Questão Agente Administrativo

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 � A segunda fase consiste no lançamento. Segun-
do o art. 53 da Lei nº 4.320/1964, lançamento 
é ato da repartição competente, que verifica a 
procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe 
é devedora e inscreve o débito desta. Por outro 
lado, nos termos do art. 142 do Código Tribu-
tário Nacional, lançamento é o procedimento 
administrativo tendente a verificar a ocorrên-
cia do fato gerador da obrigação corresponden-
te, determinar a matéria tributável, calcular o 
montante do tributo devido, identificar o sujei-
to passivo e, sendo caso, propor a aplicação da 
penalidade cabível. 
 Assim, pode ser dito que o lançamento refe-
re-se à atividade estatal de escrituração dos 
futuros débitos dos contribuintes de impostos 
diretos, cotas ou contribuições prefixadas ou 
decorrentes de outras fontes de recursos, efe-
tuados pelos órgãos competentes que verificam 
a procedência do crédito a natureza da pessoa 
do contribuinte quer seja física, quer seja jurí-
dica e o valor correspondente à respectiva esti-
mativa. Enfim, o lançamento é a legalização da 
receita pela sua instituição e a respectiva inclu-
são no orçamento.
 z Arrecadação: corresponde à entrega, realiza-
da pelos contribuintes ou devedores, aos agentes 
arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, 
dos recursos devidos ao Tesouro. Assim, quando o 
contribuinte vai ao banco pagar o boleto do IPTU, 
por exemplo, ocorre a arrecadação. 
 Vale destacar que, segundo o art. 35 da Lei nº 
4.320/1964, pertencem ao exercício financeiro 
as receitas nele arrecadadas, o que representa 
a adoção do regime de caixa para o ingresso das 
receitas públicas. 
 A arrecadação ocorre somente uma vez, sendo 
seguida pelo recolhimento. Quando um ente arre-
cada para outro ente, cumpre-lhe apenas entregar-
-lhe os recursos pela transferência dos recursos, 
não sendo considerada arrecadação, quando do 
recebimento pelo ente beneficiário.
 z Recolhimento: é a transferência dos valores arre-
cadados à conta específica do Tesouro, responsá-
vel pela administração e controle da arrecadação 
e programação financeira, observando o Princí-
pio da Unidade de Caixa representado pelo con-
trole centralizado dos recursos arrecadados em 
cada ente, conforme previsto no art. 56 da Lei nº 
4.320/1964:
Art. 56 O recolhimento de todas as receitas far-se-
-á em estrita observância ao princípio de unidade 
de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para 
criação de caixas especiais.
Os estágios da receita pública estão dispostos con-
forme a ordem cronológica em que ocorrem os fenô-
menos econômicos. Esses estágios são estabelecidos 
levando-se em consideração o modelo do orçamento 
brasileiro. Assim, a ordem inicia com a previsão e ter-
mina com o recolhimento.
DÍVIDA ATIVA
Dívida ativa é a denominação que se dá ao con-
junto de créditos tributários e não tributários em 
favor da Fazenda Pública que não foram pagos no 
prazo devido e, por isso, inscritos pelo órgão ou enti-
dade competente, após a devida apuração de liquidez 
e certeza. 
Assim, é considerada uma fonte potencial de 
entrada no Caixa do Tesouro e é reconhecida contabil-
mente no ativo. Não se deve confundir a dívida ativa 
com a dívida pública, uma vez que esta representa as 
obrigações do ente público com terceiros e é reconhe-
cida contabilmente no passivo.
O art. 39 da Lei nº 4.320/1964 dispõe:
Art. 39 Os créditos da Fazenda Pública, de nature-
za tributária ou não tributária, serão escriturados 
como receita do exercício em que forem arrecada-
dos, nas respectivas rubricas orçamentárias.
§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis 
pelo transcurso do prazo para pagamento, serão 
inscritos, na forma da legislação própria, como 
Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a 
sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será 
escriturada a esse título.
[...]
Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda 
Pública decorrente de créditos tributários não pagos 
pelos contribuintes, e incluem os respectivos adicio-
nais e multas. Por outro lado, a Dívida Ativa não Tri-
butária são os demais créditos da Fazenda Pública, 
como aqueles provenientes de empréstimos compul-
sórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de 
qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, 
foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, 
custas processuais, preços de serviços prestados por 
estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, 
restituições, alcances dos responsáveis definitiva-
mente julgados, bem assim os créditos decorrentes de 
obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de 
hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos 
em geral ou de outras obrigações legais.
