas seguintes situações: a) despesas 
extraordinárias decorrentes de calamidade pública ou guerra;b) investimento público 
urgente e de relevante interesse nacional. 
 
O empréstimo compulsório é vinculado ao fato que lhe deu causa, e é 
devolvido ao contribuinte ao término da situação que o gerou. 
 
 
→ COMPETÊNCIA RESIDUAL TRIBUTÁRIA 
 
 
A competência residual tributária encontra-se no art. 154, I. Pertence 
somente à União. Somente a União pode criar impostos novos, não previstos no texto 
constitucional. Estados, Distrito Federal e Municípios têm competência taxativa 
(“numerus clausus”). Estes entes só podem dispor de 3 impostos cada (artigos 155 e 
156, mais a competência dúplice do Distrito Federal – 155 e 32, § 1º). 
 
A União deve obedecer certos requisitos para criação de impostos 
novos: a) lei complementar; b) imposto não previsto no artigo 153; c) base de cálculo e 
fato gerador diversos de todos os impostos existentes na Constituição. 
 
Base de cálculo é o valor sobre o qual é aplicada a alíquota (a 
alíquota é sempre um percentual). Base de cálculo é, pois, uma dimensão econômica. É 
uma grandeza. Assim, temos que a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel 
(venal refere-se à palavra “venda”). A base de cálculo do IPVA é o valor do veículo. 
 
Fato gerador, como dito acima, é o fato, no mundo dos fatos, que 
enseja a cobrança do tributo. O fato praticado pelo cidadão amolda-se à norma abstrata 
(denominada de hipótese de incidência) e faz surgir a obrigação tributária. Por exemplo, 
o fato gerador do Imposto de Renda é auferir renda. O fato gerador do Imposto de 
Importação é a entrada em território nacional de mercadoria proveniente do estrangeiro. 
O fato gerador do IPTU é a propriedade urbana. 
 
Por fim, temos a alíquota, que é um percentual aplicado sobre a base 
de cálculo. Alíquota é um fator. Quando for em percentual, diz-se que é “ad valorem”. 
Quando for em outra medida, diz-se que é “específica”. 
 
 
→ IMPOSTOS EXTRAORDINÁRIOS 
 
 
Além dos 7 impostos do art. 153, mais a competência residual, a 
União tem mais um tipo de imposto: o imposto extraordinário, que pode ser instituído 
em caso de guerra (154, II). A União pode optar por este imposto extraordinário em 
caso de guerra, ao invés do empréstimo compulsório, porque esse imposto 
extraordinário pode ser instituído por lei ordinária. 
 
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O imposto extraordinário cessa gradativamente ao cessar-se a guerra. 
Ele é o único imposto no texto constitucional que permite a ocorrência do “bis in idem” 
e da bitributação (tal encontra-se na expressão do 154, II “... compreendidos ou não em 
sua competência tributária ...”). 
 
“Bis in idem” significa que a mesma entidade da Federação cobra o 
mesmo imposto 2 vezes sobre o mesmo fato gerador. Só o imposto extraordinário, 
repita-se, permite isso. 
 
Bitributação ocorre quando 2 entidades diferentes da Federação 
cobram o mesmo imposto 2 vezes sobre o mesmo fato gerador. Só o imposto 
extraordinário, repita-se mais uma vez, permite isso. 
 
 
→ EXTRAFISCALIDADE 
 
 
Alguns impostos não têm função fiscal (fiscalidade). A fiscalidade é 
a função normal dos impostos. É função arrecadatória. 
 
Quando o imposto funcionar com finalidade regulatória de mercado, 
como o IPI, por exemplo, dizemos que ele é extrafiscal. Sua função não será a 
arrecadatória, mas de regulação do mercado. O II – Imposto de Importação é outro 
exemplo. O governo pode aumentar a alíquota para importação de computadores (153, § 
1º) para inibir a importação de computadores estrangeiros e, com isso, incentivar a 
indústria nacional. 
 
 
→ PARAFISCALIDADE 
 
 
A parafiscalidade é fenômeno que ocorre com as contribuições 
sociais. Toda vez que a entidade arrecadadora ficar com o produto da arrecadação, 
dizemos que a contribuição é parafiscal. Por exemplo, a contribuição para a OAB. É 
uma contribuição social da União, mas a OAB arrecada e fica com o produto da 
arrecadação, instituindo benefícios a seus associados. 
 
 
 
→ REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS 
 
 
A Constituição instituiu a participação de um ente federativo na 
arrecadação de outro. Assim, as rendas são distribuídas da seguinte maneira (artigos 157 
a 161): a) pertencem aos Estados e ao Distrito Federal o Imposto de Renda (que é da 
União) arrecadado de seus servidores; b) pertencem aos Estados e Distrito Federal 20% 
do que for instituído pela União no exercício da competência residual; c) pertencem aos 
Municípios o Imposto de Renda (que é da União) arrecadado de seus servidores; d) 
pertencem aos Municípios 50% do Imposto Territorial Rural – ITR de imóveis rurais 
neles situados; e) pertence ao Município 50% do IPVA (que é estadual) arrecadado de 
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veículos emplacados em sua localidade; f) pertence ao Município 25% do ICMS – 
Imposto sobre Circulação de Mercadorias (que é estadual) arrecadado em sua 
localidade. 
 
O art. 159 cria, ainda, o Fundo de Participação dos Estados e Distrito 
Federal e o Fundo de Participação dos Municípios, com uma distribuição extra do 
Imposto de Renda, IPI e Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre os 
Combustíveis arrecadados pela União.