Apostila Direito Administrativo

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Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
1.1. Estado e Administração Pública 
 
O Estado pode ser definido como a organização político-jurídica capaz de impor sua vontade 
a todos os que se situam dentro de um determinado território. 
 
E o que seria a Administração Pública? A Administração é uma das facetas da atuação do 
Estado, que se revela na vida cotidiana daqueles que estão submetidos ao poder estatal. Para 
entender melhor, vamos analisar as funções do Estado 
 
1.2. Funções estatais 
 
As funções estatais podem ser divididas em 
 
a) Função legislativa – é a atividade de criação das normas gerais e abstratas a serem seguidas 
por todos; é desempenhada de forma principal pelo Poder Legislativo. 
 
b) Função jurisdicional – é a atividade pela qual se decidem de forma definitiva os litígios 
referentes à interpretação e aplicação das normas acima mencionadas; é desempenhada de 
forma principal pelo Poder Judiciário. 
 
c) Função administrativa – é a função que nos interessa e que abrange todas as demais 
atividades desempenhadas pelo Estado; é exercida de forma preponderante pelo Poder 
Executivo. 
 
A função administrativa compreende, portanto, uma variedade enorme de atividades, tais 
como: tributação, fiscalização e manutenção da ordem pública, prestação de serviços à 
coletividade, incentivos às atividades consideradas de interesse público, etc. 
 
Além disso, também fazem parte dessa função todas as atividades destinadas à manutenção 
da estrutura estatal, como os cuidados com o patrimônio dos entes públicos, o recrutamento 
e a disciplina dos agentes estatais, a realização de aquisições e demais contratações que sejam 
necessárias ao funcionamento da máquina administrativa etc. 
 
Acho que já entendemos o que é a função administrativa. Porém, conceituá-la é tarefa 
dificílima, havendo autores que preferem dizer: é tudo aquilo que não é função legislativa, 
nem função jurisdicional. 
 
Vamos fornecer apenas como suporte para avançarmos em nosso conhecimento, a seguinte 
definição: 
 
Definição: A função administrativa consiste no exercício de poderes, pelo Estado e seus 
agentes, com a finalidade de: a) satisfazer concretamente os interesses essenciais da 
coletividade; e b) promover a organização e funcionamento dos órgãos estatais, de molde a 
possibilitar o exercício de suas atividades. 
 
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 Atenção! Uma informação importante é que, embora a Constituição faça a separação 
entre três classes de órgãos, denominados “Poderes” – o Poder Legislativo, o Poder 
Executivo e o Poder Judiciário – essa divisão não coincide de forma absoluta com a divisão 
de funções já mencionada. 
 
Cada “Poder” exerce de forma principal ou típica a função associada a seu nome; porém, pode 
praticar atos relacionadas a outra função, de forma secundária ou atípica. O Poder Executivo 
e o Poder Judiciário participam da função legislativa, por exemplo, por meio da iniciativa de 
leis, conforme previsto na CF. O Poder Legislativo também exerce funções jurisdicionais, ao 
julgar os crimes de responsabilidade. (CF, art. 52, I e II). 
 
Todos os Poderes exercem a função administrativa, na medida em que necessitam se 
estruturar para desempenhar suas atividades. O Congresso Nacional quando realiza um 
concurso para servidores; o Tribunal de Justiça quando realiza uma licitação para compra de 
computadores; o juiz, quando baixa uma norma para disciplinar o horário dos servidores do 
cartório – todos são exemplos de exercício de função administrativa por autoridades 
legislativas e judiciárias. 
 
 
1.3. Definição de Administração Pública 
 
Podemos, portanto definir Administração Pública como o exercício, por agentes estatais, das 
atividades e tarefas relacionadas à função administrativa (sentido objetivo ou funcional de 
Administração Pública) 
 
Sob um outro ângulo, Administração Pública também significa o conjunto de pessoas 
jurídicas, órgãos e agentes incumbidos do desempenho da função administrativa (sentido 
subjetivo ou orgânico de Administração Pública). 
 
 
1.4. Usos da palavra Administração 
 
O vocábulo Administração pode ser usado de forma mais específica, para distinguir diversas 
situações no âmbito da atuação administrativa. Assim, na linguagem do Direito 
Administrativo, temos as seguintes expressões: 
 
Quanto à esfera governamental: 
 
 Administração Federal – se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes da 
União 
 Administração Estadual - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes dos 
Estados-membros 
 Administração Distrital - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes do 
Distrito Federal 
 Administração Municipal - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes dos 
Municípios 
 
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Quanto à forma como é exercida a função administrativa: 
 
 Administração centralizada: quando a função administrativa é exercida diretamente 
pelos entes políticos (ou seja, pela União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) 
 Administração descentralizada: quando a função administrativa é exercida por meio 
da outorga ou delegação de poderes – pode se tratar de uma entidade criada pelo 
próprio ente político (uma autarquia, por exemplo) ou por um particular 
(concessionário de serviços públicos, por exemplo). 
 
Quanto à forma de organização administrativa: 
 
 Administração Direta: expressão consagrada na Constituição, para se referir às 
estruturas administrativas internas dos entes políticos. 
 Administração Indireta: expressão que abrange as pessoas jurídicas criadas pelos 
entes políticos (autarquias, empresas públicas, etc.) Podemos também tornar mais 
específica a expressão, ao nos referirmos a uma esfera governamental determinada. 
Por exemplo, ao nos referirmos à Administração Indireta Federal, estamos querendo 
alcançar apenas as pessoas jurídicas criadas pela União. 
 Administração autárquica: se refere apenas às entidades referidas como autarquias – 
que explicaremos mais adiante. 
 Administração fundacional: se refere apenas às entidades referidas como fundações 
governamentais – que explicaremos mais adiante. 
 
 
 
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2. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO E OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
2.1. O regime jurídico-administrativo. 
 
Em sua concepção contemporânea, a Administração não é um fim em si mesma. Ela é um 
meio de realizar as necessidades da coletividade. Assim, o poder de que ela dispõe somente 
pode ser exercido para satisfazer o interesse público. 
 
Os poderes ou competências da Administração são, portanto poderes-deveres. Ou seja, são 
sempre associados ao dever de realizar os interesses maiores da coletividade. 
 
Em razão dessa missão da Administração Pública, ela possui um conjunto de princípios e 
regras destinado a garantir que ela alcançará seus objetivos: é o regime jurídico-
administrativo. 
 
O regime jurídico-administrativo é um regime diferenciado, feito sob medida para a 
Administração Pública. Nele, institutos conhecidos no direito comum – isto é, no direito que 
se aplica a todos os indivíduos – ganham uma nova roupagem. 
 
Para entendermos o regime jurídico-administrativo, temos de conhecer dois princípios básicos 
da atividade administrativa, relacionados à idéia de interesse público: 
 
 Princípio da indisponibilidade do interesse público, também referido com princípio 
da finalidade: tal princípio nos diz que o agente público deve sempre cuidar da 
realização do interesse público, não se desviando desse caminho. Viola esse princípio, 
por exemplo, o agente público que usa a viatura oficial para viagem de lazer; ou ainda, 
o agente que desperdiça recursospúblicos com gastos desnecessários e imotivados. 
 
 Princípio da supremacia do interesse público: serve para justificar a existência de 
prerrogativas e privilégios da Administração em relação ao particular. Tendo em vista 
que o interesse da coletividade é mais importante que o interesse dos indivíduos, 
costuma-se dizer que, quando presente o interesse público, a Administração se coloca 
numa posição de superioridade em relação ao particular. 
 
Esses princípios estão na raiz de uma série de princípios e regras especiais, aplicáveis à 
Administração, dando ao regime jurídico-administrativo uma feição muito fácil de reconhecer. 
Esses princípios e regras se caracterizam de duas formas: 
 
 Restrições – princípios e regras restritivos impedem ou dificultam o agente público de 
atuar com desatenção ao interesse público. Por exemplo: a necessidade de 
procedimento licitatório para realizar contratações; a necessidade de autorização da 
lei orçamentária para realizar despesas. 
 
 Prerrogativas e privilégios – princípios e regras que dão à Administração um 
tratamento especial, diferenciado e superior em relação ao particular. Por exemplo: a 
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possibilidade de desapropriar um bem de um particular; o poder de aplicar sanções 
àqueles que violam as regras de convivência coletiva. 
 
Um esquema pode nos auxiliar a memorizar essas informações: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Concluindo: 
 
Definição: o regime jurídico-administrativo é o conjunto de princípios e regras que, em 
razão da supremacia e da indisponibilidade do interesse público almejado pela 
Administração, confere a ela prerrogativas e privilégios e estabelece restrições 
especiais, diferenciando-a dos demais sujeitos de direito 
 
 Atenção! A idéia do regime jurídico-administrativo é a chave de ouro de nossa 
disciplina, pois por meio dessa idéia podemos compreender a razão de ser de vários 
institutos do Direito Administrativo. 
 
 
 
2.2. Os princípios do Direito Administrativo 
 
É inegável a importância do estudo e da compreensão dos princípios em toda e qualquer área 
do Direito. Isso porque o Direito não se resume às regras, ou seja, aquela espécie de norma 
jurídica pela qual se pode deduzir de maneira relativamente segura, a prescrição de um 
comportamento. 
 
 Atenção! Os princípios também têm força normativa. Embora tenham um maior grau de 
abstração do que as regras, eles são mais permanentes que elas e dão consistência e 
harmonia ao sistema jurídico. 
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Do ponto de vista prático, os princípios nos dão pistas, indícios, sobre o conteúdo provável 
das normas e nos ajudam também a interpretá-las, de maneira que elas sejam coerentes 
entre si. 
 
No Direito Administrativo, isso é ainda mais importante, pois não há uma codificação de 
normas administrativas. As normas do Direito Administrativo estão na própria Constituição, 
em leis nacionais e também em leis de cada um dos entes da Federação – União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios – pois todos têm competência para legislar sobre suas 
atividades administrativas. Além disso, existem também as normas infralegais: as resoluções, 
regulamentos, portarias, produzidas por cada uma dessas Administrações. 
 
A harmonização na interpretação e aplicação dessas centenas de normas se faz por meio do 
estudo e da compreensão dos princípios. 
 
Alguns dos princípios que estudaremos são explicitamente mencionados na Constituição 
Federal, especialmente em seu art. 37. Outros foram positivados em leis infraconstitucionais. 
E há também aqueles que, embora não constem explicitamente de algum texto normativo, 
são estudados e utilizados na doutrina e na jurisprudência administrativista. 
 
Os princípios mais importantes são os que constam do caput do art. 37 da CF. Eles formam 
um anagrama que permite nossa melhor fixação: 
 
L egalidade 
I mpessoalidade 
M oralidade 
P ublicidade 
E iciência 
 
 
 
2.2.1. Princípio da legalidade 
 
O princípio da legalidade é um princípio geral que se aplica a todos os ramos do Direito, mas 
que tem um tratamento especial no Direito Administrativo. Ele está consagrado, de modo 
genérico, no art. 5º da CF/88, aquele que relaciona os Direitos Fundamentais Individuais e 
Coletivos: 
 
“Art. 5º... II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei”. 
 
Ele estabelece, portanto, uma limitação para qualquer ação que vise restringir a liberdade dos 
cidadãos, mesmo que tal ação seja realizada pelo próprio Estado. O princípio da legalidade é 
a coluna fundamental do chamado Estado de Direito, ou seja, a idéia de que o poder só atua 
legitimamente quanto autorizado pela norma jurídica produzida pelo órgão legislativo 
competente. 
 
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Para a Administração, ele está previsto no art. 37, caput da CF, que também faz referência a 
outros princípios. 
 
Para o cidadão, a legalidade representa uma garantia de sua liberdade. No Direito 
Administrativo, ao contrário, ganha uma feição de limitação para a Administração – motivo 
pelo qual acaba ganhando um apelido: legalidade estrita. 
 
Nesta linha, costuma-se dizer que a Administração não apenas deve evitar agir “contra legem” 
(contrariamente à lei), “ultra legem” (além do que a lei estabelece), mas somente pode agir 
“secundum legem”, isto é, segundo a lei. A Administração somente pode desenvolver a 
atividade que a lei lhe autorizar, especialmente quando essa atividade interferir na esfera de 
liberdade e nos direitos dos indivíduos. 
 
Saliente-se que, nesse contexto, estamos sempre nos referindo à lei em sentido formal, ou 
seja, aquela que é produzida por meio do processo legislativo, disciplinado pela Constituição. 
O conceito de lei em sentido formal não abrange normas produzidas por órgãos 
administrativos, no exercício do chamado poder normativo – que será explicado no capítulo 
seguinte. 
 
 
2.2.2. Princípio da Impessoalidade 
 
O princípio da impessoalidade afirma que a coisa pública – a chamada “res publica” – não deve 
ser apropriada ou confundida com os interesses dos agentes que transitoriamente exercem 
função pública. 
 
Há dois significados diferentes para esse princípio, sendo que ambos são válidos e se 
completam: 
 
 A impossibilidade de confundir a pessoa jurídica estatal e a pessoa do administrador, 
promovendo o chamado “culto à pessoa” ou “personalismo” na Administração. Nesse 
sentido, a CF/88 tem norma expressa, condenando a promoção pessoal das 
autoridades e servidores públicos (art. 37, § 1º). 
 
 O dever de atuação imparcial do administrador público, que não pode estabelecer 
diferenças injustificáveis entre os cidadãos, seja para favorecer, seja para prejudicar. 
Trata-se, por tanto, de uma decorrência de um princípio mais amplo, o princípio da 
isonomia, consagrado no art. 5º, caput e inciso I da CF/88. 
 
 
 
 
 
 
2.2.3. Princípio da moralidade administrativa 
 
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Toda atuação administrativa, além de ser legal, deve ser moral. Essa afirmação é necessária 
porque, muitas vezes, em um ato sob a aparência de legalidade, se esconde uma intenção que 
nada tem a ver com a realização do interesse público. 
 
Por essa razão a doutrina e a jurisprudência administrativista acabaram por consagrar a idéia 
de moralidade administrativa como um algo a mais que complementa o princípio da 
legalidade, de maneira a garantir que a atuação da Administração não se desvie de seu 
objetivo maior: a satisfação do interesse público. A moralidadeadministrativa está 
relacionada aos conceitos de atuação ética, honestidade, boa-fé, lealdade e probidade no 
trato da coisa pública. 
 
Tal princípio tem sido muito importante para o controle dos atos da Administração pelo Poder 
Judiciário, especialmente aqueles que são dotados de discricionariedade – cujo conceito 
abordaremos no capítulo seguinte. 
 
A Constituição também determina a punição dos agentes públicos pelos atos de improbidade 
administrativa, expressão que geralmente é associada à idéia de mau uso dos recursos 
públicos (vide art. 37, § 4º da CF e Lei nº 8.429/92). 
 
O princípio da moralidade – bem como o correlato princípio da impessoalidade – foram os 
fundamentos utilizados pelo Supremo Tribunal Federal para a edição da Súmula Vinculante 
nº 13, que proibiu a prática do “nepotismo” na Administração Pública, assim redigida: 
 
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por 
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da 
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o 
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações 
recíprocas, viola a Constituição Federal. 
 
 
2.2.4. Princípio da publicidade 
 
Por cuidar dos interesses da coletividade, o administrador público deve atuar com 
transparência. Essa é a expressão que melhor traduz o que é o princípio da publicidade. 
 
Na Administração Pública, a publicidade é a regra. Somente pode haver atos e atividades 
secretas em situações previstas na própria Constituição, como o resguardo da privacidade do 
cidadão (art. 5º, X) – por exemplo, no sigilo das informações fornecidas ao Fisco – e em 
questões relacionadas à segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII). 
 
Por essa razão, todo cidadão têm o direito de conhecer as informações que a Administração 
possua a seu respeito, bem como aquelas referentes ao bem-estar da coletividade (art. 5º 
XXXIII e XXXIV). A recusa em prestar essas informações pode ser objeto de uma ação judicial 
específica – o habeas data, também previsto no art. 5º, em seu inciso LXII. 
 
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Recentemente, tivemos a promulgação de uma lei que busca dar maior efetividade a essa 
ideia de transparência – trata-se da Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso às 
Informações Públicas. 
 
2.2.5. Princípio da eficiência 
 
Esse princípio foi inserido no texto constitucional pela EC 19/98 (conhecida como Emenda da 
Reforma Administrativa). Ele determina que a Administração atue de maneira adequada, com 
economia de meios e com a agilidade necessária, de modo a atender de forma efetiva os 
interesses da coletividade. A lentidão, a omissão, o desperdício de recursos públicos, a falta 
de planejamento, são atitudes que ofendem a esse princípio. 
 
No plano mais prático, esse princípio está relacionado a outras mudanças introduzidas na 
CF/88 pela Reforma Administrativa. São elas: 
 
 a criação do contrato de gestão e das Agências estatais (CF, art. 37, § 8º) 
 a perda de estabilidade pelo mau desempenho do agente público (CF, art. 41, § 1º, III) 
 o controle social da Administração Pública (art. 37, § 3º) 
 a criação de escolas de formação e aperfeiçoamento de agentes públicos (art. 39, § 
2º). 
 a aplicação de recursos em programas de produtividade e qualidade no serviço 
público (art. 39, § 7) 
 o limite de gastos com pessoal, como forma de atuação fiscal responsável (art. 169). 
 
Ele também tem sido invocado para justificar a criação de novas figuras jurídicas, que buscam 
dar mais agilidade e economia à Administração. Duas figuras relativamente recentes 
exemplificam essa tendência: a licitação por pregão e as parcerias-público-privadas (PPPs). 
 
 
2.2.6. Princípio da autotutela 
 
Por esse princípio, a Administração pode corrigir e rever os seus próprios atos, para adequá-
los à legalidade ou para que eles melhor atendam ao interesse público. 
 
Assim, a anulação ou revogação de um ato da Administração não depende de uma decisão 
judicial. Está entre os poderes da Administração, o poder de zelar pela regularidade jurídica e 
pela adequação de seus atos ao interesse da coletividade. Nesse sentido, é muito citada a 
Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal: 
 
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência 
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial. 
 
 
 
 
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2.2.7. Princípio da presunção de legalidade e veracidade dos atos administrativos 
 
Os atos praticados pela Administração têm “fé pública”, ou seja, há uma presunção de que a 
atuação administrativa é sempre legal e sempre condizente com a verdade dos fatos. 
 
Trata-se de uma presunção relativa (presunção juris tantum). Ou seja, o cidadão pode 
desfazer o ato ilegal ou corrigir uma afirmação falsa realizada pela Administração. Porém, cabe 
a ele o ônus de provar que a Administração se equivocou ou produziu ato desconforme à lei. 
 
 
2.2.8. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade 
 
O princípio da razoabilidade nos diz que a atuação administrativa deve estar baseada no bom-
senso, na prudência, na coerência ao espírito e à finalidade da lei. 
 
Semelhante à razoabilidade, o princípio da proporcionalidade se refere à adequação entre 
meios e fins na atividade administrativa. Alguns exemplos de ofensa a esse princípio: a 
realização de obra dispendiosa, desproporcional ao benefício que trará à comunidade; ou a 
aplicação de pena de demissão de um servidor por uma falta corriqueira, que poderia ser 
apenada apenas com uma advertência. 
 
Esses princípios serão especialmente importantes na condução do processo administrativo, 
sendo que a Lei 9.784/99 (Lei Federal de Processos Administrativos) reconheceu 
expressamente a existência desses princípios, em seu art. 2º. 
 
 
2.2.9. Princípio da motivação 
 
Esse princípio complementa o princípio da publicidade, na medida em que exige que o agente 
público, ao praticar o ato, exteriorize os motivos de sua decisão. A motivação do ato permite 
seu melhor controle, evitando que se pratiquem atos por motivos ilegais ou imorais. 
 
Por essa razão a Lei 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos Administrativos), em seu art. 50, 
relacionou uma série de atos administrativos, cuja motivação é obrigatória. Nesses casos, a 
falta da motivação levará à nulidade do ato. 
 
 
2.2.10. Princípio da continuidade 
 
O princípio da continuidade nos diz que as atividades da administração não podem ser 
interrompidas, devendo atender as necessidades da coletividade, enquanto essas existirem e 
com a urgência que a situação requeira. 
 
Esse princípio está na base de algumas regras importantes do Direito Administrativo, como: 
 
 a maior limitação do direito de greve dos servidores públicos (art. 37, VII da CF); 
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 as restrições à paralisação da execução de contratos firmados com a Administração e 
o dever de tolerar, durante certo tempo, a inadimplência do ente administrativo (Lei 
8.666/93 – Lei de Licitações, art. 78, incisos V, XIV e XV); 
 o poder que a Administração tem de intervir nos seus contratados para garantir a 
continuidade das atividades e serviços públicos (Lei 8.666/93 – Lei de Licitações, art. 
58, V; Lei 8.987/95 – Lei de Serviços Públicos, art. 32); 
 a impossibilidade de penhora ou qualquer outra constriçãodos bens que estejam 
sendo utilizados na prestação dos serviços públicos. 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB: 
 
1. Assinale a opção correta com relação aos princípios que regem a administração pública: 
a) Não ofende o princípio da moralidade administrativa a nomeação de servidora pública 
do Poder Executivo para cargo em comissão em tribunal de justiça no qual o vice-presidente 
seja parente da nomeada. 
b) A administração pública pode, sob a invocação do princípio da isonomia, estender 
benefício ilegalmente concedido a um grupo de servidores a outro grupo que esteja em 
situação idêntica. 
c) Ato administrativo não pode restringir, em razão da idade do candidato, inscrição em 
concurso para cargo público. 
d) O Poder Judiciário pode dispensar a realização de exame psicotécnico em concurso 
para investidura em cargo público, por ofensa ao princípio da razoabilidade 
 
(OAB/SP – Exame 136) 
 
 
 
2. Acerca dos princípios de direito administrativo, assinale a opção incorreta. 
a) Tanto a administração direta quanto a indireta se submetem aos princípios 
constitucionais da administração pública. 
b) O rol dos princípios administrativos, estabelecido originariamente na CF, foi ampliado 
para contemplar a inserção do princípio da eficiência. 
c) O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e 
na mesma extensão, os particulares e a administração pública. 
d) Embora vigente o princípio da publicidade para os atos administrativos, o sigilo é 
aplicável em casos em que este seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. 
 
(OAB/SP – Exame 137) 
 
 
 
3. De acordo com o Art. 2º, inciso XIII, da Lei n. 9.784/98, a Administração deve buscar a 
interpretação da norma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, 
vedada a aplicação retroativa da nova interpretação. Assinale a alternativa que indica o 
princípio consagrado por esse dispositivo, em sua parte final. 
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a) Legalidade. 
b) Eficiência. 
c) Moralidade. 
d) Segurança das relações jurídicas. 
 (OAB 2012/3) 
 
 
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3. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
É comum que na linguagem jurídica haja referência aos “poderes da Administração Pública”. 
Na verdade, o poder do Estado é uno e baseado na Constituição. Porém, há diversas 
manifestações do poder estatal e, quando ocorrem no exercício da atividade administrativa, 
acabam ganhando o nome de “poderes da Administração”. Vejamos algumas dessas 
manifestações: 
 
 
3.1. Poder normativo 
 
É o poder conferido a autoridades administrativas de editar normas de caráter derivado, que 
complementem ou explicitem os comandos da lei em sentido formal. Essa atribuição é feita 
pela Constituição ou pela própria lei, tendo em vista a impossibilidade de que as normas 
editadas pelo Poder Legislativo sejam capazes de prever e disciplinar todas as situações que 
necessitem de algum regramento pelo Poder Público. 
 
Uma forma especial de poder normativo é o poder regulamentar que a Constituição Federal 
atribui ao Chefe do Poder Executivo (art. 84, IV), para que ele edite regulamentos para a “fiel 
execução” das leis. Esses regulamentos são editados na forma de Decretos e geralmente a 
própria lei estabelece a necessidade de sua regulamentação pelo Executivo, visto que nem 
toda a lei depende de regulamentação para produzir efeitos. 
 
Tanto os regulamentos editados pelo Executivo como as demais normas – resoluções, 
portarias, deliberações – produzidas por outras autoridades administrativas estão sujeitas a 
determinados requisitos de produção: 
 
 necessidade de competência legal do emissor da norma 
 validade condicionada às normas que lhe são superiores (análise de validade que deve 
ser feito inclusive perante a lei em sentido formal e perante a própria Constituição) 
 possibilidade de controle pelo Poder Judiciário 
 respeito aos princípios da moralidade, proporcionalidade e razoabilidade no exercício 
da atividade normativa 
 
 Atenção! Um aspecto controverso do tema é a existência de regulamentos 
autônomos no nosso ordenamento. Esse tipo de regulamento dispensa a existência 
prévia de lei para atuação normativa do Chefe do Executivo e existe é figura comum 
em alguns ordenamentos jurídicos, em que o princípio da legalidade estrita não é 
interpretado da mesma forma que no Direito Brasileiro. Nossa Constituição prevê a 
possibilidade de disciplina de matéria diretamente por decreto apenas nas hipóteses 
contidas no art. 84, IV, alíneas a e b, introduzidos pela EC 32/2001: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
 
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3.2. Poder discricionário 
 
A chamada discricionariedade não é propriamente um poder. Trata-se de uma característica 
presente em determinados atos, cuja produção pressupõe certa liberdade do agente público, 
na escolha de meios de praticá-lo, de maneira a atingir de forma mais adequada e eficiente 
o interesse público. 
 
Em razão dessa característica, consagrou-se a classificação que distingue os atos 
administrativos em dois tipos: os atos vinculados e os atos discricionários. 
 
Há vinculação quando a lei já define antecipadamente a decisão a ser tomada no caso 
concreto, sendo que o agente administrativo apenas aplica a norma, numa atividade 
meramente mecânica. Um exemplo de ato vinculado é aplicação de uma multa de trânsito, 
pois todos os elementos necessários para a realização do ato sancionatório já estão previstos 
no Código Brasileiro de Trânsito – a conduta infracional, o valor da multa, o procedimento 
para aplicá-la, etc. Observe que nesses casos se os agentes deixarem de cumprir exatamente 
aquilo que a lei determina, o ato será inválido. 
 
Quando há discricionariedade, ao contrário, a lei deixa ao agente uma margem de escolha, 
para que ele adote a solução mais adequada ao interesse público. Essa margem de escolha 
costuma ser denominada de mérito do ato, e que compreende as razões de conveniência e 
oportunidade que justificam a decisão adotada. 
 
Um exemplo bem claro de discricionariedade é a escolha de uma pessoa para assumir um 
cargo de confiança – Ministro de Estado, por exemplo. Somente o Presidente da República é 
que pode avaliar quem é a pessoa mais indicada para assumir tal cargo. 
 
Falaremos um pouco mais do assunto, quando estudarmos o controle dos atos administrativos 
pelo Poder Judiciário. 
 
 
3.3. Poder hierárquico 
 
A hierarquia é uma exigência prática para o funcionamento de qualquer estrutura 
administrativa. Implica na existência de vários níveis de órgãos: órgãos de comando, de 
assessoramento, de execução, todos devendo trabalhar de forma coordenada, sendo que uns 
são subalternos a outros. 
 
Assim, o superior exerce o poder hierárquico sobre seu subordinado, que por sua vez tem o 
dever de obediência a seu superior. Cabe ressaltar que esse dever não é superior à idéia de 
legalidade, não sendo o subordinado obrigado a obedecer a ordens manifestamente ilegais 
de seus superiores. 
 
Além de comandar, fiscalizar e corrigir os atos do subordinado, o poder hierárquico também 
pressupõe o poder de delegar e avocar atribuições. Sobre o assunto, sugerimos a leitura da 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
Lei Federal de Procedimentos Administrativos – Lei 9.784/99, em seus artigos 11 a 15, que 
tratam desses institutos de forma bastante clara. 
 
A insubordinação de um agente público ao seu superior é falta disciplinar que, dependendo 
da gravidade, pode levar à demissão doservidor – vide, nesse sentido, o art. 132 da Lei nº 
8.112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União). 
 
 
3.4. Poder disciplinar 
 
É o poder de apurar faltas e impor sanções àquelas pessoas que possuem um vínculo especial 
com a Administração, em razão da atividade administrativa: servidores públicos, contratados, 
concessionários, alunos de escolas públicas, crianças e adolescentes sob tutela estatal, etc. 
 
Como qualquer atividade sancionatória, o poder disciplinar está sujeito a regras de exercício 
e especialmente, à observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório, garantias 
constitucionais do acusado (art. 5º, LV da CF) 
 
Em razão disso, não existe mais a possibilidade de aplicação imediata de sanções, conforme 
se praticou antes da CF/88, na chamada prática processual da “verdade sabida” (ou seja, 
constatada diretamente pelo aplicador da sanção e sem oportunidade de defesa ou 
contraprova pelo acusado). A atuação disciplinar também está sujeita aos princípios da 
razoabilidade e da proporcionalidade, já mencionados. 
 
 
3.5. Poder de polícia administrativa 
 
É o nome dado à atuação das autoridades administrativas no sentido de limitar a atividade 
dos particulares, visando à manutenção da ordem pública e o bem estar coletivo. 
 
Devemos distinguir a polícia administrativa, que incide sobre bens, direitos e atividades, da 
atividade de polícia judiciária, que é empregada para a persecução dos ilícitos criminais e 
incide sobre as pessoas. 
 
A finalidade da polícia administrativa é evitar os danos decorrentes do exercício abusivo dos 
direitos pelos particulares, visto que os direitos e faculdades estabelecidos de forma abstrata 
no ordenamento devem ser harmonizados em sua fruição concreta pelos indivíduos. Assim, 
temos direito de escutar música em nosso carro; porém foge do razoável que ouçamos música 
em altíssimo volume, com todas as portas do veículo abertas, obrigando toda a vizinhança a 
permanecer acordada. 
 
 
3.5.1. Obrigações decorrentes da polícia administrativa 
 
Por meio da polícia administrativa, a Administração Pública impõe diversos tipos de obrigação: 
 
 obrigação de não-fazer – p. ex. a proibição de fumar em determinados ambientes. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 obrigação de fazer – p. ex. a obrigatoriedade da instalação de equipamentos de 
segurança nas edificações. 
 obrigação de deixar-fazer (ou suportar), também denominadas sujeições – p. ex. o 
dever de permitir o abate de animais contaminados por uma epidemia. 
 
Convém reiterar que a atuação da autoridade administrativa não tem o condão de criar 
concretamente, para o particular, obrigações que não estejam abstratamente previstas em 
lei, sob pena de ofender o princípio da legalidade, já referido. 
 
 
3.5.2. Medidas de polícia administrativa 
 
Uma vez que os particulares descumpram as ordens emanadas pela Administração Pública, 
surgem medidas destinadas a reparar a ordem jurídica lesada. São elas: 
 
 Medidas coativas ou cautelares: são providências imediatas adotadas pela autoridade 
pública, usando de força, se necessário, para fazer cessar a conduta irregular. P. ex. a 
apreensão de equipamentos destinados à caça ou à pesca ilegal; o embargo de uma 
obra irregular, etc. 
 
 Sanções: são penalidades aplicadas ao infrator, de maneira a desestimular condutas 
danosas à coletividade. P. ex.: multa dos infratores de trânsito; cassação da licença 
para praticar determinada atividade; perda de bens utilizados para práticas ilegais, 
etc. 
 
Para que sejam impostas, as sanções devem estar expressamente previstas em lei, que deve 
conter em linhas gerais os critérios e o procedimento da punição. Imprescindível que antes da 
aplicação da sanção seja dado ao acusado o direito de ampla defesa e que o procedimento 
sancionatório respeite o princípio do contraditório. 
 
 
3.5.3. Atributos da polícia administrativa 
 
São citados como atributos da polícia administrativa: 
 
 Discricionariedade: é comum, que ao disciplinar o exercício das atividades de polícia 
administrativa, a lei conceda ao agente público certa margem de escolha para que ele, 
avaliando a situação concreta, adote a providência mais adequada –por exemplo, 
confiando ao agente a gradação da multa a ser aplicada, em vista da gravidade da 
infração. Ressalte-se que a discricionariedade não é a regra absoluta, pois a lei também 
pode definir a conduta que espera do agente público, sem dar margem a escolhas por 
parte deste. 
 
 Coercibilidade: o particular é obrigado a obedecer aos comandos dados pela 
Administração no exercício da polícia administrativa, sob pena de sofrer 
responsabilização penal pela resistência ao exercício dessa autoridade. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
 Auto-executoriedade: é a possibilidade que a Administração tem de realizar 
concretamente sua vontade, mesmo com a oposição do particular e sem a necessidade 
de intervenção da autoridade judicial. Exemplo: a apreensão de alimentos impróprios 
para consumo; a interdição de estabelecimentos destinados a práticas ilícitas, etc. 
 
 
3.5.4. Princípios condutores da atividade de polícia administrativa 
 
Ao exercer o poder de polícia, a Administração deve observar: 
 
 tipicidade: embora haja autores que afirmem não existir tipicidade na atividade 
sancionatória administrativa – de maneira a diferenciá-la das sanções do Direito Penal 
– não há dúvida de que a lei deve prever, de maneira minimamente previsível, qual a 
conduta que pode ser considerada como infração e quais as medidas coativas e 
sanções aplicáveis no exercício do poder de polícia. Isso é decorrência do princípio da 
legalidade estrita. 
 necessidade e eficácia: a adoção de uma medida de polícia administrativa deve ser 
justificada pela necessidade de se evitar um dano real à coletividade e devem ser 
empregados os meios mais eficazes e que menor sacrifício causem aos indivíduos. 
 proporcionalidade e razoabilidade: a Administração deve se pautar pelo bom senso e 
pela moderação ao restringir a liberdade de atuação dos particulares. O uso 
desproporcional das medidas de polícia pode configurar o chamado abuso de poder 
por parte da autoridade pública. 
 
 
3.5.5. Licença e autorização de atividade 
 
Dentre as práticas mais comuns da polícia administrativa está a emissão de atos 
destinados a regular de maneira prévia o exercício de atividades pelos particulares. São 
eles: 
 
 Autorização de atividade: é o ato unilateral, discricionário e precário por meio do 
qual a Administração concede ao particular a possibilidade de exercer determinada 
atividade. Geralmente a atividade em questão pode resultar em algum incômodo 
ou perigo para a coletividade e, por essa razão, a lei atribui à autoridade pública a 
avaliação das circunstâncias, decidindo sobre a conveniência e oportunidade para 
deferir o seu exercício. O ato é precário – isto é, pode a qualquer tempo ser 
revogado – pelas mesmas razões. Por exemplo: a autorização para porte de 
armamento. 
 
 Licença: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que 
preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. Aqui, o ato é vinculado, 
ou seja, todo aquele que preencher os requisitos da lei tem o direito a emissão da 
licença pela Administração, que não poderá recusá-la. Por exemplo: a licença para 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
conduzir veículo, uma vez que o particular tenha cumprido os requisitos, passando 
pelos exames previstos em lei. 
 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB: 
 
 
1. No que se refere aos poderes dos administradores públicos, 
assinale a opção correta. 
 
a) O poder de polícia somente pode ser exercido de maneira discricionária. 
b) O poderdisciplinar caracteriza-se pela discricionariedade, podendo a administração 
escolher entre punir e não punir a falta praticada pelo servidor. 
c) Uma autarquia ou uma empresa pública estadual está ligada a um estado-membro por 
uma relação de subordinação decorrente da hierarquia. 
d) No exercício do poder regulamentar, a administração não pode criar direitos, 
obrigações, proibições, medidas punitivas, devendo limitar-se a estabelecer normas 
sobre a forma como a lei vai ser cumprida. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2008/2) 
 
 
2. Assinale a opção correta quanto aos poderes e deveres dos administradores públicos. 
 
a) O poder regulamentar é exercido apenas por meio de decreto. 
b) O poder de delegação e o de avocação decorre do poder hierárquico. 
c) A possibilidade de o chefe do Poder Executivo emitir decretos regulamentares com 
vistas a regular uma lei penal deriva do poder de polícia. 
d) O poder discricionário não comporta nenhuma possibilidade de controle por parte do 
Poder Judiciário. 
 
(OAB - Nacional – Prova 2006/3) 
 
 
3. A doutrina costuma afirmar que certas prerrogativas postas à Administração encerram 
verdadeiros poderes, que são irrenunciáveis e devem ser exercidos sempre que o interesse 
público clamar. Por tal razão são chamados poder-dever. 
A esse respeito é correto afirmar que: 
a) o poder regulamentar é amplo, e permite, sem controvérsias, a edição de 
regulamentos autônomos e executórios. 
b) o poder hierárquico é inerente à ideia de verticalização administrativa, e revela as 
possibilidades de controlar atividades, delegar competência, avocar competências 
delegáveis e invalidar atos, dentre outros. 
c) o poder disciplinar importa à administração o dever de apurar infrações e aplicar 
penalidades, mesmo não havendo legislação prévia. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
d) o poder de polícia se coloca discricionário, conferindo ao administrador ilimitada 
margem de opções quanto à sanção a ser, eventualmente, aplicada. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2010/2) 
 
 
 
4. O poder de polícia, conferindo a possibilidade de o Estado limitar o exercício da liberdade 
ou das faculdades de proprietário, em prol do interesse público 
a) gera a possibilidade de cobrança, como contrapartida, de preço público. 
b) se instrumentaliza sempre por meio de alvará de autorização. 
c) afasta a razoabilidade, para atingir os seus objetivos maiores, em prol da 
predominância do interesse público. 
d) deve ser exercido nos limites da lei, gerando a possibilidade de cobrança de taxa. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2010/2) 
 
 
5. José da Silva é o chefe do Departamento de Pessoal de uma Secretaria de Estado. 
Recentemente, José da Silva avocou a análise de determinada matéria, constante de 
processo administrativo inicialmente distribuído a João de Souza, seu subordinado, ao 
perceber que a questão era por demais complexa e não vinha sendo tratada com prioridade 
por aquele servidor. 
Ao assim agir, José da Silva fez uso 
a) do poder hierárquico. 
b) do poder disciplinar. 
c) do poder discricionário. 
d) da teoria dos motivos determinantes. 
(OAB – Nacional - Prova 2014/1) 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
4. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Conforme já mencionamos no Capítulo 1, temos uma definição de Administração Pública em 
sentido subjetivo, qual seja, o conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos do 
desempenho da função administrativa. 
 
