01 - Ato Administrativos

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 UNIDADE 1 – DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
 1. ATO ADMINISTRATIVO
 1.1 Fato administrativo e ato administrativo
Figura – Ato administrativo
Fonte: LuckyBusiness/Istockphoto.com
O ramo do Direito Administrativo está em constante transformação e atualização no âmbito do 
rol das normas jurídicas brasileiras. As práticas administrativas e os princípios que as regem são 
influenciados pelos valores acolhidos na sociedade em determinado momento. Estes influem no 
desenvolvimento da gestão pública, conduzindo-a para o atendimento da coletividade.
O Direito Administrativo dos novos tempos prima pela eficiência, pela celeridade, por resultados. 
Contudo, essa busca deve ser guiada por um princípio indispensável, que é a legalidade. Cabe lembrar 
que esta não é mais tão restrita como outrora, pois passou a ter em seu bojo princípios e valores.
Objetiva-se desenvolver uma gestão menos burocrática, mas de maneira que sua efetivação 
permaneça trazendo segurança jurídica aos envolvidos e à coletividade como um todo.
A administração pública deve atender os cidadãos, à coletividade, ou seja, tem responsabilidades 
e obrigações. Em contrapartida, há deveres da outra parte. Esse diálogo entre administração e 
coletividade é intermediado pela via da produção e do desenvolvimento dos atos administrativos. 
Importa enfatizar que a administração pública não pratica apenas atos administrativos, mas também 
vários outros, como os atos políticos. No entanto, os administrativos são o foco de nossa disciplina.
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A supremacia do interesse público faz com que este sobreponha-se a qualquer outro. É justamente 
por essa circunstância que os atos administrativos são munidos de certas prerrogativas, ou seja, 
têm características próprias para que possam exercer suas atribuições.
Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à observância da 
lei; é a aplicação ao direito público, do princípio da legalidade. Para assegurar-se a 
autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de seus fins, são-
lhe outorgados prerrogativas e privilégio que lhe permitem assegurar a supremacia 
do interesse público sobre o particular. [...] Ao mesmo tempo, que as prerrogativas 
colocam a Administração Pública em posição de supremacia perante o particular, 
sempre com o objetivo de atingir o benefício da coletividade, as restrições a que está 
sujeita limitam a sua atividade a determinados fins e princípios que, se não observados, 
implicam desvio de poder e consequente nulidade dos atos da Administração (DI 
PIETRO, 2009a, p. 61).
A prática dos atos administrativos é predominantemente do Poder Executivo, mas é possível 
que sejam exercidos por outros Poderes em certas circunstâncias.
A legalidade orienta os atos administrativos, impedindo que resultem em arbitrariedades. É 
necessário sempre seu controle, para que atenda aos interesses coletivos sem que haja lesão. 
Quando não atendem ao interesse social ou ainda nos casos em que contrariam o princípio da 
legalidade, podem ser revistos.
O administrador privado conduz seu empreendimento com dominus, agindo com os 
poderes inerentes à propriedade em toda a sua extensão. Assim, tudo o que não é 
proibido, é permitido ao gestor privado. Diga-se, ainda, que o administrador privado 
pode inclusive conduzir ruinosamente seu empreendimento sem que muito possa 
ser feito por terceiros [...] O gestor público não age como “dono”, que pode fazer o 
que lhe pareça mais cômodo. Diz-se, então, que ao Administrador Público só é dado 
fazer aquilo que a lei autorize, de forma prévia e expressa. Daí decorre o importante 
axioma da indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos (MIRANDA, 
2005, p. 173).
O ato administrativo submete-se ao controle tanto da administração que o pratica quanto do 
Poder Judiciário. Nesse diapasão, é possível afirmar sobre ele:
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública 
que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a 
si própria (MEIRELLES et al., 2006, p. 149).
Bandeira de Mello (2008, p. 117) entende que há certa dificuldade em definir o conceito de ato 
administrativo na esfera legal e apresenta a justificativa para sua delimitação:
Não há definição legal de ato administrativo. Sendo assim, não é de estranhar que 
os autores divirjam ao conceituá-lo.
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[...]
O que particulariza o ato administrativo e justifica que se formule um conceito que o 
isole entre os demais atos jurídicos é a circunstância de que ele tem peculiaridades 
(a) no que concerne às condições de sua válida produção e (b) no que atina à eficácia 
que lhe é própria (MELLO, 2008, p. 117).
