Organização da Segurança Pública no Ceará

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GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ 
 
ELMANO de FREITAS da Costa 
GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ 
 
SECRETARIA DA SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL - SSPDS 
 
SAMUEL ELÂNIO de Oliveira Júnior - DPF 
SECRETÁRIO DA SSPDS 
 
ACADEMIA ESTADUAL DE SEGURANÇA PÚBLICA DO CEARÁ – AESP|CE 
 
LEONARDO D`Almeida Couto BARRETO - DPC 
DIRETOR-GERAL DA AESP|CE 
 
Francisca ASMENHA Cruz Furtado Torquato – Cel PM 
DIRETORA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO INTERNA DA AESP|CE 
 
EVANDRO Queiroz de Assunção – Cel PM 
COORDENADOR DE ENSINO E INSTRUÇÃO DA AESP|CE 
 
CIRO de Assis Lacerda - DPC 
COORDENADOR ACADÊMICO PEDAGÓGICO DA AESP|CE 
 
Francisca ADEIRLA Freitas da Silva – Maj PM 
SECRETÁRIA ACADÊMICA DA AESP|CE 
 
MÔNICA Pontes Rodrigues 
ORIENTADORA DA CÉLULA DE ENSINO A DISTÂNCIA DA AESP|CE 
 
CURSO DE HABILITAÇÃO A SUBTENENTE POLICIAL MILITAR - CHST PM/2024 
 
DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEUDISTAS 
Antônio Castelo Barros 
Ricardo Romagnoli do Vale 
 
FORMATAÇÃO 
JOELSON Pimentel da Silva – 1º SGT PM 
 
• 2024 • 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO .................................................................. 1 
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 1 
1. DIREITO ADMINISTRATIVO – CONCEITOS BÁSICOS ......................................................... 2 
1.1 Conceito de Direito Administrativo ............................................................................ 2 
1.2 Ramo do Direito Público ............................................................................................ 2 
1.3 Objeto ........................................................................................................................ 3 
1.4 Fontes ........................................................................................................................ 3 
1.5 Fundamentos ............................................................................................................. 3 
2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................... 5 
2.1 Principio da Legalidade .............................................................................................. 5 
2.2 Princípio da Impessoalidade ...................................................................................... 6 
2.3 Princípio da Moralidade Administrativa ..................................................................... 7 
2.4 Princípio da Publicidade ............................................................................................. 8 
2.5 Princípio da Eficiência ................................................................................................ 9 
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................................. 9 
3.1 Conceito ..................................................................................................................... 9 
3.2 Estrutura, Organização e Fins ..................................................................................... 9 
3.3 Administração Direta e Indireta ............................................................................... 10 
3.4 Regime Jurídico Administrativo - Conceito e Princípios ............................................ 10 
4. PODERES ADMINISTRATIVOS ........................................................................................ 14 
4.1 Poder Vinculado e Poder Discricionário ................................................................... 15 
4.2 Poder Hierárquico (Princípio da Hierarquia) ............................................................. 15 
4.3 Poder Disciplinar ...................................................................................................... 15 
4.4 Poder Regulamentar ................................................................................................ 16 
4.5 Poder de Polícia ....................................................................................................... 16 
4.6 Súmulas do STF e STJ ................................................................................................ 17 
5. ATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................................................. 17 
5.1 Definição .................................................................................................................. 17 
5.2 Elementos ................................................................................................................ 19 
5.3 Atributos .................................................................................................................. 21 
5.4 Extinção e suas Modalidades ................................................................................... 22 
5.5 Controle do Ato Administrativo ................................................................................ 24 
6. DA RESPONDABILIDADE ............................................................................................... 25 
 
 
6.1 Responsabilidade Objetiva do Estado ...................................................................... 25 
6.2 Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal do Servidor ..................................... 25 
6.3 Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) e Controladoria Geral de Disciplina 
dos Órgãos de Segurança Pública e Sistema Penitenciário ............................................. 29 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................ 34 
 
 
 
 
 
 
 
1 
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
INTRODUÇÃO 
 
Caro(a) aluno(a), além do estudo de Fundamentos de Direito Administrativo, 
queremos dividir com você a alegria deste avanço profissional. 
O Curso de Habilitação a Subtenente Policial Militar - CHSTPM é um momento 
especialíssimo promovido pelo Governo do Estado, Secretaria de Segurança Pública e 
Defesa Social, Polícia Militar e Academia Estadual de Segurança Pública, visando 
promover seu crescimento e reconhecendo sua dedicação profissional em defesa da 
sociedade. 
Por intermédio deste Curso você poderá receber novos conhecimentos, reforçar 
princípios e teorias, robustecer laços de companheirismo, aproximar-se ainda mais dos 
estudos e enfim, aperfeiçoar-se do ponto de vista doutrinário, científico e prático para os 
novos desafios que certamente virão na condição de Subtenente da Polícia Militar do 
Ceará. 
Para garantir a sustentação deste Curso, indispensável o conteúdo dos Fundamentos 
de Direito Administrativo, um dos mais importantes ramos do Direito, já que, é ele que 
define dentre outros a organização e funcionamento do administração pública e a forma 
com que servidores, inclusive policiais militares, podem e devem se comportar dentro da 
legalidade e legitimidade. 
O Curso será desenvolvido em aulas via sistema de educação à distância onde haverá 
momentos expositivos, espaços para questionamentos, exercícios e, enfim, diversos 
recursos didáticos para auxiliar na compreensão dos conteúdos. 
Estaremos ao seu lado para que tenha um maravilhoso momento de convivência e 
aprendizado, porém, é necessário saber que o sucesso do Curso depende muito de você, 
logo, participe das atividades com compromisso e dedicação. 
Aproveitamos finalmente para desejar sucesso absoluto na sua vida pessoal e 
profissional. 
Atenciosamente 
O Revisor. 
 
2 
1. DIREITO ADMINISTRATIVO – CONCEITOS BÁSICOS 
 
1.1 Conceito de Direito Administrativo 
 
Segundo ensinamentos do eminente Professor Hely Lopes Meireles , Direito 
Administrativo é ramo do direito público interno, e se constitui no conjunto harmônico de 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes as 
realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
Em
de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de 
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de 
servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. 
 
 
33 
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de 
serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na 
lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005) 
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia 
dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei 
nº 11.107, de 2005) 
 
Seção III 
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da 
Administração Pública 
 
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios 
da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele 
previsto, na regra de competência; 
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que 
deva permanecer em segredo; 
IV - negar publicidade aos atos oficiais; 
V - frustrar a licitude de concurso público; 
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; 
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da 
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o 
preço de mercadoria, bem ou serviço. 
Finalmente, cumpre destacar a criação da CONTROLADORIA GERAL DE DISCIPLINA 
DOS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA E SISTEMA PENITENCIÁRIO, criada pela Lei 
Complementar n.º 98, de 13 de junho de 2011, que tem a competência para realizar, 
requisitar e avocar sindicâncias e processos administrativos para apurar a 
responsabilidade disciplinar dos servidores integrantes do grupo de atividade de polícia 
judiciária, policiais militares, bombeiros militares e agentes penitenciários, visando o 
incremento da transparência da gestão governamental, o combate à corrupção e ao 
abuso no exercício da atividade policial ou de segurança penitenciária, buscando uma 
 