Neste capítulo, vamos estudar um pouco mais quem é o “sujeito” Administração Pública. 
 
 
4.1. Pessoas políticas e pessoas administrativas. 
 
Embora o poder estatal seja uno, conforme já dissemos, a evolução do Estado moderno 
propiciou a divisão vertical e horizontal da estrutura estatal em diversas entidades. 
 
Assim, nós temos as pessoas políticas, também conhecidas como entes políticos ou entidades 
políticas. A própria Constituição Federal é quem reconhece a existência dessas pessoas 
jurídicas e atribui a elas competências legislativas e administrativas, caracterizando assim a 
sua autonomia política, no espírito do chamado sistema federativo. 
 
Também há uma divisão horizontal da atividade estatal, por meio da criação das pessoas, 
entes ou entidades administrativas, ou seja, pessoas jurídicas cuja criação é decorrência de 
lei editada pelo ente político respectivo, para desempenhar alguma atividade que seja de 
competência deste. Vamos falar um pouco mais delas a seguir, ao tratar da chamada 
Administração Indireta. 
 
 
4.2. Personalidade jurídica das entidades da Administração 
 
Toda a entidade acima mencionada tem personalidade jurídica, isto é, o ordenamento 
jurídico reconhece a elas a capacidade de serem sujeitos de direitos e obrigações. 
 
Nosso sistema jurídico diferencia as pessoas jurídicas em dois grupos, conforme o regime 
jurídico a elas aplicável: pessoas jurídicas de direito privado e pessoas jurídicas de direito 
público (art. 40 do Código Civil). Estas últimas, por sua vez, são diferenciadas entre pessoas 
jurídicas de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, 
autarquias e entidades criadas por lei com essa natureza) e pessoas jurídicas de direito público 
externo (os Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito 
internacional público). 
 
As pessoas jurídicas de direito público são aquelas que têm feição tipicamente estatal. No 
caso daquelas mencionadas como pessoas jurídicas de direito público interno, elas são regidas 
de forma integral pelo chamado regime jurídico-administrativo, já mencionado 
anteriormente. 
 
Embora possa parecer estranho, o Poder Público pode criar pessoas jurídicas de direito 
privado. É que por vezes é conveniente ou até mesmo obrigatório que pessoas administrativas 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
sejam criadas com regime jurídico semelhante ao aplicável aos particulares. A nossa 
Constituição Federal, por exemplo, ao tratar do desempenho de atividade econômica pelo 
Estado, obriga que seja feito por meio de pessoas sujeitas “ao regime jurídico próprio das 
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributários” (art. 173, § 1º, II). Por essa razão, entidades como a Caixa Econômica Federal e a 
Petrobrás, embora sejam estatais são pessoas jurídicas de direito privado. 
 
Para as entidades estatais com personalidade de direito privado não se aplicam todas as 
regras do regime jurídico-administrativo, justamente por terem um regime equiparado ao 
dos particulares. Em geral, permanecem para elas apenas algumas das restrições – como a 
necessidade de realizar concurso público, a fiscalização do uso dos recursos, a necessidade de 
licitar. 
 
4.3. Desconcentração e descentralização 
 
Para realizar suas tarefas, a Administração Pública adota técnicas de atribuição de 
competência denominadas como desconcentração e descentralização: 
 
 Desconcentração: atribuição de competência a órgãos internos da entidade. 
 
 Descentralização: atribuição de competência a outras pessoas, distintas do ente político. 
Pode ser a atribuição a uma pessoa administrativa ou a um particular que atua em 
colaboração com a Administração. 
 
 
4.4. Desconcentração - os órgãos públicos 
 
Chamamos de órgão a unidade de atuação integrante de determinada entidade. Ou seja, ele 
é uma estrutura interna¸ que reúne atribuições e agentes públicos responsáveis por 
desempenhá-las. 
 
Através de seus órgãos, a pessoa jurídica administrativa expressa sua vontade, no que a 
doutrina cunhou de relação de imputação. Ou seja, os agentes públicos que atuam no órgão 
manifestam a vontade deste, que é considerada a vontade do próprio Estado. 
 
É importante lembrar queos órgãos não têm personalidade jurídica própria, pois são apenas 
uma parcela da pessoa jurídica a qual pertencem. Assim, os atos praticados pelo agente de 
determinado órgão geram direitos e obrigações para a própria entidade a qual o órgão 
pertença, sendo que, como regra geral, esta é que será legitimada para estar em juízo em 
eventual controvérsia que envolva tal relação jurídica. 
 
São órgãos públicos, por exemplo, os Ministérios no âmbito do Executivo Federal e as 
Secretarias no âmbito do Executivo Estadual e Municipal, bem como suas divisões internas 
(departamentos, diretorias, etc.). O Poder Legislativo e o Poder Judiciário também são órgãos, 
com status e garantias especiais atribuídas pela Constituição, para preservação de sua 
independência em relação ao Executivo. Internamente também são divididos em órgãos 
(comissões, câmaras, juizados, etc.). 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
 
4.5. Descentralização 
 
A descentralização, ou seja, a atribuição de competência a outras pessoas, distintas da pessoa 
política que detém originariamente a competência, pode se dar pelas seguintes formas: 
 
 Descentralização territorial: atribuição de competência genérica a uma pessoa jurídica 
de direito público (autarquia territorial) – em nosso país não temos atualmente 
exemplos concretos desse tipo de descentralização. 
 
 Descentralização por serviços: atribuição de competência especializada, por lei, a uma 
pessoa administrativa (isto é, criada pela própria Administração). Fala-se aqui em 
outorga da atividade, para diferenciá-la da delegação, mencionada abaixo. Por 
exemplo, a Empresa de Correios e Telégrafos é uma empresa pública criada pela União 
para, sob regime descentralizado, desempenhar o serviço postal. 
 
 Descentralização por colaboração: atribuição de uma competência especializada a um 
particular, que atua sob supervisão da Administração. Essa delegação da atividade 
pode se dar por lei, por meio de um ato ou de um contrato administrativo. Por 
exemplo, as empresas telefônicas que hoje operam em nosso país são pessoas 
jurídicas constituídas por particulares e que, sob a fiscalização da Anatel, prestam o 
serviço público de telecomunicação. 
 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
 
1. (...) compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo 
integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado. 
(José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito administrativo. 19.ª ed. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2008, p. 13). 
O trecho acima se refere ao conceito de 
a) agente público. 
b) função pública. 
c) órgão público. 
d) pessoa de direito público. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2008/2) 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
 
2. A estruturação da Administração traz a presença, necessária, de centros de competências 
denominados Órgãos Públicos ou, simplesmente, Órgãos. Quanto a estes, é correto afirmar 
que 
 a) possuem personalidade jurídica própria, respondendo diretamente por seus atos. 
 b) suas atuações são imputadas às pessoas jurídicas a que pertencem. 
 c) não possuem cargos, apenas funções, e estas são criadas por atos normativos do 
ocupante do respectivo órgão. 
 d) não possuem cargos nem funções. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2011/2) 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
5. ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
5.1. Definição de ato administrativo 
 
Os atos administrativos são um dos principais temas da disciplina. Para entendê-los, vamos 
trabalhar com a seguinte definição: 
 
Definição: O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais, no exercício 
da função administrativa, sob regime jurídico-administrativo. 
 
Logo, por essa definição não são atos administrativos: 
 
 atividades materiais, que não são atos jurídicos, ou seja, não buscam produzir uma 
declaração com efeitos jurídicos: ex.: a varrição de uma rua, o atendimento médico em 
um hospital público, etc. 
 
 atividades não produzidas com poderes estatais: somente os agentes públicos e os 
particulares que atuem sob delegação estatal praticam atos administrativos. 
 
 atividades não exercidas sob a função administrativa: atos produzidos no exercício de 
outras funções não são atos administrativos. Por exemplo, os atos jurisdicionais 
(sentenças, acórdãos, despachos) e os atos legislativos (votações, moções, leis). 
 
 atividades que não são produzidas sob regime de direito administrativo: atos 
produzidos sob as regras do direito privado não são atos administrativos. P. ex.: a 
abertura de conta em um banco, ainda que seja estatal. 
 
 
5.2. Perfeição, validade e eficácia do ato administrativo 
 
São qualidades do ato jurídico – e também do ato administrativo – que devem ser analisadas 
pelo profissional do Direito para compreensão da situação jurídica existente. 
 
 Perfeição: ao contrário do significado comum, não significa ausência de defeitos. 
Perfeição na linguagem jurídica tem um sentido de algo que está completo. Ato 
perfeito é o que já completou todas as fases de sua produção. Essa qualidade também 
é mencionada como existência do ato. Ato imperfeito e ato inexistente são sinônimos. 
 
 Validade: é a produção do ato sem a ocorrência de vícios. Ato válido é o ato cujo 
conteúdo e procedimento de formação estão conformes ao ordenamento jurídico. O 
exame da validade se faz através da análise dos elementos do ato – vide abaixo. 
 
 Eficácia: é a aptidão para produzir os efeitos que se esperam dele. Isso não tem a ver 
com a validade do ato, mas sim com a existência de determinados fatos ou atos 
capazes de impedir ou de propiciar a produção desses efeitos. A eficácia se verifica 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
sempre no tempo: um ato pode ser eficaz agora e perder sua eficácia num momento 
posterior em razão do advento de um termo (evento futuro e certo) ou de uma 
condição (evento futuro e incerto). E vice-versa. 
 
Consequências dessas qualidades: 
 
 O ato imperfeito é inexistente. Portanto, ele não pode ser analisado quanto à sua 
validade e não produz efeitos jurídicos. 
 
 O ato perfeito pode ser válido ou inválido. O ato pode ser válido e não produzir efeitos, 
em razão da existência de um termo ou condição que impeçam a produção desses 
efeitos. 
 
 Um ato inválido, por sua vez, não deveria ser capaz de produzir efeitos jurídicos. 
Porém, em nome do princípio da boa-fé ou da confiança e do princípio da segurança 
jurídica, às vezes são mantidos os efeitos de um ato administrativo, ainda que viciado. 
Estudaremos isso adiante. 
 
 
5.3. Elementos ou requisitos de validade do ato administrativo. 
 
A análise jurídica do ato jurídico implica na separação dele em elementos logicamente 
distintos – alguns autores preferem se referir a eles como “requisitos de validade”. 
Utilizaremos a divisão mais conhecida, em cinco elementos, quais sejam: 
 
1. Sujeito 
2. Objeto 
3. Forma 
4. Motivo 
5. Finalidade 
 
 
 Sujeito ou agente: é a pessoa investida dos poderes legais para a prática do ato 
administrativo. Se ele não tiver a competência – ou seja, a atribuição por lei, ato ou contrato 
– o ato por ele praticado não é válido. 
 
Para a verificação dos poderes atribuídos ao agente, devem ser analisados os seguintes 
aspectos: 
 
 aspecto material: o ato só pode ser praticado se estiver no rol de matérias atribuídos 
àquele agente. 
 aspecto territorial: deve o agente praticar atos dentro do âmbito espacial definido na 
lei ou ato de atribuição de poderes. 
 aspecto temporal: o ato deve ter sido produzido durante o tempo em que vigorava a 
competência do agente. 
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Os possíveis vícios relacionados ao elemento sujeito são os seguintes: 
 
A) Incapacidade: o Código Civil regula a capacidade dos sujeitos para a prática dos atos 
jurídicos. Porém a incapacidade civil nem sempre viciará o ato administrativo. Haverá 
vício apenas quando para a prática de tal ato for imprescindível o usa da capacidade 
volitiva pelo agente. 
 
Também pode ocorrer a incapacidade do agente para a prática de determinados atos, 
em razão de sua suspeição ou impedimento – vide a propósito: artigos 18 a 20 da Lei 
9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos Administrativos). 
 
 
B) Incompetência: situações em que faltam os poderes para a prática do ato. São 
referidas pela doutrina como: 
 
 Usurpação de poder: é a situação do agente sem titulação legal, isto é, que 
não se encontra investido em funções públicas e que pratica o ato como se 
tivesse tal investidura. Trata-se de conduta criminalmente tipificada. 
 
 Funcionário de fato: situação em que há uma irregularidade na investidura do 
agente, mas este exerce as atribuições com aparente legalidade. 
 
 Excesso de poder: situação em que o agente, embora tenha a titulação legal 
para a prática de atos administrativos, extrapola os poderes que a lei lhe 
confere, invadindo a competência de outra autoridade ou praticando atos não 
previstos na lei. Pode configurar conduta criminalmente tipificada como crime 
de abuso de autoridade (Lei nº 4.898/65). 
 
 
 Objeto ou conteúdo: é aquilo que o ato declara ou prescreve, aquilo que nos permite 
reconhecê-lo como um ato típico. Assim, o objeto de um ato de demissão do servidor é o 
rompimento do vínculo de trabalho que o unia à Administração. O objeto da desapropriação 
é a transferência forçada da propriedade para o ente expropriante. 
 
Tal como no Direito Privado, o objeto do ato administrativo deve ser lícito, certo, moral e 
possível. Vamos entender: 
 
 Licitude: para o Direito Administrativo só são lícitos os objetos que sejam 
juridicamente autorizados (legalidade estrita). Um objeto ilícito, por exemplo, seria a 
aplicação da pena de confisco pelo não pagamento de um tributo. 
 
 Certeza: está relacionada com o princípio da segurança jurídica que nos diz que não 
deve pairar dúvida sobre o sentido das prescrições contidas no ato administrativo. Um 
exemplo verídico e espantoso: publicação de um ato autorizando uma licença a um 
servidor cujo nome a autoridade desconhecia, pois estava ilegível. 
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 Moralidade: vide o que já dissemos, ao tratar dos princípios da Administração Pública. 
Exemplo verídico sobre a imoralidade de um objeto: candidato a prefeito, que celebrou 
negócio registrado em cartório com o presidente da Câmara Municipal, visando à 
nomeação de apadrinhados em troca do apoio eleitoral. 
 
 Possibilidade: é pressuposto lógico para a existência do ato. Ela abrange a 
possibilidade material e a possibilidade jurídica. Possibilidade material significa 
possibilidade de esse objeto ser realizável de fato. A possibilidade jurídica significa que 
este objeto pode ser realizado, do ponto de vista da lógica que existe nas relações 
jurídicas. Um impossível material: a revogação, por decreto, da lei da gravidade. Um 
impossível jurídico: apreender uma pessoa, com base no poder de polícia. 
 
 
 Forma: esse elemento abrange: 
 
 a exteriorização do ato administrativo. 
 
 as formalidades e também o procedimento a ser seguido na produção desse ato. 
 
A forma mais comum de exteriorizar os atos administrativos é a forma escrita, pela segurança 
e publicidade que confere aos atos. Mas também são praticados atos por outras formas, como 
a gestual (sinais do guarda de trânsito), visuais (sinais de trânsito), eletrônica, etc. 
 
A não observância da forma prescrita pode levar à anulação do ato por vício formal. Porém, 
é importante observar que a forma é instrumental, ou seja, ela é um meio para que o ato seja 
conhecido pelos seus destinatários e atinja suas finalidades. Por essa razão, embora o vício 
formal possa levar à nulidade do ato, muitas vezes será possível a correção desse vício e a 
consequente manutenção dos efeitos do ato (convalidação). Diz-se, por isso, que a 
Administração deve atuar, na maior parte das vezes, com formalismo moderado. 
 
 
 Motivo: esse elemento tem dois aspectos: 
 
 motivo de fato - é o acontecimento que desencadeia a ação administrativa 
 motivo de direito – é o comando normativo previsto para a edição daquele ato. 
A ocorrência de um motivo falso ou equivocado pode levar à nulidade do ato. 
 
Não confundir o motivo com a motivação, que é a explicação dos motivos do ato. A falta de 
motivação pode ser um vício formal que leva à nulidade do ato, quando a lei a exige – vide 
art. 50 da Lei 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos Administrativos). 
 
A importância da motivação se revela também pela adoção unânime pela doutrina e pela 
jurisprudência da denominada teoria dos motivos determinantes, pela qual o agente público, 
ao expor os motivos adotados para a prática do ato, vincula o ato àqueles motivos. Se esses 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
se revelarem falsos ou equivocados, será possível a anulação do ato, mesmo se a lei não exigia 
a motivação como requisito formal desse ato. 
 
 
 Finalidade 
 
É o resultado desejado com a prática do ato, necessariamente voltado à realização de um 
interesse público consagrado no ordenamento 
 
O não atendimento a esse requisito gera o vício conhecido como desvio de finalidade ou 
desvio de poder, que se caracterizam quando o agente busca um fim que colide com o 
interesse público ou que não é próprio daquele ato. 
 
Portanto, são praticados com desvio de finalidades atos que buscam atender a outros 
interesses que não os da coletividade – por exemplo, a punição de um servidor público por 
motivo de inimizade do superior – ou praticados fora dos objetivos almejados pela lei para 
aquele ato – por exemplo, a aplicação de sanções de trânsito com finalidade arrecadatória. 
 
 
5.4. Atributos dos atos administrativos 
 
Os atributos ou qualidades que a doutrina costuma atribuir aos atos administrativos são: 
 
 Presunção de legitimidade – já tivemos oportunidade de mencionar, como um 
princípio da Administração Pública (cap. 2) 
 
 Imperatividade: é uma característica dos atos em que a Administração exerce suas 
prerrogativas, impondo obrigações unilateralmente aos administrados, criando 
situações jurídicas independentemente da vontade destes. É o que a doutrina chama 
de “poder extroverso” da Administração. É importante observar que nem todos os 
atos administrativos possuem essa característica. 
 
 Auto-executoriedade: é o poder de constranger diretamente o particular ao 
cumprimento de uma obrigação ou executá-la diretamente, de maneira forçada, sem 
a intervenção do Poder Judiciário. É um atributo excepcional, admitido somente nas 
situações em que o interesse público não pode ficar à espera da propositura e 
apreciação de uma demanda judicial e depende de autorização implícita ou explícita 
da lei. Além disso, a auto-executoriedade deve ser sempre aplicada na medida certa 
para evitar aquele perigo ou aquela lesão ao interesse público, respeitando-se o 
princípio da proporcionalidade. 
 
Exemplos de uso permitido da auto-executoriedade comuns no nosso direito positivo: 
 suspensão de atividade ou interdição de estabelecimento empresarial que 
atua de forma irregular; 
 remoção ou destruição de coisas em situação irregular, ou que estejam 
oferecendo risco à segurança das pessoas; 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 apreensão de bens e equipamentos utilizados em infração às normas 
administrativasde segurança e salubridade; 
 arrombamento de residência, para prestar socorro, entre outras medidas de 
caráter urgente e impositivo. 
 
 
5.5. Classificação dos atos administrativos 
 
Vejamos agora algumas classificações utilizadas no Direito Administrativo: 
 
 Atos gerais e atos individuais 
 
Essa distinção se baseia na distinção entre destinatários determinados ou indeterminados do 
ato administrativo. Atos gerais são aqueles que não têm um destinatário certo: destinam-se 
a todos os que se enquadram na situação nele definida. Ex.: edital de concurso. Atos 
individuais são aqueles que têm destinatário certo, definido. Ex. a nomeação de um agente 
público. 
 
 Atos internos e atos externos 
 
Essa classificação tem por critério a repercussão dos atos. Ato interno é aquele que somente 
produz efeitos no âmbito interno da Administração. Por exemplo, circulares e portarias 
internas, ordens de serviços, relações de remessa, etc. Ato externo é aquele que produz 
efeitos em relação a terceiros. Por essa razão, se costuma dizer que ele deve ser 
obrigatoriamente publicado, visto que os interessados têm direito a conhecer o conteúdo de 
um ato da Administração que vá atingir seus interesses. 
 
 
 Atos simples e atos complexos 
 
Essa classificação é baseada no critério do número de vontades que participam para edição 
de um ato administrativo. Ato simples é aquele que depende apenas da vontade de um órgão 
para produzir seus efeitos. Ex.: a nomeação de um Ministro pelo Presidente da República. 
Dentro dos atos simples, há autores fazem a distinção entre: a) atos singulares: aqueles que 
são produzidos por um só agente; b) atos colegiais: aqueles que são produzidos por vários 
agentes reunidos em um colegiado. 
 
Ato complexo é aquele que depende da vontade de mais de um órgão, ente ou Poder. Ex.: a 
nomeação dos Ministros do Supremo Tribunal, pois depende da vontade de dois Poderes: o 
Presidente da República escolhe, mas o Legislativo, no caso, o Senado, deve aprovar essa 
escolha. 
 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 Atos vinculados e atos discricionários 
 
Essa é a classificação que distingue os atos administrativos conforme a liberdade, a margem 
de escolha do agente ao praticá-los. Por esse critério, há dois tipos: os atos vinculados e os 
atos discricionários. Já tratamos dessa distinção no cap. 3, item 3.2. 
 
 
5.6. Extinção do ato administrativo. 
 
Com a extinção, cessam os efeitos do ato administrativo e ele deixa de existir no mundo 
jurídico. Essa extinção pode se dar pela ocorrência de fatos jurídicos, como o implemento de 
condição resolutiva ou de termo final, ou pelo desaparecimento do objeto da relação jurídica. 
 
Mais interessantes são os casos em que a extinção é realizada por um ato de desfazimento 
da própria Administração, retirando-o do mundo jurídico. Esses atos de desfazimento são 
exercidos com base no poder de autotutela da Administração e são os seguintes: 
 
 anulação ou invalidação: é o desfazimento do ato, motivado pela constatação de que ele 
foi produzido em desconformidade com a ordem jurídica (ou seja, contém um vício em um de 
seus elementos). Geralmente, a anulação do ato é feita de forma retroativa (ex tunc), 
desfazendo também todos os seus efeitos, ressalvadas situações já consumadas e irreversíveis 
ou que a lei proteja, em homenagem ao princípio da segurança jurídica (por exemplo, a 
impossibilidade de repetição de verbas de natureza alimentar, recebidas de boa-fé). 
 
A anulação pode ser realizada de ofício pela Administração, visto que decorre do dever de 
zelar pela legalidade. Todavia, quando a anulação afetar direitos de terceiro, é necessário que 
este seja ouvido, em observância das garantias constitucionais do devido processo legal, da 
ampla defesa e do contraditório – vide art. 5º, incisos LIV e LV da CF/88. 
 
Porém, nem todo vício do ato administrativo leva à anulação, pois pode haver a possibilidade 
de convalidação do ato, que adiante estudaremos. 
 
 
 Revogação: é o desfazimento do ato administrativo, com a finalidade de realizar uma nova 
escolha, mais adequada ao interesse público, substituindo o ato por outro mais apropriado 
ou simplesmente fazendo cessar os seus efeitos em definitivo. 
 
Portanto, o ato de revogação é um ato discricionário. Justamente por isso apenas a 
autoridade administrativa competente pode revogar, não sendo permitido ao Poder 
Judiciário promover esse desfazimento. Ao Poder Judiciário cabe, quando provocado, 
invalidar o ato que apresente vício, não podendo, no exercício de função jurisdicional, revogar 
atos de competência da autoridade administrativa. 
 
A revogação produz efeitos não retroativos (ex nunc), pois não há justificativa para desfazer 
efeitos válidos já produzidos pelo ato a ser revogado. Se o ato que se deseja desfazer possui 
algum vício, a Administração não pode revogá-lo: deverá, sim, anulá-lo. 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
Vamos agora observar o seguinte esquema, que compara anulação e revogação, de maneira 
a gravarmos bem suas diferenças: 
 
 
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO 
Causa: vício do ato Causa: realização de nova escolha, mais 
adequada ao interesse público 
É ato vinculado: há dever de invalidar É ato discricionário: há escolha em revogar 
É possível a invalidação judicial É impossível a revogação judicial 
Opera efeitos retroativos (ex tunc) Opera efeitos não retroativos (ex nunc) 
 
 
 Cassação: difere tanto da invalidação quanto da revogação, pois ela é causada por uma 
atitude do próprio administrado. É uma sanção aplicada ao administrado, beneficiado por um 
ato administrativo, em razão do descumprimento de deveres jurídicos a ele impostos como 
condição para o gozo desses benefícios. Ex.: a cassação da habilitação para dirigir, em razão 
do excesso de infrações cometidas pelo condutor. 
 
A liberdade em praticar o ato de cassação (se ele é vinculado ou discricionário) e seus efeitos 
(retroativos ou não) depende do que dispuser a lei que o regula. 
 
 Caducidade: A caducidade configura modalidade de extinção em que ocorre a retirada 
do ato por ter sobrevindo norma jurídica que tornou inadmissível situação antes permitida 
pelo direito e outorgada pelo ato precedente. Por exemplo, ocorre a caducidade de termo de 
permissão para realizar comércio ambulante em dado logradouro, quando sobrevém 
legislação que torna essa atividade proibida naquele local. 
 
Atenção, pois conforme o conceito, a palavra caducidade tem outros e diferentes 
significados. Pode ser sinônimo de a) decadência, quando tratamos da perda do direito, pelo 
seu não exercício durante certo tempo; ou b) retomada do serviço concedido, em razão de 
inadimplemento do concessionário, na concessão de serviço público – vide cap. 
11. 
 
5.7. Convalidação do ato administrativo 
 
A convalidação é o ato que, corrigindo os vícios de ato anterior, permite a sua manutenção 
na ordem jurídica. Tal como a anulação, a convalidação também é uma manifestação do poder 
de autotutela da Administração e também atua com efeitos retroativos. 
 
Para que possa ocorrer a convalidação, é necessário que o vício do ato a ser convalidado seja 
sanável. Consideram-se sanáveis, em tese, os vícios relativos aos elementos sujeito 
(competência) e forma. Porém somente a análise do caso concreto é que permitirá verificar 
se o vício em questão é sujeito à correção. 
 
No que tange aos defeitos relativos à competência do sujeito, eles podem ser sanados, desde 
que o ato possa ser ratificado, isto é, confirmado pelo órgão competente para a produção do 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
ato. O exemplo mais conhecido é o da prática de atos por funcionário de fato, que desde que 
não haja outros vícios, podem ser ratificados pela autoridadecompetente. Também podem 
ser ratificados os atos praticados indevidamente pelo subordinado, mas que possam ser 
confirmados pelo superior hierárquico, a quem caberia praticá-lo. 
 
Quanto à forma, se o vício formal não afetar a própria existência do ato e tampouco interferir 
na certeza e na segurança jurídica em relação ao seu conteúdo ou nas garantias dos 
administrados, não há vantagem em promover a invalidação desse ato. 
 
Por último, é importante notar que a Lei nº 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos 
Administrativos – art. 55) estabelece como condição da convalidação a inexistência de lesão 
ao interesse público e a não ocorrência de prejuízos a terceiros. Portanto, se ocorrerem tais 
circunstâncias, a Administração estará impedida de convalidar o ato, devendo, portanto, 
anulá-lo. 
 
 
5.8. Controle jurisdicional do ato administrativo 
 
Em nosso sistema constitucional, vigora o princípio da inafastabilidade do controle 
jurisdicional, pelo qual toda lesão ou ameaça a direito está sujeita a controle pelo Judiciário – 
art. 5º, inciso XXXV da CF/88. 
 
Com relação aos atos vinculados, isto é, aqueles produzidos como mera aplicação de um 
comando legal, esse controle é pleno, ilimitado. 
 
Já com relação ao ato em que haja um aspecto discricionário, onde a lei permitiu ao agente 
público realizar uma escolha, se costuma dizer que a decisão judicial não poderá questionar 
o mérito do ato. Ou seja, a autoridade jurisdicional não poderá analisar a conveniência e/ou 
oportunidade da prática do ato, visto que essa competência pertence à autoridade 
administrativa. 
 
Isso não quer dizer que o uso da discricionariedade estará fora de controle. Caberá ao Poder 
Judiciário verificar se o agente público respeitou os limites impostos pela lei, aplicando-a 
corretamente em vista a situação concreta. Para isso, o ato será analisado sob a luz dos 
princípios da moralidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, dentre outros já 
explicados no capítulo 2. 
 
Além disso, o julgador poderá constatar o desvio de finalidade, apurando se o agente buscou 
alcançar outros interesses que não ou interesse público. Poderá ainda se utilizar da teoria dos 
motivos determinantes, já explicada. 
 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
 
1. Com relação aos diversos aspectos que regem os atos administrativos, assinale a opção 
correta. 
a) Segundo a teoria dos motivos determinantes do ato administrativo, o motivo do ato 
deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a 
manifestação de vontade, pois, se o interessado comprovar que inexiste a realidade 
fática mencionada no ato como determinante da vontade, estará ele 
irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. 
b) Motivo e motivação do ato administrativo são conceitos equivalentes no direito 
administrativo. 
c) Nos atos administrativos discricionários, todos os requisitos são vinculados. 
d) A presunção de legitimidade dos atos administrativos é uma presunção jure et de jure, 
ou seja, uma presunção absoluta. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 135) 
 
 
2. Acerca da competência revogatória da administração pública, assinale a opção correta. 
a) Ao Poder Judiciário não se reconhece competência para revogar atos administrativos. 
b) O exercício da competência revogatória é decorrência do princípio da publicidade dos 
atos administrativos. 
c) Na ausência de dispositivo legal que regule a matéria, no exercício das funções 
administrativas, a competência para revogar um ato administrativo é sempre da 
autoridade que o tenha praticado. 
d) A competência revogatória pode ser exercida mesmo após a consumação e o 
exaurimento dos efeitos do ato administrativo praticado. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 136) 
 
 
 
3. Não configura, segundo a doutrina dominante, elemento ou requisito do ato administrativo: 
a) a forma. 
b) o objeto. 
c) a finalidade. 
d) a discricionariedade. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 136) 
 
 
4. Maria, servidora pública aposentada há 15 anos, teve suspenso o pagamento de seus 
proventos por decisão da administração pública, que não a notificou previamente para se 
defender. A servidora, por meio de seu advogado, requereu, administrativamente, o 
pagamento de seus proventos, tendo em vista a ilegalidade da suspensão, ante a evidente 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
ausência de contraditório e ampla defesa. A administração pública negou o pedido e manteve 
a suspensão do pagamento da aposentadoria de Maria, que, então, ajuizou uma ação com 
pedido liminar perante o Poder Judiciário, pleiteando a anulação do ato administrativo e o 
restabelecimento do seu direito. No Poder Judiciário, a liminar requerida pela servidora foi 
negada, e o processo judicial teve seguimento normal. Antes que o processo judicial chegasse 
a seu término, e antes mesmo de proferida a sentença final, a administração anulou o ato 
administrativo que suspendera o pagamento dos proventos a Maria, restabelecendo-o. 
Com base nessa situação hipotética, assinale a opção correta. 
a) O ato de anulação praticado pela administração pública foi inadequado, pois cabível 
seria a revogação do ato de suspensão dos proventos de Maria. 
b) A possibilidade de apreciação judicial do ato denota a perda do poder de autotutela 
da administração pública. 
c) A conduta da administração pública não afronta o princípio da separação dos poderes, 
pois, mesmo diante da não-concessão da liminar — o que trazia à administração 
pública uma situação processual favorável —, é possível a ela rever seus próprios atos 
quando eivados de vícios, ainda que estejam sendo discutidos judicialmente. 
d) Ainda que houvesse decisão, transitada em julgado, declarando a legalidade do ato de 
suspensão do pagamento dos proventos de Maria, poderia a administração pública, 
de acordo com o princípio da independência das instâncias, anular ou revogar o ato 
administrativo que 
 
(OAB – São Paulo – Prova 137) 
 
 
5. Assinale a opção incorreta no que se refere à revogação de atos administrativos. 
a) Os atos que geram direitos adquiridos não podem ser revogados. 
b) Os atos discricionários são, via de regra, suscetíveis de revogação. 
c) Os atos que exauriram seus efeitos podem ser revogados, desde que motivadamente. 
d) Ao Poder Judiciário é vedado revogar atos administrativos emanados do Poder 
Executivo. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2008/2) 
 
 
6. Acerca das modalidades de extinção dos atos administrativos, assinale a alternativa 
correta. 
a) A renúncia configura modalidade de extinção por meio da qual são extintos os 
efeitos do ato por motivo de interesse público. 
b) A cassação configura modalidade de extinção em que a retirada do ato decorre de 
razões de oportunidade e conveniência. 
c) A revogação configura modalidade de extinção que ocorre quando a retirada do 
ato se dá por ter sido praticado em contrariedade com a lei. 
d) A caducidade configura modalidade de extinção em que ocorre a retirada do ato 
por ter sobrevindo norma jurídica que tornou inadmissível situação antes permitida pelo 
direito e outorgada pelo ato precedente. 
 
(Prova OAB Nacional – 2012) 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
7. Atendendo a uma série de denúncias feitas por particulares, a Delegacia de Defesa do 
Consumidor (DECON) deflagra uma operação, visando a apurar as condições dos alimentos 
fornecidos em restaurantes da região central da capital. Logo na primeira inspeção, os fiscais 
constataram que o estoque de um restaurante tinha produtos com a validade vencida. Na 
inspeção das instalações da cozinha, apuraram que o espaço não tinha condições sanitárias 
mínimas para o manejo de alimentose o preparo de refeições. Os produtos vencidos foram 
apreendidos e o estabelecimento foi interditado, sem qualquer decisão prévia do Poder 
Judiciário. 
Assinale a alternativa que indica o atributo do poder de polícia que justifica as medidas 
tomadas pela DECON. 
a) Coercibilidade. 
b) Inexigibilidade. 
c) Autoexecutoriedade. 
d) Discricionariedade. 
(Prova OAB Nacional – 2013/2) 
 
 
8. A revogação representa uma das formas de extinção de um ato administrativo. Quanto a 
esse instituto, é correto afirmar que 
a) pode se dar tanto em relação a atos viciados de ilegalidade ou não, desde que praticados 
dentro de uma competência discricionária. 
b) produz efeitos retroativos, retirando o ato do mundo, de forma a nunca ter existido. 
c) apenas pode se dar em relação aos atos válidos, praticados dentro de uma competência 
discricionária, produzindo efeitos ex nunc. 
d) pode se dar em relação aos atos vinculados ou discricionários, produzindo ora efeito ex 
tunc, ora efeito ex nunc. 
(Prova OAB Nacional – 2011/2) 
 
 
 
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6. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
Conforme já dissemos, a Administração Indireta é o conjunto das pessoas jurídicas criadas 
pelos entes políticos. Essas pessoas podem ser criadas para desempenho de funções 
tipicamente administrativas ou para o desempenho de atividade econômica considerada de 
interesse público. 
 
As espécies existentes são: 
 
 autarquias (compreendendo nessa classe as agências e também as associações 
públicas) 
 fundações governamentais 
 empresas públicas 
 sociedades de economia mista 
 
6.1. Traços comuns de todas as entidades da Administração Indireta 
 
Vejamos inicialmente quais são os traços que assemelham todas essas espécies de entidade: 
 
 Personalidade jurídica própria: são sujeitos de direitos e obrigações, possuem receita, 
patrimônio e pessoal próprio, se auto-administram e são encabeçadas por um 
dirigente ou corpo diretivo. 
 Responsabilidade: elas respondem por seus atos e por suas obrigações. Apenas em 
caso de extinção da entidade e incorporação de seu patrimônio pelo ente político é 
que este assumirá suas obrigações (responsabilidade subsidiária). 
 Necessidade de lei para sua criação: a Constituição Federal (art. 37, XIX) exige que lei 
específica seja editada para que haja a criação dessas entidades. No caso das 
autarquias, a própria lei é que cria diretamente a entidade. Nos demais casos a lei 
autoriza a criação e esta ocorre pela inscrição de seu ato constitutivo no registro 
competente, conforme estabelece o Código Civil (art. 45). 
 Extinção também por lei: não estão sujeitas à falência nem podem se extinguir por 
vontade própria (art. 2º, I da Lei 11.101/2005 – Lei de Falências). 
 Finalidade pública: o lucro não é sua finalidade essencial, mas sim a satisfação do 
interesse público. 
 Especialidade de atuação: somente podem desempenhar as tarefas que a lei lhes 
tenha atribuído 
 Sujeição aos princípios do direito administrativo estabelecidos no art. 37 da CF 
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 Controle de sua atividade pela entidade criadora – regime de tutela ou supervisão. 
Estão vinculadas por esse regime a determinados órgãos da Administração Direta – 
como os Ministérios e Secretarias. 
 Submetem-se ao controle parlamentar (art. 49, X da CF) e à fiscalização do Tribunal 
de Contas (arts. 70 e 71 da CF). 
 
6.2. Autarquia 
 
Conforme conceituação legal, autarquia é o serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada (Decreto-lei 200/67, art. 5º, I). 
 
Trata-se de pessoa jurídica de direito público, criada diretamente pela lei e que possui todas 
as prerrogativas e restrições típicas do regime jurídico-administrativo. 
 
Exemplos de autarquias no âmbito federal: IBAMA, Banco Central, INSS. 
 
As agências são autarquias que têm um regime jurídico especial, que lhes dá maior autonomia 
para tomada de decisões no tocante à gestão de sua atividade – veja tópico adiante. 
 
Também pertencem à espécie as autarquias corporativas, como os Conselhos profissionais 
(CRM, CREA, etc.). Elas também têm um regime especial de grande autonomia e 
recentemente havia dúvidas quanto à sua natureza jurídica e se de fato pertencem à 
Administração Indireta. Hoje, todavia, a doutrina e jurisprudência vêm afirmando essa 
natureza e a necessidade de que essas entidades se submetam ao regime jurídico 
administrativo. 
 
 Atenção! A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), apesar de considerada 
tradicionalmente uma autarquia corporativa e sujeita ao regime jurídico 
administrativo, teve sua natureza redefinida por julgamento da ADI 3026-DF, onde foi 
caracterizada como entidade sui generis e não sujeita às principais regras do regime 
administrativo, estando dispensada de realizar concursos públicos e de submeter suas 
contas aos Tribunais de Contas. 
 
 
6.3. Fundações governamentais 
 
As Fundações governamentais ou fundações públicas são entidades criadas à semelhança das 
fundações privadas: trata-se de um patrimônio personalizado, geralmente instituído para 
desempenho de atividade no âmbito social: saúde, educação, cultura, etc. 
 