Deste modo, verificado o não recebimento do cré-
dito no prazo de vencimento, cabe ao órgão ou enti-
dade de origem do crédito encaminhá-lo ao órgão ou 
entidade competente para sua inscrição em dívida 
ativa, com observância dos prazos e procedimentos 
estabelecidos.
A inscrição do crédito em dívida ativa configura 
fato contábil permutativo (não aumenta o Patrimô-
nio Líquido do ente público).
DESPESA PÚBLICA
CONCEITO 
Como já vimos, a atividade estatal está vinculada 
ao dispêndio de recursos com o objetivo de satisfazer 
às necessidades sociais, sendo que esses dispêndios 
devem obedecer às decisões deliberadas e estabeleci-
das no âmbito do Poder Legislativo, por meio da Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
Assim, o orçamento, que é um instrumento de pla-
nejamento de qualquer entidade, seja pública ou pri-
vada, uma vez que representa o fluxo de ingressos e 
aplicação de recursos em determinado período, para 
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o setor público, passa a ser de vital importância, pois é 
a LOA que fixa a despesa pública autorizada para um 
exercício financeiro. 
A despesa orçamentária pública é o conjunto de 
dispêndios realizados pelos entes públicos para o fun-
cionamento e manutenção dos serviços públicos pres-
tados à sociedade.
Em termos de importância, a despesa pública 
demanda mais atenção da sociedade, uma vez que o 
gasto desordenado pode implicar desequilíbrio orça-
mentário e afetar a saúde financeira do Estado por 
muitos anos. Além disso, em um país como o Bra-
sil, com tanta desigualdade social, é natural que as 
demandas por ações do governo superem os recursos 
disponíveis. Ou seja, políticas populistas que procu-
rem atender todas as demandas da sociedade podem 
não ser factíveis, uma vez que a realidade das receitas 
públicas limita as despesas públicas.
Os dispêndios, assim como os ingressos, são tipifi-
cados em orçamentários e extraorçamentários.
Nos termos do art. 35 da Lei nº 4.320/1964:
Art. 35 Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nêle arrecadadas;
II - as despesas nêle legalmente empenhadas.
Portanto, despesa orçamentária é toda transa-
ção que depende de autorização legislativa, na forma 
de consignação de dotação orçamentária, para ser 
efetivada.
Dispêndio extraorçamentário é aquele que não 
consta na lei orçamentária anual, compreendendo 
determinadas saídas de numerários decorrentes de 
depósitos, pagamentos de restos a pagar, resgate de 
operações de crédito por antecipação de receita e 
recursos transitórios.
Além do conceito acima, é necessário saber que, 
para fins contábeis, a despesa orçamentária pode ser 
classificada quanto ao impacto na situação patrimo-
nial líquida em:
 z Despesa Orçamentária Efetiva: é aquela que, no 
momento de sua realização, reduz a situação líqui-
da patrimonial da entidade. Constitui fato contá-
bil modificativo diminutivo. A despesa corrente, 
geralmente, é uma despesa orçamentária efetiva, 
como, por exemplo, pagamento de salários de fun-
cionários públicos. Entretanto, é necessário tomar 
cuidado, pois existem casos de despesas correntes 
não efetivas, como, por exemplo, a despesa com 
a aquisição de materiais para estoque e a despe-
sa com adiantamentos, que representam fatos 
permutativos;
 z Despesa OrçamentáriaNão Efetiva: é aquela que, 
no momento da sua realização, não reduz a situa-
ção líquida patrimonial da entidade. Constitui fato 
contábil permutativo. Geralmente, as despesas de 
capital se enquadram como despesa orçamentária 
não efetiva, entretanto, há despesas de capital que 
são efetivas como, por exemplo, as transferências de 
capital, que causam variação patrimonial diminuti-
va e, por isso, classificam-se como despesa efetiva.
CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A NATUREZA
Como já dissemos no tópico anterior, a saúde 
financeira do ente federativo está intimamente ligada 
ao controle da despesa pública, assim é natural que 
ela seja analisada de várias formas. Nesse sentido, o 
instrumento legal que orienta a classificação da des-
pesa pública é o Manual Técnico de Orçamento (MTO), 
editado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), 
juntamente com o Manual de Despesa Nacional e o 
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
Existem diversas classificações que você precisa 
conhecer, pois este assunto é bastante cobrado nos 
concursos públicos. Tentaremos facilitar e esque-
matizar as classificações para que você possa enten-
der melhor e, mais importante, acertar as questões. 
Vamos lá?
ESTRUTURA DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Segundo o Manual Técnico de Orçamento (2020, p. 23):
A compreensão do orçamento exige o conhecimento 
de sua estrutura e sua organização, implementadas 
por meio de um sistema de classificação estrutu-
rado. Esse sistema tem o propósito de atender às 
exigências de informação demandadas por todos 
os interessados nas questões de finanças públicas, 
como os poderes públicos, as organizações públicas 
e privadas e a sociedade em geral.