34 
maior eficiência dos serviços policiais e de segurança penitenciária, prestados à 
sociedade. 
Dentre as suas atribuições está a aplicação e acompanhamento do cumprimento de 
punições disciplinares, bem como a realização de correições, inspeções, vistorias e 
auditorias administrativas, visando à verificação da regularidade e eficácia dos serviços e 
a proposição de medidas. 
No âmbito da Superintendência da Polícia Civil, foi criada, através do Decreto n.º 
30.841, de 7 de março de 2012, a recente Delegacia de Assuntos Internos (DAI), a quem 
compete as investigações de delitos que tenham repercussão funcional ou que sejam 
praticados em razão da função e que constituam ou possam caracterizar desvios de 
conduta atinentes aos policiais civil, militares, bombeiros militares e agentes 
penitenciários, além de outras atribuições necessárias ao cumprimento de suas 
finalidades. 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
Constituição da República Federativa do Brasil 
Constituição do Estado do Ceará; 
Couto, Reinaldo. Curso de Direito Administrativo - Segundo a Jurisprudência do STJ e do 
STF - Editora Atlas, 1ª. Edição, 2011; 
Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado do Ceará, Lei 9826/74; 
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 12ª Ed., Atlas ; 
Ferrajoli, Luigi. Direito e Razão – Teoria do Garantismo Penal; 2ª Ed, RT; 
Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8429/92); 
Medauar Odete. Direito Administrativo Moderno. 13ª. Edição, 2009, Revista Dos 
Tribunais; 
Mendes, Gilmar Ferreira; Coelho, Inocêncio Mártires; Branco, Paulo Gustavo Gonet. Curso 
de Direito Constitucional, 2ª Ed., Saraiva; 
Meireles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Malheiros; 
Melo, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 12ª Ed., Malheiros 
Morais, Alexandre de. Direito Constitucional. 7ª Ed., Atlas 
Rosa, Márcio Fernando Elias Rosa. Direito Administrativo. 10ª Ed, Saraiva.
outras palavras, pode ser entendido como o conjunto de princípios jurídicos que 
regem a atividade administrativa, as entidades, os órgãos e os agentes públicos, 
objetivando o perfeito atendimento das necessidades da coletividade e os fins desejados 
pelo Estado. 
De outra banda, função administrativa é toda atividade desenvolvida pela 
Administração (Estado) representando os interesses de terceiros, isto é, da coletividade. 
Enfim, é o dever do Estado em atender o interesse público, satisfazendo o comando 
decorrente dos atos normativos. 
 
1.2 Ramo do Direito Público 
 
O Direito Administrativo é doutrinariamente classificado como ramo do direito 
público devido à presença, em sua estrutura básica, do princípio da supremacia do 
interesse público, bem como pelo critério de sujeito da relação jurídica com algumas 
prerrogativas de autoridade. É o direito que regula as relações em que o Estado é parte 
ou mantém interesse preponderante. 
Ao lado dele, situam-se, também no ramo do direito público, o direito 
constitucional, o tributário, o penal, o processual civil e penal, e outros, como o 
ambiental, eleitoral e urbanístico. 
 
 
 
 
3 
1.3 Objeto 
 
Segundo Odete Medauar, o objeto principal do Direito Administrativo é a atuação na 
Administração Pública. Dessa forma, não deve ser compreendido fora do cenário sócio-
político-econômico do Estado, muito menos ficar alheio à realidade social. 
Por isso, compete-lhe o estudo da atividade ou função administrativa exercida direta 
ou indiretamente, de sua estrutura, de seus bens, de seu pessoal e de sua finalidade, 
objetivando, assim, o estudo dos atos editados pelo Executivo, conquanto aplicável 
também a atos oriundos dos Poderes Legislativo e Judiciário. 
 
1.4 Fontes 
 
Fonte do direito pode ser compreendida como o fundamento de validade da ordem 
jurídica. Há, também, o sentido pelo qual fonte do direito seria aquilo através do qual se 
produz o direito. 
Assim, as fontes do direito administrativo seriam a lei, a jurisprudência, a doutrina, 
os princípios gerais do direito e os costumes. 
A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo. A doutrina 
forma o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, e é elemento 
construtivo da Ciência Jurídica. Já a jurisprudência é a reiteração de julgamentos em um 
mesmo sentido, e é muito importante, notadamente para esse ramo do direito, uma vez 
que o Direito Administrativo ressente de codificação legal. 
O costume, desde que não contrário à lei e à moral, pode ser considerado fonte do 
direito administrativo, e requisita a prática reiterada, sua uniformidade, continuidade e 
moralidade. Por fim, princípios gerais do direito são postulados que dirigem toda a 
legislação, e atuam como pressupostos de todas as regras jurídicas. 
 
1.5 Fundamentos 
 
Para discorrer, ainda que em síntese, sobre esse item, é relevante ressaltar que o 
Direito Administrativo trata dos mais importantes temas, entre eles princípios, poderes, 
atos e processos administrativos; licitações e contratos; serviços públicos; bens públicos; 
 
4 
responsabilidade civil do Estado; controle da Administração Pública; normas 
constitucionais aplicáveis. 
Além disso, as constantes alterações no direito positivo e as inovações que vão 
sendo introduzidas por conta das frequentes reformas no âmbito da Administração 
Pública conduzem à necessidade de revisão de grande parte do que é abordado e 
ensinado nas Universidades e Faculdades, seja para atualizar a legislação mencionada, 
seja para introduzir novas ideias que se vão formando à medida que os novos institutos 
vão sendo discutidos e aplicados na prática. 
Isso se dá, notadamente, em razão das constantes alterações legislativas e 
jurisprudenciais em matérias administrativas. 
Cumpre observar, ainda, que, segundo Reinaldo Couto , o Direito Administrativo 
atual passa por uma grande mudança: a jurisprudência está tomando proporções que o 
Poder Constituinte Originário de 1988 não imaginaria. As decisões dos Tribunais 
Superiores tornaram-se mais uniformes e mais abrangentes, sendo que os juízes de 
instâncias inferiores observam-nas com mais frequência e submissão. E diz ainda que 
“Não poderia ser diferente, pois o volume gigantesco de processos que são distribuídos 
todos os anos exige solução imediata e efetiva, a fim de que o direito seja tutelado o mais 
rápido possível e com a convicção de que as decisões não serão reformadas pelos 
Tribunais Superiores”. 
Por fim, o direito administrativo atual, portanto, apresenta uma análise dos 
princípios do direito administrativo, da administração pública, do ato administrativo, do 
poder regulamentar e de polícia, dos agentes públicos, dos cargos públicos, dos serviços 
públicos, da execução dos serviços públicos, da fundação pública, da sociedade de 
economia mista, da licitação, do contrato administrativo, da intervenção estatal no 
domínio econômico, da desapropriação, dos bens públicos, do controle da administração 
pública, do processo administrativo, da sindicância e da responsabilidade civil do Estado. 
 
 
 
 
 
5 
2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
 
Os princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais ou típicas que 
condicionam todas as estruturações subsequentes. Pode-se dizer que são os alicerces 
desta ciência. 
No tocante aos princípios do Direito Administrativo, cumpre mencionar que esses 
princípios não se limitam aos cinco enunciados pelo caput do artigo 37 da Constituição 
Federal, que são os da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência. 
Segundo a escola de Alexandre de Morais , a Constituição Federal, inovando em 
relação às anteriores, regulamenta, no Título III, um capítulo específico para a 
organização da administração pública, pormenorizando-a enquanto estrutura 
governamental e enquanto função”. 
Assim, vejamos, pois, cada um desses cinco princípios constitucionais do Direito 
Administrativo. 
 