Tais como as fundações privadas, as fundações governamentais não têm finalidade lucrativa, 
sendo que o resultado de eventuais atividades comerciais deve reverter inteiramente para os 
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fins de sua instituição. Também se beneficiam da imunidade tributária recíproca (art. 150, § 
2º da CF). 
 
O regime jurídico aplicável às fundações é controverso. Admite-se atualmente a existência de 
duas subespécies: 
 
 Fundações governamentais de direito público – que nada mais são do que uma 
variação da espécie autarquia. 
 
 Fundações governamentais de direito privado – são parcialmente regidas pelo direito 
privado (quanto à constituição, regime de trabalho e previdenciário de seus agentes, 
natureza de seus bens, etc.). Aplicam-se a ela, porém, algumas restrições do regime 
jurídico-administrativo (obrigatoriedade de concurso público, licitação, vedação à 
acumulação de cargos públicos, etc.) 
 
Exemplos de fundação governamental no âmbito federal: Fundação Nacional do Índio 
(FUNAI), Fundação Biblioteca Nacional, Fundação Nacional de Arte (FUNARTE). 
 
 
6.4. Empresa pública 
 
O Poder Público pode criar empresas para desempenhar atividade econômica (art. 173 da CF) 
ou prestar serviços públicos (art. 175 da CF) em regime similar ao dos particulares. Tais 
empresas devem seguir o regime jurídico privado nas suas relações civis, comerciais, 
trabalhistas, previdenciárias e tributárias. Não obstante, também se sujeitam a restrições do 
regime jurídico-administrativo tais como as fundações de direito privado. 
 
A empresa pública é a empresa constituída por capital inteiramente público. Admite-se a sua 
criação com base em qualquer das formas admitidas no direito empresarial. 
 
Exemplos de empresa pública no âmbito federal: Empresa de Correios e Telégrafos; Caixa 
Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). 
 
 
6.5. Sociedade de economia mista 
 
Também se presta ao desempenho de atividade econômica ou à prestação de serviços 
públicos em regime similar ao dos particulares. Tal como a empresa pública, também se rege 
pelo regime jurídico privado, mantendo algumas sujeições do regime jurídico-administrativo. 
 
A sociedade de economia mista se distingue da empresa pública basicamente por dois 
aspectos: 
 
 Capital com participação privada. Embora o PoderPúblico detenha o controle 
societário (maioria das ações com direito a voto), os particulares podem ter 
participação no capital da empresa. 
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 Forma obrigatória: sociedade anônima. A participação privada impõe essa forma 
societária, em vista da necessidade de proteção do acionista privado, sendo que o 
regime das S/As é o que melhor atende a esse interesse. 
 
Exemplos de sociedade de economia mista no âmbito federal: Petrobrás, Banco do Brasil, 
Eletrobrás. 
 
 
6.6. Empresas estatais prestadoras de serviços públicos 
 
É comum que as pessoas de direito privado, especialmente as empresas públicas e sociedades 
de economia mista venham a prestar serviços públicos, especialmente aqueles que são 
passíveis de tarifação – como transporte, fornecimento de energia elétrica, telefonia, etc. 
 
Nesse caso, embora elas continuem sendo regidas predominantemente pelo regime jurídico 
de direito privado, acabam ganhando algumas características a mais do regime jurídico-
administrativo, em razão da natureza da atividade desempenhada. 
 
O melhor exemplo dessa situação envolve os bens dessas entidades. Embora não legalmente 
conceituados como bens públicos, mas sim bens privados, os bens utilizados para prestação 
do serviço público passam a ser protegidos, não podendo ser penhorados, arrestados ou 
sequestrados – vide nesse sentido a decisão proferida pelo STF no RE nº 220.906, no tocante 
à Empresa de Correios e Telégrafos. 
 
 
6.7. Agências 
 
Embora já tenhamos esgotados as espécies da Administração Indireta, há algumas figuras que 
merecem estudo. 
 
As chamadas agências não são uma nova espécie de ente da Administração Indireta, mas sim 
uma qualificação e um regime jurídico especial que se estabelece em favor de uma autarquia 
ou uma fundação governamental, dando-lhe grande autonomia para desempenho de suas 
atribuições. 
Tipos de agência: 
 
 Agência reguladora: exercem o poder de polícia sobre determinadas atividades ou 
controlam serviços públicos concedidos a terceiros. 
 
 Agência executiva: entidade da administração indireta que, após celebrar contrato de 
gestão com a entidade criadora, ganha maior autonomia administrativa, condicionada 
à eficiência de resultados 
 
As agências reguladoras são os tipos mais importantes, visto que o modelo das agências 
executivas, criado pela Emenda Constitucional nº 19/98 (Reforma Administrativa), não foi até 
agora bem utilizado. 
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Características básicas do regime das agências reguladoras, no modelo federal: 
 
 Colegialidade de sua direção: as agências são dirigidas por um Conselho ou Diretoria, 
sendo que os membros desse colegiado possuem mandato fixo e são nomeados por 
períodos não-coincidentes. Tudo isso, com a finalidade de dar maior independência e 
tecnicidade à atuação da entidade. 
 Estabilidade dos dirigentes: durante o exercício de seu mandato, a destituição dos 
dirigentes somente pode ocorrer justificadamente, mediante procedimento 
administrativo ou sentença judicial transitada em julgado (Lei 9.986/00 – art. 9º). 
 Caráter final de suas decisões técnicas: não são passíveis de modificação pela 
entidade controladora. Atualmente, admite-se controle de seus atos apenas quando: 
a) ultrapassarem os limites de suas competências institucionais; ou b) se violarem 
políticas públicas estabelecidas pela alta direção da Administração (Chefia do Poder 
Executivo e Ministérios a que estão vinculadas – Parecer AGU nº 51/06). 
Exemplos de agências reguladoras no âmbito federal: ANEEL (Agência Nacional de Energia 
Elétrica), ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), ANVISA (Agência Nacional de 
Vigilância Sanitária). 
 
 
6.8. Consórcios públicos 
 
Previstos na Lei 11.107/2005, os consórcios públicos são formados pela associação de entes 
políticos, que se unem para criar uma pessoa jurídica, à qual será atribuída a gestão de um 
serviço público de interesse comum das entidades consorciadas. 
 
A pessoa jurídica formada pode ser de direito público – nesse caso, ganha a denominação de 
associação pública, embora a doutrina afirme tratar-se apenas de uma subespécie de 
autarquia. Também pode ser constituída com regime de direito privado, sendo então uma 
empresa pública ou sociedade de economia mista. 
 
O consórcio público inicia sua constituição por meio de um protocolo de intenções entre os 
entes que pretendem se consorciar. Porém, não basta isso: é necessário que ao menos dois 
dos entes políticos editem leis ratificadoras do protocolo, de maneira que o contrato de 
consórcio seja efetivamente constituído. 
 
Tendo personalidade própria, o consórcio público responde por suas obrigações, sendo que 
os entes consorciados responderão subsidiariamente pelas obrigações do consórcio apenas 
em caso de extinção ou insuficiência de patrimônio para responder pelas dívidas contraídas – 
no que, aliás, não difere das demais entidades da Administração Indireta. 
 
Um exemplo de consórcio público recentemente criado, na modalidade associação pública, é 
a Autoridade Pública Olímpica, ratificado em âmbito federal pela Lei nº 12.396/2011. 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
6.9. Tutela da Administração Indireta 
 
É importante frisar que as entidades da Administração Indireta não são subordinadas 
hierarquicamente aos órgãos aos quais se vinculam. O vínculo tem o nome de tutela ou 
supervisão e é uma forma de controle finalístico, ou seja, voltado para a verificação dos 
resultados e do cumprimento das metas estabelecidas pelo ente político. 
 
As medidas de tutela são estabelecidas pelas leis que regem os entes da Administração 
Indireta e pelas legislações instituidoras. As medidas mais comuns são: 
 
 Indicação e nomeação do dirigente ou designação dos representantes governamentais 
nas Assembléias Gerais e órgãos de controle da entidade; 
 Aprovação da proposta orçamentária anual da entidade, no caso das pessoas jurídicas 
de direito público; 
 Recebimento de relatórios, boletins e balancetes que permitam acompanhar o 
cumprimento das metas da entidade; 
 Aprovação das contas, relatórios e balanços da entidade, diretamente ou através de 
representantes em seus órgãos de administração e controle; 
 Fixação de limites de despesas com pessoal e administração da entidade; 
 Fiscalização da legalidade e dos seus atos e da economicidade dos seus gastos; 
 Aprovação de planos de trabalho; 
 Intervenção na entidade, por motivo de interesse público. 
 
 Atenção! Por não haver hierarquia ou subordinação, a decisão de um dirigente de 
entidade da Administração Indireta não está sujeita a recurso para o órgão ao qual ela 
se vincula, a menos que a lei expressamente preveja essa hipótese. Havendo essa 
previsão, esse recurso costuma ser denominado recurso hierárquico impróprio, 
justamente porque não existe hierarquia entre a autoridade recorrida e a autoridade 
que apreciará o recurso. 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
6.10. Quadro resumo do regime jurídico aplicável às entidades da Administração Indireta 
 
 Autarquias e 
Fundações de Dir. 
Público 
Fundações de Direito 
Privado 
Empresas públicas e 
Sociedades de Economia 
Mista 
Regime jurídico 
predominante 
Direito público Direito privado Direito privado 
Criação 
 
Diretamente pela lei Autorizada pela lei Autorizada pela lei 
Sujeição ao controle 
por meio de tutela 
Sim Sim Sim 
Natureza jurídica de 
seus bens 
Bens públicos Bens privados Bens privados 
Sujeição ao Controle 
Externo (Legislativo e 
Tribunal de Contas) 
Sim Sim Sim 
Admissão de pessoal 
por concurso público 
Sim Sim Sim 
Proibição de 
acumulação de 
cargospelos 
servidores 
Sim Sim Sim 
Sujeição ao princípio 
da licitação 
Sim Sim Sim Sim (podem ter 
procedimentos próprios 
de licitação, mais 
simplificados – CF, art. 
173, §1º, III ) 
Sujeição dos seus 
agentes à Lei de 
Improbidade, à Ação 
Popular e à Ação Civil 
Pública 
Sim Sim Sim 
Sujeição ao Mandado 
de Segurança 
Sim Sim (quando manejar 
poderes tipicamente 
estatais) 
Sim (quando manejar 
poderes tipicamente 
estatais) 
Regime estatutário 
dos 
Servidores 
Sim Não Não 
Imunidade Tributária Sim Sim (nos bens, rendas ou 
serviços vinculados às 
finalidades essenciais) 
Não 
Responsabilidade 
objetiva estatal – art. 
37, § 6º 
Sim Apenas se prestar 
serviços públicos 
Apenas se prestar 
serviços públicos 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
 
 
QUESTÕES DE EXAMES ANTERIORES DA OAB 
 
1. No que diz respeito à administração indireta, assinale a opção incorreta. 
a) Todas as entidades da administração indireta federal, sejam elas de direito público ou de 
direito privado, estão sujeitas ao controle externo realizado pelo Poder Legislativo, com 
o auxílio do Tribunal de Contas da União. 
b) As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos sujeitam-se à 
responsabilidade civil objetiva. 
c) As entidades da administração indireta, incluindo-se as regidas por normas de direito 
privado, têm legitimação ativa para propor ação civil pública. 
d) As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos atuam com 
autonomia de vontade, sujeitando-se apenas a normas de direito privado. 
 
(OAB - Exame nacional – Rio de Janeiro – 2008/1) 
 
 
2. Julgue os itens subsequentes, relativos à organização e estruturação da administração 
pública. 
I - Uma lei que reestruture a carreira de determinada categoria de servidores públicos pode 
também dispor acerca da criação de uma autarquia. 
II - O controle das entidades que compõem a administração indireta da União é feito pela 
sistemática da supervisão ministerial. 
III - As autarquias podem ter personalidade jurídica de direito privado. 
IV - As autarquias têm prerrogativas típicas das pessoas jurídicas de direito público, entre as 
quais se inclui a de serem seus débitos apurados judicialmente executados pelo sistema de 
precatórios. 
Estão certos apenas os itens 
a) I e II. 
b) I e III. 
c) II e IV. 
d) III e IV. 
(OAB - Exame nacional – São Paulo – 2009/1) 
 
Prescrição 
qüinqüenal das 
obrigações 
Sim Apenas se prestar 
serviços públicos 
Apenas se prestar 
serviços públicos 
Impenhorabilidade 
dos bens 
Sim Apenas dos bens afetados 
à prestação de serviços 
públicos 
Apenas dos bens afetados 
à prestação de serviços 
públicos 
Cobrança de dívidas 
por precatório 
Sim Não Não 
Prerrogativas 
processuais (arts. 188 
e 475, do CPC) 
Sim Não Não 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
3. No que concerne à administração pública, assinale a opção correta. 
a) As empresas públicas, cujos funcionários são regidos pelo regime dos servidores públicos 
da União, são criadas por meio de decreto do presidente da República. 
b) Os órgãos públicos não são dotados de personalidade jurídica própria. 
c) A Caixa Econômica Federal é pessoa jurídica de direito público interno. 
d) O Banco do Brasil S.A., na qualidade de sociedade de economia mista controlada pela 
União, goza de privilégios fiscais não extensivos ao setor privado. 
 
(OAB - Exame nacional – São Paulo – 2009/2) 
 
 
4. As agências reguladoras, na qualidade de autarquias, 
a) não dispõem de função normativa. 
b) podem ser criadas por decreto. 
c) estão sujeitas à tutela ou controle administrativo exercido pelo ministério a que se achem 
vinculadas, nos limites estabelecidos em lei. 
d) podem ter suas decisões alteradas ou revistas por autoridades da administração a que se 
subordinem. 
 
(OAB - Exame nacional – São Paulo – 2009/2) 
 
 
 
5. Em relação às entidades que compõem a administração indireta, assinale a alternativa 
correta. 
a) Para a criação de autarquias, é necessária a edição de uma lei autorizativa e 
posterior registro de seus atos constitutivos no respectivo registro como condição de 
sua existência. 
b) Para criação de uma empresa pública, é necessária a edição de uma lei específica 
sem a exigência de registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se tratar 
de uma pessoa jurídica de direito público. 
c) Para criação de uma sociedade de economia mista, é necessária a edição de uma 
lei autorizativa e registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se tratar 
de uma pessoa jurídica de direito privado. 
d) Por serem pessoas jurídicas, todas necessitam ter seus respectivos atos 
constitutivos registrados no respectivo registro como condição de sua existência. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2012) 
 
 
 
6. Quatro municípios celebram um consórcio público para desenvolverem um projeto comum 
para o tratamento industrial de lixo coletado em suas respectivas áreas, criando uma pessoa 
jurídica para gerenciar as atividades do consórcio. À luz da legislação aplicável, assinale a 
alternativa correta. 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
a) Como se trata de atividade tipicamente estatal, essa pessoa jurídica administrativa 
deverá ser obrigatoriamente uma autarquia, criada por lei oriunda do maior município 
celebrante do pacto. 
b) O ordenamento jurídico brasileiro admite, no caso, tanto a criação de uma pessoa 
jurídica de direito público (a chamada associação pública) quanto de direito privado. 
c) O ordenamento jurídico brasileiro não admite a criação de uma entidade desse tipo, 
pois as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta são apenas as indicadas no art. 
5º do Decreto-Lei 200/67. 
d) A pessoa jurídica oriunda de um consórcio público não poderá ser, em hipótese 
alguma, uma pessoa jurídica de direito privado, pois isso não é admitido pela legislação 
aplicável. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2012) 
 
 
 
7. A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de 
objetivos de interesse comum. A respeito do regime jurídico aplicável a tais consórcios 
públicos, assinale a alternativa correta. 
 a) É vedada a celebração de contrato de consórcio público cujo valor seja inferior a R$ 
20.000.000,00 (vinte milhões) de reais. 
 b) Os consórcios públicos na área de saúde, em razão do regime de gestão associada, são 
dispensados de obedecer aos princípios que regulam o Sistema Único de Saúde. 
 c) É vedada a celebração de contrato de consórcio público para a prestação de serviços cujo 
período seja inferior a 5 (cinco) anos. 
 d) A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os 
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2012) 
 
 
8. No Estado X, foi constituída autarquia para a gestão do regime próprio de previdência dos 
servidores estaduais. A lei de constituição da entidade prevê a possibilidade de apresentação 
de recurso em face das decisões da autarquia, a ser dirigido à Secretaria de Administração do 
Estado (órgão ao qual a autarquia está vinculada). Sobre a situação descrita, assinale a opção 
correta. 
a) Não é possível a criação de autarquia para a gestão da previdência dos servidores, uma 
vez que se trata de atividade típica da Administração Pública. 
b) Não cabe recurso hierárquico impróprio em decisões da autarquia, uma vez que ela 
goza de autonomia técnica, administrativae financeira. 
c) A previsão de recurso dirigido à Secretaria de Administração do Estado (órgão ao qual 
a autarquia está vinculada) configura exemplo de recurso hierárqu próprio. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
d) São válidas tanto a constituição da autarquia para a gestão do regime previdenciário 
quanto a previsão de cabimento do recurso ao órgão ao qual a autarquia está vinculada. 
 
(OAB – Prova Nacional - 2014/3) 
 
 
9. Os municípios A, B e C formam o consórcio ABC, com personalidade jurídica de direito 
privado, para a realização de objetivos de interesse comum. Para o desempenho das 
atividades, o consórcio pretende promover desapropriações, com vistas a obter terrenos, 
onde, futuramente construirá casas populares com recursos transferidos pelo Governo 
Federal. Considerando a disciplina legislativa acerca dos consórcios públicos, assinale a 
afirmativa correta. 
a) Os Municípios A, B e C não podem constituir consórcio que não se revista de 
personalidade jurídica de direito público. 
b) O consórcio público que tenha personalidade jurídica de direito privado, ainda que 
constituído por entes públicos, não pode promover desapropriações. 
c) A União poderá firmar convênios com o consórcio ABC para fins de transferência 
voluntária de recursos. 
d) Apenas os consórcios constituídos sob a forma de pessoas jurídicas de direito público 
podem receber recursos transferidos pela União. 
 
(OAB – Prova Nacional - 2014/3) 
 
 
10. O Estado ABCD, com vistas à interiorização e ao incremento das atividades econômicas, 
constituiu empresa pública para implantar distritos industriais, elaborar planos de ocupação 
e auxiliar empresas interessadas na aquisição dessas áreas. Considerando que esse objeto 
significa a exploração de atividade econômica pelo Estado, assinale a afirmativa correta. 
a) A constituição de empresa pública para exercer atividade econômica é permitida 
quando necessária ao atendimento de relevante interesse coletivo. 
b) As pessoas jurídicas integrantes da Administração indireta não podem explorar 
atividade econômica. 
c) Dentre as figuras da Administração Pública indireta, apenas a autarquia pode 
desempenhar atividade econômica, na qualidade de agência reguladora. 
d) Não é possível a exploração de atividade econômica por pessoa jurídica integrante da 
Administração direta ou indireta. 
 
(OAB – Prova Nacional - 2013/3) 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
11. Quanto às pessoas jurídicas que compõem a Administração Indireta, assinale a afirmativa 
correta. 
a) As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei. 
b) As autarquias são pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei. 
c) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei. 
d) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas para o exercício 
de atividades típicas do Estado. 
 
(OAB – Prova Nacional - 2012/2) 
 
 
12. Atento à crescente especulação imobiliária, e ciente do sucesso econômico obtido pelas 
construtoras do País com a construção de imóveis destinados ao público de alta renda, o 
Estado “X” decide ingressar nesse lucrativo mercado. Assim, edita uma lei autorizando a 
criação de uma empresa pública e, no mesmo ano, promove a inscrição dos seus atos 
constitutivos no registro das pessoas jurídicas. 
Assinale a alternativa que apresenta a alegação que as construtoras privadas, incomodadas 
pela concorrência de uma empresa pública, poderiam apresentar. 
a) A nulidade da constituição daquela pessoa jurídica, uma vez que as pessoas jurídicas 
estatais só podem ser criadas por lei específica. 
b) O objeto social daquela empresa só poderia ser atribuído a uma sociedade de 
economia mista e não a uma empresa pública. 
c) Os pressupostos de segurança nacional ou de relevante interesse coletivo na 
exploração daquela atividade econômica não estão presentes. 
d) A criação da empresa pública não poderia ter ocorrido no mesmo ano em que foi 
editada a lei autorizativa. 
(OAB 2012/3) 
 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
7. PROCESSO ADMINISTRATIVO 
 
7.1. Definição e espécies 
 
Definição: denomina-se processo administrativo a série de atos coordenados, voltados para 
a tomada de uma decisão ou solução de uma controvérsia, no âmbito da Administração 
pública. 
 
Em nosso estudo, mencionaremos especialmente os princípios e dispositivos da Lei 9.784/99, 
que regula os processos administrativos no âmbito federal, cuja leitura recomendamos. 
 
No Direito Administrativo, são empregados diversos tipos de processo, visando a variadas 
finalidades. A professora Odete Medauar propõe a classificação abaixo, útil para entendermos 
a variedade dos processos administrativos: 
 
 Processos em que há controvérsia ou conflito de interesses: 
 Processos de gestão: licitações, concursos públicos etc. 
 Processos de outorga: licenciamento, autorização, registro de marcas etc. 
 Processos de verificação: verificação de contas, correição etc. 
 Processos de revisão: reclamações, petições, impugnações etc. 
 
 Processos em que há acusação: 
 Internos: processos disciplinares. 
 Externos: sanções aplicadas pelo poder de polícia. 
 
 
7.2. Princípios do processo administrativo 
 
A Lei 9.784/99 arrola, em seu art. 2º, diversos princípios e diretrizes acerca do processo 
administrativo. Destacamos alguns dos princípios e diretrizes mais importantes, contidos na 
referida lei ou mencionados pela doutrina: 
 
 Devido processo legal – constante do art. 5º, LIV, da CF, confere aos administrados o 
direito de exigir da Administração a observância do procedimento legal, quando a 
decisão a ser tomada afetar seus interesses. 
 
 Ampla defesa e contraditório – princípio garantido no art. 5º, LV da CF e no art. 3º da 
Lei 9.784/99. O contraditório se revela na prerrogativa do interessado de ser 
informado de todos os atos do procedimento e acompanhar a instrução processual, 
podendo se manifestar sempre que for dada essa oportunidade à parte adversa. A 
ampla defesa pressupõe a produção de todas as provas lícitas, inclusive o arrolamento 
e inquirição de testemunhas e a apresentação de peças de defesa, que devem 
obrigatoriamente ser apreciadas pela autoridade decisora. Também pressupõe o 
direito de ter “vistas” do processo. Cabe citar algumas normas da Lei 9.784/99 que 
buscam atender a esse princípio: art. 2º, VII, VIII, X; 3º, II, III e IV; art. 26; art. 27; art. 
28; art. 38; art. 39; art. 41; art. 44; art. 46). 
 
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Sobre a aplicação desses princípios no processo administrativo, o Supremo Tribunal 
Federal editou as seguintes súmulas vinculantes: 
 
Súmula Vinculante nº 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União 
asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar 
anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a 
apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e 
pensão. 
 
Súmula Vinculante nº 5: A falta de defesa técnica por advogado no processo 
administrativo disciplinar não ofende a Constituição. 
 
 Publicidade – ressalvada as hipóteses de proteção da intimidade e do interesse social 
(art. 5º, LX da CF) e da segurança do Estado e da sociedade (art. 5º, XXXIII) os 
processos administrativos são acessíveis a todos os cidadãos, por força desse princípio, 
consagrado no art. 37, caput da CF e reforçado pelos artigos 3º, V; 31 e 46 da Lei 
9.784/99. 
 
 Impessoalidade – sendo que a lei exige a “objetividade no atendimento ao interesse 
público, vedadaa promoção pessoal de agentes ou autoridades”. Por essa razão, se 
estabelece situações de impedimento (art. 18) e suspeição do servidor ou autoridade 
que atuarem no processo. 
 
O impedimento ocorre em situações de envolvimento direto do agente, sendo causa 
absoluta de nulidade do processo. O servidor deve se declarar impedido e se não o 
fizer, estará incorrendo em falta grave. Está sob impedimento o agente que: tenha 
interesse direto ou indireto na matéria do processo; tenha participado ou venha a 
participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem 
quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; esteja 
litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou 
companheiro. 
 
A suspeição¸ que consiste em situação de amizade íntima ou inimizade notória com 
algum dos interessados ou pessoas que lhe são próximas, deve ser alegada pela parte 
interessada e não é causa absoluta de nulidade. 
 
 Motivação – a Lei 9.784/99 dedica um extenso artigo (art. 50) a esse princípio, 
determinando que sejam necessariamente motivados os atos que 
 neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
 imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
 decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
 dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
 decidam recursos administrativos; 
 decorram de reexame de ofício; 
 deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
 importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
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Além disso, diz que a motivação deve ser “explícita, clara e congruente, podendo 
consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, 
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato”. 
 
 Oficialidade – princípio que obriga a autoridade a impulsionar o processo, ainda que 
não haja provocação do interessado. Diferentemente do processo judicial, os 
processos administrativos nem sempre depende de solicitação do interessado para ser 
instaurados, podendo ser iniciados de ofício. Tal impulso oficial também existe na 
instrução, na decisão e na revisão da decisão – vide Lei 9.784/99: art. 2º, XII; art. 5º; 
art. 48 e art. 49. 
 
 Formalismo moderado (alguns autores se refere a informalismo) e economia 
processual – o processo deve adotar formas simples e econômicas, menos gravosas 
aos interessados e com concentração de meios para atingir os seus fins. Cabe observar 
que processos em que há competição entre as partes (licitação, concurso público) ou 
que há acusação (processos de polícia e disciplinares) o formalismo é necessariamente 
maior. Também se permite a convalidação dos erros sanáveis e o aproveitamento de 
atos já praticados, que não tenham vício, em caso de anulação de ato processual. Vide 
sobre esses princípios, na Lei 9.784: art. 2º, VIII, IX; art. 7º; art. 8º; art. 22; art. 23, 
parágrafo único; art. 35; art. 55. 
 
 Celeridade – o processo deve ter uma duração razoável, suficiente para garantia de 
segurança da parte. Para tanto, deve haver fixação de prazo máximo para a produção 
dos atos do processo. Consagrado nos seguintes dispositivos da Lei 9.784/99: art. 24; 
art. 42; art. 43; art. 49; art. 59, § 1º. 
 
 Não onerosidade – o processo não deve ser oneroso para a parte. Se houver acusação 
ou exercício de direitos de cidadania, é vedada a cobrança de taxas para exercício da 
defesa ou direito de manifestação – vide na Lei 9.784/99: art. 2º, XI; art. 29, § 2º. 
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal editou a seguinte súmula vinculante: 
 
Súmula Vinculante nº 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento 
prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. 
 
 Razoabilidade e segurança jurídica – a Lei 9.784/99 impõe que no processo 
administrativo haja “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, 
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao 
atendimento do interesse público” (art. 2º, VI) atendendo assim ao princípio da 
razoabilidade. Também exige a “interpretação da norma administrativa da forma que 
melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação 
retroativa de nova interpretação” (art. 2º, XIII), em reconhecimento ao princípio da 
segurança jurídica. 
 
 Participação popular – aplicável apenas nos processos de tomada de decisão que 
afetem os direitos da coletividade – tais como as leis orçamentárias, planos diretores, 
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licenciamentos ambientais e estudos de impacto ambiental. Na Lei 9.784/99, esse 
princípio consta dos seguintes dispositivos: arts. 31, 32, 33 e 34. 
 
 
7.3. Fases do processo 
 
O processo administrativo compreende as seguintes fases: 
 
 Instauração – pode ser realizada de ofício ou por requerimento do interessado, 
dependendo da finalidade a ser atingida pelo processo. O requerimento do 
interessado deve ser por escrito, salvo nos casos em que se admitir solicitação oral. 
Para atender à economia processual e ao formalismo moderado, a lei prescreve o uso 
de modelos ou formulários padronizados e a admissão de pedidos formulados de 
forma coletiva, quando houver identidade de pedidos e fundamentos. Também proíbe 
à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo o 
servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas. 
 
 Instrução – nos processos administrativos, a Administração deve buscar a verdade 
material. Por essa razão, a autoridade pode se valer de qualquer prova lícita, produzida 
por ela própria, pelos interessados e terceiros, para formar a sua convicção. Isso 
permite a reformatio in pejus nos processos administrativos (art. 64, par. único da Lei 
9.784/99) e a revisão a qualquer tempo da decisão, quando sobrevierem novos fatos 
ou circunstâncias relevantes, desconhecidos à época da decisão (art. 65 da Lei 
9.784/99). 
Embora a lei atribua ao interessado o ônus de produzir prova dos fatos que tenha 
alegado (art. 36), estabelece que os atos devam ser realizados de forma menos gravosa 
para este (art. 29, § 2º) e se os elementos de prova estejam de posse da Administração, 
cabe a ela requisitá-los de ofício (art. 37). Somente podem ser recusadas as provas 
ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias (art. 38, § 2º). O interessado 
deve ser comunicado de todos os atos decisórios ou de produção de elementos 
probatórios, bem como dos atos que importem em imposição de deveres, ônus, 
sanções ou restrições do exercício de direitos (arts. 26 e 28). O não atendimento à 
intimação não importa em reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a 
direitos pelo interessado, que poderá continuar se defendendo no processo (art. 27). 
Depois de colhidas todos os elementos probatórios (documentos, pareceres, 
diligências, perícias, testemunhos), é dado direito de manifestação ao interessado (art. 
45). Se o órgão instrutor não for competente para a tomada da decisão, formulará 
relatório completo e justificado, propondo a decisão para a autoridade competente 
(art. 47). 
 Decisão – a Administração tem o dever de decidir o processo em prazo razoável (art. 
48 e art. 49), sendo que pode declarar extinto o processo quando exaurida sua 
finalidade ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato 
superveniente (art. 52). A decisão deve ser motivada nos casos já mencionados, 
previsto no art. 50. Se o processo for iniciado por impulso do interessado, ele pode 
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desistirtotal ou parcialmente do pedido ou renunciar a direitos disponíveis, mas isso 
não obriga a Administração a extinguir o processo, se houver interesse público que 
justifique o seu prosseguimento (art. 51). 
 Recurso – a lei garante o direito de recurso da parte legítima (vide art. 58), sendo 
estabelecida a pluralidade de instâncias (no máximo três), de maneira a garantir a 
melhor decisão para o administrado. O recurso é dirigido à autoridade que decidiu, 
que poderá rever sua decisão ou encaminhar à autoridade superior (arts. 56 e 57). Esta 
poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso, em caso de justo receio de dano 
irreparável, embora não esteja obrigada a isso (art. 61). O recurso não será conhecido 
em caso de intempestividade, ilegitimidade do recorrente, incompetência do órgão ao 
qual se recorreu ou se já esgotada a esfera administrativa Em caso de direcionamento 
ao órgão errado, se prevê a devolução do prazo de recurso. O não conhecimento do 
recurso não impede a revisão de ofício do ato ilegal, desde que não tenha ocorrido 
preclusão administrativa (art. 63). A autoridade, ao apreciar o recurso, poderá 
confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se 
a matéria for de sua competência (art. 64). 
Cabe observar que por força do estabelecimento da Súmula Vinculante, 
regulamentada pela Lei 11.417/2006, a autoridade que deixar de aplicar a orientação 
contida em súmula vinculante deverá justificar essa decisão, indicando por que razão 
o caso concreto não se enquadra nas hipóteses previstas no verbete editado pelo STF 
(art. 56, § 3º e 64-A). Caso a parte ajuíze reclamação ao STF pelo descumprimento da 
súmula vinculante e ela for acolhida pelo Tribunal, a autoridade será intimada a rever 
sua decisão e adequar as futuras decisões em casos semelhantes, sob pena de 
responsabilização (art. 64-B). 
 
7.4. Coisa julgada administrativa 
 
Não há propriamente coisa julgada no Direito Administrativo, visto que as decisões 
administrativas sempre podem ser revistas no âmbito judicial, carecendo de definitividade. 
 
Porém, a doutrina utiliza essa expressão para se referir a irretratabilidade de decisões da 
Administração, em situação em que ela está impedida de anular ou revogar ato que tenha 
praticado. 
 
A Lei 9.784/99 estabeleceu critério objetivo a respeito, aplicável à esfera federal, no que tange 
à anulação de atos administrativos: 
 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos 
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé. 
 
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da 
percepção do primeiro pagamento. 
 
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Também se fala em preclusão administrativa quando já esgotado o momento adequado de 
produção do ato administrativo, no curso de um processo. Assim, a autoridade que não 
reconsiderou sua decisão e encaminhou o recurso do interessado para apreciação da 
autoridade superior, não pode mais alterar a sua própria decisão, visto que ultrapassada a 
fase adequada para a produção desse ato. 
 
Também é comum na esfera administrativa a existência de prazos decadenciais para o 
exercício de um poder ou faculdade da Administração, como por exemplo, o prazo de 5 (cinco) 
anos para constituir o crédito tributário ou o prazo também de cinco anos para promover a 
desapropriação de um bem declarado de utilidade pública. 
 
Há ainda prazos chamados de prescricionais, por exemplo, os prazos para que a administração 
possa exercer a pretensão de punir administrativamente um servidor público (vide, por 
exemplo, art. 142 da Lei 8.112/90). 
 
Por fim, cabe mencionar as situações consumadas ou exauridas, que já não podem mais ser 
desfeitas, eventualmente sendo resolvidas por meio de indenizações. Assim, a Administração 
não pode revogar ato de demolição que já foi executada; ou cassar autorização para a prática 
de um ato, depois que esse já se realizou. 
 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
 
1. Assinale a opção correta com relação às normas que regulam o processo administrativo no 
âmbito da administração pública federal. 
a) As normas que regulam o processo administrativo no âmbito da administração pública 
federal aplicam-se apenas à administração pública direta. 
b) As normas que regulam o processo administrativo no âmbito da administração pública 
federal são aplicáveis apenas ao Poder Executivo. 
c) O administrado tem o direito de ter ciência da tramitação dos processos 
administrativos em que tenha a condição de interessado bem como de ter vista dos autos, 
obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas. 
d) O processo administrativo tem seu início sempre por iniciativa da própria 
administração pública. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 136) 
 
 
2. Com referência ao processo administrativo e a temas a ele relacionados, assinale a opção 
correta. 
a) Um agente administrativo que tenha competência para decidir determinado recurso 
administrativo pode delegar tal competência a subordinado seu. 
b) O servidor que atue como perito em um processo administrativo pode exercer outras 
funções no mesmo processo, exceto a de julgar. 
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c) As atividades que buscam a verificação e a comprovação de fatos e dados no processo 
administrativo podem ser impulsionadas de ofício pela administração, independentemente 
de requerimento do interessado. 
d) Caso a matéria discutida no processo administrativo se apresente bastante 
controversa e inquietante, a autoridade responsável poderá deixar de decidir e submeter o 
tema à apreciação do Poder Judiciário. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2009/2) 
 
 
 
3. Paulo, servidor público federal, deixou de observar determinadas regras legais durante a 
análise de um requerimento de particular, terminando por deferir a este uma licença à qual 
não tinha direito. Tomada ciência dos fatos, foi instaurado processo administrativo disciplinar. 
No curso da investigação, descobriu-se que Paulo recebera propina para a prática do referido 
ato. A comissão processante, após seguir todos os ritos legais, apresentou relatório sugerindo 
a demissão de Paulo e remeteu os autos à autoridade julgadora. A autoridade administrativa 
superior, ao julgar Paulo, teceu poucos comentários e fez remissão à adoção integral das 
razões declinadas pela comissão para determinar a demissão do servidor. Paulo impetrou 
mandado de segurança com a finalidade de anular a demissão ocorrida, alegando que a 
comissão fora instaurada para apurar o fato relativo a sua falta de cautela ao deferir o 
requerimento e terminou julgando-o por fato mais grave, qual seja, a prática de corrupção. 
Alegou, também, que a autoridade administrativa que o demitiu não fundamentara 
devidamente seu ato, já que fez mera remissão aos fundamentos da comissão de processo 
administrativo disciplinar. Por fim, atacou a ausência de contraditório, alegando que, após o 
relatório da comissão processante, ele não fora intimado pessoalmente para contestá-lo. Com 
relação à situação hipotética apresentada, assinale a opção correta. 
a) Não há ilegalidade na ampliação da acusação a servidor público se, durante o processo 
administrativo, forem apurados fatos novos, conexos, que, igualmente, constituam infração 
disciplinar, desde que o princípio do contraditório e da ampla defesa sejam rigorosamente 
observados. 
b) Não é permitido ao agente administrativo, para complementar suas razões, encampar 
os termos de parecer exarado por autoridade de menor hierarquia. 
c) A autoridade julgadora está vinculada às conclusões da comissão processante, 
cabendo-lhe apenas sopesar a pena. 
d) Paulo deveria ter sido intimado,pessoalmente, após o relatório da comissão 
processante, para que pudesse impugná-lo antes do julgamento. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 137) 
 
 
4. Em determinado procedimento administrativo disciplinar, a Administração federal impôs, 
ao servidor, a pena de advertência, tendo em vista a comprovação de ato de improbidade. 
Inconformado, o servidor recorre, vindo a Administração, após lhe conferir o direito de 
manifestação, a lhe impor a pena de demissão, nos termos da Lei nº 8112/90 e da Lei 9784/98. 
Com base no fragmento acima, é correto afirmar que a Administração Federal 
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a) agiu em desrespeito aos princípios da eficiência e da instrumentalidade, autorizativos 
da reforma em prejuízo do recorrente, desde que não imponha pena grave. 
b) agiu em respeito aos princípios da legalidade e autotutela, autorizativos da reforma 
em prejuízo do recorrente. 
c) não observou o princípio da dignidade da pessoa humana, trazendo equivocada 
reforma em prejuízo do recorrente. 
d) não observou o princípio do devido processo legal, trazendo equivocada reforma em 
prejuízo do recorrente. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2010/2) 
 
 
João é parte em processo administrativo federal regulado pela Lei n. 9.784/1999, no qual foi 
proferida decisão que rejeitou sua pretensão. João pretende recorrer dessa decisão. Acerca 
do caso apresentado, e observando o disposto na lei citada, assinale a afirmativa correta. 
a) O recurso de João deverá ser dirigido diretamente à autoridade hierarquicamente 
superior à autoridade que proferiu a decisão. 
b) O prazo para interposição de recurso administrativo, salvo disposição legal específica, 
é de trinta dias, contado a partir da ciência ou da divulgação oficial da decisão recorrida. 
c) A interposição de recurso administrativo depende do oferecimento de caução, salvo 
expressa dispensa legal. 
d) O não conhecimento do recurso não impedirá a Administração de rever de ofício o ato 
ilegal, desde que não ocorrida a preclusão administrativa. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2013/3) 
 
 
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8. LICITAÇÕES 
 
8.1. Definição 
 
Iniciemos nosso estudo propondo a seguinte definição: 
 
Definição: licitação é o procedimento competitivo, prévio, formal e necessário à celebração 
de um contrato entre a Administração e um terceiro. 
 