Complicado? A definição acima quer dizer que a 
classificação da despesa leva em conta a estrutura da 
organização onde ela será aplicada, classificando-a 
tanto no aspecto organizacional quanto no aspecto 
orçamentário/financeiro. Segundo o Manual Técnico 
de Orçamento (2020, p.23), “o orçamento público está 
organizado em programas de trabalho, que contêm 
informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas 
ou financeiras”.
Vamos primeiro analisar as informações qualitati-
vas, quais sejam: classificação por esfera orçamentá-
ria, classificação institucional, classificação funcional 
e classificação programática. E, em seguida, passare-
mos a analisar as informações quantitativas: IDOC, 
IDUSO, Fonte de Recursos, Natureza da Despesa e 
Identificador de Resultado Primário.
Classificação Qualitativa
A classificação qualitativa está ligada ao tipo de 
orçamento praticado no Brasil, que é o Orçamento 
Programa, o qual está relacionado ao planejamento e 
expressa o compromisso das ações do governo com a 
sociedade. Segundo o Manual Técnico de Orçamento 
(2020, p. 23)
O programa de trabalho, que define qualitativa-
mente a programação orçamentária, deve res-
ponder, de maneira clara e objetiva, às perguntas 
clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do 
ponto de vista operacional, composto dos seguin-
tes blocos de informação: classificação por esfera, 
classificação institucional, classificação funcional, 
estrutura programática e principais informações 
do Programa e da Ação.
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BLOCOS DA 
ESTRUTURA
ITEM DA 
ESTRUTURA
PERGUNTA A SER 
RESPONDIDA
Classificação 
por Espera
Esfera 
Orçamentária
Em qual Orçamen-
to ?
Classificação 
Institucional
Órgão
Quem é o responsá-
vel por fazer ?Unidade 
Orçamentária
Classificação 
Funcional
Função Em que áreas de 
despesas a ação 
governamental será 
realizada
Subfunção
Estrutura 
Programática Programa
O que será desen-
volvido para alcan-
çar o objetivo do 
programa ?
Informações 
Principais da 
Ação
Ação
O que está desen-
volvido para alcan-
çar o objetivo do 
programa?
Descrição O que é feito ? para 
que é feito ?
Forma de Im-
plementação Como é feito ?
Produto O que será produzi-
do ou prestado ?
Unidade de 
Medida
Como é Mensura-
do ?
Subtítulo
Onde é feito ?
Onde está o benefi-
ciário do gasta ?
Classificação da despesa por Esfera Orçamentária
A classificação por esfera orçamentária tem como 
objetivo a evidenciação do “local” onde está inserida 
a despesa. Mas qual seria esse “local”? 
Veja que a nossa Constituição, no art.165 §5º deter-
mina que:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da admi-
nistração direta e indireta, inclusive fundações ins-
tituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em 
que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo 
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fun-
dos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder 
Público.
Ou seja, a Lei Orçamentária compreenderá os 
orçamentos fiscais, de investimento e da seguridade 
social. A classificação por esfera orçamentária irá 
identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal 
(F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das 
Empresas Estatais (I).
Classificação Institucional
Na classificação institucional, busca-se identificar 
o órgão e unidade orçamentária responsáveis pela 
execução da despesa. Compreende dois níveis hie-
rárquicos, quais sejam, órgão orçamentário e unidade 
orçamentária. O código da classificação institucional 
compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros 
reservados à identificação do órgão orçamentário e os 
demais à UO: 
1º 2º 3 4º 5º
Órgão 
Orçamentário
Unidade Orçamentária
Codificação da classificação institucional. Fonte: MTO (2020)
Importante ressaltarmos que um órgão orçamen-
tário ou unidade orçamentária (UO) não correspon-
de necessariamente a uma estrutura administrativa 
(ex.: fundos especiais, transferências aos Estados e 
Municípios, reservas de contingência etc.). 
As dotações orçamentárias, especificadas por cate-
goria de programação em seu menor nível, são con-
signadas às UOs, que são aquelas responsáveis pela 
concretização das ações.
Classificação Funcional da Despesa
A classificação funcional leva em considera-
ção funções e subfunções, buscando responder ao 
seguinte questionamento: em que áreas da despesa a 
ação será realizada? Essa classificação foi instituída 
pela Portaria nº 42/1999 do então Ministério do Orça-
mento e Gestão.