Figura – Ato administrativo – divisões
Fonte: elaborado pela autora (2022).
De acordo com a teoria de Bandeira de Mello (2011, p. 173), os atos administrativos seriam 
assim considerados como a
declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um 
concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada 
mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, 
sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial.
Os atos administrativos são importantes para que se alcance a denominada boa administração, 
pois permitem um diálogo entre a administração e a coletividade.
Dentro do conceito de boa governança, na boa administração, estariam enquadradas as seguintes 
características: imparcialidade, eficiência, transparência, probidade e principalmente a qualidade 
de ser dialógica.
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Figura – Princípios da boa governança pública
Fonte: elaborada pela autora (2022).
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, também denominada Carta de Nice, 
descreveu a existência de vários direitos fundamentais. Entre eles, é oportuno citar o denominado 
direito a uma boa administração, previsto no seu art. 41:
Artigo 41.
Direito a uma boa administraç ão
1. Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas 
instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.
2. Este direito compreende, nomeadamente:
- o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer 
medida individual que a afecte desfavoravelmente,
- o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no 
respeito dos legí timos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e 
comercial,
- a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões.
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3. Todas as pessoas têm direito à reparação, por parte da Comunidade, dos danos 
causados por suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das respectivas 
funções, de acordo com os princípios gerais comuns às legislações dos Estados-
Membros.
4. Todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às instituições da União numa 
das línguas oficiais dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma língua 
(UNIÃO EUROPEIA, 2000).
ACONTECEU
Governo cria comitê para desburocratizar a administração pública
Agência Brasil, 8 mar. 2017.
Justamente objetivando cumprir a missão de realizar uma boa administração pública, foi editado 
um decreto presidencial em março de 2017 criando o Conselho Nacional para a Desburocratização 
– Brasil Eficiente. A finalidade dessa inovação é modernizar a searaadministrativa, simplificando a 
gestão pública e promovendo melhoria nos serviços públicos.
Fonte: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2017-03/governo-cria-comite-para-desburocratizar-
administracao-publica.
Os fatos administrativos são denominados como aquelas atividades materiais que se desdobram 
em fato administrativo em sentido estrito e em fato da administração, sendo que o primeiro 
instituto produz efeito jurídico, já o segundo não. Os atos da administração englobam tanto os 
atos administrativos como outros atos, por exemplo, os políticos. José Cretella Júnior (1995, p. 53) 
define o ato administrativo como
[...] a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular 
de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder 
reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, 
resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa.
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http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2017-03/governo-cria-comite-para-desburocratizar-administracao-publica
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 1.2 Ato jurídico e ato administrativo
Figura – Ato jurídico
Fonte: freepik/freepik.com.
O denominado ato jurídico está contido em uma categoria maior, denominada fato jurídico. 
Neste, há o elemento da vontade como elemento principal. Vicente Ráo (1979, p. 29) descreve assim 
os atos jurídicos:
O ato jurídico desde logo se distingue dos demais fatos voluntários lícitos pela maior 
relevância da vontade, isto é, da vontade que visa a alcançar, direta e imediatamente, 
os efeitos práticos protegidos pela norma e recebe desta o poder de auto-regulamentar 
os interesses próprios do agente [...]. Consiste, pois, o ato jurídico na declaração 
dispositiva e preceptiva da vontade autônoma do agente, dirigida direta e imediatamente 
à consecução dos resultados práticos, individuais e sociais, produzidos pelos efeitos 
que o ordenamento lhe confere.
Inúmeros eventos desenvolvem-se no dia a dia da vida das pessoas, mas só serão considerados 
fatos jurídicos aqueles que tiverem importância na esfera do Direito, ou seja, quando há norma que 
a eles se destine ou que se dirija para algum fim. De acordo com Pontes de Miranda (1983, p. 77):
Fato jurídico é, pois, o fato ou complexo de fatos sobre o qual incidiu a regra jurídica; 
portanto, o fato de que dimana, agora, ou mais tarde, talvez condicionalmente, ou 
talvez não dimane, eficácia jurídica. Não importa se é singular, ou complexo, desde 
que, conceptualmente, tenha unidade. A oferta é fato jurídico: produz efeitos jurídicos. 
A aceitação também os produz, porque é fato jurídico. O contrato que delas surge é 
fato jurídico, com suporte de dois fatos jurídicos: a regra jurídica incide sobre dois 
suportes fáticos, em correlação, dando ensejo, assim, à bilateralidade.