Analisemos a definição: 
 
 Trata-se de uma competição em que vários sujeitos – os licitantes – disputam a 
celebração de um contrato com a Administração. Esta fixará as regras do certame e 
critérios para escolha da melhor proposta. 
 
 O formalismo da licitação é típico dos procedimentos competitivos – os concursos para 
acesso aos cargos públicos também têm essa característica. É que todos os 
participantes têm direito de exigir que os demais cumpram estritamente as regras da 
competição. 
 
 É um procedimento prévio e necessário, pois a própria Constituição obriga a realização 
da licitação antes de qualquer contratação, ressalvadas as hipóteses legais de dispensa 
ou inexigibilidade (art. 37, XXI). 
 
 
8.2. Objetivos da licitação 
 
Dois objetivos básicos são alcançados por meio da licitação: 
 
 Dar igual oportunidade a todos os que queiram negociar com a Administração – o que 
prestigia o princípio da isonomia. 
 
 Escolher a proposta mais vantajosa para a Administração – o que prestigia o princípio 
da indisponibilidade do interesse público. 
 
 
8.3. Tratamento normativo 
 
A obrigatoriedade de licitar é prevista pela própria Constituição Federal, nos seguintes 
dispositivos: 
 
Art. 37 (...) 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e 
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes... 
 
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Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
 
Além disso, há as seguintes leis ordinárias que regulam o procedimento licitatório: 
 
 Normas gerais de licitações e contratos: Lei 8.666/93 
 Lei específica sobre modalidade pregão: Lei 10.520/2002 
 Normas específicas para a concessão e permissão de serviços públicos: Lei 8.987/95 
 Há também outros diplomas que dão tratamento específico para determinados 
setores e tipos de contrato, como a Lei de Telecomunicações (Lei 9.472/97) e a Lei das 
Parcerias Público-Privadas (Lei 11.079/2004) 
 
A obrigatoriedade de licitar se aplica a todas as entidades da Administração Direta e Indireta 
e também as entidades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público – visando 
aqui incluir as chamadas “subsidiárias” – ou seja, entidades criadas pelos entes da 
Administração Indireta (p. ex. a Petrobrás Distribuidora é uma subsidiária da Petrobrás, 
empresa pública federal). 
 
8.4. Princípios 
 
A licitação deve obedecer aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da 
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento 
convocatório e do julgamento objetivo (art. 3º da Lei 8.666/93) 
 
A maior parte desses princípios já foi mencionada anteriormente. Vamos nos concentrar 
naqueles princípios que são típicos desse instituto: 
 
 Princípio da vinculação ao instrumento convocatório: É através de um instrumento – 
em geral conhecido como Edital de licitação – que a Administração estabelece as 
regras dessa competição. Os licitantes e a própria Administração são obrigados a 
respeitar essas regras, que não podem ser substancialmente modificadas durante o 
“jogo” sem que se reinicie a “partida”. Por isso se costuma dizer que “o Edital é a lei 
da licitação”. 
 
 Princípio do julgamento objetivo: decorrente do princípio da impessoalidade, ele 
serve para dar efetiva igualdade aos licitantes, impedindo o uso de critérios pessoais 
(simpatia, interesse, etc.). Por essa razão, a lei limita os tipos de critério de julgamento 
que podem ser utilizados em uma licitação. 
 
 Princípio da adjudicação compulsória: Constante do art. 50 da Lei de Licitações (Lei 
8.666/93), esse princípio diz que a Administração não pode celebrar o contrato sem 
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observar a lista de classificação nem pode celebrá-lo com terceiros que não 
participaram da licitação. 
 
 
8.5. Dispensa e inexigibilidade de licitação 
 
Embora a regra seja a obrigatoriedade de se realizar o procedimento licitatório, existem 
situações em que ela deixa de ser realizada. São as chamadas hipóteses de dispensa e de 
inexigibilidade de licitação previstas na Lei 8.666/93. 
 
 
 Dispensa de licitação: se dá quando a lei reconhece que, em determinada situação de fato, 
a realização da licitação é contrária ao interesse público. A lei traz um rol taxativo de situações 
em que a licitação poderá ser dispensada, constante dos seguintes artigos: 
 art. 17 – se refere aos contratos em que a Administração busca alienar ou ceder o uso 
de seus bens. 
 art. 24, incisos I a XXX – aplicam-se aos demais contratos celebrados pela 
Administração, em geral, quando a Administração está adquirindo algum bem ou 
serviço. 
 
As situações mais comuns referidas pela lei dizem respeito ao baixo valor da contratação 
(incisos I e II), situações de guerra ou grave perturbação da ordem (III), emergência ou 
calamidade pública (IV) e situação da licitação deserta, ou seja, em que não houve o 
comparecimento de interessados e que haverá prejuízo em repeti-la (não se confunde com a 
licitação fracassada, em que comparecem licitantes, mas todos são inabilitados ou 
desclassificados)(V). 
 
 Inexigibilidade de licitação: são situações em que a lei reconhece a impossibilidade de 
realizar a licitação, seja porque o objeto de que a Administração precisa é único, singular; seja 
porque não há mais de um possível fornecedor desse objeto. Esses casos estão previstos no 
art. 25 da Lei de Licitações: 
 
 aquisição de bens que somente possam ser disponibilizados à Administração por um 
fornecedor exclusivo (inciso I); sendo que a lei estabelece como será feita a prova 
dessa exclusividade. 
 contratação de serviços técnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas 
de notória especialização (inciso II); sendo que a lei abre exceção aos serviços de 
publicidade e divulgação, cuja licitação é obrigatória. 
 contratação de artista consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública 
(inciso III). 
 
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Essa relação é meramente exemplificativa. Em qualquer situação em que houver inviabilidade 
da licitação, pela impossibilidade de se realizar a competição, poderá ser invocado o art. 25 
 
Para facilitar a compreensão das diferenças entre dispensa e inexigibilidade, observe a 
seguinte tabela: 
 
 
DISPENSA INEXIGIBILIDADE 
Art. 17 e 24 da Lei 8.666/93 Art. 25 da Lei 8.666/93 
A licitação é inconveniente ou inoportuna 
ao interesse público 
A licitação é inviável, em razão da 
impossibilidade de competição 
Rol taxativo Rol exemplificativo 
 
 
8.6. Critérios de julgamento ou “tipos de licitação” 
 
Para atender ao princípio do julgamento objetivo, a lei preestabeleceu os critérios que podem 
ser utilizados para o julgamento da licitação, isto é, para a escolha do vencedor da competição, 
em seu art. 45. Observe o texto legal: 
 
Art. 45. (...) 
§ 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade 
concurso 
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a 
Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de 
acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; 
II - a de melhor técnica; 
III - a de técnica e preço; 
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão de direito 
real de uso. 
 
É importante observar que esses critérios são mutuamente excludentes. Ou seja, não pode 
haver a combinação deles. A Administração deve escolher apenas um critério para aquela 
licitação e manter-se fiel ao critério escolhido. Vamos entendê-los: 
 
 Critério de menor preço: tem por base a proposta comercial mais econômica para a 
Administração. É o critério mais utilizado, pois a lei limitou bastante o uso dos critérios 
que envolvem o exame da qualidade técnica – vide a propósito: art. 45, § 4º e art. 46, 
caput e § 3º da Lei 8.666/93. 
 
 Critério de melhor técnica: ao contrário do que possa parecer, esse critério não leva 
necessariamente a escolha da melhor proposta técnica. Ao usar desse critério, a 
Administração fará duas listas de classificação: uma lista baseada no menor preço e 
outra baseada na melhor técnica. A seguir, perguntará àquele que ofereceu a melhor 
técnica se ele concorda com o menor preço praticado. Se ele recusar, será perguntado 
ao segundo classificado no aspecto técnico e assim por diante. Portanto, a proposta 
comercial tem mais peso, ao se adotar esse critério. 
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 Critério de técnica e preço: a Administração fixará, no Edital, uma pontuação referente 
à técnica e uma pontuação referente à proposta econômica. Poderá inclusive dar um 
peso maior ao aspecto técnico, se considerá-lo mais importante que o aspecto 
econômico. Ganhará a licitação aquele licitante que tiver a melhor pontuação, dentro 
dos critérios estabelecidos no Edital. 
 
 Critério de maior lance ou oferta: Esse critério, como a própria lei já diz, se aplica aos 
casos em que a Administração está alienando algum bem. Não há outro critério 
possível nesses casos que o de melhor preço oferecido pelo licitante comprador. 
 
Caso haja empate entre os licitantes, a lei estabelece como critérios de desempate a 
preferência aos bens e serviços, em seu art. 3º: 1º) produzidos no País; 2º)produzidos ou 
prestados por empresas brasileiras; e 3º) produzidos ou prestados por empresas que invistam 
em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País. Além disso, os parágrafos desse 
artigo também possuem algumas normas de sentido protecionista, que buscam dar 
preferência a produtos nacionais, recentemente inseridas pela Medida Provisória 495/2010. 
 
Se mesmo assim não for possível o desempate, o único método possível é o sorteio (art. 45, § 
2º). 
 
Mais recentemente, a Lei Complementar nº 123/2006, chamada Estatuto das Microempresas 
e Empresas de Pequeno Porte, estabeleceu um regime preferencial para essas empresas, 
criando um empate ficto: às microempresas e empresas de pequeno porte que oferecerem 
proposta até 10% superior à melhor classificada (ou 5%, tratando-se da modalidade pregão) 
é oferecida a oportunidade de melhorar sua proposta e vencer a licitação – vide arts. 44 e 45 
da referida lei. 
 
 
8.7. Modalidades de licitação 
 
Modalidades são os diversos modelos de procedimentos, adequados às características do 
objeto a ser licitado. As leis previstas na Lei 8.666/93 (art.22) são as seguintes: 
 
 
 Para aquisições: 
 
 
- Concorrência 
- Tomada de preço 
- Convite 
 
 
 Para alienações: -Concorrência 
- Leilão 
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Há também modalidades que são utilizadas para fins específicos. Vejamos quais são: 
 
 Concurso: para escolha ou premiação de trabalho técnico, artístico ou científico; 
 Pregão: modalidade para aquisição de bens e serviços considerados comuns; essa 
modalidade foi criada e é regulada por uma lei especial - Lei 10.520/2002. 
 
Para escolha das modalidades, é necessário seguir o que dispõe a Lei de Licitações, tendo em 
vista o objeto a ser licitado (alienações ou aquisições) e o valor do contrato. E ainda há 
aquelas que são destinadas para finalidades específicas – o concurso e o pregão. 
 
Para se adquirir um bem, contratar um serviço, realizar uma obra ou uma reforma a escolha 
da modalidade é baseada no valor da contratação. Observe a tabela abaixo, baseada no art. 
23 da Lei de Licitações: 
 
 
MODALIDADE VALOR 
Convite Para compras e serviços: até R$ 80.000,00 
Para obras e serviços de engenharia: até 
R$ 150.000,00 
Tomada de Preços Para compras e serviços: até R$ 
650.000,00 
Para obras e serviços de engenharia: até 
R$ 1.500.000,00 
Concorrência Para compras e serviços: acima de R$ 
650.000,00 
Para obras e serviços de engenharia: 
acima de R$ 1.500.000,00 
 
É importante observar que quanto mais alto o valor da contratação, mais exigente e 
complexo será o procedimento e maior estímulo haverá à competitividade. Essa observação 
é importante, pois o administrador não pode burlar as modalidades previstas em lei. Por 
exemplo: se a contratação for de uma obra de valor acima de um milhão e meio, a 
Administração deve promover a concorrência. Se escolher a tomada de preços ou o convite, 
a licitação será viciada, sujeita a anulação. Se, ao contrário, a contratação for pequena, de 
valor que possibilitaria o uso da modalidade mais simples, a lei permite que a Administração 
escolha a modalidade mais exigente – o que não ocasiona prejuízo algum, podendo até ser 
uma cautela a mais. 
 
No que tange à escolha das modalidades dedicadas à alienação de bens, o esquema abaixo 
sintetiza as regras previstas nos arts. 17, § 6º, 19 e 23, §3º da Lei de Licitações: 
 
 
 
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MODALIDADE CIRCUNSTÂNCIAConcorrência - Bens imóveis: é a regra geral 
- Bens móveis: para o bem ou lote que 
superar R$ 650.000,00 
Leilão - Bens imóveis: apenas os adquiridos em 
procedimento judicial ou dados em 
pagamento 
- Bens móveis: para o bem ou lote de valor 
inferior a R$ 650.000,00 
 
 
Aqui, como podemos perceber a escolha não depende apenas do valor. No caso dos bens 
imóveis, a regra geral é a concorrência, sendo a exceção aqueles bens imóveis que são 
adquiridos geralmente no pagamento de dívidas, em que há o interesse em converter 
rapidamente o imóvel em dinheiro. Tudo isso é tirado da combinação dos artigos 17, § 6º, 
19 e 23, §3º da Lei de Licitações. 
 
As modalidades especiais já mencionadas, o concurso e o pregão, são escolhidas em 
circunstâncias bem específicas: 
 
 O concurso será escolhido quando o objeto for a escolha ou premiação de trabalho 
técnico, artístico ou científico (art. 22, § 4º). É a única modalidade que não 
necessariamente conduzirá à celebração de um contrato administrativo. 
 
 O pregão: é a modalidade indicada para aquisição de bens e serviços considerados 
comuns, ou seja, “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidades possam ser 
objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais no mercado” (Lei 
10.520/2002, art. 1º, § único). Veja que não importa o valor da contratação: sendo 
considerado comum o objeto sempre se poderá utilizar o pregão – que, aliás, vem se 
tornando a modalidade mais utilizada atualmente. 
 
8.8. Fases da licitação 
 
O procedimento licitatório se compõe de diversas fases. Antes de iniciado o procedimento 
licitatório propriamente dito, a Administração adota uma série de procedimentos 
preparatórios, que são referidos geralmente como a fase interna da licitação. 
 
Ultrapassada essa fase interna, o procedimento licitatório, propriamente dito, se inicia, 
percorrendo as seguintes fases: 
 
1º. Edital 
2º. Habilitação 
3º. Julgamento 
4º. Homologação 
5º. Adjudicação 
 
 
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8.8.1. Fase do edital 
 
Chama-se edital o instrumento pelo qual a Administração fixa as regras e dá início à 
competição. Na fase do edital, a Administração: 
 
 Divulga a abertura de processo licitatório 
 Fixa os requisitos de participação 
 Define o objeto e as condições básicas do contrato 
 Convida os interessados a apresentar propostas 
 
O edital deve: 
 ser claro e completo (vide art. 40 da Lei 8.666/93) 
 ser objetivo (não direcionado a um destinatário ou a uma marca) 
 deve ser publicado de forma resumida (vide art. 21 da Lei 8.666/93 – exceção: a 
modalidade convite, na qual é enviada uma carta, a chamada carta-convite, que 
substitui o edital) 
 
Caso haja algum vício do edital o mesmo poderá ser impugnado pelo interessado em 
participar ou por qualquer cidadão (art. 41 da Lei 8.666/93 e art. 4º, incisos I e V da Lei 
10.520/2002). Se houver necessidade de modificação do instrumento convocatório, que 
altere as exigências originalmente previstas, deverá haver nova divulgação do instrumento 
convocatório e reabertura dos prazos para os licitantes. 
 
8.8.2. Fase da habilitação 
 
A fase da habilitação também é chamada fase subjetiva, pois nela é examinada a idoneidade 
do interessado em contratar com a Administração. Nessa fase se verifica a documentação 
entregue pelo licitante na abertura da sessão de licitação, contendo documentos referentes 
a: 
 
 habilitação jurídica 
 qualificação técnica 
 qualificação econômico-financeira 
 regularidade fiscal 
 
O edital não pode fazer exigências absurdas, de documentos desnecessários ou 
impertinentes, pois a própria Constituição diz que somente se permitem “as exigências de 
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” 
(CF/88, art. 37, inciso XXI). 
 
Se o licitante não tiver cumprido as exigências para habilitação, ele será inabilitado e não 
participará das fases seguintes da licitação. O licitante poderá recorrer da decisão que o 
inabilitou e somente após a decisão desse recurso é que a licitação poderá prosseguir. 
 
Se todos os licitantes forem inabilitados, a Administração poderá fixar prazo para nova 
apresentação de documentos, para assim economizar tempo e trabalho, evitando reiniciar 
o procedimento (vide art. 48, §3º da L. 8.666/93). 
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A fase da habilitação não é obrigatória em todas as licitações. No caso da modalidade 
denominada tomada de preços, a análise da idoneidade dos licitantes se faz previamente, 
através do cadastramento dos interessados. A lei permite também que a habilitação seja 
dispensada nas modalidades convite, leilão e concurso e também no fornecimento de bens 
para pronta entrega. 
 
No pregão, há um detalhe curioso: ao contrário das outras modalidades, a habilitação se faz 
no final do procedimento, depois de já julgadas as propostas e classificados os licitantes. 
 
8.8.3. Fase do julgamento 
 
É nessa fase que se faz a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, dentre 
as apresentadas pelos licitantes em envelopes lacrados, por ocasião da abertura da sessão 
da licitação. Há dois tipos de proposta que podem ser analisadas nesta fase: 
 
 a proposta comercial – na qual o licitante indicará o preço pelo qual pretende 
oferecer o bem ou serviço a ser adquirido. Nas licitações para alienação de bens da 
Administração, a proposta conterá a oferta do licitante para a aquisição do bem a ser 
alienado. 
 a proposta técnica – na qual serão detalhadas as características técnicas do produto 
ou serviço oferecido pelo licitante (aplicável somente nas licitações do tipo melhor 
técnica e do tipo técnica e preço) 
 
Somente serão abertos os envelopes com as propostas dos licitantes habilitados. Costuma-
se dizer que as propostas devem ser sérias, firmes, concretas e ajustadas ao edital. Se elas 
não forem assim, serão desclassificadas pela autoridade ou comissão de licitação – vide os 
artigos 44 e 48 da Lei 8.666/93, que descrevem as situações em que as propostas não devem 
ser aceitas na licitação. 
 
Se todas as propostas forem desclassificadas, será fixado prazo para nova apresentação de 
propostas (art. 48, §3º da L. 8.666/93). 
 
Havendo mais de uma proposta classificada, a autoridade ou comissão responsável, 
baseando-se nos critérios de julgamento previstos no edital, estabelecerá uma ordem de 
classificação e declarará vencedor da licitação o primeiro classificado. É com ele que a 
Administração deverá celebrar o contrato – é o princípio da adjudicação compulsória, já 
mencionado. 
 
Também na fase do julgamento, como em todas as outras, caberá recurso por quem se sentir 
prejudicado pela decisão tomada pelos responsáveis pela condução da licitação. 
 
É importante ressaltar que o licitante ficará vinculado à sua proposta pelo prazo máximo de 
sessenta dias contados da entrega dos envelopes ou da realização dos lances, se o edital não 
fixar prazo menor (art. 64, § 3º da Lei 8.666/93). 
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8.8.4. Fase da homologação 
 
A homologação é a fase em que a comissão ou o agente que conduziu o procedimento da 
licitação, apresenta à autoridade superior o resultado desse procedimento. Esta verificará a 
regularidade do procedimento, podendo anulá-lo caso encontre algum vício ou homologá-
lo, caso esteja regular. Caso ocorra a anulação, esta não gera direito à indenização para os 
licitantes – a não ser que ela ocorra num momento posterior, em que o vencedor já esteja 
executando o contrato e não tenha sido responsável pelo vício. Nessa circunstância, ele terá 
direito a ser ressarcido dos prejuízos decorrentes da rescisão contratual. 
 
Também é nesse momento que a autoridade deverá verificar se hánecessidade de revogar 
a licitação, o que somente será possível se houver uma razão de interesse público causada 
por fato superveniente (art. 49 da Lei 8.666/93). 
 
8.8.5. Fase da adjudicação 
 
A adjudicação é a decisão da autoridade superior pela qual ela atribuiu o objeto da licitação 
ao licitante vencedor. A ele fica garantida a preferência absoluta para firmar o contrato 
disputado na licitação. A adjudicação é, portanto, o ato final do procedimento licitatório. 
 
8.9. O pregão 
 
O pregão é hoje a mais utilizada modalidade licitatória, empregado em todos os entes da 
Federação, visto que trouxe grande agilidade e economia nas aquisições da Administração. 
 
Ele possui algumas peculiaridades que o diferenciam das demais modalidades. Vejamos: 
 ele se aplica aos bens e serviços considerados “comuns” 
 o procedimento é conduzido por uma autoridade, denominada pregoeiro 
 nele há inversão de fases: a habilitação é posterior ao julgamento das propostas. 
 o julgamento do pregão se desdobra em duas etapas: 1º) a entrega das propostas 
escritas; 2º) a realização de lances verbais. 
 
Essa última peculiaridade merece ser detalhada. Na primeira fase do julgamento, são abertos 
os envelopes e promovida à classificação das propostas, como acontece nas outras 
modalidades. Porém, uma vez feita essa classificação, os melhores classificados são 
chamados a dar lances verbais, de maneira que o vencedor seja aquele que oferecer o 
menor preço. 
 
São chamados para essa etapa dos lances todos os licitantes classificados que tiverem 
oferecido em suas propostas escritas preços até 10% maiores do que a melhor proposta 
apresentada. Devem ser chamados no mínimo três participantes para essa segunda etapa. 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
O resultado desse procedimento dividido em duas etapas é que há um aumento da 
competitividade, resultando geralmente em economia para a contratante. 
 
8.10. O pregão eletrônico 
 
O pregão eletrônico é um aperfeiçoamento mais recente do pregão. A lógica da competição 
é a mesma e as diferenças em relação às demais modalidades de licitação são aquelas já 
mencionadas. 
 
O que diferencia o pregão eletrônico é o uso dos meios digitais, isto é, as propostas e os 
lances são enviados pela Internet, em ambiente seguro. 
 
Outra peculiaridade é que no pregão eletrônico não há a escolha das melhores propostas 
classificadas para participação na etapa de lances, pois todos os classificados, 
independentemente do valor inicialmente proposto, podem participar dar lances nessa 
segunda etapa. 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
1. Acerca de pregão, assinale a opção correta. 
a) A aplicação do pregão eletrônico é restrita ao âmbito federal. 
b) A licitação por meio do pregão é considerada deserta quando nenhum dos 
interessados é selecionado em decorrência de inabilitação ou desclassificação. 
c) Caso o licitante vencedor seja inabilitado, o pregoeiro deverá declarar a licitação 
fracassada e realizar novo procedimento. 
d) Examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e ao valor, 
caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da sua aceitabilidade. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2009/2) 
 
 
 
2. Assinale a opção correta quanto às hipóteses legais de dispensa de licitação. 
a) É possível a contratação direta nas hipóteses de licitação deserta e de licitação 
fracassada. 
b) Admite-se dispensa de licitação na contratação de remanescente de obra, serviço ou 
fornecimento, em decorrência de rescisão contratual, uma vez atendida a ordem de 
classificação da licitação anterior e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo licitante 
vencedor. 
c) Configura hipótese de dispensa de licitação a aquisição, pela União, estados, DF e 
municípios, de determinados produtos, com a finalidade de normalizar o abastecimento. 
d) Constitui hipótese de dispensa de licitação a contratação de profissional de qualquer 
setor artístico, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2009/3) 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
3. De acordo com a Lei n.º 8.666/1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição 
Federal e institui normas para licitações e contratos da administração pública, é inexigível a 
licitação 
a) nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem. 
b) quando não acudirem interessados à licitação anterior e, justificadamente, não puder 
ser repetida a licitação sem prejuízo para a administração, mantidas, neste caso, todas as 
condições preestabelecidas. 
c) em caso de inviabilidade de competição para aquisição de materiais que só possam 
ser fornecidos por empresa ou representante comercial exclusivo. 
d) quando a União tiver de intervir no domínio econômico para regular preços ou 
normalizar o abastecimento. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 135) 
 
 
 
4. Para a contratação do serviço de demolição parcial e reparação de um prédio de uma 
autarquia situada na cidade de São Paulo, foi aberto processo de licitação pública. Por motivo 
de interesse público, a licitação deveria ocorrer no Distrito Federal (DF), onde fica o 
ministério ao qual a entidade está vinculada, mas restou claro, no edital do certame, que os 
licitantes deveriam ter sua sede instalada no estado de São Paulo, local onde seriam 
realizadas as obras. O aviso da licitação, com o resumo do edital, foi publicado, no DF, em 
jornal diário de grande circulação. Considerando a situação hipotética apresentada e tendo 
por base a lei que regula licitações e contratos, assinale a opção correta. 
a) A autarquia, por estar sediada em São Paulo, não poderia realizar a licitação no DF. 
b) Está correta a exigência editalícia de que os licitantes tenham domicílio no estado de 
São Paulo. 
c) A publicidade dada à licitação não poderia ser realizada mediante resumo do edital, 
nem em jornal diário de grande circulação nem no Diário Oficial, pois é obrigatória a 
publicação do edital em sua integralidade. 
d) Ainda que a licitação seja realizada no DF, é obrigatória a publicação de aviso acerca 
do processo licitatório também em São Paulo, local em que o serviço a ser contratado será 
prestado. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 136) 
 
 
5. No que se refere a licitação e contratos, assinale a opção correta: 
a) Em regra, a venda de bens públicos imóveis passíveis de alienação ocorre por meio 
das modalidades de concorrência ou leilão. 
b) É dispensável a licitação quando não acudirem interessados à licitação anterior, e a 
licitação, justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a administração, 
mantidas, nesse caso, todas as condições preestabelecidas. 
c) Não está impedida de participar de licitações a empresa que se utilize do trabalho do 
menor de dezesseis anos de idade, mesmo fora da condição de aprendiz. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
d) A microempresa ou empresa de pequeno porte que deixe de comprovar, na fase de 
habilitação, a sua regularidade fiscal será excluída de imediato do certame. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2009/1) 
 
 
6. Diante das chuvas torrenciais que destruíram o telhado do prédio de uma Secretaria de 
Estado, o administrador entende presentes as condições para a dispensa de licitação com 
fundamento no Art. 24, IV, da Lei nº 8.666/1993 (contratação direta quando caracterizada 
urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a 
segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou 
particulares). 
Submete, então, à Assessoria Jurídica a indagação sobre a possibilidade de contratação de 
empresa de construção civil de renome nacional para a reconstrução da estrutura afetada 
do edifício. 
Sobre as hipóteses de contratação direta, assinalea afirmativa correta. 
a) As hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação não exigem justificativa de 
preço, porque são casos em que a própria legislação entende inconveniente ou inviável a 
competição pelas melhores condições de contratação. 
b) A dispensa de licitação, assim como a de inexigibilidade, não prescinde de justificativa 
de preço, uma vez que a autorização legal para não licitar não significa possibilidade de 
contratação por preços superiores aos praticados no mercado. 
c) Apenas as hipóteses de dispensa de licitação (e não as situações de inexigibilidade) 
exigem justificativa de preço até porque a inexigibilidade significa que somente uma pessoa 
pode ser contratada, o que afasta possibilidade de discussão quanto ao preço. 
d) A dispensa de licitação não exige justificativa de preço, pois a própria lei prevê, 
taxativamente, que não se faça licitação nas hipóteses elencadas; na inexigibilidade, a 
justificativa de preço é inafastável, diante do caráter exemplificativo do Art. 25 da Lei. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2014/3) 
 
 
7. A Agência Reguladora de Serviços Públicos Estaduais, autarquia do Estado ABC, identificou 
um imóvel, no centro da cidade XYZ (capital do Estado) capaz de receber as instalações de 
sua nova sede. O proprietário do imóvel, quando procurado, demonstrou interesse na sua 
alienação pelo preço de avaliação da Administração Pública. 
Considerando a disciplina legislativa a respeito do tema, assinale a opção correta. 
a) É possível a compra de bem imóvel pela Administração, dispensada a licitação no caso 
de as necessidades de instalação e localização condicionarem a sua escolha. 
b) Não é possível a celebração de contrato de compra e venda, pois a única forma de 
aquisição de bem imóvel pelo Estado é a desapropriação. 
c) É possível a compra de bem imóvel pela Administração, mas tal aquisição deve ser, 
obrigatoriamente, precedida de licitação, na modalidade de concorrência. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
d) É possível a compra de bem imóvel pela Administração, mas tal aquisição deve ser, 
obrigatoriamente, precedida de licitação, na modalidade de leilão. 
 
(OAB Nacional – Prova 2014/3) 
 
8. A União licitou, mediante concorrência, uma obra de engenharia para construir um 
hospital público. Depois de realizadas todas as etapas previstas na Lei n. 8.666/93, sagrou-
se vencedora a Companhia X. No entanto, antes de se outorgar o contrato para Companhia 
X, a Administração pública resolveu revogar a licitação. 
Acerca do tema, assinale a afirmativa correta. 
a) A Administração Pública pode revogar a licitação, por qualquer motivo, 
principalmente por ilegalidade, não havendo direito subjetivo da Companhia X ao contrato. 
b) A revogação depende da constatação de ilegalidade no curso do procedimento e, 
nesse caso, não pode ser decretada em prejuízo da Companhia X, que já se sagrou 
vencedora. 
c) A revogação, fundada na conveniência e na oportunidade da Administração Pública, 
deverá sempre ser motivada e baseada em fato superveniente ao início da licitação. 
d) Quando a Administração lança um edital e a ele se vincula, somente será possível a 
anulação do certame em caso de ilegalidade, sendo-lhe vedado, pois, revogar a licitação. 
 
(OAB Nacional – Prova 2014/1) 
 
9. A Administração Pública estadual pretende realizar uma licitação em modalidade não 
prevista na legislação federal. Nesse caso, é correto afirmar que 
a) a intenção é viável, pois o Estado tem ampla competência para legislar sobre 
licitações. 
b) a intenção somente é viável caso seja realizada a combinação de modalidades de 
licitação já previstas na Lei n. 8.666/93. 
c) a intenção não é viável por expressa vedação da Lei n. 8.666/93. 
d) a intenção é viável por expressa autorização da Lei n. 8.666/93. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2013/3) 
 
 
10. Nenhuma proposta foi apresentada na licitação promovida por uma autarquia federal 
para a aquisição de softwares de processamento de dados. Com relação a esse caso, assinale 
a afirmativa correta. 
a) Um novo procedimento licitatório deve ser realizado no prazo de até 180 dias do 
término do procedimento anterior. 
b) A hipótese é de licitação dispensada, ainda que ela possa ser repetida sem prejuízo 
para a Administração. 
c) A hipótese é de inexigibilidade de licitação, desde que a contratação se faça no prazo 
de até 180 dias do término do procedimento anterior. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
d) A contratação direta é admitida, se a licitação não puder ser repetida sem prejuízo 
para a Administração. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2013/1) 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
9. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
9.1. Definição 
 
A Administração possui contratos que fogem ao tratamento dado pelas normas do direito 
privado, razão pela qual estudamos esse tema no Direito Administrativo, chamando esses 
contratos de contratos administrativos. 
 
Definição: Contrato administrativo é o ajuste entre a Administração Pública e o particular, 
dotado de cláusulas que estabelecem prerrogativas à Administração, que poderá, nos 
termos da lei, alterar unilateralmente a vigência e a prestação do objeto contratual, 
garantidos os direitos patrimoniais do contratado. 
 
Cabe esclarecer que nem todo contrato feito pela Administração é considerado contrato 
administrativo, pois há contratos que são regidos predominantemente pelas normas do 
direito comum, por exemplo, os contratos de seguro, de financiamento, de locação em que 
o Poder Público seja locatário (vide art. 62, § 3º, I da Lei 8.666/93 – Lei de Licitações e 
Contratos). 
 
Basicamente, são características do típico contrato administrativo: 
 Uma das partes contratantes é a Administração Pública 
 O regime jurídico é de direito público, com prerrogativas especiais para a 
Administração (cláusulas exorbitantes). 
 Ao contratante particular é garantido o equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato 
9.2. Cláusulas exorbitantes 
 
São chamadas de cláusulas exorbitantes as cláusulas do contrato administrativo que dão à 
Administração poderes especiais de controle sobre a execução contratual, podendo inclusive 
modificar unilateralmente o contrato. 
 
Tais cláusulas em contratos de natureza privada seriam consideradas nulas (cláusulas 
leoninas). Nos contratos administrativos, em vista da supremacia do interesse público, elas 
são válidas, nos limites estabelecidos pela lei – vide o art. 58 da Lei 8.666/93: 
 
Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere 
à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de: 
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse 
público, respeitados os direitos do contratado; 
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta 
Lei; 
III - fiscalizar-lhes a execução; 
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste; 
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de 
acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como 
na hipótese de rescisão do contrato administrativo. 
 
Uma cláusula exorbitante também constante da lei (art. 78) é a obrigação do contratado de 
tolerar a mora da Administração por um determinado período – 90 dias de atraso nos 
pagamentos ou 120 de suspensão da execução contratual. Isso é bem diferente do que 
ocorre na esfera privada, onde vige um princípio chamado de “exceção do contrato nãocumprido” (exceptio non adimpleti contractus), pelo qual uma parte não pode exigir a 
prestação de outra, sem que cumpra a sua parte no contrato. 
 
Como contrapartida dessas cláusulas exorbitantes, a Administração deve manter o equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato, visto que, ao apresentar sua proposta, o contratado 
tinha uma determinada expectativa econômica relativa à contratação. (Vide art. 58, §§ 1º e 
2º) 
 
 
9.3. Constituição do vínculo contratual 
 
9.3.1. Convocação do interessado 
 
O vencedor da licitação é convocado para assinar o instrumento contratual, pelo prazo fixado 
no edital, que pode ser prorrogado pela Administração. Se não comparecer ou recusar-se a 
assinar o contrato, ele decai, isto é, perde o direito de celebrar o contrato com a 
Administração e sofrerá as sanções previstas no edital e na lei, como a aplicação de multa e 
de suspensão da participação em outras licitações (vide arts. 81 e 87 da Lei n.º 8.666/93). 
 
Nessa hipótese, a Administração pode chamar os demais colocados, conforme a ordem de 
classificação, oferecendo a eles o contrato nas mesmas condições econômicas do contrato 
que seria firmado com o primeiro colocado (vide art. 64, § 2º da Lei 8.666/93). 
Evidentemente, os demais classificados não são obrigados a aceitar essas condições, que não 
foram objeto de suas propostas. 
 
Observação importante: no caso do pregão, a lei que rege essa modalidade (Lei 10.520/2002) 
permite que, em caso de desistência ou não assinatura do contrato, sejam convocados os 
demais classificados, na ordem de classificação, para contratar nos termos de suas 
respectivas propostas. Nesse caso, deve-se considerar que eles estarão obrigados a 
contratar, visto que foi mantida a oferta que fizeram por ocasião da licitação. 
 
 
9.3.2. Formalização do vínculo contratual 
 
Os contratos administrativos devem ser feitos pela forma escrita, que é a que oferece maior 
segurança para as partes e transparência para fins de controle da Administração. A única 
exceção são as compras de pequeno valor e de pronta entrega, que podem ser feitas de 
forma verbal (art. 60, parágrafo único da Lei 8.666/93). 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
No caso das contratações de valor mais elevado é obrigatório um termo de contrato, isto é, 
um instrumento que reproduza todas as exigências que constaram do edital de licitação. Nas 
contratações de menor valor e na compra de bens com entrega imediata que não gere 
obrigações de garantia e assistência técnica, a lei permite a substituição por outras 
documentações escritas, porém menos formais, como a carta-contrato, a nota de empenho, 
a autorização de compra ou a ordem de execução de serviço (vide art. 62 da Lei 8.666/93). 
 
Seja qual for a forma do contrato, se ele foi precedido de uma licitação, o seu conteúdo está 
duplamente vinculado: 
 
 vinculado ao edital da licitação 
 vinculado à proposta oferecida pela licitante-vencedor 
 
Se não houver respeito às regras do edital e aos termos da proposta, por ocasião da 
formalização do contrato, isso levará à nulidade do mesmo. 
 
 A lei também obriga a Administração a publicar de forma resumida o contrato e seus 
posteriores aditamentos, devendo tal publicação ser providenciada até o quinto dia útil do 
mês seguinte ao de sua assinatura, sendo que essa medida é condição necessária para a 
eficácia da contratação. 
 
 
9.4. Alteração unilateral dos contratos administrativos 
 
A mutabilidade das cláusulas do contrato administrativo é um dos aspectos mais típicos 
dessa figura e decorre da supremacia do interesse público. O contratado é obrigado a aceitar 
essas alterações, nos termos do que dispõe a lei. 
 
Há dois tipos de modificação, a qualitativa e a quantitativa: 
 
TIPO DE 
ALTERAÇÃO 
UNILATERAL 
 
PREVISÃO LEGAL JUSTIFICATIVA 
Qualitativa Art. 65, I, alínea “a” Necessidade de modificação do 
projeto ou das especificações para 
melhor adequação técnica aos seus 
objetivos. Ex.: a necessidade de 
modificar o traçado de uma estrada, 
para preservar um sítio arqueológico 
cuja existência não era conhecida 
quando da elaboração do projeto. 
Quantitativa Art. 65, I, alínea “b” Necessidade de modificação do valor 
contratual em decorrência de 
acréscimo ou diminuição quantitativa 
de seu objeto, nos limites permitidos 
pela lei. Ex.: a necessidade de adquirir 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
um número maior de carteiras para 
uma escola em que foi superada a 
expectativa de matrículas. 
 