2.1 Principio da Legalidade 
 
Conforme lição do mestre Celso Antônio Bandeira de Mello , este é o princípio 
capital para a configuração do regime jurídico-administrativo. 
O Administrador Público somente poderá fazer o que estiver expressamente 
autorizado na lei e nas demais espécies normativas, mesmo que esteja agindo com 
parcela de poder discricionário, pois na Administração Pública só é permitido fazer o que 
a lei expressamente autoriza, diferentemente da esfera privada, onde será permitido fazer 
tudo o que a lei não proíba. 
Assim, representa um limite para a atuação do Estado. Este princípio, na verdade, 
nada mais é do que uma tradução jurídica do seguinte propósito político: “o de submeter 
os exercentes de poder em concreto, o administrador, a um quadro normativo que 
embargue favoritismos, perseguições ou desmandos”. 
É vetor basilar do dito regime jurídico-administrativo . Não há liberdade desmedida 
ou que não esteja expressamente concedida. 
 
 
6 
Quanto aos atos discricionários, o administrador público pode atuar com alguma 
parcela de discricionariedade, no que diz respeito à convivência da prática do ato, ao seu 
conteúdo e quanto à oportunidade em que o ato deve ser praticado. É preciso lembrar, 
contudo, que os atos inoportunos e inconvenientes se sujeitam à revisão e à revogação 
por parte da própria Administração Pública. 
 
2.2 Princípio da Impessoalidade 
 
É também chamado de Princípio da Finalidade Administrativa. Conforme 
ensinamentos do Prof. Hely Lopes de Meireles , “o princípio da impessoalidade, referido 
na CF/88, nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao 
administrador público que só pratique o ato administrativo voltado para o seu fim legal, 
pois assim estará agindo de forma impessoal. E o fim legal é unicamente aquele que a lei 
indica expressa ou virtual como objetivo do ato”. 
Entretanto, há divergências.
Os doutrinadores mais modernos, como Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Melo ensinam que o princípio da finalidade 
não se confunde com o da impessoalidade, significando aquele a busca do administrador 
pelo verdadeiro espírito da lei (vontade maior da lei), que não se resume apenas ao mero 
interesse público. Para esta corrente o princípio da finalidade é inerente ao princípio da 
legalidade. 
Enfim, possui, o princípio em comento, dois significados: significa atuação genérica, 
ligada à finalidade da atuação administrativa que vise à satisfação do interesse coletivo, 
sem corresponder ao atendimento do interesse exclusivo do administrado, como também 
significa a imputação da atuação do órgão ou entidade estatal. 
O principio, por fim, pode também ser tido como indicativo da imparcialidade, que 
condiciona a atividade administrativa a deferir tratamento igual a todos, 
independentemente de qualquer interesse político. 
Em outras palavras, considera-se que o administrador público deve praticar os seus 
atos de forma impessoal, e voltada para o fim legal dos mesmos, ou seja, sem fugir da sua 
finalidade legal. Essa finalidade é sempre o interesse público, logo o administrador deve 
agir com ausência de subjetividade. O ato administrativo não é do agente público e sim 
do órgão a que pertence. 
 
7 
Todo ato praticado sem atender a sua finalidade legal é passível de invalidação por 
desvio de finalidade. No dizer de Hely Lopes de Meireles “o desvio de finalidade 
praticado pelo agente público é uma das mais insidiosas formas de abuso do poder. 
Por fim, ressalte-se que, assim como os demais preceitos basilares do artigo 37 da 
CF/88, o princípio da impessoalidade se direciona a todos os Poderes Estatais. 
 
2.3 Princípio da Moralidade Administrativa 
 
Segundo este princípio, deverá o administrador público, no exercício da função 
pública que exerce, respeitar os princípios éticos da razoabilidade e justiça, pois a 
moralidade constitui, a partir da Constituição Federal de 1988, pressuposto de legalidade, 
portanto de validade de todo ato da Administração Pública, razão pela qual o ato imoral 
será também ilegal. 
A própria Lei n° 8.429 de 02 de junho de 1992 (“Lei de Improbidade Administrativa”) 
afirma que a improbidade não é sinônimo de imoralidade, mas sim de uma ilegalidade, 
que abrange a imoralidade. 
A conduta do Administrador Público em desrespeito ao princípio ora estudado 
enquadra-se nos denominados atos de improbidade administrativa, sancionados com a 
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens 
e o ressarcimento ao erário. 
Ademais, interessa notar que a CF/88 consagrou a moralidade administrativa como 
princípio da Administração Pública e, como todos os demais princípios, seus destinatários 
não são apenas os agentes públicos, os órgãos e entidades da Administração, mas sim 
todos aqueles que, de qualquer modo se relacionam com o Poder Público, inclusive, os 
particulares, que podem responder por atos que tenham sido praticados com a violação 
da moralidade administrativa. 
Por fim, o insigne professor Gilmar Ferreira Mendes e outros ensinam que 
“abstração feita das discussões em torno das semelhanças e diferenças, acaso existentes, 
entre direito e moral, mas retendo, desse debate, a conclusão de que, originariamente 
amalgamadas, em determinado momento histórico, essas duas tábuas de valores vieram 
a separar-se, no curso do processo de racionalização do poder, mas não perderam os 
vínculos de parentesco, pode-se dizer que a reverência que o direito positivo presta ao 
 
8 
princípio da moralidade decorre da necessidade de pôr em destaque que, em 
determinados setores da vida social, não basta que o agir seja juridicamente correto; 
deve, antes, ser também eticamente inatacável...”. 
 
2.4 Princípio da Publicidade 
 
O dever de da publicidade, isto é, de levar o conhecimento do ato ou da atividade 
administrativa a terceiros, a fim de facilitar o controle e conferir possibilidade de 
execução, constitui o quarto vetor da Administração Pública. 
Ele diz respeito à transparência no tratamento dos interesses da Administração 
Pública. 
É claro que publicidade dos atos não se resume e não se confunde com publicação 
oficial. A publicação oficial faz-se pela inserção do ato Diário Oficial ou por edital fixado 
em local próprio para a divulgação de atos públicos, para conhecimento de todos em 
geral e, consequentemente, para início da produção de seus efeitos. 
Já a publicidade, que também incide sobre os atos e processos em andamento, pode 
acontecer de várias outras maneiras, por exemplo, via cientificação pessoal no próprio 
processo, carta com Aviso de recebimento - AR, divulgação em diário oficial ou em jornal 
de grande circulação, ou até mesmo mediante sessões realizadas a portas abertas, como 
nas audiências públicas e nas licitações, dentre outras maneiras que viabilizam o 
conhecimento do público de tudo que ocorre nos bastidores da administração. 
Finalmente, cumpre observar, ainda, que a publicidade, a exemplo do que ocorre 
com os demais princípios, também não é absoluta, uma vez que a própria Constituição 
admite exceções e flexibilizações, tudo para atender a interesses sociais superiores. 
Assim, a regra é no sentido de que a publicidade somente poderá ser excepcionada 
quando o interesse público assim o determinar (Observe o Art. 5º incisos X, XXXIII e LX e 
art. 37, §1º, da CF/88). 
 
 
 
 
 
9 
2.5 Princípio da Eficiência 
 
Este princípio surgiu com a Emenda Constitucional n° 19/98, e correspondeu à 
necessidade de aprimoramento dos serviços públicos, ou seja, uma melhor relação custo 
– benefício e melhor qualidade nos serviços prestados. 
Pode abarcar dois entendimentos. Tange ao agente público, que não pode atuar de 
forma amadora, devendo sempre buscar a consecução do melhor resultado possível, 
como também diz respeito à forma de organização da Administração Pública, que deve 
atentar para os padrões modernos de administração. 
Assim, o administrador público precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que 
produz, através de seus atos, o efeito desejado pela lei. Ele deve exercer suas funções sob 
o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade. 
Assim, o princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta e a 
seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências 
de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre 
em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários 
para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios 
e garantir maior rentabilidade social. 
 
