Aula 6 - FUNDAMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

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FUNDAMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA
AULA 6
PODERES REPUBLICANOS E POLÍTICAS PÚBLICAS
Nesta aula, você irá:
1- Identificar as distinções na atuação dos poderes constitucionais no ciclo das políticas públicas.
2- Reconhecer os agentes dos poderes republicanos distintos como atores das políticas públicas.
3- Debater as relações entre Executivo, Legislativo e Judiciário no ciclo das políticas públicas.
Introdução
A divisão da soberania do Estado em poderes especializados não é uma novidade do mundo moderno, pois na antiguidade já se identificavam algumas estruturas com divisão de poderes.  
Foi Montesquieu, porém, que transformou a divisão e separação dos poderes, em convivência harmoniosa, num princípio de organização do Estado que é essencial à construção de uma moralidade pública, que promove a liberdade para os cidadãos e a estabilidade para a sociedade.
Entretanto, a estrutura tripartida de governo comporta tensões e disputas que são especialmente visíveis na execução da política pública. Executivo, Legislativo e Judiciário possuem papéis específicos no ciclo da política pública, em particular as políticas sociais e a defesa dos direitos.
Fazer as leis, executar as leis e fazer cumprir as leis são as especialidades de cada um dos poderes constitucionais, mas os limites de atuação de cada um são transpostos a cada momento.  Isso acontece porque a garantia de direitos exige uma interferência do Judiciário sobre o Executivo,  ou porque o Executivo impõe uma agenda ao Legislativo, que atende mais aos seus interesses, ou porque a interferência do Legislativo no Executivo se faz necessária para acomodar as demandas de eleitores.
Poderes constitucionais e políticas públicas
Desde cedo aprendemos ou ouvimos dizer que o governo é composto de três poderes que atuam de modo harmonioso e autônomo, seguindo a visão clássica elaborada pelo barão de Montesquieu:
Existem em cada Estado três tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que emendem do direito das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil. Com o primeiro, o príncipe ou o magistrado cria leis por um tempo ou para sempre e corrige ou anula aquelas que foram feitas. Com o segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, instaura a segurança, previne invasões. Com o terceiro, ele castiga os crimes, ou julga as querelas entre os particulares. Chamaremos a este último poder de julgar e ao outro simplesmente poder executivo do Estado."
(MONTESQUIEU, 2001. p.75)
O autor entende que a divisão dos poderes que constituem a soberania é o mecanismo mais eficaz para garantia de que os abusos do poder serão evitados, pois a separação e o harmonioso relacionamento entre eles previne as violações da liberdade dos cidadãos:
“Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade; porque se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado crie leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Tampouco existe liberdade se o poder de julgar não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares.”
A clássica visão de três poderes atuando de modo harmônico e independente e que caracteriza a forma mais legítima de organização do poder que favorece  a boa moralidade pública, no sentido estabelecido por Montesquieu, no clássico “Do Espírito das Leis”.
Ou a liberdade de todos, como pensava Locke. Ou a felicidade do cidadão, segundo Aristóteles.
No Brasil a divisão de poderes possui contornos especiais:
“A partir da Constituição Federal de 1988 ocorreram profundas alterações na política brasileira. Nesse último processo constituinte atribuiu-se ao princípio da separação de poderes a condição de "cláusula pétrea", isto é, não passível de ser abolido através de emenda à Constituição, configurando o seu caráter imprescindível para a efetivação do Estado Democrático de Direito (MORAIS FILHO, 2000 apud MORAES, 2001, p.2).”
Entretanto, essa visão é, de fato, uma espécie de tipo ideal, um modelo que se ajusta à realidade de maneira imperfeita e que não existe concretamente em sociedade ou organização política nenhuma. As relações práticas entre Legislativo, Executivo e Judiciário sempre foram controversas, ainda que se reconheça a especialização funcional dos poderes.