No que tange à alteração quantitativa a lei estabelece limites claros: 
 
Para acréscimos no objeto contratual: 
 até 25% do valor do contrato em caso de obras, serviços e compras 
 até 50% do valor do contrato no caso de reforma de edifício ou equipamentos 
 
Para diminuição do objeto contratual: 
 até 25% do valor do contrato em todos os casos 
 
 
9.5. Revisão do equilíbrio econômico-financeiro do contrato 
 
A Lei 8.666/93 estabelece também situações em que é possível a alteração bilateral do 
contrato administrativo, em seu art. 65, inciso II. Dentre essas possibilidades, nos interessa 
especialmente a constante da alínea “d”: 
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, 
nos seguintes casos: 
(...) II - por acordo das partes: 
(...) d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos 
do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço 
ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do 
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de 
conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, 
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea 
econômica extraordinária e extracontratual. 
Essa é a chamada revisão da equação econômico-financeira ou revisão do equilíbrio 
econômico-financeiro, direito que diminui consideravelmente os riscos que o contratado 
sofre na execução contratual. Trata-se, portanto de direito do contratado, que se não 
reconhecido pela Administração pode ser objeto de pleito judicial. 
 
Hipóteses que tornam necessária a revisão do equilibro econômico-financeiro do contrato 
 
 Alteração unilateral do contrato: a alteração quantitativa ou qualitativa que gere maiores 
encargos ao contratado obriga, obviamente, à revisão do valor a ser pago a ele; 
 
 Fato do príncipe: situação em que a atuação da Administração fora da relação contratual 
acaba por interferir na economia do contrato. Por exemplo, quando a Administração proíbe 
a importação de insumo necessário à execução contratual, obrigando o contratado a buscar 
um produto mais caro que o substitua. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
 Teoria da imprevisão: “são fatos imprevisíveis ou, embora previsíveis, porém de 
conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado” (art. 65, 
II, “d” da Lei 8.666/93). Entre esses, estão: 
 a força maior e o caso fortuito, definidos como fatos necessários, cujos efeitos não 
é possível evitar ou impedir (art. 393 do Código Civil). Ex.: uma enchente que inunde 
o local onde está sendo realizada uma obra pelo contratado. 
 a álea econômica extraordinária, que é o fato de natureza econômica igualmente 
imprevisível e grave, que foge do risco ordinário, a que todo o empresário está 
sujeito. Ex.: uma crise financeira que mude sensivelmente o câmbio internacional, 
afetando os insumos importados necessários para execução do contrato. 
 as sujeições imprevistas, que são obstáculos que não eram previstos e que são 
contornáveis, mas que geram maior custo para a execução do contrato. Ex: a 
existênciade rocha não prospectada por ocasião da construção de um túnel. 
 
Cabe observar a revisão do equilíbrio econômico-financeiro não é o mesmo que reajuste 
periódico dos valores contratuais por índices de atualização monetária, geralmente 
estabelecidos no próprio contrato e que não dependem de alteração contratual, sendo 
automaticamente aplicados pela Administração na chamada “data-base” do contrato. 
 
 
9.6. Rescisão do contrato administrativo 
 
Segundo a Lei de Licitações (art. 79), a rescisão pode ser unilateral, amigável ou judicial. A 
unilateral é sempre por iniciativa da Administração, pois só ela possui essa prerrogativa 
(auto-executoriedade). O particular, para liberar-se de suas obrigações contratuais precisa 
necessariamente ajuizar uma ação para esse fim. 
 
As causas de rescisão, previstas no art. 78, podem ser assim classificadas: 
 
 Causas atribuíveis ao contratado: 
 
 não cumprimento ou o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, 
especificações, projetos ou prazos; 
 atraso ou paralisação sem justa causa da obra, serviço ou fornecimento; 
 a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil; 
 a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado; 
 a transferência do contrato ou subcontratação irregular, bem como a alteração 
societária vedada no contrato ou que possa prejudicar a execução contratual. 
 
Nessas situações, a Administração está autorizada a rescindir unilateralmente o contrato e 
aplicar sanções contra o contratado (art. 80 da Lei 8.666/93) 
 
 Causas atribuíveis à Administração: 
 
 razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e 
determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
subordinado o contratante; 
 supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando 
modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido na Lei de Licitações; 
 suspensão da execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 
120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da 
ordem interna ou guerra; 
 atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração ao 
contratado, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem 
interna ou guerra 
 não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de 
obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais; 
 
Todas decorrem da decisão ou da omissão da Administração e, em todas elas, o contratado 
é inocente e geralmente prejudicado pela atitude da contratante. 
 
 
 Causas alheias às partes 
 
 ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva 
da execução do contrato. 
 
Podemos observar que, tanto nas situações causadas pela Administração, quanto nas 
decorrentes de eventos alheios às partes – o caso fortuito e a coisa maior – o contratado 
está inocente, isto é, ele não teve culpa na rescisão desse contrato. 
 
Por essa razão, a lei estabelece direitos para o contratado, quando a rescisão não se deve à 
sua atitude: 
 
 ressarcimento dos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido 
 devolução de garantia; 
 pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão; 
 pagamento do custo da desmobilização. 
 
 
9.7. Anulação do contrato 
 
A anulação é a sua extinção em decorrência de um vício insanável na sua formação – p. ex., 
por alguma irregularidade ocorrida na licitação. Ela pode se dar por decisão da Administração 
ou por decisão judicial. Ao contrário da rescisão, a anulação opera retroativamente, 
desconstituindo os efeitos jurídicos que o contrato já produziu (art. 59 da Lei 8.666/93). O 
contratado que de boa fé, assinou o contrato e já cumpriu suas obrigações contratuais é 
protegido: ele tem direito a ser indenizado por tudo o que ele executou até a data da 
anulação, além de outros prejuízos que ele venha a comprovar em decorrência da situação. 
 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
1. Referentemente aos contratos administrativos, assinale a opção correta. 
a) A presença da administração pública na relação contratual é suficiente para se 
qualificarem avenças no contrato administrativo. 
b) O princípio da continuidade do serviço público impede que o contratado suspenda, 
sob a alegação de falta de pagamento, o serviço que presta à administração pública. 
c) As cláusulas exorbitantes possibilitam à administração pública alterar 
unilateralmente o contrato administrativo, exceto no que se refere à manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro. 
d) A modificação da finalidade da empresa contratada pela administração para 
prestação de serviços implica automática rescisão do contrato administrativo. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2008/3) 
 
 
2. O governo de um estado contratou determinada empresa para a construção da sede de 
uma das suas secretarias. A obra tinha prazo definido para o início, porém a empresa não 
pôde começar o serviço dentro do prazo estipulado em contrato porque a administração 
pública não entregou, em tempo hábil, o local da obra, tampouco expediu as ordens de 
serviço necessárias, o que impediu que a empresa iniciasse a obra no prazo previsto, 
descumprindo, portanto, cláusula contratual. Considerando a situação hipotética 
apresentada, é correto afirmar que, apesar do descumprimento do prazo, a empresa 
contratada está isenta de sanções administrativas, de acordo com a hipótese de 
a) fato do príncipe. 
b) fato da administração. 
c) álea econômica. 
d) álea ordinária ou empresarial. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2008/3) 
 
 
3. Em decorrência das chamadas cláusulas exorbitantes, a administração pública 
a) pode rescindir unilateralmente o contrato por motivos de interesse público, não 
sendo devida indenização ao contratado. 
b) tem a faculdade de promover a alteração unilateral do contrato para modificar sua 
natureza, no tocante ao seu objeto, razão pela qual pode transformar contrato de 
compra e venda em contrato de permuta. 
c) tem o poder de reter a garantia exigida do contratado, após a execução integral e 
adequada do objeto do contrato. 
d) pode aplicar ao contratado sanções de natureza administrativa, na hipótese de 
inexecução total ou parcial do contrato. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2009/3) 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
4. Uma das características dos contratos administrativos é a “instabilidade” quanto ao seu 
objeto que decorre 
a) do poder conferido à Administração Pública de alterar, unilateralmente, algumas 
cláusulas do contrato, no curso de sua execução, na forma do artigo 58, inciso I da 
Lei n. 8.666/93, a fim de adequar o objeto do contrato às finalidades de interesse 
público, respeitados os direitos do contratado. 
b) da possibilidade do contratado (particular) alterar, unilateralmente, a qualquer 
tempo, algumas cláusulas do contrato, no curso de sua execução, de forma a atender 
aos seus próprios interesses em face das prerrogativas da Administração Pública. 
c) do poder conferido à Administração Pública de alterar, unilateralmente, algumas 
cláusulas do contrato, no curso de sua execução, na forma do artigo 58, inciso I da 
Lei 8.666/93, a fim de adequar o objeto do contrato aos interesses do contratado 
(particular) em face das prerrogativas da Administração Pública. 
d) de não haver qualquer possibilidade de alteração do objeto do contrato 
administrativo, quer pela Administração Pública, quer pelo contratado (particular), 
tendo em vista o princípio da vinculação ao edital licitatório, do qual o contrato e seu 
objeto fazem parte integrante; e o princípio da juridicidade,do qual aquele primeiro 
decorre. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2010/2) 
 
 
5. Determinada construtora sagra-se vencedora numa licitação para a reforma do hall de 
acesso de uma autarquia estadual. O contrato foi assinado no dia 30 de abril, com duração 
até 30 de outubro daquele mesmo ano. Iniciada a execução do contrato, a Administração 
constata a necessidade de alteração no projeto original, a fim de incluir uma rampa de acesso 
para deficientes físicos. 
Com base na hipótese sugerida, assinale a afirmativa correta. 
a) A alteração do projeto, pela Administração, autoriza a recomposição do equilíbrio 
econômico-financeiro, mas não a prorrogação do prazo de entrega da obra. 
b) A alteração do projeto, pela Administração, autoriza a recomposição do equilíbrio 
econômico-financeiro e também a prorrogação do prazo de entrega da obra. 
c) Os concorrentes que perderam a licitação podem questionar a validade da alteração, 
exigindo a realização de novo procedimento licitatório para a totalidade da obra. 
d) Os concorrentes que perderam a licitação podem questionar a validade da alteração, 
exigindo a realização de novo procedimento licitatório para a construção da rampa de acesso 
para deficientes físicos. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2013/2) 
 
 
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10. BENS PÚBLICOS 
 
10.1. Definição 
 
Nosso direito distingue os bens pertencentes aos particulares daqueles que, por estarem no 
domínio de um ente de natureza pública, merecem uma proteção especial. Esses são os bens 
públicos, assim definidos pelo art. 98 do Código Civil 
 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito 
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. 
 
Portanto, somente são enquadráveis na categoria de bens públicos, os que pertencerem às 
pessoas jurídicas de direito público interno, que são, conforme art. 41 do referido Código: 
 a União 
 os Estados, o Distrito Federal e os Territórios 
 os Municípios 
 as autarquias, inclusive as associações públicas 
 as demais entidades de caráter público criadas por lei (p. ex. fundações de direito 
público). 
Não são considerados bens públicos, portanto, os bens: 
 das entidades estatais que tem personalidade jurídica de direito privado (empresas 
públicas, sociedades de economia mista, fundações de direito privado) 
 das pessoas jurídicas de direito público externo (os Estados estrangeiros e todas as 
pessoas que forem regidas pelo direito internacional público). 
 
 
10.2. Classificação conforme a destinação 
 
A classificação mais importante dos bens públicos é estabelecida por lei e diz respeito a sua 
destinação. O art. 99 do Código Civil classifica-os em: 
 
 Bens de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças. 
Caracterizam-se pelo uso incondicionado (ou seja, sem necessidade de 
consentimento individualizado da Administração) e igualitário. Em geral, são 
fruídos de forma gratuita pela população, embora haja possibilidade de cobrança 
(p. ex., pedágio). 
 Bens de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados ao serviço da 
Administração. Embora tenham uma utilização de natureza pública, a fruição 
desses bens pela população se dá de forma restrita ou indireta. Assim, as escolas 
públicas são utilizáveis pelos alunos nela matriculados, os hospitais pelos 
doentes neles internados, etc. Há hipóteses em que somente o pessoal 
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credenciado pela Administração possa utilizar o bem, por razões de segurança e 
conveniência do serviço nele desenvolvido. 
 Bens dominicais ou dominiais, que constituem o patrimônio das pessoas 
jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma 
dessas entidades. Ou seja, são bens que embora pertençam às pessoas de direito 
público interno, não são por ela empregados para suas atividades típicas, sendo 
utilizados apenas para fins econômicos, como faria um particular. Ex: imóveis 
desocupados e sem destinação pública declarada; bens móveis declarados 
inservíveis; ações de empresas privadas, etc. 
 
10.3. Disponibilidade e afetação dos bens públicos 
O regime jurídico dos bens públicos impõe restrições à sua alienação, o que é consequência 
do princípio da indisponibilidade do interesse público. 
Assim, os bens públicos podem ser classificados em duas categorias básicas, no que diz 
respeito à sua disponibilidade: 
 Bens indisponíveis: são aqueles que, em razão de sua própria natureza (como os 
mares, rios, estradas) ou por estarem afetados, isto é, destinados ao uso comum do 
povo ou ao uso especial da Administração, se encontram fora do comércio jurídico 
de direito privado. 
 Bens disponíveis são os bens dominicais, que não estão sujeitos a uma utilização de 
natureza pública. Assim, podem ser alienados da mesma forma que um particular 
pode dispor de seus bens. 
Portanto, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial são indisponíveis, até 
que sofram o processo denominado desafetação, que é a manifestação da Administração, 
pela qual o bem deixa de ser destinado a uma utilização de natureza pública, passando a ser 
enquadrado na categoria dos bens dominiais. Assim, um ato administrativo que declare que 
determinado edifício deixará de sediar uma repartição publica desafetou o bem, 
transformando-o em dominical e abrindo a possibilidade de sua alienação. Há controvérsia 
sobre a possibilidade de tal manifestação se dar de forma tácita, sendo que a maioria dos 
autores entende necessária a manifestação expressa da Administração, utilizando-se da 
mesma forma pela qual o bem foi afetado (princípio do paralelismo das formas). 
10.4. Titularidade dos bens públicos 
Quanto à sua titularidade, os bens públicos podem são classificados conforme a esfera 
governamental a que pertençam, em federais, estaduais, distritais ou municipais. 
 
A própria Constituição Federal já destina algumas classes de bens a determinado ente 
político. Assim, em seu art. 20, estabelece como bens da União: 
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 as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação 
ambiental, definidas em lei; 
 os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam 
a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as 
praias fluviais; 
 as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham 
a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a 
unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; 
 os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
 o mar territorial; 
 os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
 os potenciais de energia hidráulica; 
 os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
 as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; 
 as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
No art. 26, inclui entre os bens dos Estados-membros: 
 as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; 
 as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
 as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
 as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
Embora a Constituição não enumerenenhuma classe de bens como pertencente às 
entidades municipais, sabe-se que as “as vias e praças, os espaços, livres e as áreas 
destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos” constantes de projetos de 
parcelamento do solo serão incorporados ao patrimônio dos Municípios (Lei 6.766/79). 
 
 
10.5. Regime jurídico dos bens públicos 
 
Em razão de sua natureza pública, incidem prerrogativas e restrições típicas do regime 
jurídico-administrativo sobre tais bens. Podemos alinhar os principais traços desse regime: 
 
 Inalienabilidade relativa: conforme já vimos, há uma classe de bens que não estão 
sujeitos ao comércio jurídico de direito privado, já referidos como bens indisponíveis. 
Porém, caso não haja impedimentos decorrentes da própria natureza do bem ou de seu 
regime legal, é possível realizar a desafetação do bem de uso comum ou de uso especial, 
possibilitando assim a sua alienação. Para que possa ser alienado, porém, devem ser 
submetidos ao procedimento que tem os seguintes passos: 
 
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1º - Autorização legislativa, caso se trate de bem imóvel dos Estados, do Distrito Federal 
e do Município. No caso de bem imóvel da União, trata-se de autorização presidencial 
(Lei 9.636/98, art. 23). No caso dos bens móveis, em geral a autorização se dá por ato 
administrativo de autoridade legalmente designada (Ministro, Secretário de Estado, 
diretor de repartição, etc.). 
 
2º - Avaliação prévia, para verificar-se o valor de mercado do bem. 
 
3º - Licitação, na modalidade concorrência ou pregão – vide capítulo 8. 
 
 
Impenhorabilidade e não oneração: as dívidas dos entes que tenham personalidade de 
direito público não são executáveis mediante constrição judicial de seus bens. O art. 100 da 
Constituição Federal estabelece para isso o regime de precatórios para tal fim. Portanto, os 
bens públicos não podem ser penhorados para satisfação de dívidas e, pela mesma razão, 
não podem ser dados em garantia. 
 
Imprescritibilidade: os imóveis públicos não estão sujeitos a usucapião, vedação 
expressamente fixada na Constituição Federal (art. 183, § 3º e 191, parágrafo único). 
 
 
10.6. Utilização do bem público por particulares 
 
Os bens públicos são utilizados pelos particulares de forma regular, conforme sua destinação 
natural ou legal. É o que se chama uso normal ou ordinário desses bens. Porém, pode haver 
situações em que o particular detenha poderes ou faculdades especiais de utilização de um 
bem público: é o que se chama de uso anormal ou extraordinário do bem público, 
admissível, desde que compatível com o interesse público e com as regras aplicáveis ao bem. 
Essa utilização excepcional pode se dar a título gratuito ou oneroso, de acordo com a maior 
ou menor intensidade do interesse público envolvido na situação. 
 
Principais instrumentos jurídicos utilizados na utilização extraordinária de bens públicos: 
 
 Autorização de uso de bem público: é o ato unilateral e discricionário pelo qual a 
Administração consente, de forma precária e episódica, com o uso do bem de forma 
mais intensa pelo interessado. Ex.: a autorização concedida a uma associação 
esportiva para realizar uma prova ciclística em via pública. 
 Permissão de uso de bem público: é ato unilateral e discricionário pelo qual a 
Administração consente de forma precária, porém com maior permanência, a 
utilização de um bem público pelo particular. Ex.: a permissão para instalação de 
bancas de jornais em logradouros públicos. 
 
 Concessão de exploração ou de uso de bem público: é contrato administrativo pelo 
qual a Administração concede ao particular, por prazo certo a exploração ou a 
utilização privativa de bem público de maneira conforme a sua destinação. A 
natureza contratual dá ao particular maiores garantias de permanência nessa 
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situação jurídica, sendo que a rescisão pode gerar direito à indenização pelo 
particular. Ex.: exploração de lavra mineral (concessão de exploração de bem 
público); concessão de área comercial em aeroportos, concessão de estádios públicos 
(concessão de uso de bem público). 
 
 Concessão de direito real de uso de bem público: é a atribuição de um direito real, 
de natureza resolúvel, ao particular, sobre um bem dominical. (Decreto-lei nº 
271/67). Somente pode ser utilizado para fins estabelecidos pela legislação regente: 
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, 
cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das 
comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de 
interesse social em áreas urbanas. 
 
 Concessão de uso especial: instrumento estabelecido pela Medida Provisória nº 
2.220/2001 (ainda vigente por força da EC 32/2001), garantindo a posse de imóvel 
público urbano de metragem igual ou inferior a 250 m2 a quem, até a data de 30 de 
junho de 2001, possuiu tal imóvel como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que não seja 
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
Como se vê, trata-se da transposição dos requisitos da usucapião especial urbano 
previsto na Constituição Federal (art. 183), aplicados aos possuidores de imóveis 
públicos. 
 
 Aforamento ou enfiteuse: é o regime pelo qual o proprietário (chamado senhorio 
direto) transfere a alguém o domínio útil do bem (o chamado enfiteuta ou foreiro), 
que possui obrigação de pagar uma taxa anual (o foro) e uma participação em 
eventual transferência dos poderes que possui sobre o imóvel (chamada de 
laudêmio). É instituto que já está caindo em desuso, embora ainda persista na 
legislação administrativa federal, incidindo especialmente sobre os chamados 
terrenos de marinha. 
 
 
10.7. Categorias de bens públicos 
 
Algumas categorias de bens públicos merecem menção: 
 
 Terras devolutas: o regime de propriedade da terra no Brasil independente tem sua 
origem na chamada Lei de Terras (Lei 601/1850), que buscou discriminar os bens já 
de posse do Estado e os bens legitimamente possuídos por particulares, das terras 
vagas, abandonadas ou não utilizadas por quem quer que fosse. Essas são as terras 
devolutas, que ao longo de décadas foram sendo ocupadas de forma irregular, dando 
ensejo a conflitos fundiários. Ao Poder Público compete identificá-las por meio de 
ação discriminatória, promover a regularização fundiária e, no caso das terras 
necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, indisponíveis por mandamento 
constitucional (art. 225, § 5º) dar-lhes destinação compatível com essa proteção. 
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 Terrenos de marinha: são as áreas compreendidas em uma linha baseada em medida 
geográfica (linha do preamar médio de 1831, contados horizontalmente para o 
interior das terras banhadas pelo mar ou pelos rios e lagos que sofram influência das 
marés). Pertencem ao domínio público por disposições que remontam ao Brasil-
Colônia e sua origem decorre da necessidade de defesa das áreas costeiras. Muitas 
dessas áreas são hoje de posse de particulares, mediante o instituto do aforamento, 
já explicado. Agregam-se aos terrenos de marinha os chamados terrenos agregados, 
ou seja, aqueles que se tiverem formado, de forma natural ou artificialmente 
(aterros) para o lado do mar ou dos rios e lagos, em seguimento aos terrenos de 
marinha. 
 Terras indígenas: segundo a Constituição Federal, “são terras tradicionalmente 
ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas 
para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos 
ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias asua reprodução física e 
cultural, segundo seus usos, costumes e tradições” (art. 231, § 1º). Embora 
pertençam à União, a posse é garantida às nações indígenas, que detém o usufruto 
exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. São indisponíveis, 
sendo que o aproveitamento econômico de seus potenciais de energia hidráulica e 
dos recursos minerais somente pode se dar mediante autorização do Congresso 
Nacional, garantindo-se às comunidades indígenas a participação no resultado da 
exploração mineral. 
 Plataforma continental: compreende o leito e o subsolo marítimo, em extensão 
descrita pela Lei nº 8.617/93. São áreas pertencentes à União, que nelas exerce a 
soberania para aproveitamento dos recursos naturais. 
 Zona econômica exclusiva: é uma faixa que se estende do mar territorial, onde a 
União exerce soberania plena, até duzentas milhas marítimas. Nela, embora se 
reconheça o direito de livre navegação e sobrevoo, é garantida a exclusividade de 
gestão e exploração dos recursos naturais bem como de investigação científica e 
proteção do meio marítimo e instalação de quaisquer estruturas artificiais. 
 Faixas de fronteira: é a faixa de cento e cinqüenta quilômetros, ao longo das 
fronteiras territoriais, compreendendo terras públicas e privadas. Merece menção, 
pois nessa área os bens estão submetidos a certas limitações quanto à propriedade 
e utilização, em vista do interesse da segurança nacional. 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
1. Em determinado hospital público pertencente à União, foram construídos, na área interna 
do terreno em que está situado e que também pertence à União, diversos imóveis de 150 
m² de área, para moradia temporária de médicos residentes. Os referidos imóveis são 
benfeitorias do hospital, sendo parte integrante deste, que é um bem afetado a finalidade 
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pública. No entanto, o custo de manutenção desses imóveis ficou, ao longo do tempo, muito 
alto, e o diretor do hospital resolveu vendê-los. 
Considerando a situação hipotética apresentada, assinale a opção correta. 
a) Os imóveis construídos na área interna do hospital, que é afetado a uma finalidade 
pública, como benfeitorias e partes integrantes que dele são, amoldam-se à definição de 
bens de uso especial. 
b) Os imóveis cuja venda se discute estão submetidos ao instituto da afetação e, 
portanto, podem ser vendidos, sobretudo por haver justificação no seu alto custo de 
manutenção. 
c) Não só o hospital e os imóveis que foram construídos em sua área como também os 
bens de uso especial, de forma geral, concentram-se no domínio da União. 
d) Os médicos residentes que permanecerem residindo nos imóveis mencionados por 
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, adquirirão o domínio desses bens, podendo 
pleitear a usucapião. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 137) 
 
 
 
2. Com relação aos bens de uso comum do povo e aos bens de uso especial, assinale a opção 
correta. 
a) Apenas os bens de uso comum do povo têm como característica a imprescritibilidade. 
b) O não uso dos bens de uso comum do povo implica desafetação. 
c) Os bens de uso especial são penhoráveis. 
d) Enquanto mantiverem a afetação, nem os bens de uso comum nem os de uso especial 
podem ser objeto de compra e venda ou doação. 
 
 
(OAB – Nacional – Prova 2009/2) 
 
 
3. Sobre os bens públicos é correto afirmar que 
 a) os bens de uso especial são passíveis de usucapião 
 b) os bens de uso comum são passíveis de usucapião. 
 c) os bens de empresas públicas que desenvolvem atividades econômicas que não 
estejam afetados a prestação de serviços públicos são passíveis de usucapião. 
 d) nenhum bem que pertença à pessoa jurídica integrante da administração pública 
indireta é passível de usucapião. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2012/1) 
 
 
4. A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-se como ato administrativo 
 a) discricionário e bilateral, ensejando indenização ao particular no caso de revogação pela 
administração. 
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 b) unilateral, discricionário e precário, para atender interesse predominantemente 
particular. 
 c) bilateral e vinculado, efetivado mediante a celebração de um contrato com a 
administração pública, de forma a atender interesse eminentemente público. 
 d) discricionário e unilateral, empregado para atender a interesse predominantemente 
público, formalizado após a realização de licitação. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2012/1) 
 
 
 
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11. SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
11.1. Definição 
 
Embora se utilize a expressão “serviços públicos” de forma mais genérica como sinônimo de 
atividade estatal (serviços públicos em sentido amplo), na linguagem do Direito 
Administrativo a expressão ganha um sentido específico. Vejamos: 
 
Definição: serviços públicos são atividades consistentes no oferecimento de bens e 
comodidades (cunho prestacional) que a lei atribui ao Estado para a satisfação concreta de 
necessidades coletivas e executados sob regime jurídico de direito público. 
 
Portanto, não se confunde com outras atividades em que o Estado se dedica a afirmar seu 
poder soberano – como a atividade legislativa, jurisdicional ou de poder de polícia. 
 
Também não se confunde com: 
 
 o desempenho de atividade econômica em sentido estrito, seja aquela desenvolvida em 
regime de livre concorrência (ex.: atividade dos bancos estatais) seja a explorada em 
regime de monopólio (ex.: loterias estatais). 
 a atividade privada fiscalizada, ou seja, atividade da esfera privada que sofra forte 
controle estatal, como a produção de medicamentos ou armas. 
 a realização de obras públicas, em que predomina o resultado concreto e não a 
atividade em si. 
 
 
11.2. Titularidade dos serviços públicos 
 
Para que uma dada atividade seja considerada serviço público, é necessário o seu 
reconhecimento pela Constituição ou pela lei em sentido formal. 
 
A Constituição Federal promove uma repartição de competências entre os entes da 
Federação, no que tange à prestação dos serviços públicos em regime de exclusividade. 
 
Para a União, a CF enumera os serviços públicos de sua competência exclusiva em vários dos 
incisos do art. 21, sendo os principais: 
 
 serviço postal e correio aéreo nacional 
 serviços de telecomunicações 
 serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens 
 serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos 
de água 
 navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária 
 serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
 serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; 
 serviço portuário marítimo, fluvial ou lacustre 
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Os Municípios têm competência de “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte 
coletivo, que tem caráter essencial” (art. 30, V). 
 
Aos Estados-membros, compete explorar “os serviços locais de gás canalizado” e os demais 
serviços que não tenham sido atribuídos com exclusividade à União e ao Município (art. 25). 
 
Além disso, há um rol de serviços que são prestados de competência comum das três esferas 
governamentais, tais como os serviços estatais de saúde, educação, assistência social, 
habitação, saneamento básico, promoção da cultura e da ciência (art. 23). 
 
 
 
11.3. Classificação dos serviços públicos 
 
 
Dentre as várias classificaçõespropostas pela doutrina, destacamos as seguintes: 
 
 
 
Quanto à 
exclusividade: 
 
 
 
 
 Privativos (sob execução direta da 
Administração ou mediante delegação) 
 
 Não-privativos (ex. saúde e educação). 
 
 
 
 
Nessa classificação, verifica-se que há serviços que, para serem prestados por particular, 
dependem de atribuição de poderes pelo Estado, por meio de instrumentos de 
delegação (concessão ou permissão de serviço público). Os serviços não-privativos, por 
sua vez, são atividades que, quando prestadas pelo Estado, têm natureza de serviço 
público, ao passo que quando prestadas por particular são consideradas atividades de 
natureza privada – por exemplo: os serviços de saúde prestados por hospital privado a 
seus clientes; a assistência social prestada por entidade filantrópica privada, etc. 
 
 
 
 
Quanto à 
divisibilidade: 
 
 
 Divisíveis (uti singuli) 
 
 Indivisíveis (uti universi) 
 
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Aqui se verifica que há serviços cuja utilização por cada usuário pode ser mensurada – 
p. ex. fornecimento de energia, água encanada – enquanto há outros que são fruídos de 
forma coletiva – p. ex. a conservação dos logradouros públicos, a iluminação das vias 
públicas. Essa diferença é juridicamente relevante, pois somente os serviços divisíveis 
podem ser delegados para exploração por particular por meio da cobrança de tarifas – 
o que se dá pelos contratos de concessão comum, de permissão e de concessão 
patrocinada, conforme veremos. Os serviços indivisíveis devem ser custeados por 
impostos e contribuições cobrados pelo Poder Público da coletividade em geral. 
 
 
11.4. Princípios aplicáveis aos serviços públicos 
 
A Lei Federal n° 8.987/95, que regula a delegação de serviços públicos estabelece em 
seu art. 6º, § 1º alguns princípios que regem a matéria. Vejamos: 
 
 
 Regularidade: diz respeito à prestação segundo padrões de quantidade e 
qualidade estabelecidos pela Administração, que não devem sofrer variações 
que comprometam a qualidade do serviço. 
 Continuidade: o serviço não pode sofrer interrupções freqüentes ou deixar 
de ser prestado à população. Esse princípio justifica algumas regras 
importantes, como a limitação de greve dos agentes que prestam serviços 
essenciais e a possibilidade de intervenção estatal nos particulares que 
prestam esses serviços. Observe-se que a Lei 8.987/95, em seu art. 6º, § 3º, 
ressalva a possibilidade de interrupção do serviço motivada por razões de 
ordem técnica ou de segurança das instalações, bem como pelo 
inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade – ou 
seja, há limites à interrupção do serviço quando o usuário inadimplente está 
prestando atividade essencial à coletividade (um hospital público, por 
exemplo). 
 Eficiência: os serviços devem ser prestados com uma boa relação entre 
custo/resultado e sempre visando à satisfação dos usuários. 
 Segurança: o prestador dos serviços públicos deve zelar pela segurança dos 
usuários e de terceiros. O prestador de serviços públicos, ainda que 
particular, responde objetivamente pelos danos causados a usuários e 
terceiros (CF, art. 37, § 6º) 
 Atualidade: segundo a lei, “a atualidade compreende a modernidade das 
técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como 
a melhoria e expansão do serviço” (art. 6º, 2º). 
 Generalidade: os usuários devem ser tratados com isonomia e 
impessoalidade. O serviço deve atingir a todos os que dele necessitam. 
 Cortesia: o usuário deve ser tratado com respeito e urbanidade. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 Modicidade das tarifas: alguns serviços são gratuitos, por força da própria 
Constituição (saúde, educação e assistência social, por exemplo); outros, são 
custeados por tarifas, que devem ser módicas, garantindo a remuneração e 
o melhoramento e expansão dos serviços, mas sem depauperar o usuário. O 
atendimento desse princípio, nos serviços prestados por particular, depende 
grandemente da forma como é modelada a licitação da concessão desses 
serviços. 
Ressalte-se também que a EC 19/98 (Emenda da Reforma Administrativa) deu nova 
redação ao art. 37, § 3º disciplinando a participação do usuário na fiscalização dos 
serviços públicos: 
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração 
pública direta e indireta, regulando especialmente: 
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, 
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação 
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; 
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos 
de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; 
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de 
cargo, emprego ou função na administração pública. 
 
11.5. Descentralização de serviços públicos 
 
Os serviços públicos podem ser prestados diretamente pelos entes políticos, ou ser 
prestados de forma descentralizada, mediante: 
 
 Outorga – atribuição por lei a uma entidade da Administração Indireta, criada 
para essa finalidade. 
 
 Delegação – atribuição por ato administrativo ou contrato a um particular, 
escolhido mediante processo licitatório. 
 
A delegação ao particular se faz por meio das figuras da concessão e da permissão de 
serviços públicos, adiante explicadas. 
 
 
11.6. Concessão de serviços públicos 
 
Segundo a Lei de Concessões (Lei 8.987/95) define: 
 
Concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder 
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta 
e risco e por prazo determinado (art. 2º, inciso II) 
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Chama-se poder concedente o ente político (União, Estados, Distrito Federal ou 
Município) titular do serviço público a ser concedido. Concessionário é a pessoa jurídica 
contratada para gerir o serviço público, na forma estipulada no contrato. 
 
A partir da Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei 11.079/2004) essa figura passou a se 
denominar concessão comum de serviço público, distinguindo-se das concessões 
previstas naquela lei (concessão administrativa e concessão patrocinada). 
 
Características essenciais da concessão comum de serviços públicos: 
 
 Tem natureza contratual 
 A delegação ser faz por prazo determinado 
 Transfere ao particular a gestão da atividade, que passa a ser prestada em nome 
do concessionário – a titularidade permanece com o poder concedente. 
 A responsabilidade por danos causados aos usuários e particulares é do 
concessionário, ressalvada a responsabilidade subsidiária do poder concedente 
 A remuneração do particular se faz mediante a exploração do serviço – por meio 
de tarifas e receitas acessórias relacionadas ao objeto da concessão (art. 11 da 
Lei 8.987/95). 
 Pressupõe a mutabilidade das cláusulas referentes à prestação do serviço, que 
podem ser unilateralmente alteradas pela Administração 
 Garante-se ao concessionário o equilíbrio econômico-financeiro durante o 
prazo contratual 
O contrato de concessão de serviços públicos pode estar atrelado à execução de obra 
pública e à concessão do uso de bens públicos associados aos serviços. 
Vejamos algumas outras características importantes do contrato de concessão: 
11.6.1. Escolha do concessionário 
A escolha do concessionário se faz mediante licitação na modalidade concorrência. A 
Lei de Concessões (Lei 8.987/95) estabelece, além dos critérios já previstos na Lei de 
Licitações, alguns critérios específicos, quepodem sofrer combinações (art. 15). 
Destacam-se especialmente os critérios: 
 menor valor da tarifa 
 maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da 
concessão 
Observe-se que somente se dará exclusividade na prestação do serviço, em caso de 
inviabilidade técnica ou econômica (art. 16). 
 
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Permite-se nessa licitação a inversão de fases, com o exame dos documentos de 
habilitação após a classificação das propostas (art. 18-A). 
 
 
11.6.2. Execução contratual 
 
O concessionário tem obrigação de manter a prestação adequada do serviço durante 
todo o prazo da concessão – vide art. 6º da Lei 8.987/95. O poder concedente pode 
fiscalizar a prestação do serviço e promover as alterações necessárias à sua adequação, 
ressalvada a possibilidade de revisão da tarifa em razão de encargos não previstos no 
contrato – vide art. 9º. A fiscalização do serviço pode ser feita diretamente pelo poder 
concedente ou por órgão ou entidade incumbida legal ou contratualmente dessa tarefa 
– é o caso das agências federais que fiscalizam as concessões da União, tais como 
ANATEL, ANEEL, etc. 
 
Se o concessionário não desempenhar de forma adequada o serviço, o poder 
concedente poderá determinar a intervenção na concessão – vide arts. 32 e 33. Trata-
se de medida cautelar, visando a continuidade e regularidade do serviço. O ato que 
decretar a intervenção deverá designar a autoridade responsável (interventor), o prazo 
da intervenção e os objetivos e limites da medida. No prazo de 30 dias do início da 
intervenção, deve ser instaurado procedimento administrativo para apuração da 
responsabilidade da concessionária, concedendo-lhe ampla defesa. Ao final desse 
procedimento, caso se apure culpa da concessionária, serão aplicadas as sanções 
previstas no contrato e, se for o caso, será decretada a caducidade da concessão – ou 
seja, a perda da concessão motivada pelo inadimplemento da concessionária. 
 
Para resolver as controvérsias patrimoniais relacionadas à concessão a lei admite o 
emprego de mecanismos privados para resolução de disputas decorrentes ou 
relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, obrigando que seja feita no Brasil e em 
língua portuguesa (art. 23, incluído pela Lei nº 11.196, de 2005). 
 