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
3.1 Conceito 
 
A Administração Pública é, em síntese, o instrumento de que dispõe o Governo para 
efetivar suas ações políticas, ou seja, para gerir seus negócios. 
 
3.2 Estrutura, Organização e Fins 
 
A Administração Pública corresponde ao aparelhamento estatal criado para propiciar 
a realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
 
 
10 
 Assim, fica evidenciado que o fim da Administração é o alcance do “bem comum” 
da coletividade e a defesa do interesse público. 
 
3.3 Administração Direta e Indireta 
 
A Administração Direta corresponde à atuação pelo próprio Estado, através de suas 
entidades estatais (União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal), com a 
ressalva de que a União é dotada de soberania, enquanto as outras têm autonomia 
política, administrativa e financeira. 
A Administração Indireta é integrada por pessoas jurídicas de direito público ou 
privado, criadas ou instituídas a partir de lei específica. São as autarquias, as fundações, 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista,
como também as associações e 
os consórcios públicos. Há, também, as chamadas paraestatais, que são entidades 
privadas que concorrem com o Estado para a realização de atividades de interesse social. 
Cumpre observar que as paraestatais não integram a Administração Indireta e, por 
isso, são conhecidas também como “terceiro setor”. 
Essa divisão tem uma finalidade técnica, qual seja, a de melhorar o desempenho na 
gestão da coisa pública. 
É de verificar-se, ainda, que se dá o nome de centralizada para a atividade exercida 
diretamente pela entidade estatal; desconcentrada, sempre que a competência para o 
exercício da atividade é repartida, dividida ou espalhada por diversos órgãos (ministérios, 
secretarias etc) que integram a mesma pessoa jurídica, e descentralizada, quando a 
atividade administrativa é deferida a outras entidades dotadas de personalidade jurídica, 
seja por outorga (lei), seja por delegação (contrato ou ato). 
 
3.4 Regime Jurídico Administrativo - Conceito e Princípios 
 
Segundo o artigo 1º, da Lei Estadual Nº 9.826/74 (Estatuto dos Funcionários Públicos 
Civis do Estado do Ceará) , “regime jurídico do funcionário civil é o conjunto de normas e 
princípios, estabelecidos por este Estatuto e legislação complementar, reguladores das 
relações entre o Estado e o ocupante de cargo público”. 
 
 
11 
Como é cediço, a Constituição Federal estabelece os princípios básicos no capítulo 
próprio da Administração, mas há outros tantos dispositivos legais e constitucionais que 
informam todo o direito administrativo e que constituem o chamado “regime jurídico 
administrativo”, senão vejamos. 
 
3.4.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público 
 
No confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o 
segundo, uma vez que aí se concentra o interesse da coletividade, como ocorre nas 
hipóteses em que a Administração reconhece de utilidade pública um bem imóvel e 
declara a sua expropriação. 
Assim, é da supremacia do interesse público que decorre o deferimento de 
prerrogativas para o Poder Público ou para as entidades que integram a Administração 
Pública a fim de que exerçam suas funções. 
Obviamente, contudo, haverá sempre limites a essa supremacia, pois o Poder 
Público não está desobrigado de respeitar os direitos individuais. 
Neste sentido, Di Pietro ensina que “se a lei dá à Administração os poderes de 
desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista 
atender ao interesse geral, que não pode ceder diante do interesse individual. Em 
consequência, se, ao usar de tais poderes, a autoridade administrativa objetiva prejudicar 
um inimigo político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para 
terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse público, e, em 
consequência, estará se desviando da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do 
desvio do poder o desvio de finalidade, que torna o ato ilegal.” 
 
3.4.2 Princípio da Indisponibilidade 
 
Muito embora o princípio da legalidade seja antecedente e superior a este, ambos 
são próximos e se confundem em parte. 
Não é deferida ao administrador liberdade para concretizar transações de qualquer 
natureza sem prévia e correspondente norma legal. Não há poder de transigir sem lei 
anterior que o permita. 
 
 
12 
O exercício da atividade administrativa se traduz em deveres não só para o agente 
público, mas também para a Administração, que são os deveres de guarda, 
aprimoramento, e conservação de bens e do próprio interesse público em abstrato. 
Assim, ao contrário da atividade privada, para a Administração e seus agentes não há 
qualquer liberdade de disposição ou renúncia, mas sim indisponibilidade, uma vez que a 
natureza dessa atividade é meramente instrumental, constituindo um múnus público, 
encargo ou dever. 
 
3.4.3 Princípio da Continuidade 
 
A atividade administrativa não pode sofrer paralisações, sendo, assim, a atividade 
administrativa ininterrupta. Por conta disso, por exemplo, há a expressa proibição do 
direito de greve aos militares, por ser considerado esse serviço essencial à segurança 
pública. Por conta desse princípio, da mesma forma, e em tese, não pode o contrato 
administrativo deixar de ser cumprido pelo contratado, resguardadas algumas ressalvas 
peculiares. 
 
3.4.4 Princípio da Autotutela 
 
A Administração deve rever os seus próprios atos, seja para revogá-los (quando 
inconvenientes), seja para anulá-los (quando ilegais). É o que diz a Súmula 473, do STF “A 
Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados dos vícios que os tornem 
legais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência 
e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e, ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial”. 
Cumpre observar, ainda, que o princípio da autotutela não se confunde com o 
princípio da tutela, que alude à fiscalização realizada pela Administração Direta sobre atos 
e atividades desempenhados por entidades da Administração Indireta. A tutela (sujeição 
ou controle exercido por outra pessoa) é realizada na forma e nos limites da lei 
(legalidade e legitimidade, na forma da lei). 
Contudo, é de verificar-se que o ato administrativo conta com a retratabilidade, que 
poderá ser exercida enquanto o ato não gerar direitos a outrem pois, ocorrendo lesão a 
existência de direitos, tais atos são atingidos pela preclusão administrativa, tornando-se 
 
13 
irretratáveis pela própria Administração. 
 
3.4.5 Presunção de Legitimidade, de Legalidade e de Veracidade 
 
Para concretizar o interesse público que norteia a atuação da Administração, suas 
decisões são dotadas do atributo da presunção de legitimidade e de legalidade, tornando-
as presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos e adequadas quanto à legalidade. Tal 
atributo permite a execução direta do conteúdo do ato pela própria Administração, 
mesmo que conte com a discordância do particular, e ainda que se lhe imponha uma 
obrigação. 
 
3.4.6 Razoabilidade 
 
Esse princípio tem enorme importância jurídica, incidindo em todas as formas de 
atuação da Administração, notadamente nas atividades realizadas sob o fundamento da 
discricionariedade. 
Segundo esse princípio, o administrador não pode atuar segundo seus próprios 
valores pessoais, devendo considerar valores ordinários comuns a toda a coletividade. 
Decorre da cláusula do devido processo legal, e dele resulta a necessidade de observância 
do valor justiça. 
 
3.4.7 Proporcionalidade 
 
O princípio obriga a permanente adequação entre os meios e os fins, extirpando-se 
medidas eventualmente abusivas. Noutras palavras, o administrador público está 
obrigado a sacrificar o mínimo para preservar o máximo de direitos. 
 