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Figura – Classifi cação do fato jurídico
Fonte: elaborada pela autora (2022).
Faz-se mister apresentar o aspecto diferenciador entre atos da administração e atos administrativos. 
O conteúdo dos primeiros é mais abrangente que o dos últimos, englobando-os. Assim, podem ser 
considerados atos da administração:
1. Os atos de direito privado, como doação, permuta, compra e venda, locação;
2. Os atos materiais da administração, que não contêm manifestação de vontade, 
mas que envolvem apenas execução, como a demolição de uma casa, a apreensão 
de mercadoria, a realização de um serviço;
3. Os chamados atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, que também não 
expressam uma vontade e que, portanto, também não podem produzir efeitos jurídicos; 
é o caso dos atestados, certidões, pareceres, votos;
4. Os atos políticos, que estão sujeitos a regime jurídico-constitucional;
5. Os contratos;
6. Os atos normativos da administração, abrangendo decretos, portarias, resoluções, 
regimentos, de efeitos gerais e abstratos;
7. Os atos administrativos propriamente ditos (DI PIETRO, 2014, p. 199).
Os denominados atos administrativos serão mais bem definidos e delineados no tópico a seguir.
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1.3 Conceito
Figura – Conceito de ato administrativo.
Fonte: NEOSiAM 2021/Pexels.com
Adentramos a seara específica dos atos administrativos questionando acerca de quando e 
como teriam surgido.
A origem dos atos administrativos é incerta, sendo mencionados em uma norma francesa que 
tratava da não intervenção dos tribunais no Poder Legislativo (Lei nº 16/24-8, de 1790). Essa lei teria, 
juntamente com outra norma (Lei nº 3-9, de 1795), iniciado e desenvolvido a ideia do denominado 
contencioso administrativo; a partir disso, inúmeros atos da administração passaram a não mais 
se submeter ao âmbito judicial.
No que concerne à origem dos atos administrativos, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 27) 
afirma:
A noção de ato administrativo só começou a ter sentido a partir do momento em que 
se tornou nítida a separação de funções, subordinando-se cada urna delas a regime 
jurídico próprio. [...] só existe nos países em que se reconhece a existência de um 
regime jurídico-administrativo, a que se sujeita a Administração Pública, diverso do 
regime de direito privado. Onde não se adota esse regime, como nos sistemas da 
common law, a noção de ato administrativo, tal corno a conhecemos, não é aceita.
Compreendendo melhor os atos administrativos, é imprescindível entender seu conceito. Mello 
(2011, p. 173) designa-os como
declaração de vontade do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como por exemplo, 
um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, 
manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe 
dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.
Importa ressaltar que os atos administrativos produzem efeitos jurídicos e se encontram na 
esfera do Direito Público. A vontade estatal materializa-se por meio deles.
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SAIBA MAIS
Diante do tema proposto, faz-se mister a leitura do texto A ingerência do Poder Jurídico no ato 
administrativo discricionário, de Fernanda Cristina Aparecida Soares e Gustavo Vidigal Costa. 
Nesse texto, os autores analisam o princípio da legalidade e a possibilidade da apreciação dos atos 
administrativos pelo Poder Judiciário. Enfatizam a ideia de que o Direito é uma autêntica ciência 
autônoma e promovem ainda uma classificação binária das ciências.
Acesse o link para saber mais, da página 111 até a 119: https://issuu.com/publicanewton/docs/letras_
juridicas_n5.
RECAPITULANDO
Foi possível conceituar que o Direito Administrativo está em constante mudança ante a sociedade 
dominante em cada momento da história, o que acaba influenciando no desenvolvimento da gestão 
de cada época da Administração. Assim, ante os conceitos mais modernos da Administração 
Pública, com menos burocracia e maior atendimento à coletividade, foi possível diferenciar o fato 
administrativo e o ato administrativo.
O ato administrativo acaba sendo submetido ao controle da administração e não há definição 
legal para ele, embora seja conceituado amplamente por doutrinadores. O ato administrativo é 
pautado na boa administração, a qual prega a imparcialidade, eficiência e a transparência, entre 
outros princípios.
Foi também conceituado o que vem a ser um fato administrativo, que são as atividades materiais 
da administração,podendo ser divididas em fato administrativo em sentido estrito.
Por fim, identificamos as principais diferenças entre ato jurídico e ato administrativo, sendo que 
estes produzem efeitos jurídicos e são manifestados no Direito Público.
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