A lei também admite a alteração da execução do serviço por meio da subconcessão e 
da transferência da concessão, o que somente poderá ocorrer se houver previsão 
contratual e prévia anuência do poder concedente. A subconcessão depende também 
de escolha da subconcessionária mediante concorrência. Também a transferência do 
controle acionário da concessionária depende de anuência do poder concedente (arts. 
26 e 27) 
 
11.6.3. Extinção da concessão 
 
A extinção do contrato de concessão (art. 35) pode ocorrer por: 
 
 Advento do termo contratual – é o esgotamento do prazo da concessão. 
 Encampação – é a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo 
da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa 
específica e após prévio pagamento da indenização (art. 37). 
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 Caducidade – é a sanção aplicada ao concessionário, após prévio procedimento 
de apuração de situações que configuram inadimplência ou incapacidade de 
prestar o serviço. As situações que motivam a caducidade estão previstas no art. 
38, § 1º. 
 Rescisão – é o desfazimento do contrato por iniciativa do concessionário, em 
razão do descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente (art. 
39). Deve ser necessariamente pleiteado por meio de ação judicial, sendo que os 
serviços não podem ser interrompidos até o trânsito em julgado da decisão que 
rescinde o contrato. 
 Anulação – é o desfazimento em razão de vício na formação do vínculo 
contratual. Aplicam-se aqui as considerações já mencionadas no capítulo 
dedicado aos contratos administrativos. 
A extinção da concessão produz os seguintes efeitos: 
 A assunção da execução do serviço pelo poder concedente, inclusive das 
instalações e bens necessários à execução do serviço. 
 A reversão dos bens necessários à prestação do serviço, que passam ao 
patrimônio do poder concedente. Se houver bens decorrentes de investimentos 
ainda não amortizados pela concessionária, serão objeto de indenização (art. 36) 
 O pagamento de indenização à concessionária, se for o caso. Na encampação, a 
indenização será prévia (art. 37). Se for decretada a caducidade, a indenização 
não é prévia e devem ser deduzidas as multas e danos causados pela 
concessionária (art. 38, 5º) 
 Extinção das garantias, se não houver multas ou indenização a ser paga pela 
concessionária. 
 
11.7. Permissão de serviços públicos 
 
Segundo a Lei 8.987/95: 
 
Permissão de serviço público é a delegação, a título precário, mediante licitação, da 
prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco (art. 2º, IV) 
 
Muito do que foi dito sobre a concessão aplica-se à permissão de serviços públicos, que 
se distingue da concessão especialmente pela possibilidade de ser contratada pessoa 
física e pela precariedade da situação do permissionário. Ou seja, a delegação pode ser 
revogada unilateralmente pela Administração, a qualquer tempo. 
 
Se houver um prazo mínimo de garantia para o permissionário ou imponha-se a 
realização de investimentos que dependam de amortização durante um determinado 
tempo, está-se diante da denominada “permissão qualificada”, que nada mais é do que 
uma concessão impropriamente denominada de permissão. Nesse caso, fica 
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descaracterizada a precariedade da relação, devendo ser aplicadas as normas relativas 
à duração contratual da concessão. 
 
Também é traço distintivo a formalização da permissão mediante contrato de adesão, 
no qual são estabelecidas as cláusulas-padrão de prestação do serviço. Anteriormente, 
a permissão era considerada um ato unilateral negocial da Administração, mas tal 
característica veio a ser modificada por expressa disposição da Lei 8.987/95, que deu 
natureza contratual à relação (art. 40). 
 
 
11.8. Autorização de serviços públicos 
 
A chamada autorização de serviço público é uma espécie imprópria, uma vez que se 
trata apenas de um ato unilateral pelo qual a Administração faculta a um particular o 
exercício de uma atividade que é mais comumente desempenhada como serviço público 
(p. ex.: a exploração de uma usina hidrelétrica por um particular para o seu próprio 
consumo). 
 
Também se utiliza a autorização para permitir a prestação de serviços públicos em 
caráter emergencial (p. ex.: ônibus de turismo que prestem serviço de transporte 
coletivo, em caso de greve que impeça a prestação desse serviço pelos 
concessionários/permissionários). 
 
11.9. Parcerias público-privadas 
 
As famosas PPPs são novas espécies de concessão, criadas pela Lei 11.079/2004, 
especialmente para atender às situações em que o modelo tradicional da concessão 
comum não se mostrava economicamente viável. Elas deve ser empregadas em 
atividades em que a cobrança de tarifa é vedada ou não é suficiente para remunerar o 
concessionário. 
 
A legislação das PPPs foi inovadora em diversos aspectos, destacando-se a diminuição 
de prerrogativas da Administração Pública e o oferecimento de garantias especiais ao 
particular, para que ele se interesse em realizar o investimento na atividade concedida. 
 
 As PPPs devem ter as seguintes características: 
 
 valor igual ou superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais); 
 prestação do serviço seja igual ou superior a 5 (cinco) anos; 
 objeto complexo que envolva, além do fornecimento demão-de-obra, o 
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. 
 previsão contratual de pagamento de contraprestação pelo parceiro público 
(poder concedente) ao longo do prazo de prestação do serviço. 
 garantias especiais para o parceiro privado, como a vinculação de receitas não 
tributárias e um fundo garantidor de parcerias, com personalidade de direito 
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privado, o que permite a oneração de seu patrimônio. 
A lei previu duas espécies de PPP: 
 Concessão patrocinada: é semelhante à concessão comum, com a diferença de 
que se prevê, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma 
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Essa 
contraprestação pode corresponder a até 70% da remuneração prevista ao 
concessionário, ou até mais do que isso, se houver autorização legislativa (art. 
10, § 3º). Exemplo de concessão patrocinada: a Linha 4 (amarela) do Metrô de 
São Paulo. 
 Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a 
Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, que deve envolver 
também a execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Aplica-se a 
realização de obras associada a prestações de serviços, sendo que o 
investimento feito pelo parceiro privado é depois remunerado ao longo do 
tempo, embutido no valor dos serviços associados. P. ex.: em Minas, utilizou-se 
o medelo para a construção de presídios, em que o parceiro privado explora 
posteriormente os serviços referentes à manutenção da unidade prisional 
(limpeza, lavanderia, alimentação, monitoramento eletrônico, etc.). 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
1. Uma determinada empresa concessionária transfere o seu controle acionário para 
uma outra empresa privada, sem notificar, previamente, o Poder concedente, parte no 
contrato de concessão. 
Assinale a alternativa que indique a medida que o Poder concedente poderá tomar, se 
não restarem atendidas as mesmas exigências técnicas, de idoneidade financeira e 
regularidade jurídica por esta nova empresa. 
a) Poderá o Poder concedente declarar a caducidade da concessão, tendo em vista 
o caráter intuitu personae do contrato de concessão. 
b) Poderá retomar o serviço, por motivo de interesse público, através da 
encampação, autorizada por lei específica, após prévio pagamento da indenização. 
c) Poderá o Poder concedente anular o contrato de concessão, através de decisão 
administrativa, uma vez que a transferência acionária da empresa concessionária sem a 
notificação prévia ao Poder concedente gera irregularidade, insusceptível de 
convalidação. 
d) Nada poderá fazer o Poder concedente, uma vez que a empresa concessionária, 
apesar da alteração societária, não desnatura o caráter intuitu personae do contrato de 
concessão. 
 
(OAB – Nacional - Prova 2010/2) 
 
 
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2. O contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária 
direta ou indireta, ainda que envolva a execução de obra ou fornecimento e instalação 
de bens, denomina-se concessão 
a) comum. 
b) patrocinada. 
c) administrativa. 
d) de uso de bem público. 
 
(OAB – Nacional - Prova 2011/1) 
 
 
3. Ao tomar conhecimento de que o serviço público de transporte aquaviário concedido 
estava sendo prestado de forma inadequada, causando gravíssimos transtornos aos 
usuários, o ente público, na qualidade de poder concedente, instaurou regular processo 
administrativo de verificação da inadimplência da concessionária, assegurando-lhe o 
contraditório e a ampla defesa. Ao final do processo administrativo, restou efetivamente 
comprovada a inadimplência, e o poder concedente deseja extinguir a concessão por 
inexecução contratual. Qual é a modalidade de extinção da concessão a ser observada 
no caso narrado? 
 a) Encampação. 
 b) Caducidade. 
 c) Rescisão. 
 d) Anulação. 
 
(OAB - Nacional - Prova 2011/1) 
 
 
4. Caso o Estado delegue a reforma, manutenção e operação de uma rodovia estadual 
à iniciativa privada, com a previsão de que a amortização dos investimentos e a 
remuneração do particular decorram apenas da tarifa cobrada dos usuários do serviço, 
estaremos diante de uma 
a) concessão de obra pública. 
b) concessão administrativa. 
c) concessão patrocinada. 
d) concessão de serviço público precedida da execução de obra pública. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014/2) 
 
 
5. O Estado X publicou edital de concorrência para a concessão de uma linha de 
transporte aquaviário interligando os municípios A e B, situados em seu território, por 
meio do Rio Azulão. Sobre o tema da concessão de serviços públicos, e considerando os 
dados acima narrados, assinale a afirmativa correta. 
a) A outorga de concessão de serviço público, em regra, se dá em caráter de 
exclusividade. 
b) O edital de licitação pode prever a utilização de receitas alternativas, 
provenientes da exploração de placas publicitárias, com vistas a favorecer a modicidade 
das tarifas. 
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c) Não se admite a inserção, no contrato, de cláusula que preveja a arbitragem para 
a resolução de conflitos. 
d) Na licitação para a concessão de serviços públicos, não se admite a inversão da 
ordem das fases de habilitação e julgamento. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014/1) 
 
 
6. Acerca dos serviços considerados como serviços públicos uti singuli, assinale a 
afirmativa correta. 
a) Serviços em que não é possível identificar os usuários e, da mesma forma, não é 
possível a identificação da parcela do serviço utilizada por cada beneficiário. 
b) Serviços singulares e essenciais prestados pela Administração Pública direta e 
indireta. 
c) Serviços em que é possível a identificação do usuário e da parcela do serviço 
utilizada por cada beneficiário. 
d) Serviços que somente são prestados pela Administração Pública direta do 
Estado. 
 
(OAB Nacional - Prova 2012/3) 
 
 
7. Um estado da Federação, em processo de recuperação econômica, pretende 
restaurar o seu antigo Parque de Esportes, uma enorme área que concentra estádio de 
futebol, ginásio de esportes coletivos e parque aquático. Não dispondo de recursos para 
custear a totalidade da obra e nem tendo expertise para promover uma boa gestão do 
espaço, o Estado pretende firmar um contrato de parceria público-privada, nos moldes 
da Lei n. 11.079/Nacional - Prova 2004. 
Sobre o instituto da Parceria Público-Privada, assinale a afirmativa correta. 
a) As parcerias público-privadas têm natureza de convênio, e não de contrato, uma 
vez que o ente público e o ente particular conjugam esforços na realização de uma 
atividade de interesse público. 
b) As parcerias público-privadas preveem que o ente público executará uma parcela 
do serviço ou obra, nunca inferior a 50%, e o particular o restante do serviço ou obra. 
c) As parcerias público-privadas não podem ter por objeto, exclusivamente, a 
execução de obra pública de restauração do Parque de Esportes. 
d) As parcerias público-privadas remuneram o ente particular integralmente com o 
valor das tarifas cobradas dos usuários do serviço, sendo vedado ao ente público o 
custeio direto das atividades desenvolvidas pelo particular. 
 
(OAB Nacional - Prova 2012/3) 
 
 
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12. ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR 
 
Algumas organizações vinculadas à Administração Pública estão em uma situação 
peculiar, motivo pelo qual são denominadas paraestatais (isto é, ao lado do Estado). 
Elas não pertencem propriamente à Administração, mas são criadas por lei, devem atuar 
em prol do interesse público e sofrem a incidência parcial do regime jurídico 
administrativo. Nessa situação estão os Serviços Sociais Autônomos. 
 
Temosainda as entidades não estatais pertencentes ao chamado terceiro setor, ou seja, 
não fazem parte do “primeiro setor” – qual seja, a atividade estatal propriamente dita – 
e nem do “segundo setor” – a atividade privada de natureza econômica. Aquelas que 
recebem apoio estatal para realização de seus fins devem se submeter também a 
algumas regras do regime jurídico-administrativo. Nessa categoria estão as 
Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. 
 
12.1. Serviços Sociais Autônomos 
 
Características principais: 
 
 são criados por lei; 
 são pessoas jurídicas de direito privado de finalidade não lucrativa; 
 prestam serviços de utilidade pública, em geral associados a uma categoria 
empresarial ou profissional; 
 são custeados por recursos de contribuições parafiscais e por dotações 
orçamentárias; 
 são fiscalizados pelos Tribunais de Contas e embora não sujeitos à lei de 
licitações devem ter regulamento de compras que observe os princípios da Lei 
8.666/93. 
Exemplos de Serviços Sociais Autônomos: SESI (Serviço Social da Indústria), SESC 
(Serviço Social do Comércio), SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial). 
 
 
12.2. Organizações Sociais (OS) 
 
Essa figura foi criada pela Lei nº 9.637/98, e o intuito original era que essas Organizações 
absorvessem atividades já prestadas pela Administração Federal, num processo de 
privatização de atividades insuscetíveis de serem exploradas economicamente. 
Características principais das OS: 
 
 São pessoas jurídicas de direito privado de finalidade não lucrativa; 
 Devem ter participação de representantes do Poder Público em seu Conselho 
de Administração com participação (20 a 40%); 
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 Devem se dedicar a atividades de interesse público específicas: ensino, à 
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação 
do meio ambiente, à cultura e à saúde; 
 Recebem a qualificação, mediante ato discricionário de autoridades da 
Administração Superior (geralmente Ministros de Estado); 
 Celebram com a Administração um contrato de gestão, em que são 
estabelecidos os objetivos a serem cumpridos e o auxílio a ser dado pelo Poder 
Público; 
 Podem receber recursos orçamentários, serem permissionárias de uso de bens 
públicos e ter servidores públicos cedidos para auxiliar suas atividades; 
 Sofrem fiscalização da própria Administração, bem como do Legislativo e do 
Tribunal de Contas. Seus dirigentes estão sujeitos às penas e restrições da Lei de 
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92). 
 
12.3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 
 
A Lei nº 9.790/99 criou essa qualificação, para melhor controle da atividade de fomento 
da Administração Federal, ou seja, o incentivo dado às atividades privadas de interesse 
público. Características principais das OSCIP: 
 
 São pessoas jurídicas de direito privado de finalidade não lucrativa; 
 Suas finalidades são mais amplas que as definidas para as Organizações Sociais, 
abrangendo várias atividades consideradas de interesse público, como a 
assistência social, o cooperativismo, etc; 
 Recebem a qualificação, mediante ato vinculado, desde que preencham os 
requisitos e a requeiram junto ao Ministério da Justiça; 
 Celebram com a Administração um termo de parceria, em que são estabelecidos 
os objetivos a serem cumpridos e o auxílio a ser dado pelo Poder Público; 
 Podem receber recursos orçamentários e serem permissionárias de uso de bens 
públicos. Ao contrário das OS, não podem receber servidores públicos cedidos 
para auxiliar suas atividades; 
 Sofrem fiscalização da própria Administração, bem como do Legislativo e do 
Tribunal de Contas. Seus dirigentes estão sujeitos às penas e restrições da Lei de 
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92). 
 
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12.4. Parcerias entre o Poder Público e as entidades do Terceiro Setor 
Além dos instrumentos específicos – contrato de gestão e termo de parceria – utilizados 
na colaboração entre o Estado e as OS e OSCIPs, é possível a formalização de parcerias 
regulamentadas pela Lei nº 13.019/2014, denominada de Marco Regulatório das 
Organizações da Sociedade Civil (MROSC). Por essa nova legislação, que somente 
entrará no final de 2015, entidades sem fins lucrativos – denominadas Organizações da 
Sociedade Civil – podem estabelecer colaboração com o poder público por meio de duas 
outras espécies de ajuste: 
 Termo de colaboração – adotado quando o Poder Publico propõe que uma 
entidade da sociedade civil assuma a execução de determinada tarefa e receba 
apoio financeiro para realiza-la. 
 Termo de fomento – quando a atividade é proposta pelas próprias organizações 
da sociedade civil. 
Para a realização de tais ajustes, a lei exige que o Poder Público realize um chamamento 
público, processo objetivo e impessoal pelo qual são selecionadas as entidade para 
celebrar tais instrumentos. Estabelece também diversos mecanismos de transparência 
e controle na atuação de tais entidades, visto que em muitos casos elas tem sido 
utilizadas para desvio de recursos públicos. 
 
 
QUESTÕES DE EXAMES ANTERIORES DA OAB 
 
1. A qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) de 
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais e normas 
estatutárias atendam aos requisitos previstos na respectiva lei é ato 
 a) vinculado ao cumprimento dos requisitos estabelecidos em lei. 
 b) complexo, uma vez que somente se aperfeiçoa com a instituição do Termo de 
Parceria. 
 c) discricionário, uma vez que depende de avaliação administrativa quanto à sua 
conveniência e oportunidade. 
 d) composto, subordinando-se à homologação da Chefia do Poder Executivo. 
 
(OAB Nacional - Prova 2011/1) 
 
 
2. A ONG “Festivus”, uma associação de caráter assistencial, qualificada como 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), celebrou Termo de Parceria 
com a União e dela recebeu R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) para execução 
de atividades de interesse público. Uma revista de circulação nacional, entretanto, 
divulgou denúncias de desvio de recursos e de utilização da associação como forma de 
fraude. Com base na hipótese apresentada, considerando a disciplina constitucional e 
legal, assinale a afirmativa correta. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
a) O Tribunal de Contas da União não tem competência para apurar eventual 
irregularidade, uma vez que se trata de pessoa jurídica de direito privado, não integrante 
da Administração Pública. 
b) O Tribunal de Contas da União tem competência para apurar eventual 
irregularidade praticada pela OSCIP, por se tratar de pessoa jurídica integrante da 
administração indireta federal. 
c) O Tribunal de Contas da União tem competência para apurar eventual 
irregularidade praticada pela OSCIP, por se tratar de recursos públicos federais. 
d) O controle exercido sobre a utilização dos recursos repassados à OSCIP é 
realizado apenas pela própria Administração e pelo Ministério Público Federal. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014/3) 
 
 
3. Determinada entidade de formação profissional, integrante dos chamados Serviços 
Sociais Autônomos (também conhecidos como “Sistema S”), foi, recentemente, 
questionada sobre a realização de uma compra sem prévia licitação. Assinale a 
alternativa que indica a razão do questionamento. 
a) Tais entidades, vinculadas aos chamados serviços sociais autônomos, integram a 
Administração Pública. 
b) Tais entidades, apesar de não integrarem a Administração Pública, são dotadas 
de personalidade jurídica de direito público. 
c) Tais entidades desempenham, por concessão, serviço públicode interesse 
coletivo. 
d) Tais entidades são custeadas, em parte, com contribuições compulsórias 
cobradas sobre a folha de salários. 
 
(OAB Nacional - Prova 2013/2) 
 
 
4. Numerosos professores, em recente reunião da categoria, queixaram-se da falta de 
interesse dos alunos pela cultura nacional. O Sindicato dos Professores de Colégios 
Particulares do Município X apresentou, então, um plano para ampliar o acesso à cultura 
dos alunos com idade entre 10 e 18 anos, obter a qualificação de “Organização da 
Sociedade Civil de Interesse Público” (OSCIP) e celebrar um termo de parceria com a 
União, a fim de unir esforços no sentido de promover a cultura nacional. 
Considerando a proposta apresentada e a disciplina existente sobre o tema, assinale a 
afirmativa correta. 
a) O sindicato não pode se qualificar como Organização da Sociedade Civil de 
Interesse Público, uma vez que tal qualificação, de origem doutrinária, não tem amparo 
legal. 
b) O sindicato não pode se qualificar como OSCIP, em virtude de vedação expressa 
da lei federal sobre o tema. 
c) O sindicato pode se qualificar como OSCIP, uma vez que é uma entidade sem fins 
lucrativos e o objetivo pretendido é a promoção da cultura nacional. 
d) O sindicato pode se qualificar como OSCIP, mas deve celebrar um contrato de 
gestão e não um termo de parceria com o poder público. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014/2) 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
13. AGENTES PÚBLICOS 
 
13.1. Definição 
 
A Lei n° 8.429/92, (Lei de improbidade administrativa) nos oferece uma boa definição 
do que vem a ser agente público: 
 
Definição: Agente público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma 
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades da 
administração direta e indireta (art. 2º). 
 
Outra definição, mais simples é oferecida por Marçal Justen Filho: 
 
“Agente público é toda pessoa física que atua como órgão estatal, produzindo ou 
manifestando a vontade do Estado”. 
 
Essa definição é baseada na teoria do órgão, que busca explicar a relação existente entre 
o Estado e seus agentes e a atribuição de poderes para que eles manifestem a vontade 
estatal. São superadas hoje, pela doutrina, outras explicações, como a teoria da 
representação e a teoria do mandato, baseadas em concepções civilistas. 
 
 
13. 2. Categorias de agentes públicos 
 
Considera-se que os agentes públicos podem ser diferenciados em três grandes grupos: 
 
 Agentes políticos: são aqueles que exercem uma função política, especialmente 
aqueles que exercem mandato eletivo, tanto no Executivo como no Legislativo. 
Também são considerados agentes políticos os colaboradores imediatos da 
Chefia do Executivo: os Ministros e Secretários de Estado. Porém, há autores 
incluem nessa categoria também os membros do Poder Judiciário e do Ministério 
Público, que embora não sejam políticos no sentido comum da palavra, exercem 
poderes de natureza constitucional, com independência funcional – o que, 
segundo tais autores, seria razão para colocá-los nessa categoria. 
 
 Agentes administrativos: são aqueles que exercem a função administrativa em 
caráter profissional, ou seja, todos os que têm um vínculo de trabalho com as 
entidades estatais. Podem ser militares – categoria que tem um tratamento 
muito específico na Constituição – e servidores públicos - principal espécie a ser 
estudada, dado o tratamento minucioso que a Constituição dá a esses agentes. 
 
 Particulares em colaboração com a Administração: são particulares que agem 
por delegação estatal. Exemplos: mesários em eleição, jurados no júri popular, 
funcionários das concessionárias e permissionárias de serviços públicos, etc. 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
13.3. Servidores públicos 
 
Dentre os agentes administrativos, os servidores públicos são a categoria mais relevante 
para o Direito Administrativo, pois é composta dos sujeitos que movimentam a máquina 
administrativa de maneira continuada. 
 
Essa categoria também possui uma subdivisão: 
 
 ► servidores estatutários 
 
AGENTES ADMINISTRATIVOS ► empregados públicos (celetistas) 
 
 ► servidores temporários 
 
 
 Servidores estatutários: é o mais típico servidor público, cujo vínculo é regido 
por normas típicas de direito público – o chamado estatuto. Tal regime, de natureza 
legal permite que a Administração altere unilateralmente os direitos e deveres relativos 
ao cargo, desde que respeite os direitos e garantias previstos na Constituição para os 
servidores – p. ex. a irredutibilidade de seus vencimentos. 
 
Cada ente político – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios – tem 
competência para legislar sobre seus servidores, editando seus “estatutos”. A Lei 
8.112/90 é o estatuto básico dos servidores federais, cuja leitura recomendamos. 
 
O regime estatutário é utilizado nas atividades típicas da Administração e somente pode 
ser utilizado nas pessoas de direito público, ou seja, nos entes políticos, nas autarquias 
e fundações de direito público. 
 
 Empregados públicos (celetistas): seu vínculo é de natureza contratual, baseado 
nas regras da CLT, aproximando-os dos empregados da esfera privada. É o regime mais 
apropriado para o exercício de funções que não são tipicamente estatais. Para as 
entidades estatais com personalidade de direito privado é o regime obrigatório. Os 
celetistas estão vinculados a Regime Geral de Previdência, possuem direito ao FGTS e 
não fazem jus à estabilidade prevista para os servidores estatutários titulares de cargo 
efetivo (art. 41 da CF). São celetistas, por exemplo, os empregados da Petrobrás, da 
Caixa Econômica Federal, dos Correios, da Sabesp, etc. 
 
 Servidores temporários: admite-se a contratação de servidores temporários 
para atender a necessidades episódicas, após o que, devem ser desligados da 
Administração – por exemplo, para realização do censo periódico, para combate de 
epidemias, etc.. Eles não ocupam cargo público, embora exerçam função pública e seu 
regime pode ser regulado pela CLT ou por norma especial – na esfera federal, por 
exemplo, essa contratação é regida pela Lei nº 8.745/93. No Estado de São Paulo, são 
regulados pela Lei Complementar nº 1.093/2009. 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
Resumindo, observe o quadro abaixo: 
 
 
Servidor Natureza do vínculo Uso apropriado 
Estatutário – titular 
de cargo público 
Estatuto – estabelecido 
por lei – pode ser 
alterado 
unilateralmente 
Nas atividades tipicamente 
administrativas e nas Carreiras 
de Estado – na Administração 
Direta e entidades de direito 
público. 
Empregado público Contratual – regido pela 
CLT – não pode ser 
alterado 
unilateralmente 
Nas atividades não típicas – 
obrigatório nas entidades de 
direito privado 
Servidor 
temporário 
De natureza especial, 
podendo estar 
submetido à CLT ou a 
uma legislação própria 
Para atender a necessidade 
temporária, de excepcional 
interesse público (CF, art. 37, IX). 
 
 
13.4. Cargo, emprego e função pública 
 
A Constituição Federal diferencia as posições jurídicas que um agente administrativo 
pode assumir em três espécies: 
 
 Cargo público: cargo público é a posição jurídica criada e disciplinada por lei, 
com denominação própria, fixação de atribuições, direitos e responsabilidades para o 
seu titular e sujeita a regulação especial pelo direito público (regime estatutário). 
 
Os cargos podem ser classificados de acordo com a forma de provimento: 
 
 Eletivo: é o cargo preenchido por meio do voto dos eleitores. Seus ocupantes 
possuem um regime jurídico específico, dado pelas normas constitucionais. Efetivo: é o tipo de cargo cujo acesso se dá pela via do concurso público e cujo 
preenchimento se dá em caráter permanente, possibilitando ao ocupante 
alcançar a estabilidade – instituto que estudaremos a seguir. 
 Comissionado ou de livre provimento: é aquele cujo preenchimento se dá pela 
escolha discricionária da autoridade nomeante – motivo pelo qual também são 
chamados “cargos de confiança”. São indicados para as atribuições de direção, 
chefia e assessoramento, sendo que a Constituição determina a existência de 
percentual mínimo, a ser fixado em lei, para preenchimento por servidores de 
Carreira. Como regra geral, podem ser exonerados ad nutum, isto é, de forma 
também discricionária, ressalvadas as situações em que há mandato definido por 
lei – caso, por exemplo, dos dirigentes das Agências reguladoras federais. 
 Vitalício: são cargos que tem uma estabilidade reforçada, visto que seus 
titulares somente podem ser demitidos em razão de decisão judicial transitada 
em julgado. Todas as situações de vitaliciedade estão previstas na Constituição: 
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juízes (de qualquer grau), membros do Ministério Público e membros dos 
Tribunais de Contas são os únicos a gozar dessa garantia especial. 
 Emprego público: é a posição jurídica daquele que trabalha para a 
Administração, sob vínculo de natureza contratual, regulado predominantemente pelas 
regras aplicáveis aos empregados particulares (CLT). 
 
 Função pública: Indica o exercício de atribuições sem que haja um cargo ou 
emprego público a ser preenchido. Hoje, essa situação ocorre em duas ocasiões: 
 
 - nas chamadas funções de confiança, que é a atribuição de uma responsabilidade maior 
a um servidor que já é titular de um cargo efetivo. 
 
- no exercício de funções pelo servidor temporário, admitido naquelas situações 
excepcionais que já mencionamos. 
 
 
13.5. Ingresso no serviço público 
 
Como regra geral, o ingresso nos cargos e empregos públicos se dá por meio do concurso 
público, conforme dispõe o art. 37, II da Constituição: 
 
"Art. 37. (...) 
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em 
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a 
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações 
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.” 
 
A Constituição Federal também previu a necessidade de abrir exceções a essa regra geral 
e o fez nas seguintes hipóteses: 
 
 cargos eletivos; 
 cargos de nomeação especial, previstos na CF (como a participação de 
membros da Advocacia e Ministério Público nos Tribunais e a nomeação 
dos Ministros dos Tribunais de Contas); 
 cargo em comissão – ressalte-se que a lei pode limitar essa possibilidade, 
obrigando a escolha dentre servidores de carreira; 
 contratação por tempo determinado para atender a situação temporária 
de excepcional interesse público – sendo que em situações não 
emergenciais, devem passar por processo seletivo simplificado (art. 3º da 
Lei 8.745/93); 
 contratação de agentes comunitários de saúde e de combates a 
endemias mediante processo seletivo público – art. 198, § 4º da CF, 
introduzido pela EC 51/2005). 
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Concurso público é o procedimento competitivo, com regras pré-estabelecidas e 
baseadas nos princípios da legalidade, da impessoalidade e da publicidade, destinado a 
selecionar os candidatos mais aptos a ocupar um cargo efetivo ou um emprego público. 
A Constituição prevê dois tipos de concursos: 
 
 de provas – em que o candidato passa pelos exames que atestam sua 
capacidade para o exercício do cargo; 
 de provas e títulos – em que, além dos exames, os candidatos comprovam a 
obtenção de graus acadêmicos e a experiência profissional anterior, sendo que 
tais itens computam pontos que influem na classificação final do candidato. 
 
Características essenciais: 
 
 Competitividade – todos os candidatos têm direito de exigir observância das 
regras de participação e seleção. 
 Vinculação ao edital – é o ato administrativo que estabelece as regras da 
competição, que devem vigorar durante todo o procedimento. 
 Legalidade – as exigências do edital devem estar baseadas na lei e nas 
necessidades do cargo ou emprego em disputa. 
 Impessoalidade – o concurso não pode ser discriminatório e a forma de 
avaliação dos candidatos deve ser a mais objetiva possível. 
 Publicidade – todos os atos do concurso devem ser publicados, não havendo a 
possibilidade de critérios ou exames secretos. 
 Acessibilidade às pessoas com deficiência - a Constituição estabeleceu a reserva 
de cargos para pessoas portadoras de deficiências (art. 37, VIII), o que, 
logicamente, implica que haja uma adaptação das exigências do concurso às 
deficiências apresentadas pelos candidatos, além da estipulação de uma lista de 
classificação própria para esses cargos reservados. 
 Validade: segundo a Constituição, em seu art. 37, inciso III, “o prazo de validade 
do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual 
período”. 
 Direito à nomeação: tradicionalmente, a doutrina e a jurisprudência afirmavam 
que os candidatos não tinham direito à nomeação, mas mera expectativa de 
direito. Os candidatos aprovados teriam tão-somente o direito inquestionável de 
ver respeitada a sua ordem de classificação durante o prazo de validade do 
concurso. (art. 37, IV da CF/88). Porém, o abuso na abertura de concursos “caça-
níqueis”, com intuito apenas arrecadatório, ocasionou uma mudança na 
jurisprudência dos Tribunais Superiores. O STF em decisão proferida no RE 
598.099/MS passou a adotar o entendimento de que os candidatos aprovados 
até o número de vagas previstas no edital tem direito subjetivo à nomeação, 
ressalvadas situações excepcionais, devidamente justificadas. 
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13.6. Acumulações de cargos, empregos e funções 
 
 
Como regra geral, a CF/88 proíbe a acumulação remunerada de dois ou mais cargos, 
empregos ou funções. Porém, há exceções: 
 
 art. 37, XVI – permite a acumulação de: 
a) dois cargos de professor; 
b) um cargo de professor com outro técnico ou científico; 
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, 
com profissões regulamentadas. 
 art. 37, § 10º - regra especial para os aposentados, permite a 
acumulação dos proventos de um cargo com o exercício de cargo 
acumulável em atividade, cargo eletivo ou cargo em comissão. 
 art. 38, III - permite a acumulação de cargo com mandato de vereador. 
 
Em todos esses casos a acumulação somente será regular se houver compatibilidade de 
horários no exercício dos cargos, empregos ou funções. A proibição de acumulação 
também se aplica aos aposentados, que somente podem receber mais de uma 
aposentadoria caso os cargos sejam acumuláveis em atividade (art. 40, § 6º). 
 
 
13.7. Provimento dos cargos públicos 
 
 
O provimento de um cargo público é o preenchimento do cargo, com a designação de 
um titular, pela autoridade competente. Distinguem-se duas formas de provimento: 
 
 
 Provimento originário: é o que vincula de forma inicial o servidor ao cargo a ser 
ocupado. A forma adotada para o provimento originário é a nomeação. Nos 
cargos de provimento efetivo, o provimento originário se dá obrigatoriamente 
pelo concurso público. 
 
 Provimento derivado: se caracteriza por ser decorrente do vínculo já 
estabelecido pelo provimento originário. As espécies de provimento derivado 
atualmente admitidas são: 
 
 Promoção – é a passagem do servidor de um cargo para outro superior 
na mesma carreira. 
 Readaptação – é a investidura do servidor em cargode atribuições e 
responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua 
capacidade física ou mental verificada em inspeção médica e que 
impeçam o desempenho do cargo que titularizava anteriormente (art. 24 
da Lei 8.112/90) 
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 Reversão – é o retorno do servidor ao cargo que titularizava antes da 
aposentadoria. Pode ocorrer de forma compulsória (quando cessaram as 
causas de aposentadoria por invalidez) ou voluntária (conforme 
requisitos estabelecidos em lei). Uma observação: alguns autores 
questionam a constitucionalidade da reversão voluntária, embora 
prevista em estatutos, p. ex. na Lei 8.112/90, art. 25, II. 
 Reintegração – é a reinvestidura do servidor no cargo anteriormente 
ocupado, ou no cargo resultante de sua transformação, quando 
invalidada a sua demissão por decisão administrativa ou judicial, com 
ressarcimento de todas as vantagens (art. 28 da Lei 8.112/90). 
 Recondução – é o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente 
ocupado por ele, quando for obrigado a desocupar o cargo atual em razão 
de inabilitação em estágio probatório ou pela reintegração do anterior 
ocupante (art. 29 da Lei 8.112/90). 
 Aproveitamento – é o provimento de cargo de atribuições e vencimentos 
compatíveis com cargo anterior do servidor, quando ele for obrigado a 
desocupá-lo em razão da extinção ou declaração de desnecessidade do 
cargo ou pela reintegração de antigo titular (vide art. 41, § 2º e 3º da CF). 
 
13.8. Posse e exercício 
 
A posse é o ato formal de aceitação das atribuições, responsabilidades e direitos do 
cargo. Em geral, a formalidade da posse se faz pela assinatura de um termo de posse. 
Além disso, há outros procedimentos prévios: 
 
 inspeção médica para comprovação da aptidão física e mental para o cargo; 
 apresentação da declaração de bens e valores do patrimônio do 
empossando, para verificação de sua evolução patrimonial em eventual 
investigação sobre improbidade; 
 declaração quanto ao exercício de outro cargo, emprego ou função pública, 
para fins de verificação da regularidade de eventual acumulação. 
 
O exercício do cargo público é o desempenho efetivo das atividades do cargo. É um fato 
importante, pois a lei atribui ao exercício uma série de efeitos, referentes à 
remuneração e também para a contagem de tempo para aposentadoria. 
 
Durante o período em que ocupa o cargo, o servidor poderá ser afastado, por diversos 
motivos. Afastamentos mais usuais: 
 
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 férias 
 licença-gestante 
 licença-paternidade 
 afastamento eleitoral ou para ocupar cargo eletivo 
 afastamento para estudo ou missões no exterior 
 afastamento para servir a outro órgão ou entidade 
 afastamento por motivo de saúde 
 
 
13.9. Estabilidade e disponibilidade 
 
A estabilidade é o direito à permanência no cargo, dado àquele servidor que preencheu 
determinados requisitos, estabelecidos na Constituição Federal. Somente podem 
alcançar a estabilidade os titulares de cargo efetivo. Servidores em cargos de comissão, 
titulares de empregos públicos (celetistas) e servidores temporários jamais a alcançam 
– ressalvadas as situações transitórias, como os servidores estabelecidos pelo art. 19 do 
ADCT. 
 
Para alcançar a estabilidade, o servidor deve preencher cumulativamente os requisitos 
constantes do art. 41 da CF: 
 
 Ser ocupante de cargo efetivo; 
 Ter 3 anos de efetivo exercício – é o período conhecido como estágio 
confirmatório ou estágio probatório; 
 Ter passado em avaliação de desempenho realizado por comissão constituída 
para esse fim. 
Durante o estágio probatório e se não for considerado apto para o cargo, o servidor será 
exonerado. Embora não seja propriamente uma punição, entende-se que deve se 
garantir o direito de defesa do servidor antes da exoneração. 
Uma vez estável, o servidor somente poderá perder o cargo nas seguintes hipóteses 
constitucionalmente previstas: 
 
 sentença judicial transitada em julgado (art. 41, § 1º, I); 
 processo administrativo em que seja garantida a ampla defesa (art. 41, § 1º, II); 
 reprovação em avaliação periódica de desempenho (art. 41, § 1º, III); 
 corte de pessoal para cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 169, 
§ 4º da CF). 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
Somente o servidor estável pode ser colocado em disponibilidade – ou seja, à 
disposição da Administração, para eventual aproveitamento em outro cargo público. 
Durante a disponibilidade, ele recebe remuneração proporcional ao tempo de serviço. 
 