3.4.8 Motivação 
 
Ensina que é necessária a indicação dos pressupostos fáticos e jurídicos, a 
compatibilidade entre ambos e a correção da medida adotada pela Administração. 
Cumpre observar que a justificativa será maior ou menor conforme o ato seja vinculado 
ou discricionário. Regra geral, a justificativa deve ser prévia ou contemporânea à 
expedição do ato. 
 
14 
3.4.9 Segurança Jurídica 
 
É conhecido também como princípio da estabilidade das relações jurídicas, e tem 
como escopo a garantia da perpetuidade nessas relações, que são estabelecidas com a 
Administração. 
 
4. PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
Na verdade, a expressão que melhor corresponde à realidade da Administração é 
“poder-dever”. Poder sugere autoridade, uso de prerrogativas segundo o desejo de seu 
detentor. Já “poder-dever” corresponde à ideia de que existe inteira subordinação do 
poder ao dever, mesmo porque aquele não pode ser exercido livremente. 
O seu uso de maneira ilícita encerra o abuso de poder e a ilegalidade do ato 
praticado. Assim, pode-se dizer que o abuso de poder corresponde ao gênero
e dele são 
espécies o excesso de poder; o desvio de finalidade; o abuso por irregular execução do 
ato e o silêncio administrativo. 
Há excesso de poder sempre que desrespeitada a regra de competência e não se 
confunde com a usurpação de função pública, pois há casos em que o agente, embora 
competente para outros atos, ao poderia ter praticado aquele. 
O desvio de finalidade existirá sempre que o ato praticado contiver finalidade diversa 
da estatuída em lei. Havidos por desvio de finalidade, necessariamente os atos serão tidos 
como ilegais. Porém, se decorrentes de excesso, seus efeitos podem ser mantidos, desde 
que sejam afastados aqueles que excederem a norma legal. 
Já o abuso do poder por irregular execução do ato encontra-se na convalidação do 
ato jurídico administrativo em ato concreto, material. Assim, se, embora competente o 
agente, ele atuar com abuso de autoridade, terá havido, obviamente, abuso de poder, 
caso em que o executor do ato que, embora não seja necessariamente nulo, responderá 
pela atuação ilegal. 
Finalmente, o silêncio administrativo também pode gerar indevida violação de 
direitos, pois pode produzir efeitos jurídicos indesejados. Exemplo: a omissão da 
Administração em emitir certa certidão pode restringir um direito individual ou mesmo 
coletivo. 
 
15 
4.1 Poder Vinculado e Poder Discricionário 
 
Os Poderes da Administração ou Poderes Administrativos existem para possibilitar a 
realização de suas atividades e consequentemente a satisfação do bem comum, e são, 
basicamente, de dois tipos: vinculados e discricionários. A partir desta classificação, os 
poderes administrativos se subdividem em vários outros subtipos. 
Será discricionário quando o administrador puder, dentro de um juízo de 
conveniência e oportunidade, optar pela prática ou não de um ato administrativo. Seria 
uma espécie de liberdade dentro da lei. Por outro lado, será vinculado quando o agente 
público apenas praticar o ato nos estritos termos previstos na lei. 
São exemplos de elementos do ato que sempre serão vinculados a competência para 
a prática do ato (sujeito), a finalidade e a forma, pois sempre serão atrelados à lei. 
 
4.2 Poder Hierárquico (Princípio da Hierarquia) 
 
O poder hierárquico consiste na existência de subordinação e coordenação das 
relações funcionais entre os diversos servidores, sendo que, através dele, poderá a 
Administração Pública distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a 
atuação de seus agentes e estabelecer a relação de subordinação entre eles. 
 Ademais, o poder hierárquico também permite ao superior aplicar sanções 
disciplinares aos subordinados. 
 
4.3 Poder Disciplinar 
 
Consiste na possibilidade da Administração Pública em apurar infrações e aplicar 
penalidades aos seus servidores e às demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa. 
Esse poder é atribuído à autoridades administrativas e tem por escopo a apuração e 
punição das faltas funcionais praticadas pelos servidores públicos. 
 
 
 
16 
4.4 Poder Regulamentar 
 
Os regulamentos são atos normativos infralegais, expedidos privativamente pelo 
Chefe do Poder Executivo, cuja finalidade precípua é facilitar a execução das leis, para 
tanto, removendo eventuais obstáculos práticos à sua aplicação. 
Neste sentido, a Constituição Federal, em seu art. 84, inc. IV, prevê que compete, 
privativamente, ao Presidente da República, expedir decretos e regulamentos para a fiel 
execução das leis. Essa norma foi seguida pelas Constituições Estaduais e pelas Leis 
Orgânicas do DF e dos Municípios. 
 Pode-se dizer que enquanto a lei é genérica, o regulamento deve ser específico, pois 
visa exatamente explicar e detalhar o que a lei genericamente enunciou. 
O poder regulamentar se manifesta, ainda, por outros atos normativos, além do 
decreto, todos de caráter geral e de efeitos externos, como as resoluções, portarias, 
deliberações e instruções. 
 
4.5 Poder de Polícia 
 
Ensina Di Pietro que “quando se estuda o regime jurídico-administrativo a que se 
submete e Administração Pública, conclui-se que os dois aspectos fundamentais que o 
caracterizam são resumidos nos vocábulos prerrogativas e sujeições, as primeiras 
concedidas à Administração para oferecer-lhe meios para assegurar o exercício de suas 
atividades e as segundas como limites opostos à atuação administrativa em benefício dos 
direitos dos cidadãos. Praticamente todo o direito administrativo cuida de temas em que 
se colocam em tensão dois aspectos opostos: a autoridade da Administração Pública e a 
liberdade individual.” 
Há diversos conceitos para “Poder de Polícia”. Dentre eles, adotaremos o de que 
Poder de Polícia é a faculdade concedida à Administração Pública para restringir e 
condicionar o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da 
coletividade ou do próprio Estado, justificado pelo princípio da supremacia do interesse 
público sobre o particular. Manifesta-se por meio de normas gerais, abstratas, impessoais 
e objetivas. 
 
 
17 
Diante disso, conclui-se que o poder de polícia é o mecanismo de que dispõe a 
Administração para frear os abusos individuais e para adequar os interesses individuais 
aos coletivos, sendo que seu uso pode até restringir ou limitar um direito individual, mas 
jamais suprimi-lo. 
Existem os chamados atributos do poder de polícia, que têm como características a 
DISCRICIONARIEDADE (em princípio é discricionário, podendo ser vinculado se a lei o 
exigir), a AUTO-EXECUTORIEDADE (faculdade da Administração de decidir e exercer 
diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção de outros Poderes) e a 
COERCIBILIDADE (é a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração). 
 
4.6 Súmulas do STF e STJ 
 
Essas súmulas demonstram algumas imposições realizadas pela Administração no 
pleno exercício do poder de polícia, senão vejamos: 
Súmula 645 do STF: “É competente o Município para fixar o horário de 
funcionamento de estabelecimento comercial”; 
Súmula 19, do STJ: “A fixação de horário bancário, para atendimento ao público, é de 
competência da União”. 
 
5. ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
5.1 Definição 
 
Antes de adentrarmos no mérito da questão, mister fazer uma breve explanação 
sobre a assunto em comento. Na atividade pública, em geral, há três categorias de atos, 
que são os legislativos, os judiciais e os administrativos. Regra geral, os atos 
administrativos cabem ao Poder Executivo, que tem a função típica de administrar a coisa 
pública. Entretanto, órgãos de outros Poderes podem, também, praticá-los, contudo, 
somente o farão quando estiverem no exercício de suas funções atípicas. 
Cumpre observar a distinção que faz o Direito Civil em relação a ato e fato. Ato é 
produto da ação do homem, manifestado por sua vontade, enquanto fato é produto de 
 
18 
ação natural (acontecimento). 
Sempre que do fato resultar alterações no mundo jurídico, teremos o fato jurídico. 
Por exemplo, quando um raio cai no meio do mar, trata-se apenas de um fato natural, 
sem repercussão no mundo jurídico. No entanto, se este raio cair sobre um petroleiro e 
nele causar danos ou mesmo matar pessoas, teremos um fato jurídico, pois terá diversas 
implicações no mundo do Direito. Outros fatos jurídicos relevantes são o nascimento e a 
morte. 
O fato jurídico que produz efeitos no campo específico do Direito Administrativo é 
chamado de fato jurídico administrativo. O ato do administrador (agente público) que 
determina a construção de uma rodovia (manifestação de vontade) é chamado de ato 
jurídico administrativo. Assim, se ato jurídico produz efeitos na órbita do Direito 
Administrativo, é ato administrativo. 
Há, porém, a necessidade de se diferenciar atos da Administração de atos 
administrativos. Atos da Administração são todos os atos praticados no exercício da 
atividade administrativa do Estado, dos quais os atos
administrativos, os atos privados da 
Administração e os simples atos materiais são espécies. Assim, todo ato administrativo é 
um ato da Administração, mas o contrário não é verdadeiro. 
 Quadro sinóptico: 
 
ATO ADMINISTRATIVO FATO ADMINISTRATIVO 
Declarações – enunciados (oral, escrito, 
mímica, sinais, etc) 
Não é declaração de vontade 
Admite anulação e revogação Não é anulável nem revogável 
Goza de presunção de legitimidade Não goza de presunção de legitimidade 
A vontade é relevante 
Pode ser regido pelo direito público ou pelo 
direito privado 
Pode ser praticado pelos três Poderes 
Estatais (Executivo, Legislativo e Judiciário) 
A vontade do agente não é relevante 
Regido apenas pelo direito público 
Praticado apenas pelo Poder Executivo 
 
Sob a ótica da legalidade, em qualquer que seja o caso, é da essência dos atos 
administrativo a possibilidade de serem apreciados pelo Poder Judiciário. 
Há, ainda, os atos políticos da administração, que são a declaração de guerra, a 
celebração da paz, dentre outros. 
 
 
19 
Assim, ato administrativo é toda declaração de vontade, expressa ou tácita, do 
Estado ou de quem lhe fizer as vezes, que produz efeitos jurídicos imediatos (auto – 
executoriedade), com observância da lei, sob regime jurídico de direito público, sempre 
sujeitos ao controle do Judiciário, com fins de adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou para a própria 
Administração. 
 
5.2 Elementos 
 
 O ato administrativo goza, conforme já analisado, da presunção de legitimidade e de 
veracidade, desde o momento de sua edição. 
Entretanto, para que garanta sua validade e eficácia deverá, necessariamente, 
observar os cinco requisitos ou elementos necessários à sua formação, que são: agente 
competente ou competência, finalidade, forma, motivo e objeto que, se reunidos, 
tornarão ao ato válido e eficaz. Por isso, também são chamados de pressupostos de 
validade do ato administrativo. 
Os elementos específicos do ato administrativo são o sujeito (competência), a 
finalidade, a forma, o conteúdo, o objeto, o motivo e a causa. 
Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente público 
para o desempenho específico de suas funções. O ato administrativo somente será válido 
se for editado pela autoridade administrativa competente, ou seja, que tenha atribuição 
previamente fixada na Constituição Federal ou em lei para tratar de determinada matéria 
e para praticar determinado ato. 
A competência, portanto, é um dos elementos essenciais do ato administrativo e 
corresponde à esfera de atribuições dos entes ou órgãos da Administração Pública, 
determinada pela lei. É elemento vinculado do ato administrativo. 
Quanto à finalidade, trata-se do resultado pretendido pela Administração, que 
sempre deverá visar ao interesse público. 
Genericamente podemos afirmar que todo ato administrativo tem por finalidade o 
interesse público e, especificamente, será a lei quem indicará, explícita ou implicitamente, 
a finalidade de determinado ato administrativo. 
 
 
20 
Qualquer alteração nesta finalidade legal caracterizará desvio de poder e, 
consequentemente, permitirá a invalidação do ato administrativo, além da 
responsabilização do agente público. Ou seja, haverá desvio de poder ou desvio de 
finalidade quando o agente for competente para a prática do ato, atua dentro de sua 
esfera de competência, porém com uma finalidade diversa da prevista na lei para o ato. 
Assim, o excesso de poder é um vício quanto à competência, enquanto o desvio de 
poder é um vício quanto à finalidade. Repise-se, ambos são espécie do gênero abuso de 
poder 
Por fim, o elemento finalidade é o objetivo do ato administrativo, o fim público que 
o ato administrativo deve atingir. A finalidade da prática de qualquer ato administrativo, 
seja vinculado ou discricionário, é sempre a pública, sendo elemento sempre vinculado. 
Segundo alguns doutrinadores, existem duas concepções de forma, uma restrita e 
outra ampla. Pela primeira, a forma corresponde somente à exteriorização do ato 
administrativo (forma de portaria, circular, licença, alvará, parecer etc.); pela segunda, no 
conceito de forma estão englobados não somente a exteriorização do ato (sua roupagem 
externa), mas também toda a observância de seu procedimento previsto em lei 
(formalidades procedimentais para a elaboração). 
Assim, não só o desrespeito ao instrumento exteriorizador da vontade da 
administração, mas também o desrespeito às formalidades procedimentais exigidas para 
a formação do ato agridem frontalmente o elemento forma. 
Diferentemente do direito privado, onde a liberdade da forma no ato jurídico é 
regra, no Direito Administrativo, é a exceção. 
Assim, forma é a exteriorização da vontade do administrador. 
Quanto à forma legal, em regra todo ato administrativo é formal e escrito. 
Excepcionalmente, porém, o ato administrativo poderá ser verbal, gestual ou por meio de 
cartazes, como ocorre, geralmente, nas determinações de superior para subordinado, que 
não impliquem em meros atos de expediente, nas sinalizações de trânsito, ou ainda nas 
determinações de urgência de polícia e nas placas que vedam acesso ou proíbem o fumo 
em determinados locais. 
O elemento motivo do ato administrativo consubstancia-se nas circunstâncias fáticas 
que levaram a Administração a editar determinado ato administrativo, e também nos 
pressupostos de direito (dispositivos legais) em que se baseia o ato. Portanto, está 
apoiado em dois pressupostos: o fático e o legal. 
 
21 
O motivo pode ser vinculado ou não, ou seja, pode ou não estar previsto em lei. Se 
estiver previsto em lei, a prática do ato administrativo dependerá da efetiva ocorrência 
desse motivo (pressupostos fáticos e de direito), bem como da motivação do ato. Se, de 
outra forma, não houver expressa previsão legal do motivo para a prática de determinado 
ato, o motivo será deixado a critério do administrador público, ou seja, estará na esfera de 
seu poder discricionário, sendo a motivação, neste caso, facultativa. 
A sua ausência, quando sua presença for especificamente exigida por lei, ou a 
indicação de motivo falso, em qualquer hipótese, invalida o ato administrativo. 
Para alguns estudiosos da matéria, objeto seria o mesmo que conteúdo. O objeto, 
assim, consiste no efeito jurídico imediatamente produzido pelo ato, ou seja, o que foi 
criado, modificado, resguardado, extinto ou comprovado na ordem jurídica pela prática 
de determinado ato administrativo. Simplificando, é o "alvo" a ser atingido pelo ato. 
 É importante mencionar que o objeto pode ser vinculado ou discricionário. No 
último caso, nos atos discricionários, há vários objetos possíveis para o ato, deixando a lei, 
a escolha, a critério do administrador, segundo os critérios da conveniência e 
oportunidade. Ex.: quando para determinada infração administrava a lei diz que o 
administrador pode escolher entre punir o servidor com uma suspensão ou uma multa. 
 