"Além de não definir um papel próprio para o Poder Judiciário (por razões específicas da sociedade inglesa), Locke outorgava uma grande dose de independência e discricionariedade ao responsável pela política externa, cujo único limite era o bem público. Montesquieu estabelece mais claramente o papel do Judiciário, mas não resolve a questão do controle dos atos de política externa. Para o pensador francês, as leis elaboradas pelo Legislativo visavam regular relações internas ao país. Por sua vez, o Judiciário é concebido somente como um poder para julgar conflitos (também internos), não alcançando a dimensão internacional da ação do Estado, competência do Executivo. " (COUTO, 2004. p.142)
Para Mendonça (2009), a mútua interferência dos poderes seria consequência da complexidade própria que a sociedade atual assume;as decisões jurídicas poderiam ter, em sentido amplo, um alto caráter político:
“Seria formalismo afirmar que não ocorre decisão política quando o STF determina que a troca injustificada de partido acarreta perda do mandato parlamentar. E ainda diz o que deve ser entendido como troca injustificada, valorando a lógica da atuação partidária e separando o que é ideológico do que seria meramente oportunista. Essa não era uma consequência explícita do texto constitucional, ainda que seja uma leitura possível. Houve, sem dúvida, uma decisão política. De uma política diferente, menos livre do que a política majoritária e que, para ser legítima, não pode ter a pretensão de veicular necessariamente a palavra final e acabada no diálogo entre os Poderes. Mas ainda assim política, manifestação da necessidade de organizar a convivência do desacordo sobre uma base mínima de acordo.”
A questão fica ainda mais explícita quando as decisões são sobre as políticas públicas, cujo conceito aceito é definido da mesma maneira por Maria Paula Dallari Bucci, onde faz o reconhecimento da grande interface de atuação dos diferentes poderes:
“Como um programa ou quadro de ação governamental, porque consiste num conjunto de medidas articuladas (coordenadas), cujo escopo é dar impulso, isto é, movimentar a máquina do governo, no sentido de realizar algum objetivo de ordem pública, ou na ótica dos juristas, concretizar um direito.” (BUCCI, 2006. p.14)
O quadro a seguir apresenta o conceito e as inter-relações que a política pública, em sua efetividade envolve:
Para a autora, a relação entre os poderes, especialmente entre Judiciário e  Executivo, na efetividade da aplicação da política pública, está relacionada à própria natureza polissêmica da palavra política, principalmente no caso brasileiro, onde os sentidos de politics – atividade política (ou atividade do político) e policies – programas governamentais (ou as ações políticas estatais dirigidas a objetivos e organizadas estruturalmente).
Outro ponto de contato entre os poderes Executivo e Judiciário é o controle judicial das políticas públicas que leva a um dilema primário:
“Uma vez que a política pública é expressão de um programa de ação governamental, que dispõe sobre os meios de atuação do poder público – e, portanto, com grande relevo para a discricionariedade administrativa, amparada pela legitimidade da investidura dogovernante no poder –, como pode e até que ponto, o Poder Judiciário apreciar determinada política pública sem que isso represente invasão indevida na esfera própria da atividade da política de governo?” (BUCCI, 2006. p. 23)
Por outro lado, as políticas públicas, em sua maioria, possuem suporte legal nos mais diferentes níveis do ordenamento nacional, para sua efetividade. A interpretação deste ordenamento e o controle de sua execução é o campo específico de atuação do Judiciário. Cabe ainda ressaltar que a defesa de direitos, em particular os sociais, mobiliza o Poder Judiciário e o Ministério Público a atuarem sobre o Executivo, exigindo deste a atuação sentenciado ou a imposição de sanções aos gestores:
“O Judiciário tutela políticas públicas na medida em que elas expressem direitos. Excluem-se, portanto os juízos acerca da qualidade ou da adequação, em si, de opções ou caminhos políticos ou administrativos do governo, consubstanciados na política pública. (...) As ações coletivas, como mecanismo de processamento de demandas coletivas e massificadas, ( ...), São o meio, por excelência, de solução de conflitos envolvendo direitos sistematizados em políticas públicas”.
Para Bucci (2006), as políticas públicas são processos, assim materializam-se em planos ou micro planos que visam à racionalização técnica da ação do poder público para a realização de objetivos determinados, com obtenção de certos resultados. 
As políticas públicas podem ser expressas nas normas jurídicas como:
Entendidas dessa forma, de modo breve, estão listadas na Tabela 1, como exemplo de políticas públicas com forte estrutura normativa em seu desenho institucional:
Se a condução da política pública, no contexto das relações entre Judiciário e os demais poderes republicanos, é de tensão, pois apesar da existência de limites entre as esferas de cada um dos poderes, o primado da defesa de direitos leva o Judiciário a agir num fenômeno conhecido como politização da justiça ou Judicialização da política, que é, para efeitos práticos, a demonstração de que podemos estar no alvorecer de uma nova forma de Estado.
O mesmo cenário de conflitos e interferências mútuas acontece nas relações entre os poderes Executivo e Legislativo.
Ilusoriamente se argumenta sobre a efetividade da separação formal  entre estes poderes, porém o que se verifica é que há alta interação entre eles e que esta interação é necessária ao funcionamento da democracia no Brasil, ainda que isso consolide uma espécie de unidade de poder incoerente com a missão de cada um dos poderes:
“Na prática do pretenso modelo democrático liberal brasileiro, temos o Legislativo e o Executivo como locus central de decisão. Na implementação da decisão, temos o Executivo. Curiosamente, no entanto, quando se fala em governo, considera-se como tal apenas o Executivo. Há nisso um engano, ou desvio ideológico do presidencialismo brasileiro, pois a instituição não é isso: governo é a resultante da relação entre os três poderes, resulta de sua atuação conjunta. Porque o legislador também produz política e administra as políticas públicas com sua sanção, oposição, protelação e controle.” (FELICÍSSIMO, 1992. p.13)
O Legislativo convive na política brasileira com o risco de comprometer as suas funções institucionais básicas (que são a elaboração das leis, o controle financeiro e orçamentário e o incentivo ao controle social por parte da população) ao se envolver diretamente na execução das políticas públicas:
“A função primordial do Legislativo é de elaborar as leis destinadas ao controle social. Além dessa função, cabe-lhe uma outra muito importante, que é a fiscalização e o controle financeiro e orçamentário do Estado, sobretudo do Executivo, com a colaboração do Tribunal de Contas (OLIVEIRA, 2004. Apud CHAVES & ALVES 2007. p. 21).”
Diferente do executivo, que possui como marca de sua institucionalidade a gestão da máquina administrativa (ou aparelho de Estado) e do Judiciário, que representa a defesa da lei e dos direitos dos cidadãos, o parlamento, institucionalmente, é a representação dos cidadãos e está mais diretamente relacionado à política como expressão da vontade dos representados.
Há uma questão de natureza prática relacionada à atuação do parlamento que é derivada de sua natureza representativa: os anseios e as necessidades materiais dos cidadãos se expressam e se canalizam na atuação parlamentar e, dessa forma, o parlamentar acaba por ter a percepção sobre a qualidade de sua atuação mediada pelo atendimento a demandas que são objeto das políticas públicas.
Vários são os mecanismos externos ao poder Executivo oriundos de outros poderes que interferem nas suas atividades, porém o Executivo no Brasil também é um agente que produz muitos efeitos na atuação dos poderes Legislativo e Judiciário, um dado que expressa em primeiro lugar isto é o caso da edição de medidas provisórias:
“De fato, dentre os institutos consagrados pela Constituição de 1988, destaca-se a medida provisória (MP), a qual permite ao presidente legislar em situações consideradas de relevância e urgência e que traz consigo forte influência do decreto-lei, ferramenta semelhante utilizada durante o regime militar. A medida provisória vem se consolidando como mecanismo legislativo disponível ao presidente; no entanto, sua utilização acarreta efeitos no equilíbrio de poder entre os poderes Legislativo e Executivo.” (ANDREI, 2008. p.2)
Outra interferência no âmbito do Legislativo é o conjunto de leis cuja iniciativa é exclusiva do Executivo, como a Lei Orçamentária Anual (LOA), o Plano PluriAnual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO), além disso, a capacidade de interferência na agenda do Legislativo, pelos mecanismos de coordenação dos partidos da base do governo, dá ao Executivo a primazia das atividades do parlamento.
Para saber mais sobre os tópicos estudados nesta aula, busque na internet sites, vídeos e artigos relacionados ao conteúdo tratado. Se ainda tiver alguma dúvida, fale com seu professor online, utilizando os recursos disponíveis no ambiente de aprendizagem.
A função realizadora do poder judiciário e as políticas públicas no Brasil. 
Nesta aula, você:
Identificou as distinções na atuação dos poderes constitucionais no ciclo das políticas públicas.
Reconheceu os agentes dos poderes republicanos distintos como atores das políticas públicas.
Debateu as relações entre Executivo, Legislativo e Judiciário no ciclo das políticas públicas.
 