São duas as hipóteses previstas na CF/88 que justificam que um servidor seja colocado 
em disponibilidade: 
 
 desalojamento para reintegração do titular (art. 41, § 2º da CF). 
 extinção ou declaração de desnecessidade do cargo (art. 41, § 3º da CF) 
 
13.10. Remuneração dos servidores estatutários 
 
Os servidores podem receber as seguintes espécies de remuneração: 
 
 Subsídios – é a remuneração dos agentes políticos, das carreiras jurídicas do 
Estado (Magistratura, Ministério Público, Advocacia Pública e Defensoria 
Pública) e das carreiras policiais. Outras carreiras podem ser remuneradas por 
esse regime, desde que haja previsão legal. A característica básica do subsídio é 
que ele é fixado em parcela única, não podendo incidir sobre ela nenhuma 
gratificação ou adicional. Vide art. 39, § 4º e § 8º, art. 135 e art. 144, § 9º da 
CF/88. 
 Vencimentos – os vencimentos são a remuneração dos servidores públicos em 
geral e são compostos por uma parte principal (chamado de vencimento, padrão 
ou salário-base) e uma parte acessória, formada por adicionais, gratificações, 
abonos, etc. Esses acréscimos podem ou não se incorporar à parte principal, 
tornando-se assim, fixos na remuneração do servidor. As parcelas não 
incorporadas podem ser alteradas ou suprimidas, se alterada a legislação 
regente ou as condições de trabalho do servidor. Exemplos de parcelas 
vencimentais comuns: adicional de insalubridade, gratificação por trabalho 
noturno, gratificação pelo exercício de cargo de chefia, etc. 
 Proventos – é o nome que se dá à remuneração paga aos servidores que se 
encontram aposentados ou em disponibilidade. Os proventos têm o seu regime 
baseado nas regras previdenciárias do regime próprio dos servidores públicos. 
A remuneração dos servidores públicos se rege pelas seguintes regras e princípios: 
 
 Fixação ou alteração por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada 
caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de 
índices (art. 37, X da CF/88). 
 Irredutibilidade da remuneração, entendendo-se a impossibilidade de reduzir 
seu valor nominal. Tal irredutibilidade se aplica apenas ao vencimento e às 
parcelas incorporadas (art. 37, XV da CF/88). 
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 Teto Constitucional – é o limite de remuneração estabelecido no art. 37, XI, da 
CF/88, que deve ser respeitado pelos ocupantes de cargos, empregos e funções 
na administração direta, autárquica e fundacional e também para os 
empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista que recebam 
verbas orçamentárias para despesas de pessoal ou custeio. Aplica-se também 
para limitação dos proventos e pensões. Na verdade, há vários tetos, conforme 
o ente da federação, o Poder e a natureza do cargo. O maior limite é o do 
subsídio dos Ministros do STF. 
 Revisão anual dos vencimentos, visando à recomposição do valor aquisitivo da 
moeda, o que depende de projeto de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 
37, inciso X da CF/88). 
 Não-vinculação – os vencimentos de uma classe ou categoria de servidores não 
podem ser legalmentevinculados ou equiparados ao de outra (art. 37, XIII). 
 Proibição de acumulação de parcelas remuneratórias, visando evitar o chamado 
“efeito cascata”, com o descontrole no aumento da remuneração do servidor 
(art. 37, XIV). 
 
13.11. Regime próprio de previdência do servidor público 
 
Há na Constituição, dois regimes de previdência: um é o regime próprio de previdência 
dos servidores públicos, que atinge tão somente os ocupantes de cargo efetivo e está 
regulado, basicamente pelo art. 40 da CF. Outro é o regime geral de previdência, que 
atende aos trabalhadores da iniciativa privada e aos servidores que não titularizam 
cargos efetivos – art. 201 da CF. 
 
A partir da Reforma Previdenciária promovida pelas Emendas Constitucionais nº 20/98, 
41/2003 e 47/2005, as regras dos dois regimes se tornaram assemelhadas, embora 
ainda haja peculiaridades no regime próprio dos servidores públicos. 
 
O regime próprio de previdência do servidor prevê os seguintes tipos de aposentadoria, 
classificados pela causa da inatividade 
 
 Por invalidez permanente – causada por situação de perda da capacidade física 
ou mental de desempenho do cargo – art. 40, § 1º, I. 
 Compulsória – decorrente da idade, pois ao completar 70 (setenta) anos, o 
servidor passa automaticamente para a inatividade – art. 40, § 1º, II. 
 Voluntária – requerida pelo servidor quando ele completa os requisitos 
constitucionais para se aposentar – art. 40, § 1º, III. 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
A Constituição estabelece dois regimes remuneratórios para o aposentado: ele pode ter 
proventos integrais ou proventos proporcionais, conforme tenha cumprido 
determinados requisitos. 
 
 
 
 
 
Requisitos para obtenção 
de proventos integrais 
 
Homens: 35 anos de contribuição + 60 anos de idade + 
10 anos de efetivo exercício + 5 anos no cargo efetivo 
Mulheres: 30 anos de contribuição + 55 anos de idade 
+ 10 anos de efetivo exercício + 5 anos no cargo efetivo 
Invalidez causada por acidente em serviço, moléstia 
profissional ou doença grave ou incurável, na forma da 
lei 
 
 
 
 
 
Requisitos para obtenção 
de proventos 
proporcionais 
 
Homens: 65 anos de idade + 10 anos de efetivo 
exercício + 5 anos no cargo efetivo 
Mulheres: 60 anos de idade + 10 anos de efetivo 
exercício + 5 anos no cargo efetivo 
Invalidez, nos casos em que não ocorrem as situações 
que dão direito aos proventos integrais 
 
Alguns outros aspectos do regime hoje vigente: 
 
 A partir da Reforma Previdenciária passou a ter caráter contributivo e solidário, 
sendo considerada para fins de aposentadoria, a média das remunerações que 
serviram como base para as contribuições, conforme sistema regulamentado na 
Lei 10.887/2004. Os proventos de aposentadoria e as pensões não poderão 
ultrapassar a remuneração que o servidor recebia em atividade - – art. 40, § 2º 
e 3º. 
 Não se admite a contagem de tempo ficto ou criação de requisitos diferenciados 
para determinadas categorias. Há possibilidade de critérios mais benéficos 
(aposentadoria especial), estabelecidos em lei complementar, apenas para 
servidores portadores de deficiência, que exerçam atividades de risco ou cujas 
atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou 
a integridade física – art. 40, § 4º. 
 Os professores que atuem exclusivamente na educação infantil e no ensino 
fundamental e médio têm reduzidos em cinco anos os requisitos de idade e de 
tempo de contribuição – art. 40, § 5º. 
 Os benefícios de aposentadoria e pensão devem ser reajustados 
periodicamente, para preservação de seu valor real, conforme critérios 
estabelecidos em lei – art. 40, § 8º. Há regras de transição que garantem a 
paridade remuneratória de servidores que ingressaram anteriormente à 
Reforma Previdenciária, ou seja, que devem ter sua remuneração sempre 
equiparada aos dos que se encontram em atividade no cargo da aposentadoria. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 Reciprocidade de regimes – as contribuições efetuadas no regime geral de 
previdência devem ser consideradas para a aposentadoria no regime próprio dos 
servidores públicos e vice-versa. A mesma regra se aplica a regimes próprios de 
diferentes entes políticos (art. 40, § 9º). 
 Contribuição dos inativos e pensionistas – polêmica exigência trazida pela EC 
41/2003, foi considerada constitucional pelo STF a cobrança de contribuição 
previdenciária aos aposentados do regime próprio de previdência do servidor 
público, incidente apenas sobre a parcela que superar o maior benefício do 
regime geral de previdência social (art. 40, § 18). 
 
13.12. Desligamento do servidor público 
O desligamento do servidor pode se dar basicamente por meio de duas figuras: a 
demissão e a exoneração. 
 
A demissão é uma sanção aplicada ao servidor titular de cargo efetivo, em razão de 
grave quebra de seus deveres funcionais, após processo administrativo em que lhe 
sejam garantidos o contraditório e a ampla defesa. Correlata à demissão é a destituição 
de cargo em comissão ou função comissionada. 
 
Já a exoneração abrange todas as demais hipóteses de desligamento: 
 exoneração a pedido do servidor; 
 exoneração de ocupante de cargo de comissão; 
 exoneração daquele que não é considerado apto no estágio probatório; 
 exoneração em razão da necessidade de adequar-se aos limites da Lei de 
Responsabilidade Fiscal; 
 exoneração do servidor que não entrou em exercício no termo legal. 
 
 
13.13. Responsabilidade do servidor 
 
 Responsabilidade administrativa - os estatutos geralmente preveem 
penalidades e procedimentos punitivos de caráter administrativo para os servidores que 
cometem faltas funcionais. O importante a ressaltar é a necessidade de observância dos 
princípios da ampla defesa e do contraditório na apuração das faltas disciplinares. 
 
O processo de responsabilização geralmente se inicia pela sindicância, que é um 
procedimento mais simples, destinado a fazer a apuração inicial da infração, sendo que 
alguns estatutos permitem o uso da sindicância para aplicação de sanções mais brandas. 
 
O processo administrativo disciplinar é mais formal e completo, dando maiores 
oportunidades de apuração dos fatos e de exercício do direito de defesa pelo acusado. 
Somente por meio desse processo é que se podem aplicar as penalidades mais severas 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
– demissão, cassação de aposentadoria, destituição de cargo em comissão ou função 
comissionada. 
 
As sanções mais comuns aplicadas na esfera administrativa são: a advertência, a multa, 
a suspensão, a demissão e a cassação de aposentadoria. 
 
Os estatutos estabelecem os prazos prescricionais para aplicação das sanções, sendo 
que costumam aplicar a prescrição prevista na lei penal quando a conduta for tipificada 
como crime – vide art. 142 da Lei 8.112/90. 
 
Um assunto recorrente é a possibilidade de repercussão da decisão proferida na esfera 
criminal sobre a responsabilidade administrativa. Como são esferas independentes de 
responsabilidade, a regra geral é de que não há influência. As exceções admitidas são: 
decisão criminal absolutória que nega a existência do fato ou a autoria – nesse caso a 
decisão do juízo criminal vincula a decisão a ser tomada na esfera administrativa (art. 
126 da Lei 8.112/90) 
 
 Responsabilidade civil - A responsabilidade civil do servidor pelos danos que 
tenha causado à Administração ou a terceiros é de natureza subjetiva. Ou seja, depende 
da apuração de dolo ou culpa do agente. 
 
Dentro da responsabilidade civil, encontra-se a responsabilidade decorrente da 
improbidade administrativa, isto é, das condutas eticamente reprováveis que gerem 
enriquecimento ilícito, causem prejuízoao erário ou atentem contra os princípios da 
Administração Pública, definidos na Lei 8.429/92 – veremos mais no capítulo sobre 
Controle da Administração. 
 
 
 Responsabilidade criminal 
 
Quanto à responsabilidade criminal, devemos apenas lembrar que há um Capítulo 
específico do Código Penal a respeito dos crimes cometidos por funcionário público 
contra a Administração (arts. 312 a 327 do Código Penal) além do Capítulo dedicado aos 
Crimes contra as finanças públicas, que geralmente tem como sujeito ativo um agente 
público (arts. 359-A a 359-H do Código Penal). Há também tipos penas previstos em leis 
específicas, como a Lei 4.898/65 (abuso de poder), Lei 1079/50 (Crimes de 
Responsabilidade), isso sem falar na lei de licitações, lei do parcelamento urbano, lei de 
crimes ambientais etc. 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
1.. No que se refere à acumulação remunerada de cargos públicos, assinale a opção 
correta. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
a) É permitida a acumulação de dois cargos públicos de professor, quando houver 
compatibilidade de horários e desde que ambos os cargos públicos sejam de professor 
do ensino fundamental. 
b) A regra da vedação de acumulação de cargos públicos se estende a empregos e 
funções e abrange as sociedades de economia mista, mas não as sociedades controladas 
indiretamente pelo poder público. 
c) As exceções à regra da vedação de acumulação de cargos públicos, previstas na 
Constituição Federal, são taxativas. 
d) É permitida a acumulação de, no máximo, três cargos públicos de profissionais 
de saúde. 
 
(OAB Nacional - Prova 2008/1)
 
 
2. Suponha que um servidor tenha sido absolvido na instância penal em razão de ter 
ficado provada a inexistência do ato ilícito que lhe fora atribuído. Nessa situação, 
 
a) em nenhuma hipótese a decisão judicial surtirá efeito na relação funcional, e, em 
conseqüência, na esfera administrativa. 
b) a punição na instância administrativa, caso tenha sido aplicada, não poderá ser 
anulada. 
c) a decisão absolutória não influirá na decisão administrativa se, além da conduta 
penal imputada, houver a configuração de ilícito administrativo naquilo que a doutrina 
denomina de conduta residual. 
d) haverá repercussão no âmbito da administração, não podendo esta punir o 
servidor pelo fato decidido na esfera criminal. 
 
(OAB Nacional - Prova 2008/1) 
 
 
3. Determinada Administração Pública realiza concurso para preenchimento de cargos 
de detetive, categoria I. Ao final do certame, procede à nomeação e posse de 400 
(quatrocentos) aprovados. Os vinte primeiros classificados são desviados de suas 
funções e passam a exercer as atividades de delegado. Com o transcurso de 4 (quatro) 
anos, estes vinte agentes postulam a efetivação no cargo. A partir do fragmento acima, 
assinale a alternativa correta. 
a) Os referidos agentes têm razão, pois investidos irregularmente, estão exercendo 
as suas atividades há mais de 4 (quatro) anos, a consolidar a situação. 
b) É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor 
investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, 
em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente foi investido. 
c) Não têm ainda o direito, pois dependem do transcurso do prazo de 15 (quinze) 
anos para que possam ser ti dos como delegados, por usucapião. 
d) É inconstitucional esta modalidade de provimento do cargo, pois afronta o 
princípio do concurso público, porém não podem ter alterado os ganhos vencimentais, 
sedimentado pelos anos, pelo princípio da irredutibilidade. 
(OAB Nacional - Prova 2010/2) 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
 
4. Luiz Fernando, servidor público estável pertencente aos quadros de uma fundação 
pública federal, inconformado com a pena de demissão que lhe foi aplicada, ajuizou 
ação judicial visando à invalidação da decisão administrativa que determinou a perda do 
seu cargo público. A decisão judicial acolheu a pretensão de Luiz Fernando e invalidou a 
penalidade disciplinar de demissão. Diante da situação hipotética narrada, Luiz 
Fernando deverá ser 
a) reintegrado ao cargo anteriormente ocupado, ou no resultante de sua 
transformação, com ressarcimento de todas as vantagens. 
b) aproveitado no cargo anteriormente ocupado ou em outro cargo de 
vencimentos e responsabilidades compatíveis com o anterior, sem ressarcimento das 
vantagens pecuniárias. 
c) readaptado em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis, com 
ressarcimento de todas as vantagens. 
d) reconduzido ao cargo anteriormente ocupado ou em outro de vencimentos e 
responsabilidades compatíveis com o anterior, com ressarcimento de todas as 
vantagens pecuniárias. 
 
(OAB Nacional - Prova 2012/1) 
 
 
5. O art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, condiciona a 
investidura em cargo ou emprego público à prévia aprovação em concurso público de 
provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para os cargos em comissão. 
 
Em relação a concurso público, segundo a atual jurisprudência dos tribunais superiores, 
é correto afirmar que 
 a) os candidatos aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos e 
classificados entre o número de vagas oferecidas no edital possuem expectativa de 
direito à nomeação. 
 b) os candidatos aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos devem 
comprovar a habilitação exigida no edital no momento de sua nomeação. 
 c) o prazo de validade dos concursos públicos poderá ser de até dois anos prorrogáveis 
uma única vez por qualquer prazo não superior a dois anos, iniciando-se a partir de sua 
homologação. 
 d) os candidatos aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos e 
classificados dentro do limite de vagas oferecidas no edital possuem direito subjetivo a 
nomeação dentro do prazo de validade do concurso. 
(OAB Nacional - Prova 2011/2) 
 
 
6. Em determinado Estado da Federação, o Estatuto dos Servidores Públicos, lei 
ordinária estadual, prevê a realização de concurso interno para a promoção de 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
servidores de nível médio aos cargos de nível superior, desde que preencham todos os 
requisitos para investidura no cargo, inclusive a obtenção do bacharelado. 
A partir da situação descrita e tomando como base os requisitos constitucionais para 
acesso aos cargos públicos, assinale a afirmativa correta. 
a) A previsão é inválida, pois só poderia ter sido veiculada por lei complementar. 
b) A previsão é válida, pois a disciplina dos servidores públicos compete à legislação 
de cada ente da Federação. 
c) A previsão é inválida, por ofensa à Constituição da República. 
d) A previsão é válida, desde que encontre previsão na Constituição do estado. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014/3) 
 
 
7. Manolo, servidor público federal, obteve a concessão de aposentadoria por invalidez 
após ter sido atestado, por junta médica oficial, o surgimento de doença que o 
impossibilitava de desenvolver atividades laborativas. Passados dois anos, entretanto, 
Manolo voltou a ter boas condições de saúde, podendo voltar a trabalhar, o que foi 
comprovado por junta médica oficial. 
Nesse caso, o retorno do servidor às atividades laborativas na Administração, no mesmo 
cargo anteriormente ocupado, configura exemplo de 
a) reintegração. 
b) reversão. 
c) aproveitamento. 
d) readaptação. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014/2) 
 
 
8. Cláudio, servidor público federal estável, foi demitido por suposta prática de ato de 
insubordinação grave em serviço. Diante da inexistência de regular processo 
administrativo disciplinar, Cláudio conseguiu judicialmente a anulação da demissão e a 
reinvestidura no cargo anteriormente ocupado. Ocorre que tal cargo já estavaocupado 
por João, que também é servidor público estável. 
Considerando o caso concreto, assinale a afirmativa correta. 
a) Sendo Cláudio reinvestido, o ato configura reintegração. Caso João ocupasse 
outro cargo originariamente, seria reconduzido a ele, com direito à indenização. 
b) Sendo Cláudio reinvestido, o ato configura reversão. Caso João ocupasse outro 
cargo originariamente, seria reconduzido a ele, com direito à indenização. 
c) Cláudio obteve em juízo sua reintegração. João será reconduzido ao cargo de 
origem, sem indenização, ou será aproveitado em outro cargo ou posto em 
disponibilidade. 
d) Cláudio obteve em juízo sua reversão. João será reconduzido ao cargo de origem, 
sem indenização, ou será aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade. 
 
(OAB Nacional - Prova 2013/3) 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
9. Um empregado público de uma sociedade de economia mista ajuizou uma ação para 
garantir o recebimento de valores acima do teto remuneratório constitucional, que tem 
como limite máximo os subsídios pagos aos Ministros do STF. Nesse caso, é correto 
afirmar que 
a) o empregado tem direito a receber acima do teto, pois somente a administração 
pública direta está sujeita à referida limitação. 
b) o empregado não tem direito a receber acima do teto, pois toda a administração 
direta e indireta está sujeita à referida limitação. 
c) o empregado tem direito a receber acima do teto, pois somente a administração 
pública direta e as autarquias estão sujeitas à referida limitação. 
d) o empregado pode receber acima do teto, caso a sociedade de economia mista 
não receba recursos de nenhum ente federativo para despesas de pessoal ou de custeio 
em geral. 
 
(OAB Nacional - Prova 2013/2) 
 
 
10. As alternativas a seguir apresentam condições que geram vacância de cargo público, 
à exceção de uma. Assinale-a. 
a) Falecimento. 
b) Promoção. 
c) Aposentadoria. 
d) Licença para trato de interesse particular. 
 
(OAB Nacional - Prova 2013-1) 
 
 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
14. RESTRIÇÕES AO DIREITO DE PROPRIEDADE 
 
 
14.1. Definição 
 
Chamam-se restrições as imposições que a Administração faz, baseada na lei, ao 
proprietário de um bem, para que o exercício do direito de propriedade se harmonize 
com o interesse da coletividade. 
 
As restrições incidem sob os atributos básicos do direito de propriedade, quais sejam: 
 
 a exclusividade, atributo que garante ao proprietário um poder sobre o bem, 
com exclusão de todos os demais sujeitos (erga omnes), que somente podem 
usá-lo ou possuí-lo com sua concordância. 
 o caráter absoluto, pelo qual o proprietário pode usar, gozar e dispor do seu 
bem, a seu bel prazer. 
 a perpetuidade, ou seja, a permanência do direito de propriedade por tempo 
indefinido, podendo inclusive ser transmitido por meio da sucessão. 
 
As restrições administrativas podem ou gerar indenização ou não. Isso depende do grau 
de sacrifício imposto ao proprietário do bem, comparado com os outros administrados. 
Caso tais imposições causem um sacrifício excepcional ao proprietário, este fará jus à 
indenização, visto que deve ser respeitado o princípio da igualdade dos administrados 
perante a Administração. 
 
Vejamos quais as modalidades de restrição mais comuns. 
 
 
14.2. Limitações administrativas. 
 
São obrigações de caráter geral, que afetam o caráter absoluto do direito de 
propriedade. Decorrem do poder de polícia da Administração e visam garantir a 
harmônica convivência social. Por serem imposições genéricas, não geram direito à 
indenização. Ex.: instalação de equipamentos de segurança no carro ou no imóvel; 
imposição de medidas nas construções; zoneamento do uso dos imóveis; vedação do 
corte de vegetação, etc. 
 
 
14.3. Servidão administrativa. 
 
Pela servidão administrativa, a Administração institui um direito real permanente sobre 
imóvel alheio, visando uma utilização de natureza pública desse bem, para a realização 
de uma obra ou a execução de um serviço público. Tal instituto afeta a exclusividade do 
direito de propriedade. Impõe-se ao proprietário uma obrigação de suportar a situação 
desejada pela Administração. Haverá indenização, caso essa situação traga um ônus 
excepcional ao proprietário. Exemplos de servidão não-indenizável: colocação de placa 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
de rua no imóvel; faixa não-edificável nas estradas. Exemplos de servidão indenizável: 
passagem de um oleoduto ou de linhas de alta tensão pelo imóvel. 
 
Se houver necessidade de indenização, aplica-se o procedimento previsto no Decreto-
lei nº 3.365/41, que regula as desapropriações. 
 
 
14.4. Tombamento 
 
É a imposição de restrições destinadas a proteger um bem de valor cultural. Após um 
procedimento de natureza contraditória, onde é ouvido o proprietário, o Poder Público 
realiza o ato de tombamento (ou seja, de registro) em um Livro de Tombo. Embora seja 
mais comum que o procedimento se inicie por impulso oficial (tombamento 
compulsório), é possível que o proprietário requeira a medida (tombamento 
voluntário). Para evitar atitudes sabotadoras, desde a notificação do proprietário já 
incidem as restrições típicas do tombamento (tombamento provisório). 
 
As principais restrições decorrentes do tombamento são: 
 
 impossibilidade de modificar o bem tombado sem a autorização da entidade 
que realizou o tombamento. 
 dever de conservar a coisa tombada, sendo que se o proprietário não tiver meios 
de conservar o bem, deverá comunicar o fato ao Poder Público, que deverá 
promover as obras necessárias ou desapropriar o bem. 
 direito de preferência dos entes políticos na aquisição do bem tombado, 
devendo o proprietário comunicá-los da pretensão de aliená-lo. 
 restrições aos imóveis vizinhos do imóvel tombado, que não poderão prejudicar 
a visibilidade do bem protegido 
 
Como se vê, o tombamento afeta o caráter absoluto do direito de propriedade. Pode 
gerar indenização se o sacrifício for excepcional, impedindo a normal utilização do bem. 
Se o tombamento afetar toda uma generalidade de bens – p. ex., uma cidade inteira, 
como Ouro Preto e Parati – não é indenizável, pois não houve quebra da igualdade e a 
restrição se assemelha à limitação administrativa. 
 
Todos os entes políticos podem efetivar o tombamento, inclusive sobre os bens uns dos 
outros, desde que tenham legislação própria para isso – no âmbito federal, o instituto é 
regulado pelo Decreto-lei nº 25/1937. Também não há empecilho que um mesmo bem 
seja tombado por vários entes políticos. 
 
 
14.5. Ocupação temporária 
 
É a restrição de caráter transitório, que obriga o proprietário a permitir a utilização do 
bem pela Administração. Afeta a exclusividade do direito de propriedade. Pode ou não 
gerar indenização, dependendo do que dispuser a lei e da intensidade do sacrifício 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
imposto. Exemplos: ocupação de terreno para realização de obra adjacente; ocupação 
de escolas para campanhas de vacinação; realização de escavações arqueológicas; 
ocupação de bens do contratado inadimplente. 
 
 
14.6. Requisição temporária 
 
Hipótese prevista na Constituição (v. art. 5º, XXV e art. 22, III), no caso de iminente 
perigo público. Afeta a exclusividade do direito de propriedade. Dá direito a indenização 
ulterior, mas somente se houver dano ao bem. Exemplos: requisição de imóvel para 
abrigar flagelados de uma calamidade; requisição de alimentos, em caso de escassez 
que ponha em risco a população. 
 
 
14.7. Desapropriação 
 
Definição: É o procedimento pelo qual o Poder Público, mediante prévia declaração de 
utilidade pública ou interesse social, ou aplicando sanção pelo descumprimento de 
deveresimpostos pela Constituição Federal, impõe ao proprietário a perda do bem, 
substituindo-o por justa indenização. 
 
 
14.7.1. Espécies. 
 
Existem as seguintes espécies de desapropriação, conforme classificação proposta por 
Diógenes Gasparini: 
 
 Ordinárias: são indenizáveis de forma prévia e em dinheiro. Há duas espécies: 
 
 por utilidade pública – são as que decorrem de necessidade da 
Administração para realizar uma obra ou prestar um serviço. Esse tipo de 
desapropriação está previsto no art. 5º, XXIV da CF e é disciplinado pelo 
Decreto-lei n.º 3.365/41 – que também estabelece as regras básicas do 
procedimento de desapropriação. 
 
 por interesse social – são as necessárias para realizar atividades de 
promoção social, como habitação, assentamento rural, etc. Essa espécie 
também está prevista no art. 5º, XXIV da CF e é regulada pela Lei 
4.132/62, que estabelece normas especiais para sua execução. 
 
 Extraordinárias (também denominadas de desapropriação-sanção): por terem 
caráter sancionatório, a indenização é paga em títulos, resgatáveis a longo 
prazo. Há também duas espécies 
 
 por descumprimento da função social da propriedade urbana, prevista 
no art. 182, § 4º, III da CF e regulamentada na Lei nº 10.257/2001 
(Estatuto da Cidade). Somente o Município pode executá-la e a 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
indenização é por meio de títulos da dívida pública municipal, resgatáveis 
em até dez anos em parcelas anuais, iguais e sucessivas. 
 
 por descumprimento da função social da propriedade rural, prevista no 
art. 184 da CF – regulada nas leis: Lei 8.629/93 e Lei Complementar n.º 
76/93. Somente a União pode executá-la e a indenização é por meio de 
títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir 
do segundo ano de sua emissão. 
 
Há também a chamada desapropriação indireta, que não é propriamente uma 
desapropriação. Trata-se na verdade do nome dado a uma ação com pedido 
indenizatório, promovida por um proprietário que, tendo sido injustamente 
desapossado de algum bem pela Administração (apossamento administrativo), pleiteia 
a consequente indenização. Tem sido utilizada também quando há imposição de 
restrição administrativa que impeça totalmente a utilização da propriedade, por 
exemplo, na implantação de Unidades de Conservação de Proteção Integral sem a 
necessária desapropriação da propriedade – vide art. 13, § 2º da Lei nº 9.985/2000. 
 
Por vezes, também há referência a modalidades de expropriação sem indenização – 
trata-se de sanções de perda de bens ou confisco, por serem tais bens produtos ou 
instrumentos de atividades ilícitas – por exemplo, a expropriação de glebas utilizadas 
para a cultura ilegal de plantas psicotrópicas (art. 243 da CF). 
 
 
14.7.2. Bens desapropriáveis. 
 
Podem ser desapropriados quaisquer bens (móveis ou imóveis, corpóreos ou 
incorpóreos) que possam ser objeto de propriedade e conversíveis em pecúnia, 
inclusive direitos como os de patente, direitos de reprodução de uma obra intelectual, 
quotas de sociedade e ações. Não podem ser desapropriados bens personalíssimos – 
como a autoria intelectual, a cidadania, o pátrio poder, títulos profissionais e 
honoríficos. Também não podem ser desapropriadas pessoas jurídicas – mas apenas o 
patrimônio delas. Não devem ser desapropriados bens que são adquiridos normalmente 
no comércio, pois não há aí necessidade de uso desse instrumento excepcional. 
 
Os entes políticos podem desapropriar os bens dos demais entes políticos de menor 
abrangência, que estejam em seu território, desde que obtenham autorização de seu 
Poder Legislativo (p. ex. a União pode desapropriar bens do Estado; o Estado pode 
desapropriar bens do Município; já o contrário é impossível) – vide art. 2º, § 2º do 
Decreto-lei nº 3.365/41. O mesmo raciocínio se aplica aos bens dos entes da 
Administração Indireta que estejam afetados a uma finalidade pública. 
 
 
14.7.3. Procedimento da desapropriação 
 
O procedimento da desapropriação possui duas fases: 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
Fase declaratória – Nessa fase é editado o ato no qual as entidades competentes 
declaram o interesse em desapropriar o bem (conforme o caso, chamada de declaração 
de utilidade pública ou declaração de interesse social – designação que se aplica 
também às desapropriações-sanções). Em geral, se faz por Decreto do Chefe do Poder 
Executivo. Pode ser feita também por lei ou por ato de entidade da Administração 
Indireta, designada pela lei federal (DNIT e ANEEL, p.ex., têm essa competência 
atribuída por lei). Tal declaração produz os seguintes efeitos: 
 submete o bem à força expropriatória do Estado: embora não seja capaz, por si 
só, de transferir o domínio, a declaração permite que o Estado tome as medidas 
administrativas e judiciais para a sua aquisição forçada; 
 fixa o estado do bem: depois da declaração, se o proprietário fizer benfeitorias, 
estas não serão indenizáveis, exceto se necessárias ou, no caso das úteis, se 
houve concordância do expropriante; 
 permite ao expropriante ingressar no imóvel para efetuar as medições e 
verificações necessárias: se o proprietário não concordar, haverá necessidade de 
autorização judicial, em razão da inviolabilidade do domicílio; 
 inicia o prazo de caducidade da declaração. Há duas hipóteses: no caso de 
declaração de utilidade pública, o prazo é de cinco anos para propositura da 
ação, sendo que decorrido o prazo, pode-se promover nova declaração, um ano 
após o término do primeiro prazo. No caso de desapropriação por interesse 
social, o prazo é de dois anos, não renováveis, sendo que a lei exige que nesse 
prazo seja utilizado o bem para a finalidade que justificou a desapropriação. 
 
Fase executória: A execução da desapropriação pode tomar dois rumos distintos. 
Pode ocorrer pela via amigável, quando o proprietário concorda com a expropriação e 
aceita a indenização oferecida pela Administração. Pode ocorrer pela via judicial, 
quando não houver acordo entre as partes e o expropriante ingressar com a ação judicial 
de desapropriação. Pode propor a desapropriação o próprio ente que realizou a 
declaração de interesse de desapropriar ou outra pessoa designada na declaração – por 
exemplo, o particular que seja concessionário de serviços públicos. Alguns aspectos do 
procedimento: 
 
 Se autorizado no ato declaratório, o expropriante pode alegar urgência e 
requerer a imissão provisória na posse do bem. Nesse caso, ele deve depositar 
previamente o valor arbitrado pelo juiz, de acordo com os critérios estabelecidos 
em lei, sendo permitido ao expropriado o levantamento de percentagem desse 
valor (em geral, 80%), de maneira a compensar-lhe pela perda da posse e 
permitir a sua instalação em outro imóvel. 
 O expropriado pode, por meio de ação ordinária, mandado de segurança ou até 
mesmo ação popular, impugnar o ato declaratório, se nele houver algum vício. 
Na ação de desapropriação, porém, não será discutida a legalidade ou 
legitimidade do ato declaratório. O expropriado apenas poderá impugnar a 
indenização oferecida ou alegar vício no processo judicial. Pode também exigir 
que seja desapropriado o restante do bem, que tenha perdido utilidade pela 
desapropriação da outra parte (direito de extensão). Se houver discussão sobre 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
o domínio e sobre o direito de levantar a indenização, será resolvida em ação 
própria, entre os interessados. 
 A indenização deve abranger: a) o valor do bem expropriado; b) juros 
compensatórios, a partir da perda da posse do bem, calculados sobre a diferença 
entre o valor depositado na imissão e o fixado a final do processo; c) juros 
moratórios a partir do 1º de janeiro do ano seguinte ao do fixado parapagamento do precatório; d) honorários – limitados em 5% da diferença entre o 
valor oferecido pelo expropriante e o fixado pelo juízo; e) custas e despesas 
judiciais; f) correção monetária; g) despesas com desmonte e transporte de 
mecanismos instalados e em funcionamento. 
 Somente com o pagamento integral da indenização é que se completa a 
desapropriação e, no caso de bens imóveis, a sentença é transcrita no Registro 
de Imóveis, passando o bem definitivamente ao domínio do autor da ação de 
desapropriação. 
 O expropriante pode desistir da desapropriação desde que o faça antes do 
pagamento da indenização. Nesse caso, é necessário que seja devolvido o 
mesmo bem, sem que tenha sido desnaturado pelo uso que foi dado a ele. É 
necessário também que o expropriante indenize o proprietário pelo tempo em 
que ficou de posse do bem e por quaisquer outros danos decorrentes da 
desapropriação, bem como pelas custas, honorários e despesas processuais. 
 
 
14.7.4. Destino dos bens desapropriados 
 
Os bens expropriados passam a integrar o patrimônio do expropriante. Podem, 
eventualmente, ser destinados a terceiros, quando a lei prevê essa utilização. Por 
exemplo: reurbanização, formação de distritos industriais, desapropriação por interesse 
social para reforma agrária ou habitação popular. 
 
Se houver um desvio de finalidade, dando ao bem uma destinação que não seja de 
natureza pública (p. ex., o empréstimo a um parente do Prefeito, a locação do bem a um 
particular, sem qualquer relação com o interesse público alegado) ocorre a chamada 
tredestinação ilícita do bem. Nesse caso, o proprietário poderá optar entre pleitear 
perdas e danos e requerer a devolução do bem (ação de retrocessão). Esclareça-se que, 
se o expropriante der outra destinação pública ao bem, diferente da alegada pelo ato 
declaratório, ou simplesmente não promover sua utilização, isso não é suficiente para 
caracterizar tredestinação. 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
 1. No que concerne à intervenção do Estado sobre a propriedade privada, é correto 
afirmar que 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
a) a requisição de bens móveis e fungíveis impõe obrigações de caráter geral a 
proprietários indeterminados, em benefício do interesse geral, não afetando o caráter 
perpétuo e irrevogável do direito de propriedade. 
b) o tombamento implica a instituição de direito real de natureza pública, impondo 
ao proprietário a obrigação de suportar um ônus parcial sobre o imóvel de sua 
propriedade, em benefício de serviços de interesse coletivo. 
c) a servidão administrativa afeta o caráter absoluto do direito de propriedade, 
implicando limitação perpétua do mesmo em benefício do interesse coletivo. 
d) as limitações administrativas constituem medidas previstas em lei com 
fundamento no poder de polícia do Estado, gerando para os proprietários obrigações 
positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade 
ao bem-estar social. 
 
(OAB Nacional - Prova 2008/1) 
 
 
2. Carlos, morador de Ouro Preto – MG, é proprietário de casarão cujo valor histórico 
foi reconhecido pelo poder público. Após regular procedimento, o bem foi tombado pela 
União, e Carlos, contrariado com o tombamento, decidiu mudar-se da cidade e alienar 
o imóvel. Na situação hipotética apresentada, Carlos 
a) pode alienar o bem, desde que o ofereça, pelo mesmo preço, à União, bem como ao 
estado de Minas Gerais e ao município de Ouro Preto, a fim de que possam exercer o 
direito de preferência da compra do bem. 
b) não pode alienar o bem, visto que, a partir do tombamento, o casarão tornou-se bem 
inalienável. 
c)pode alienar o bem livremente, sem qualquer comunicação prévia ao poder público. 
d) somente pode alienar o bem para a União, instituidora do tombamento. 
 
(OAB Nacional - Prova 2008/3) 
 
 
3. Assinale a opção correta com relação às modalidades de restrição do Estado sobre a 
propriedade. 
a) As limitações administrativas consubstanciam obrigações de caráter específico a 
proprietários determinados, sem afetar o caráter absoluto do direito de propriedade, 
que confere ao titular o poder de usar, gozar e dispor da coisa do modo como melhor 
lhe convier. 
b) O tombamento, que configura instituição de direito real de natureza pública, 
impõe ao proprietário a obrigação de suportar ônus parcial sobre o imóvel e não afeta 
o caráter absoluto do direito de propriedade. 
c) A servidão administrativa afeta a exclusividade do direito de propriedade, visto 
que transfere a outrem faculdades de uso e gozo. 
d) A requisição de imóveis é restrição imposta ao proprietário que não utiliza 
adequadamente a sua propriedade. 
 
(OAB Nacional - Prova 2009/3) 
 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
 
4. Assinale a opção correta acerca de desapropriação. 
a) A desapropriação indireta, forma legítima de intervenção na propriedade, é 
realizada por entidade da administração indireta. 
b) Os bens públicos não podem ser desapropriados. 
c) Em caso de desapropriação por interesse social para fim de reforma agrária, deve 
haver indenização, necessariamente em dinheiro, das benfeitorias úteis e das 
necessárias. 
d) A desapropriação de imóveis urbanos pode ser feita mediante prévia e justa 
indenização, permitindo-se à administração, caso haja autorização legislativa do Senado 
Federal, pagá-la com títulos da dívida pública. 
 
(OAB Nacional - Prova 2008/3) 
 
 
5. A empresa pública federal X, que atua no setor de pesquisas petroquímicas, 
necessita ampliar sua estrutura, para a construção de dois galpões industriais. Para 
tanto, decide incorporar terrenos contíguos a sua atual unidade de processamento, 
mediante regular processo de desapropriação. 
A própria empresa pública declara aqueles terrenos como de utilidade pública e inicia 
as tratativas com os proprietários dos terrenos – que, entretanto, não aceitam o preço 
oferecido por aquela entidade. Nesse caso, 
 a) se o expropriante alegar urgência e depositar a quantia arbitrada de conformidade 
com a lei, terá direito a imitir- se provisoriamente na posse dos terrenos. 
 b) a desapropriação não poderá consumar-se, tendo em vista que não houve 
concordância dos titulares dos terrenos. 
 c) a desapropriação demandará a propositura de uma ação judicial e, por não haver 
concordância dos proprietários, a contestação poderá versar sobre qualquer matéria. 
d) os proprietários poderão opor-se à desapropriação, ao fundamento de que a 
empresa pública não é competente para declarar um bem como de utilidade pública. 
 