5.3 Atributos 
 
Os atributos do ato administrativo são suas características básicas, que o diferenciam 
dos atos de direito privado, por submetê-lo a um regime jurídico de direito público. 
 
Citemos alguns deles: 
 
• PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE - Esse atributo decorre do princípio da legalidade 
que informa toda a Administração Pública, e implica na existência de uma presunção 
relativa de que, se os atos administrativos são editados em consonância com os ditames 
legais, os mesmos gozam de veracidade e legitimidade. 
Contudo, quando a administração pratica atos sob o regime de direito privado, age 
como se particular fosse, razão pela qual tais atos não gozam de tal atributo. 
Disso decorre .que os atos, condutas e decisões administrativas, quando praticados 
 
22 
sob o regime de direito público, são considerados verdadeiros e legais, são de execução
imediata e podem criar direitos e obrigações para o particular, independentemente de 
sua aceitação (imperatividade). 
Consequência maior deste atributo é que, enquanto não invalidado um ato 
administrativo, pela administração ou pelo Judiciário, o mesmo continuará a surtir os seus 
efeitos regulares, obrigando aos seus destinatários. 
• IMPERATIVIDADE - É o atributo do ato administrativo que garante seu integral 
cumprimento perante terceiros, independentemente de sua concordância, inclusive, se 
necessário for, com exigibilidade coercitiva. 
Cumpre observar que não são todos os atos administrativos que gozam desse 
atributo, mas apenas os atos que impõem obrigações. 
• AUTO-EXECUTORIEDADE - É o atributo do ato administrativo que garante sua 
imediata e direta execução pela própria Administração, sem necessidade de intervenção 
judicial. 
• TIPICIDADE - O ato administrativo deve adequar-se à figura típica prevista em 
lei, ou seja, para que a Administração possa praticar determinado ato administrativo, e 
com isso alcançar determinado resultado, deverá procurar na lei o ato necessário para 
tanto. 
 
5.4 Extinção e suas Modalidades 
 
A extinção de um ato administrativo corresponde ao seu desaparecimento, e pode 
se distinguir em relação aos atos eficazes e quanto aos ineficazes. Senão vejamos: 
Para os atos eficazes, pode ser pelo cumprimento de seus efeitos; pelo 
desaparecimento do sujeito da relação jurídica; pelo desaparecimento do objeto da 
relação jurídica; pela retirada, que se dá exclusivamente pela Administração e pela 
renúncia, que se dá exclusivamente pelo particular. 
As três primeiras causas determinantes da extinção são chamadas de naturais ou 
normais; as duas últimas são provocadas, sendo a retirada ato exclusivo da Administração 
e a renúncia ato exclusivo do beneficiário do ato. 
A extinção do ato administrativo pela retirada (ato da Administração) pode dar-se 
mediante as seguintes modalidades: 
 
23 
1 - REVOGAÇÃO: É o instrumento jurídico por meio do qual a administração (e 
somente ela) extingue um ato administrativo válido, por seu interesse, ou seja, por razões 
de mérito administrativo (conveniência e oportunidade ). 
A revogação atinge um ato legal (válido) e perfeito (acabado sob o ponto de vista de 
sua formação), que deixa de ser interessante à coletividade. 
A regra é pela revogabilidade de todos os atos administrativos, mas existem 
exceções. Assim, não podem ser revogados os atos vinculados, pois todos os seus 
elementos são vinculados à lei; os atos consumados, pois exauriram seus efeitos; os atos 
que geram direito adquirido, como as licenças; os atos que integram um procedimento 
administrativo; os atos administrativos enunciativos e os atos declarados por lei como 
irrevogáveis; 
Ademais, ela pode ser parcial (derrogação) ou total (ab-rogação), mas só pode ser 
feita pela Administração, nunca pelo Poder Judiciário. A revogação é imprescritível, ou 
seja, pode ser feita a qualquer tempo; 
 
2 - INVALIDAÇÃO: é a extinção do ato jurídico por razões de ilegalidade na sua 
expedição. 
 
3 - CASSAÇÃO: dá-se quando a retirada se funda no descumprimento, por parte do 
beneficiário do ato, de condições necessárias à manutenção do ato/contrato (benefício 
concedido). Ex.: na manutenção de uma autorização de uso de bem público, o 
autorizatário descumpre alguns requisitos, que ensejará na retirada da autorização. 
 
4 - CADUCIDADE - se dá quando a retirada funda-se no advento de nova legislação 
que impede a situação consentida pelo ato. 
 
Para os atos ineficazes, pode ser pela recusa ou por mera retirada. 
A recusa parte do beneficiário do ato, e consiste na não aceitação dos benefícios do 
ato. Noutras palavras, é a rejeição das benesses antes mesmo que elas ocorram. Já a 
renúncia corresponde a abrir mão daquilo que já se possuía. Ora, se o ato é ineficaz é 
porque ainda não produziu os seus efeitos, daí a possibilidade de recusa e não de 
renúncia. Não é possível se renunciar ao que ainda não se tem. 
A mera retirada também se dá por motivos de mérito ou de ilegalidade. 
 
24 
A convalidação ou saneamento é o ato administrativo utilizado para suprir o vício 
existente em um ato ilegal (anulável), que possui apenas pequenos defeitos técnicos, não 
se aplicando, portanto, a atos nulos, vale dizer, atingidos por vícios de ilegalidade 
absoluta. 
Ela tem efeitos retroativos à data de nascimento do ato inválido, corrigindo-o deste 
então, e é feita, em regra, pela própria Administração. Porém, eventualmente, pode ser 
feita pelo próprio administrado, quando a edição do ato dependia da manifestação de sua 
vontade e esse não o fez, e mesmo assim o ato foi editado. Por fim, também pode ser 
feita pelo Judiciário, a pedido do interessado, em casos de omissão da Administração. 
A convalidação de um ato anulável é ato discricionário, ou seja, a Administração 
pode ou não fazê-la, analisado o caso concreto diante do interesse público. Quando a 
administração opta pela convalidação, ela assegura a validade dos efeitos já produzidos 
pelo ato e garante a validade dos efeitos futuros. Se a Administração opta pela decretação 
da nulidade, também o faz atendendo ao superior interesse público. A regra é, porém, no 
sentido de se priorizar a convalidação. 
Por fim,cumpre observar que a administração não pode convalidar um ato que 
tenha um vício sanável que cause prejuízos a terceiros ou que tenha sido produzido de 
má-fé. Neste caso, deverá anulá-lo. 
 