Na próxima aula, você estudará o seguinte assunto:
As formas de análise das políticas públicas 
		1.
		Em decisões que envolvem defesa de direitos, especialmente na execução de políticas sociais, o Judiciário é, vez por outra, provocado a interferir e o faz. O resultado, quase sempre é muito favorável ao cidadão. Como se denomina este processo.
	
	
	
	
	
	judicialização da política.
	
	
	sobreposição degenerativa de poderes.
	
	
	quebra da harmonia entre os poderes.
	
	
	políticação da justiça.
	
	
	nterferência ilegal de poder.
	
	
		2.
		A divisão da soberania do Estado em poderes especializados não é uma novidade do mundo moderno, pois na antiguidade já se identificavam algumas estruturas com divisão de poderes.   Foi Montesquieu, porém, que transformou a divisão e separação dos poderes, em convivência harmoniosa, num princípio de organização do Estado que é essencial à construção de uma moralidade pública, que promove a liberdade para os cidadãos e a estabilidade para a sociedade. Nas alternativas a seguir, indique aquela que representa um dos tipos de poder que NUNCA foi adotado no Brasil ( tanto na República quanto no Império) NEM explicitado por Montesquieu: 
	
	
	
	
	
	Legislativo 
	
	
	Moderador
	
	
	Tecnocátrico 
	
	
	Judiciário 
	
	
	Executivo 
	
	
		3.
		Quais são os direitos componentes da cidadanias segundo Thomas Marshall?Direitos políticos, direitos civis e direitos constitucionais;
	
	
	Direitos civis, direitos sociais e direitos privados;
	
	
	Direitos políticos, direitos sociais e direitos civis;
	
	
	Direito Administrativo, Direito Constitucional e Direitos Difusos. 
	
	
	Direitos constitucionais, direitos privados e direitos econômicos. 
	
	
		4.
		Sobre os Poderes Republicanos e as Políticas Públicas, assinale a alternativa INCORRETA:
	
	
	
	
	
	Na República, a eleição do chefe de Estado é normalmente realizada através do voto livre e secreto. Dependendo do sistema de governo, o presidente da república pode ou não acumular o poder executivo.
	
	
	Desde 1889 até os dias atuais, o sistema de governos no Brasil é republicano.
	
	
	É preciso observar que a forma republicana de governo é necessariamente democrática.
	
	
	A República é uma estrutura política de Estado ou forma de Governo em que são necessárias três condições fundamentais para caracterizá-la: um número razoável de pessoas; uma comunidade de interesses e de fins; e um consenso do direito.
	
	
	A República é um regime político em que o chefe do Estado é eleito, direta ou indiretamente. O poder pode ser concentrado em sua pessoa, ou caber a uma Assembléia o papel preponderante.
	
	
		5.
		De acordo com Montesquieu, ¿Existem em cada Estado três tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que emendem do direito das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil. Com o primeiro, o príncipe ou o magistrado cria leis por um tempo ou para sempre e corrige ou anula aquelas que foram feitas. Com o segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, instaura a segurança, previne invasões. Com o terceiro, ele castiga os crimes, ou julga as querelas entre os particulares. Chamaremos a este último poder de julgar e ao outro simplesmente poder executivo do Estado." O Objetivo de Montesquieu com sua proposição era garantia para que: 
	
	
	
	
	
	aumentar o poder do governante; 
	
	
	o estado arrecadasse mais tributos; 
	
	
	permitir um entendimento melhor do que é o estado; 
	
	
	os abusos de poder sejam evitados; 
	
	
	o cidadão participasse diretamente de todas as atividades do estado;
	
	
		6.
		O governo é composto de três poderes que atuam de modo harmonioso e autônomo, seguindo a visão clássica elaborada pelo iluminista Montesquieu. Sobre a teoria da separação de poderes é correto afirmar:
	
	
	
	
	
	Na realidade, Montesquieu elaborou a doutrina do quarto poder que seria o Ministério Público francês ou Parquet. 
	
	
	O "Do Espirito das Leis" estabelece clássica visão de três poderes atuando de modo harmônico e independente e que caracteriza a forma mais legítima de organização do poder que favorece  a boa moralidade pública 
	
	
	O sistema de freios e contra-pesos não foi contemplado por nenhum Estado Moderno.
	
	
	A filosofia do inglês John Locke se resume na felicidade de todos da ¿polis¿ dentro dos três poderes Aristóteles defendia a liberdade de todos para uma melhor relação entre os três poderes 
	
	
	O sistema de freios e contrapesos não está inserido no contexto da teoria de Montesquieu, sendo uma construção do filosofo alemão Karl Marx