Esta classificação funcional é independente da 
classificação programática, de aplicação comum e 
obrigatória a todos os entes da federação, é formada 
por cinco dígitos. Os dois primeiros correspondentes à 
função e os três últimos à subfunção:
1º 2º 3 4º 5º
Função Subfunção
Codificação da funcional institucional. Fonte: MTO (2020)
Para o seu exame, lembre-se que a função é o 
maior nível de agregação das diversas áreas de atua-
ção do setor público e reflete a própria competên-
cia institucional do órgão. A subfunção é o nível de 
agregação imediatamente inferior à função. Veja um 
exemplo:
10 - FUNÇÃO SAÚDE
 301 – subfunção – Atenção Básica
 304 – subfunção – Vigilância Sanitária
Subfunções podem ser combinadas de forma 
matricial com outras funções, desde que realmen-
te relacionadas. Por exemplo, a subfunção “131 – 
Comunicação Social” poderá ser combinada com as 
funções “20- Agricultura” ou “25 – Energia” ou ainda 
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com quaisquer funções que tenham em seu escopo a 
Comunicação Social.
Mas atenção à função Encargos Especiais (função 
28). Trata-se de um caso específico, no qual poderão 
ser englobadas somente as suas funções típicas:
28 – Encargos 
Especiais
841 – Refinanciamento da Dívida 
Interna
842 – Refinanciamento da Dívida 
Externa
843 – Serviço da Dívida Interna
844 – Serviço da Dívida Externa
845 – Outras Transferências
846 – Outros Encargos Especiais
847 – Transferências para a Educa-
ção Básica
Função 28 – encargos especiais e subfunções. Fonte: MTO (2020)
EstruturaProgramática
Todas as ações do orçamento são organizadas em 
programas. Mas o que é um programa? Segundo a 
Portaria MOG nº 42/99, art. 2º, a):
Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, enten-
dem-se por:
a) Programa, o instrumento de organização da 
ação governamental visando à concretização dos 
objetivos pretendidos, sendo mensurado por indi-
cadores estabelecidos no plano plurianual;
Ou seja, trata-se do instrumento de organização 
da ação governamental, em linha com o nível estra-
tégico da gestão. Veja como o programa está alocado 
no mapa estratégico do PPA (plano plurianual 2020 
-2023):
Mapa estratégico. Fonte: PPA 2020-2023
Observe que o programa, situado na dimensão 
tática do mapa, tem a função de articular um conjun-
to de ações suficientes para atender as diretrizes do 
PPA. Segundo o Manual Técnico de Orçamento (2020), 
os programas são Temáticos (quando envolve ações 
governamentais para entrega de bens e serviços à 
sociedade) e de Gestão, Manutenção e Serviços ao 
Estado (quando envolve as ações destinadas ao apoio, 
à gestão e à manutenção da atuação governamental). 
Cabe, ainda, diferenciar programas de ações e de loca-
lizadores de gastos:
 z Programas: articula um conjunto de ações que 
concorrem para a concretização de um objetivo 
comum.
 z Ação: operações das quais resultam produtos 
(bens e serviços) que contribuem para atender o 
objetivo do programa.
 z Localizador de Gasto: indicação da localização 
física das ações.
A diferenciação conceitual acima será representa-
da na estrutura programática da União composta de 
12 dígitos, em três partes iguais:
X X X X X X X X X X X X
Programa Ação Localizador de Gasto
Cabe agora compreendermos a classificação e 
codificação das Ações. Como vimos, as ações são ope-
rações que resultam em bens ou serviços, que contri-
buem para atender ao objetivo de um programa. São 
três os tipos de ações:
 z Atividade: conjunto de operações que se realizam 
de modo contínuo e permanente (processo de ope-
ração de um hospital).
 z Projeto: conjunto de operações limitadas no tem-
po (ex.: a construção de um hospital).
 z Operação especial: despesas que não contribuem 
para manutenção, expansão ou aperfeiçoamento 
das ações do governo. Não há geração de produto 
direto e não há contraprestação direta na forma de 
bens ou serviços.
Em relação à classificação, as ações são identifica-
das seguindo a lógica abaixo: 
1º 2º 3 4º 5º 6º 7º
Numérico Alfanuméricos Numéricos
AÇÃO SUBTÍTULO
Codificação das Ações Orçamentárias. Fonte: MTO (2020)
O primeiro dígito da ação determinará se corres-
ponde a um projeto, atividade ou operação especial:
1º DÍGITO TIPO DE AÇÃO
1, 3, 5 ou 7 Projeto
2, 4, 6 ou 8 Atividade
0 Operação Especial
Codificação da Ação. Fonte: MTO (2020)
ETAPAS E ESTÁGIOS
Durante o processo orçamentário, a despesa passa 
por três etapas: planejamento, execução e controle e 
avaliação.