(OAB Nacional - Prova 2012/1) 
 
 
6. A fim de permitir o escoamento da produção até uma refinaria, uma empresa pública 
federal, que explora a prospecção de petróleo em um campo terrestre, inicia a 
construção de um oleoduto. O único caminho possível para essa construção atravessa a 
propriedade rural de Josenildo que, em razão do oleoduto, teve que diminuir o espaço 
de plantio de mamão e, com isso, viu sua renda mensal cair pela metade. 
Assinale a afirmativa que indica a instrução correta que um advogado deve passar a 
Josenildo. 
a) Não há óbice à constituição da servidão administrativa no caso, mas cabe 
indenização pelos danos decorrentes dessa forma de intervenção na propriedade. 
b) A servidão administrativa é ilegal e Josenildo pode desconstituí-la, pois o 
instituto só tem aplicação em relação aos bens públicos. 
c) A servidão administrativa é ilegal, pois o nosso ordenamento veda a intervenção 
do Estado sobre propriedades produtivas. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
d) Não há óbice à constituição da servidão administrativa e não há de se falar em 
qualquer indenização. 
 
(OAB Nacional - Prova 2013/1) 
 
 
7. Acerca da desapropriação, assinale a afirmativacorreta. 
a) Na desapropriação por interesse social, o expropriante tem o prazo de cinco 
anos, contados da edição do decreto, para iniciar as providências de aproveitamento do 
bem expropriado. 
b) Na desapropriação por interesse social, em regra, não se exige o requisito da 
indenização prévia, justa e em dinheiro. 
c) O município pode desapropriar um imóvel por interesse social, mediante 
indenização prévia, justa e em dinheiro. 
d) A desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que não esteja 
cumprindo a sua função social não será indenizada. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014/1) 
 
 
8. O Município de Barra Alta realizou a desapropriação de grande parcela do imóvel de 
Manoel Silva e deixou uma parcela inaproveitável para o proprietário. 
No caso descrito, o proprietário obterá êxito se pleitear 
a) a reintegração de posse de todo o imóvel em função da má-fé do Município. 
b) o direito de extensão da desapropriação em relação à área inaproveitável. 
c) a anulação da desapropriação em relação à parcela do imóvel suficiente para 
tornar a área restante economicamente aproveitável. 
d) a anulação integral da desapropriação, pois a mesma foi ilegal. 
 
(OAB Nacional - Prova 2013/3) 
 
 
9. A União, após regular licitação, realiza concessão de determinado serviço público a 
uma sociedade privada. Entretanto, para a efetiva prestação do serviço, é necessário 
realizar algumas desapropriações. 
A respeito desse caso concreto, assinale a afirmativa correta. 
a) A sociedade concessionária poderá promover desapropriações mediante 
autorização expressa, constante de lei ou contrato. 
b) As desapropriações necessárias somente poderão ser realizadas pela União, já 
que a concessionária é pessoa jurídica de direito privado. 
c) O ingresso de autoridades administrativas nos bens desapropriados, declarada a 
utilidade pública, somente será lícito após a obtenção de autorização judicial. 
d) Os bens pertencentes ao(s) Município(s) inserido(s) na área de prestação do 
serviço não poderão ser desapropriados, mesmo que haja autorização legislativa. 
 
(OAB Nacional - Prova 2012/2) 
 
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10. A desapropriação é um procedimento administrativo que possui duas fases: a 
primeira, denominada declaratória e a segunda, denominada executória. 
Quanto à fase declaratória, assinale a afirmativa correta. 
a) Acarreta a aquisição da propriedade pela Administração, gerando o dever de 
justa indenização ao expropriado. 
b) Importa no início do prazo para a ocorrência da caducidade do ato declaratório 
e gera, para a Administração, o direito de penetrar no bem objeto da desapropriação. 
c) Implica a geração de efeitos, com o titular mantendo o direito de propriedade 
plena, não tendo a Administração direitos ou deveres. 
d) Gera o direito à imissão provisória na posse e o impedimento à desistência da 
desapropriação. 
 
(OAB Nacional - Prova 2012/3) 
 
 
 
 
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15. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
 
15.1. Definição 
 
Definição: Conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a responsabilidade 
extracontratual do Estado “corresponde à obrigação de reparar danos causados a 
terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou 
jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos” (Direito Administrativo, 
2012: 698). 
 
 
15.2. Tratamento Constitucional 
 
A Constituição Federal trata do tema em seu art. 37, § 6º: 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, 
ao seguinte: (...) 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos 
casos de dolo ou culpa”. 
 
A CF/88 adota, portanto, a teoria da responsabilidade objetiva para os atos comissivos, 
entendendo que as situações de risco decorrentes da atuação estatal devem ser 
suportadas por toda a coletividade. Assim, se algum administrado sofre um prejuízo 
excepcional deverá ser ressarcido pelos demais membros da coletividade, o que se faz 
pela responsabilização do Estado ou de quem exerce atividade por ele delegada (no caso 
dos concessionários e permissionários de serviço público). 
 
Em razão desse princípio de repartição igualitária dos ônus da Administração, também 
nos atos lícitos pode surgir a responsabilidade estatal. P. ex.: nos atos praticados no 
estrito cumprimento do dever que afetem terceiros; na imposição de restrições à 
propriedade, como a instituição de servidão, etc. 
 
 
15.3. Requisitos 
 
Para se configure a responsabilização objetiva, baseada nas regras do Direito Público, 
são requisitos: 
 
 que o dano seja causado no contexto de prestação de serviços públicos, 
aplicando-se tal regra às pessoas jurídicas (estatais ou não) que atuam nessa 
atividade. Portanto, não se aplica o art. 37, § 6º às empresas estatais que 
desempenham mera atividade econômica, sendo a sua responsabilidade 
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regulada pelas normas do Direito Privado (que podem ou não estabelecer 
responsabilidade objetiva, conforme as circunstâncias do caso e da atividade 
exercida). 
 que se configure a existência do dano causado a usuários do serviço público ou 
terceiros e o nexo causal entre a atividade estatal e o evento danoso. Admite-se 
que o dano tenha sido causado por fato da obra pública (p. ex. o rompimento de 
uma adutora, a queda de uma viga sobre o passante, etc.). 
 que o dano seja causado por agente público (aqui incluídos particulares em 
colaboração com a Administração, como os empregados de uma empresa 
concessionária de serviços públicos). 
 que o agente público tenha agido nesta qualidade, isto é, no exercício de suas 
funções. 
 
 
15.4. Excludentes ou atenuantes da responsabilização estatal 
 
São situações que podem excluir ou mitigar a responsabilidade estatal pelos danos 
cometidos pelos seus agentes, pois interferem no nexo causal: 
 
 Força maior e caso fortuito: circunstâncias externas, imprevisíveis e irresistíveis 
 Atos de terceiros: vandalismo, movimentos tumultuários (nesses casos, se 
houve omissão do Estado em evitar ou socorrer, pode-se responsabilizá-lo, 
porém apurada a culpa subjetiva, por meio da teoria da “falta do serviço”- vide 
adiante). 
 Culpa da vítima. 
 
Esclareça-se que há correntes doutrinárias que defendem a teoria do risco integral – 
uma subdivisão da teoria da responsabilidade objetiva – que não reconhece nenhuma 
causa excludente de responsabilidade. Trata-se de corrente minoritária e não acolhida 
na jurisprudência nacional. 
 
 
15.5. Responsabilidade por comportamentos omissivos. 
 
A regra da responsabilidade objetiva não se aplica a situações decorrentes do 
comportamento omissivo do Estado. Nesses casos, cabe ao particular afetado 
comprovar que o Estado, violou o seu dever de evitar ou minorar o dano, atuando de 
forma culposa, em uma de suas modalidades (negligência, imprudência, imperícia ou 
dolo). 
 
Por exemplo, que não limpou regularmente os bueiros da rua, propiciando a inundação 
da residência em dia de chuva. Essa responsabilidade é baseada na teoria da falta ou 
culpa do serviço, que decorre das situações em que o serviço público não funcionou, 
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funcionou atrasado ou funcionou mal – o que impõe um juízo de razoabilidade, sobre a 
possibilidade de se evitar o dano por meio da atividade estatal.15.6. Responsabilidade por atos legislativos e judiciais 
 
No que tange aos atos legislativos, entende-se que por sua característica de 
generalidade eles não são capazes de causar responsabilidade estatal. Admite-se, em 
caráter excepcional, a responsabilidade decorrente de: 
 Lei inconstitucional – nesse caso o afastamento pelo Poder Judiciário da norma 
inconstitucional deve, por consequência, restituir o afetado à situação anterior 
à edição da norma, reparando assim o dano por ela causado, a menos que isso 
seja impossível. 
 Leis de efeitos concretos – embora formalmente leis, são na verdade atos 
administrativos, pois afetam de forma específica seus destinatários. Geram, 
portanto, dever de indenizar, caso haja dano injusto. P. ex: lei que determine a 
desapropriação de um bem do particular. 
 Omissão do legislador – nesse caso, obtendo-se a declaração da mora do 
legislador, pelos meios processuais adequados (ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão e mandado de injunção), a persistência da 
omissão pode gerar a reparação das perdas e danos causados ao interessado. 
 
Quanto aos atos judiciais, também a postura dominante na doutrina e na jurisprudência 
é pela irresponsabilidade do Estado e da autoridade jurisdicional. A única hipótese, 
expressa na CF/88, em seu art. 5º, LXXV é a indenização do condenado por erro 
judiciário na esfera criminal. 
 
 
15.7. Procedimento da reparação do dano. 
 
A reparação pode ser obtida pela via administrativa (quando o ente público tiver 
legislação que o permita) ou pela via judicial. Deve ser ajuizada em relação à pessoa 
jurídica causadora do dano (p. ex., se o dano foi causado por entidade autárquica, é ela 
e não a Administração Direta que responderá; cabe lembrar que os órgãos não têm 
personalidade jurídica, devendo ser responsabilizado o ente de que fazem parte). 
 
A vítima pode ajuizar a ação somente contra o ente estatal ou incluir no pólo passivo 
da demanda o agente público causador direto do dano (litisconsórcio passivo 
facultativo). Porém, se assim o fizer, deverá discutir a questão da culpa na ação judicial, 
visto que a responsabilidade do agente é subjetiva. Há alguns autores e julgadores que 
entendem que o agente estatal não deve compor o pólo passivo da demanda, por 
ilegitimidade, visto que o regime de responsabilidade é de natureza pública e não 
privada. 
 
Segundo doutrina e jurisprudência majoritárias, não cabe denunciação da lide (art. 70, 
III do CPC) na ação de reparação de danos movida contra o Estado, exceto se o autor 
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baseia a sua pretensão na questão da culpa do servidor, caso em que se torna possível 
e até necessária a denunciação à lide. 
 
A prescrição da ação de reparação de danos é quinquenal (5 anos), contada da data em 
que ocorreu o dano (Decreto 20.910/32 e outras legislações especiais). Esse prazo 
também se aplica aos particulares que prestem serviços públicos (Lei 9.494/97, art. 1º-
C). 
 
Caso haja evidências de que o agente público agiu com dolo ou culpa, o ente 
responsabilizado deve ajuizar ação de regresso, para que ele responda pela indenização, 
na medida de sua culpabilidade. Segundo entendimento dominante, baseado no texto 
do art. 37, § 5º da CF, a ação regressiva do ente estatal em relação a seu agente é 
imprescritível. 
 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
1. Josué, condenado por latrocínio e estelionato, cumprindo pena em regime aberto, 
fugiu diversas vezes do estabelecimento prisional. Embora sempre localizado e 
novamente detido pelas autoridades policiais, ele não foi submetido à regressão de 
regime prisional. Durante a oitava fuga, Josué praticou estupro contra criança de 12 anos 
de idade. Tendo por base essa situação hipotética, assinale a opção correta acerca da 
responsabilidade do Estado. 
a) Configura-se, no caso, a responsabilidade subjetiva do Estado em face do fato de 
Josué não ter sido submetido à regressão de regime prisional e ter cometido o crime em 
ocasião em que deveria estar preso. 
b) Nesse caso, é impossível a configuração do nexo causal, pois não houve uma 
conduta positiva, ou seja, um agir, por parte da administração pública. 
c) Na situação apresentada, sequer cabe discutir a responsabilização do Estado, 
pois o ato danoso praticado foi realizado por um particular, Josué, e, não por um agente 
público. 
d) À situação apresentada é aplicável a teoria do risco integral. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 136) 
 
2. Quanto à responsabilidade extracontratual do Estado, assinale a opção correta. 
a) Prevalece o entendimento de que, nos casos de omissão, a responsabilidade 
extracontratual do Estado é subjetiva, sendo necessário, por isso, perquirir acerca da 
culpa e do dolo. 
b) A vítima de dano causado por ato comissivo deve ingressar com ação de 
indenização por responsabilidade objetiva contra o servidor público que praticou o ato. 
c) Não há responsabilidade civil do Estado por dano causado pelo rompimento de 
uma adutora ou de um cabo elétrico, mantidos pelo Estado em péssimas condições, já 
que essa situação se insere no conceito de caso fortuito. 
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo 
d) Proposta a ação de indenização por danos materiais e morais contra o Estado, 
sob o fundamento de sua responsabilidade objetiva, é imperioso que este, conforme 
entendimento prevalecente, denuncie à lide o respectivo servidor alegadamente 
causador do dano. 
 
(OAB Nacional - Prova 2007/1) 
 
 
3. No que concerne à responsabilização extracontratual da administração pública, 
assinale a opção correta. 
a) A verdade sabida, em atenção ao princípio da eficiência, é admitida no direito 
brasileiro para apuração de falta que, tendo sido cometida por servidor público, cause 
dano a terceiro. 
b) O homicídio cometido, fora da penitenciária, por presidiário que esteja em fuga 
não implica responsabilização do Estado, pois este não pode ser considerado segurador 
universal. 
c) As concessionárias de serviço público, quando em exercício deste, respondem 
objetivamente à responsabilização civil pelos atos comissivos que praticarem. 
d) Inexiste dever de indenizar quando o ato administrativo é praticado em estrita 
observância ao princípio da legalidade. 
 
(OAB Nacional - Prova 2008/3) 
 
 
4. Ambulância do Corpo de Bombeiros envolveu-se em acidente de trânsito com 
automóvel dirigido por particular, que trafegava na mão contrária de direção. No 
acidente, o motorista do automóvel sofreu grave lesão, comprometendo a mobilidade 
de um dos membros superiores. Nesse caso, é correto afirmar que 
 a) existe responsabilidade objetiva do Estado em decorrência da prática de ato ilícito, 
pois há nexo causal entre o dano sofrido pelo particular e a conduta do agente público. 
 b) não haverá o dever de indenizar se ficar configurada a culpa exclusiva da vítima, que 
dirigia na contramão, excluindo a responsabilidade do Estado. 
 c) não se cogita de responsabilidade objetiva do Estado porque não houve a chamada 
culpa ou falha do serviço. E, de todo modo, a indenização do particular, se cabível, ficaria 
restrita aos danos materiais, pois o Estado não responde por danos morais. 
 d) está plenamente caracterizada a responsabilidade civil do Estado, que se fundamenta 
na teoria do risco integral. 
 
(OAB Nacional - Prova 2012) 
 
 
5. Antônio, vítima em acidente automobilístico, foi atendido em hospital da rede pública 
do Município de Mar Azul e, por imperícia do médico que o assistiu, teve amputado um 
terço de sua perna direita. Nessa situação hipotética, respondem pelo dano causado a 
Antônio 
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 a) o Município de Mar Azul e o médico, solidária e objetivamente. 
 b) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, regressivamente,em caso de 
dolo ou culpa. 
 c) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, subsidiariamente. 
 d) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, solidária e subjetivamente. 
 
(OAB Nacional - Prova 2011/2) 
 
 
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16. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO 
 
 
16.1. Definição e classificações 
 
Definição: denomina-se controle da Administração o poder-dever de fiscalização, 
orientação e correção da atividade administrativa, por meio da atuação de órgãos 
internos da própria Administração ou de outro Poder a quem incumba esse controle. 
 
Essa atividade pode ser classificada, conforme a origem dos atos de controle em: 
 
 Controle interno – é o exercido pelos próprios órgãos integrantes da estrutura 
interna de cada Poder, sobre sua atividade administrativa. Casa um dos Poderes 
(Executivo, Legislativo e Judiciário) deve possuir órgãos dedicados a essa 
atividade, tais como as controladorias e corregedorias (vide art. 74 da CF) 
 Controle externo – é exercido por um Poder sobre os atos praticados por outro 
Poder. O controle externo pode ser feito pelo Legislativo e pelo Judiciário. Por 
exemplo, o Congresso Nacional pode sustar os atos normativos do Poder 
Executivo que extrapolem o poder regulamentar (art. 49, V da CF); o STF pode 
suspender cautelarmente ou anular atos administrativos de quaisquer dos 
Poderes, quando ilegais. 
 Controle popular – é exercido pelos cidadãos, maiores interessados na 
legitimidade da atuação estatal. Exemplos de instrumentos de controle popular: 
a ação popular (art. 5º, LXXIII da CF) e a denúncia de irregularidades aos 
Tribunais de Contas (art. 74, § 2º da CF). 
Também se pode classificá-lo quanto ao momento de exercício em controle prévio ou 
preventivo – aquele que se exerce antes da prática do ato administrativo – controle 
concomitante – que se exerce durante a realização do ato administrativo – e o controle 
posterior ou corretivo – que se pratica após o ato já ter sido consumado. 
Quanto ao aspecto controlado, podem-se distinguir duas espécies: o controle de 
legalidade – em que se examina apenas a conformidade do ato ao ordenamento 
jurídico; e o controle de mérito – em que se verifica se a solução adotada, no exercício 
de competência discricionária, é a que melhor atendeu ao interesse público. 
 
O controle de mérito é realizado de forma mais ampla na atividade de controle interno, 
pois o controle legislativo e jurisdicional do mérito das decisões adotadas pelas 
autoridades administrativas é limitado, pois se trata do exercício de competência legal 
atribuída a tais autoridades. Nos dias atuais, tem gerado bastante controvérsia a 
atuação do Judiciário na revisão do mérito das decisões da Administração, o que vem a 
ser conhecido como fenômeno do ativismo judicial. 
 
 
 
 
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16.2. Controle interno ou administrativo 
 
É exercido, conforme vimos, pelas estruturas internas de cada Poder. Decorre do poder 
de autotutela da Administração, mencionado pela famosa súmula 473 do STF: 
 
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos 
os casos, a apreciação judicial.” 
 
O controle interno pode ser iniciado de ofício ou por provocação do interessado. Os 
meios mais comuns pelos quais o interessado pode provocar o controle da 
Administração são as formas de direito de petição: pedidos de revisão, pedidos de 
reconsideração, representações, denúncias, reclamações e impugnações 
administrativas e recursos hierárquicos (próprios ou impróprios). 
 
 
16.3. Controle externo pelo Poder Legislativo 
 
O Poder legislativo exerce dois tipos de controle sobre a Administração: 
 
 Controle político – por meio desse controle, o Legislativo limita a 
preponderância natural do Poder Executivo, o que é referido pela doutrina como 
sistema de “freios e contrapesos” entre os Poderes. Neste aspecto, compete ao 
Legislativo autorizar e referendar atos do Poder Executivo (arts. 49, I, II, III, IV, 
XIV, XVII; art. 52, III, IV, V, VI da CF), convocar autoridades e requisitar 
informações (art. 50 da CF), julgar autoridades por crime de responsabilidade 
(art. 52, I e II), instituir comissão parlamentar de inquérito (art. 58, § 3º) e sustar 
os atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (art. 49, V). 
 
 Controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial – é 
realizado com o auxílio dos Tribunais de Contas (art. 70 da CF). Busca garantir a 
correta utilização dos recursos públicos, verificando a legalidade, legitimidade e 
economicidade da atuação administrativa. A Constituição assinala diversas 
medidas de competência dos Tribunais de Contas, em seu art. 71, podendo-se 
destacar a apreciação das contas do Executivo, incluindo o julgamento das 
contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos – 
inclusive particulares que recebam subvenções públicas. Os Tribunais de Contas 
podem também sustar a execução de atos irregulares, quando não houver 
revisão pelo órgão, que deverá ser previamente alertado (art. 71, IX e X). Quando 
se tratar de contratos, a sustação deve ser feita diretamente pelo Poder 
Legislativo (art. 71, § 1º). 
 
 
 
 
 
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16.4. Controle jurisdicional 
 
As autoridades jurisdicionais podem examinar todo e qualquer ato administrativo, sob 
o aspecto da legalidade (inclusive no tocante à observância de princípios como a 
moralidade, razoabilidade e segurança jurídica). Essa apreciação não está sujeita ao 
prévio esgotamento das instâncias administrativas e a quaisquer outros 
condicionamentos, pois se trata de garantia constitucional de inafastabilidade da 
apreciação jurisdicional (art. 5º, XXXV). 
 
Conforme já dissemos, esse controle não pode interferir diretamente no mérito da 
decisão discricionária, ou seja, não pode o juiz apreciar as razões de conveniência e 
oportunidade adotadas pela autoridade para decidir, pois estaria violando o princípio 
da independência e harmonia dos poderes (art. 2º da CF) e a própria lei que 
estabeleceu a competência discricionária. 
 
Cabe também observar que a análise da constitucionalidade do ato normativo editado 
por autoridade da Administração pode ser feito pela via concentrada mediante ação 
direta de inconstitucionalidade (art. 102, I, a, da CF), sendo que pela via difusa a 
inconstitucionalidade somente pode ser pronunciada no âmbito dos Tribunais pela 
maioria absoluta do pleno ou do órgão especial (art. 97 da CF). 
 
Também é importante observar que o instituto da Súmula Vinculante (art. 103-A da CF, 
introduzido pela EC 45/2004) permite que o Supremo Tribunal Federal, por maioria de 
2/3 de seus membros edite enunciados sobre a interpretação constitucional de normas, 
sendo que tal interpretação deve ser observada por todas as autoridades judiciais e 
administrativas. 
 
Quanto à atuação da Fazenda Pública (como é designada a Administração em juízo), vale 
à pena observa a existência de algumas prerrogativas e privilégios: 
 
 Juízo privativo – há diversas regras constitucionais e legais que estabelecem 
competência de autoridades jurisdicionais específicas para as causas envolvendo 
entes públicos (por exemplo, vide art. 106, 108, II e 109, I da CF, no que tange à 
Administração Federal). 
 Prazos especiais – o art. 188 do Código de Processo Civil estabelece que a 
Fazenda Pública e o Ministério Público têm prazo em quádruplo para contestar 
e em dobro para recorrer. Essa regra também se aplica às autarquias e fundações 
públicas (Lei 9.469/97, art. 10). Duplo grau de jurisdição – por força do art. 475, I e II do CPC, as sentenças que 
afetem o interesse das pessoas jurídicas de direito público somente produzirão 
efeitos após a confirmação por tribunal (instituto da “remessa oficial”, também 
conhecida como “recurso ex officio”). 
 Processo especial de execução – no caso das pessoas de direito público, seus 
bens são inalcançáveis pela constrição judicial, motivo pelo qual seus débitos são 
executados por meio do instituto do precatório judicial, regulado no art. 100 da 
CF. 
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 Prescrição qüinqüenal – por força do Decreto 20.910/32 (recepcionado com 
força de lei pela CF/88) as pretensões veiculadas contra os entes de direito 
público e prestadores de serviços públicos prescrevem em 5 (cinco) anos. 
 Restrições a concessão de liminar e tutela antecipada – há diversos dispositivos 
legais que limitam a concessão de liminar ou tutela antecipada que afetem a 
atividade da Administração Pública. Ressalte-se que há instituto voltado 
especialmente para salvaguardar os interesses da Administração, a suspensão 
de tutela, liminar ou sentença, em caso de manifesto interesse público ou de 
flagrante ilegitimidade e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e 
à economia públicas (Lei 8.437/92) 
 Restrições à execução provisória de decisões que tenham por objeto a 
satisfação de interesses pecuniários de servidores, que somente poderão ser 
executadas após o trânsito em julgado (Lei 9.494/97, art. 2º-B). 
 
Os meios judiciais de controle da Administração Pública são variados, sendo que além 
das ações de natureza comum (ordinárias, cautelares, etc.), há ações especialmente 
dedicadas ao controle da atividade estatal: 
 
 Habeas corpus – remédio constitucional que protege a liberdade física dos 
indivíduos (art. 5º, LXVIII da CF) 
 Habeas data – remédio constitucional dedicado a assegurar o conhecimento das 
informações existentes sobre as pessoas em bancos de dados de caráter público, 
permitindo também a retificação dessas informações (art. 5º, LXXII) 
 Mandado de injunção – é o instrumento previsto na CF para garantir a eficácia 
de direitos e liberdades constitucionais, na falta de norma regulamentadora (art. 
5º, LXXI). 
 Ação popular – por meio desse instrumento, qualquer cidadão poderá obstar ou 
anular ato que seja lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa ou 
a algum interesse público reconhecido na CF (art. 5º, LXIII) 
 Mandado de segurança – é o instrumento destinado a garantir a integridade de 
direito líquido e certo que seja ameaçado por autoridade. Pode ser impetrado 
por indivíduo ou entidade de representação coletiva (art. 5º, LXIX e LXX da CF) 
 Ação civil pública – embora possa servir também a controle de atos de 
particulares que afetem os interesses transindividuais (interesses de caráter 
geral, coletivos e difusos), tem sido muito utilizada para controle da 
Administração Pública. 
 
16.4.1. Improbidade administrativa 
 
Um instituto relacionado ao controle jurisdicional da atividade administrativa é a 
improbidade administrativa. 
 
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Definição: são atos de improbidade administrativa os praticados por agente público ou 
terceiro que importem em: a) enriquecimento ilícito; b) prejuízo ao erário; ou c) que 
atentem contra os princípios da Administração Pública. 
 
A Lei Federal nº 8.429/92 tipifica as condutas de improbidade administrativa (arts. 9, 10 
e 11) e estabelece o procedimento de responsabilização dos agentes ímprobos. Trata-
se de responsabilidade de natureza civil, sendo que o juiz, além do obrigar o 
responsável a reparar o dano causado, poderá impor as seguintes sanções (art. 12): 
 
 perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do agente 
ímprobo. 
 perda da função pública exercida pelo agente e a suspensão dos direitos 
políticos, que pode variar de 3 a 10 anos, conforme a gravidade da improbidade. 
Essas penas só produzirão efeitos após o trânsito em julgado da decisão. 
 aplicação de multa civil que pode ser de até 3 vezes o valor do acréscimo 
patrimonial, em caso de enriquecimento ilícito; de até 2 vezes o valor do dano, 
no caso de dano ao erário; e de até 100 vezes a remuneração do agente, no caso 
de violação dos princípios da Administração. 
 proibição de contratar com a Administração ou de receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios, cujo prazo pode variar de 3 a 10 anos, conforme 
a gravidade da improbidade. 
Saliente-se que a responsabilização por improbidade administrativa não impede que 
concomitantemente haja a responsabilização administrativa e penal dos envolvidos. 
O sujeito ativo da improbidade é: a) o agente público, sendo que a lei conceitua de 
maneira ampla, abrangendo inclusive aqueles que ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, exerçam funções de natureza pública (art. 2º da Lei 8.429/92); b) o 
terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se 
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3º do mesmo diploma). Há hoje a 
discussão, ainda não solucionada pelo STF no que tange à responsabilização de agentes 
políticos por meio da referida lei. 
Tem-se entendido que a ação de improbidade deve ser processada pelo rito da ação 
civil pública (Lei 7.347/85), respeitados as peculiaridades estabelecidas na Lei 8.429/92. 
São partes legítimas para propor a ação o Ministério Público e a pessoa jurídica 
interessada, ou seja, aquela que sofreu o ato de improbidade. Pode-se solicitar em 
caráter cautelar medidas como: a indisponibilidade ou o seqüestro dos bens dos réus; 
investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras 
mantidas no exterior; e o afastamento do agente público do exercício do cargo, 
emprego ou função, de maneira a garantir a instrução processual. 
 
O prazo prescricional para ajuizar ação de improbidade é de: a) até cinco anos após o 
término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; b) 
o prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com 
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demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego 
público. Esses prazos se referem apenas à pretensão de aplicar as sanções previstas na 
Lei 8.429/92, não se aplicando à pretensão de reparar os danos causados, que é 
imprescritível, conforme interpretação do art. 37, § 5º da CF. 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
1. Acerca do controle da administração pública, assinale a opção correta. 
 
a) Cabe à assembleia legislativa de cada estado da Federação exercer o controle 
financeiro do governo estadual e das prefeituras, com o auxílio do tribunal de contas do 
estado respectivo. 
b) A prerrogativa atribuída ao Poder Legislativo de fiscalizar a receita, a despesa e 
a gestão dos recursos públicos abrange somente os atos do Poder Executivo, estando 
excluídos dessa apreciação os atos do Poder Judiciário. 
c) No exercício de suas funções constitucionais, cabe ao Tribunal de Contas da 
União julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e indireta, bem como as contas daqueles que 
provocarem a perda, o extravio ou outra irregularidade que cause prejuízo ao erário 
público. 
d) O controle judicial da atividade administrativa do Estado é sempre exercido a 
posteriori, ou seja, depois que os atos administrativos são produzidos e ingressam no 
mundo jurídico. 
 
(OAB Nacional - Prova 2008/1) 
 
 
 
2. Em um processo instaurado pelo tribunal de contas para analisar um contrato de 
execução de obras firmado por determinada prefeitura, no qualforam denunciadas 
irregularidades no pagamento de medições, a empreiteira contratada, por petição, 
apresentou defesa e solicitou a realização de perícia contábil nas faturas emitidas em 
decorrência do contrato, com o objetivo de justificar a correção dos pagamentos que 
lhe foram feitos. O tribunal de contas não recebeu a defesa e negou o solicitado pela 
concessionária. Considerando essa situação hipotética, assinale a opção correta. 
a) Tendo os processos no tribunal de contas natureza jurisdicional e, não, 
administrativa, a concessionária deveria ter sido considerada como litigante e, portanto, 
com direito ao contraditório e à ampla defesa. 
b) A decisão do tribunal de contas está de acordo com a lei, porque se trata de um 
processo administrativo no âmbito desse tribunal, de controle externo apenas das 
pessoas públicas e dos agentes públicos, não sendo a empreiteira parte nesse processo. 
c) Se no Regimento Interno do Tribunal de Contas não houver disposição que 
ampare a pretensão da concessionária, considera-se correto o posicionamento desse 
tribunal. 
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d) O tribunal de contas não deveria ter tomado essa decisão, visto que o direito à 
prova é uma concretização da garantia constitucional do devido processo legal, aplicável 
a todos os processos administrativos. 
 
(OAB Nacional - Prova 2007/1) 
 
 
3. O INSS, em processo administrativo, concluiu, com base em entendimento antigo e 
recorrente na autarquia, que a servidora pública Kátia deveria ressarcir determinada 
quantia aos cofres públicos. A referida servidora recorreu e, quando ainda pendente o 
julgamento do recurso administrativo, o INSS tomou ciência de decisão do STF proferida 
em sede de reclamação, na qual se consagrava o entendimento de que o servidor, em 
casos análogos ao de Kátia, não tem o dever de ressarcir a quantia. Nessa decisão, o STF 
entendeu ter sido violado enunciado de súmula vinculante. 
Com referência a essa situação hipotética e com enfoque nos reflexos da súmula 
vinculante no processo administrativo, assinale a opção correta. 
a) O INSS deve seguir o entendimento firmado na súmula vinculante e adequar suas 
futuras decisões ao enunciado da súmula. 
b) Ao julgar o processo administrativo, a autoridade pode proferir decisão sem 
abordar a questão relativa à súmula caso entenda que esta não seja aplicável à espécie. 
c) A autoridade responsável pelo julgamento do processo administrativo não se 
sujeita à responsabilização pessoal caso não ajuste a decisão administrativa 
reiteradamente aplicada ao comando da súmula. 
d) Os enunciados de súmula vinculante só vinculam o Poder Judiciário, com exceção 
do STF, e a administração direta, não abarcando as autarquias. 
 
(OAB Nacional - Prova 2009/1) 
 
 
4. Assinale a opção correta no que se refere à lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis 
aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, 
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional. 
a) Os atos de improbidade administrativa somente serão punidos quando 
praticados por agentes públicos que sejam também servidores públicos. 
b) São três as espécies genéricas de improbidade administrativa: os atos de 
improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, os que causam lesão 
ao erário e os que atentam contra os princípios da administração pública. 
c) Reputam-se como agentes públicos para fins de sanção decorrente da prática de 
improbidade administrativa apenas os que exercem mandato, cargo, emprego ou 
função administrativa permanente e mediante remuneração. 
d) Caso o ato de improbidade configure também sanção penal ou disciplinar, não 
serão impostas ao ímprobo as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, 
para que não ocorra bis in idem, ou seja, dupla punição pelo mesmo fato. 
 
(OAB – São Paulo – Prova 135) 
 
 
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5. Após conclusão de licitação do tipo menor preço, conduzida por uma autarquia 
federal para a contratação de serviços de limpeza predial, sagrou-se vencedora a 
sociedade “LYMPA”, que ofereceu a melhor proposta. O dirigente da autarquia, 
entretanto, deixou de adjudicar o objeto à sociedade vencedora e contratou com outra 
sociedade, pertencente ao seu genro, para realizar o serviço por um preço mais baixo 
do que o oferecido pela sociedade vencedora. O Ministério Público ajuizou ação de 
improbidade contra o dirigente da autarquia. 
A partir do caso apresentado, assinale a afirmativa correta. 
a) A improbidade administrativa não está configurada, uma vez que não restou 
configurado enriquecimento do agente público. 
b) O resultado da ação de improbidade dependerá da apuração financeira de 
eventual prejuízo aos cofres do ente público. 
c) A propositura da ação de improbidade é admissível, ainda que não haja 
prejuízo ao erário e nem enriquecimento do agente público. 
d) A ação de improbidade somente é aceita em relação aos atos expressamente 
tipificados na Lei nº 8.429/1992, o que não atinge a contratação direta sem licitação. 
 
(OAB Nacional - Prova 2014-1) 
 
 
6. Cristina, cidadã brasileira comprometida com a boa administração, descobre que 
determinada obra pública em sua cidade foi realizada em desacordo com as normas que 
regem as licitações públicas, com vistas a beneficiar um particular amigo do prefeito. De 
posse de cópias do processo administrativo que comprovam a situação, pretende 
ingressar com medida judicial para a proteção do patrimônio público. 
Para combater tal situação, Cristina deverá 
a) ingressar com ação civil pública, que é o meio apto a sanar a lesividade ao 
patrimônio público. 
b) propor ação penal privada subsidiária da pública para condenar o prefeito e o 
particular beneficiado e reparar os prejuízos causados aos cofres públicos. 
c) impetrar mandado de segurança coletivo para amparar direito liquido e certo 
seu e de todos os cidadãos aos princípios da legalidade e moralidade. 
d) ingressar com ação popular apta a proteger o patrimônio público indevidamente 
lesado. 
 
(OAB Nacional - Prova 2013/1) 
 
 
7. As contas do Prefeito do Município X não foram aprovadas pelo Tribunal de Contas 
do Estado. Dentre outras irregularidades, apurou-se o superfaturamento em obras 
públicas. 
Sobre o controle exercido pelas Cortes de Contas, assinale a afirmativa correta. 
a) O parecer desfavorável emitido pelo Tribunal de Contas do Estado pode ser 
superado por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. 
b) A atuação do Tribunal de Contas configura exemplo de controle interno dos atos 
da Administração Pública. 
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c) A atuação do Tribunal de Contas do estado somente será possível até que haja a 
criação de um Tribunal de Contas do Município, por lei complementar de iniciativa do 
Prefeito. 
d) As contas do Prefeito estarão sujeitas à atuação do Tribunal de Contas somente 
se houver previsão na Lei Orgânica do Município. 
(OAB Nacional - Prova 2013/2) 
 
 
 
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GABARITO DAS QUESTÕES 
Cap. 1 – Administração Pública 
 
Cap. 2 – O regime jurídico-administrativo e os princípios da Administração 
Pública 
1-D; 2; C; 3-D. 
 
Cap. 3 – Poderes da Administração 
1-D; 2-A; 3-B; 4-D; 5-A. 
 
Cap. 4 – Organização da Administração Pública 
1-C; 2-B. 
 
Cap.5 – Atos administrativos 
1-A; 2-C; 3-D; 4-C; 5-C; 6-D; 7-C; 8-C. 
 
Cap. 6 – Administração Indireta 
1-D; 2-C; 3-B; 4-C; 5-C; 6-B; 7-D; 8-D; 9-C; 10-A; 11-A; 12-C. 
 
Cap. 7 – Processo administrativo 
1-C; 2-C; 3-A; 4-B; 5-D. 
 
Cap. 8 – Licitações 
1-D; 2-B; 3-C; 4-D; 5-B; 6-B; 7-A; 8-C; 9-C; 10-D. 
 
Cap. 9 – Contratos Administrativos 
1-C; 2-B; 3-D;4-A; 5-B. 
 
Cap. 10 – Bens Públicos 
1-A; 2-D; 3-C; 4-B. 
 
Cap. 11 – Serviços Públicos 
1-A; 2-C; 3-B; 4-D; 5-B; 6-C; 7-C. 
 
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Cap. 12 – Entidades paraestatais e terceiro setor. 
1-A; 2-C; 3-D; 4-B. 
 
Cap. 13 – Agentes Públicos 
1-C; 2-D; 3-B; 4-A; 5-D; 6-C; 7-B; 8-C; 9-D; 10-D. 
 
Cap. 14 – Restrições à propriedade privada 
1-D; 2-A; 3-C; 4-C; 5-D; 6-A; 7-C; 8-B; 9-A; 10-B 
 
Cap. 15 – Responsabilidade extracontratual do Estado 
1-A; 2-A; 3-C; 4-B; 5-B. 
 
Cap. 16 – Controle da Administração Pública 
1-C; 2-D; 3-A; 4-B; 5-C; 6-D; 7-A. 
 
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BIBLIOGRAFIA 
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fundamentais. 2ª Ed. São Paulo, Malheiros, 1999. 
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RT, 2014. 
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª ed. São Paulo, 
Malheiros, 1992. 
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PESTANA, Márcio. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro, Elsevier, 2008.