5.5 Controle do Ato Administrativo 
 
Em relação aos atos administrativos vinculados, o controle jurisdicional é pleno, pois 
inexiste vontade subjetiva da Administração em sua prática. 
Em relação, porém, aos atos administrativos discricionários, toma-se importante a 
definição dos contornos e amplitude do controle jurisdicional, uma vez que é a própria lei 
que, explícita ou implicitamente, concede maior liberdade à Administração, permitindo-
lhe a escolha da conveniência e oportunidade para a prática do ato. 
Em regra, é vedado ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato administrativo, 
cabendo-lhe unicamente examiná-lo pelo aspecto de sua legalidade e moralidade, isto é, 
se foi praticado conforme ou contrariamente ao ordenamento jurídico. Essa solução tem 
como fundamento básico o princípio da separação dos Poderes. 
 
 
25 
6. DA RESPONDABILIDADE 
 
6.1 Responsabilidade Objetiva do Estado 
 
Todas as pessoas jurídicas de direito público e privado que prestam serviços públicos 
ou de utilidade pública, responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o agente público 
responsável, se este houver agido ao menos culposamente. 
Trata-se da responsabilidade objetiva que envolve os atos da Administração Pública, 
e independe de culpa ou dolo do agente. Sobre o direito de regresso, a ação interposta 
pela Administração contra o agente causador do dano, visando à reparação do mesmo, 
não está sujeita a prazo prescricional. O que está sujeito à prescrição é a punição do 
agente público a ser dada pela Administração (5 anos). 
 
6.2 Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal do 
Servidor 
 
Conforme reza o artigo 163 da Constituição do Estado do Ceara , “ o Estado 
responsabilizará os seus servidores por alcance e outros danos causados à administração, 
ou por pagamentos efetuados em desacordo com as normas legais, sujeitando-os ao 
sequestro e ao perdimento de bens, nos termos da legislação pertinente”. 
É a obrigação imposta ao servidor de reparar o dano causado à Administração ou a 
terceiros (administrados), quando agiu por culpa ou dolo no desempenho de suas 
funções. 
O agente público se sujeita à responsabilidade civil, penal e administrativa 
decorrente do exercício do cargo, emprego ou função pública. É a chamada tríplice 
responsabilização. A princípio, essas três responsabilidades são independentes, isto
significa que podem ser apuradas em conjunto ou separadamente, sem que haja, 
necessariamente, comunicabilidade de instâncias. 
No entanto, em algumas situações, o fato que gera certo tipo de responsabilidade é 
simultaneamente gerador de outro, podendo haver influência de uma condenação na 
outra. Por esta razão, a condenação criminal, sozinha, tem o condão de implicar no 
 
26 
reconhecimento automático das duas outras, a depender de seu fundamento. 
A título de ilustração, já que discorremos sobre o tema, é importante ressaltar uma 
breve exposição do mestre Ferrajoli que, lecionando sobre o princípio da pena mínima 
necessária (o que se coaduna, também, com os princípios da razoabilidade e da 
proporcionalidade, vistos anteriormente), ensina que “pode-se talvez distinguir, em 
termos aproximados, três fases no desenvolvimento histórico das penas: a das penas 
informais, marcada pelo caráter casual, relativamente espontâneo, não regrado e, 
sobretudo, privado da intervenção punitiva; a das penas naturais, caracterizada pela 
busca, ainda que ilusória, de um nexo natural ou substancial entre pena e delito; e a das 
penas convencionais, baseada no reconhecimento do caráter exclusivamente jurídico da 
relação entre o tipo e o grau das penas e o tipo e o grau do delito”. 
Assim, acatada a terceira fase, da pena convencional, e no que tange à 
responsabilização criminal do servidor público, cumpre observar que, por exemplo, se um 
agente público pratica o crime de concussão, haverá repercussão imediata na esfera 
administrativa. Assim, tanto poderá ser demitido, por expressa previsão legal, como será 
obrigado a ressarcir os danos causados à administração, além, obviamente, de responder 
criminalmente por sua conduta. 
De outro modo, assim como a condenação criminal tem o condão, em determinados 
casos, de levar às responsabilidades administrativa e civil, a absolvição criminal não 
enseja, necessariamente, na isenção destas responsabilidades, pois como dito 
anteriormente, as instâncias são independentes. 
Assim, haverá uma repercussão positiva da absolvição penal nas esferas civil e 
administrativa, sempre que a absolvição penal for fundada na negativa de autoria por 
parte do acusado ou na inexistência do próprio fato. 
Situação diferente ocorre quando a absolvição penal se dá por falta de provas ou 
pela ausência de dolo. Nestes casos, a absolvição não exclui a responsabilidade 
administrativa e civil do servidor. 
O servidor responde administrativamente, com as sanções previstas nas leis 
específicas, pelas infrações administrativas praticados no exercício da atividade pública, 
decorrentes de condutas omissivas ou comissivas. Sendo servidor público estatutário 
federal, as condutas e penalidades estão previstas na Lei 8.112 de 11 de dezembro de 
1990. 
 
 
27 
Esses ilícitos apresentam os mesmos elementos ou requisitos que compõem o ilícito 
civil, quais sejam: conduta antijurídica; ter agido com culpa ou dolo; relação de 
causalidade entre conduta e resultado e existência efetiva de um dano. 
Neste caso a infração será apurada pela própria Administração, que deve instaurar o 
processo administrativo, assegurando ao agente público o contraditório e a ampla defesa 
constitucionais. O agente público poderá, ainda, se valer do Poder Judiciário, caso 
entenda necessário, conforme preconiza o princípio do livre acesso ao Poder Judiciário, 
insculpido no artigo 5º, XXXV, da CF/88. 
Comprovada a infração administrativa, o servidor fica sujeito a penalidades 
disciplinares, previstas na legislação pertinente, o que se dará através, obviamente, do 
devido processo legal. 
Ao Poder Judiciário só é lícito examinar, repise-se, a decisão da Administração que 
puna seu agente público, sob o aspecto da legalidade do ato administrativo punitivo, não 
podendo adentrar nos aspectos da conveniência, oportunidade ou justiça das medidas de 
competência privativa da Administração. 
Observe-se, ainda, que toda e qualquer sanção administrativa carece de motivação, 
haja vista a discricionariedade na aplicação da mesma. 
Quanto à responsabilidade civil do servidor, não é demais relembrar que não há para 
ele responsabilidade objetiva ou sem culpa, pois esta é exclusiva da Administração. A 
responsabilidade do agente público nasce com o ato culposo ou doloso lesivo e se exaure 
com a indenização. Essa responsabilidade civil independe das demais (administrativa e 
criminal) e se apura na forma do direito privado, perante a justiça comum. 
A responsabilidade civil do agente é de ordem patrimonial e decorre dentre outros 
de dispositivos da Constituição Federal e do Código Civil Brasileiro, que consagra a regra, 
aceita universalmente, segundo a qual todo aquele que causa dano a outrem é obrigado 
a repará-lo. Para o servidor público não poderia ser diferente, podendo ser obrigado a 
reparar dano causado tanto a terceiro quanto à própria Administração. 
A responsabilidade criminal enseja que o servidor seja responsabilizado penalmente 
por seus atos quando pratica crime ou contravenção no desempenho de suas funções, e 
em alguns casos, até mesmo fora dela. Os elementos ou requisitos necessários à 
caracterização do ilícito penal são os mesmos dos ilícitos civil e administrativo, porém, 
com algumas peculiaridades: o fato deve ser típico e antijurídico; conduta pode ser 
dolosa ou culposa; presença do nexo de causalidade e deve haver dano ou perigo de 
 
28 
dano. 
Ela resulta, via de regra, da prática de crimes funcionais. 
Quanto à comunicabilidade das instâncias, repise-se, faz-se necessário observar que 
quando se analisa o tema da repercussão da decisão proferida pelo juiz criminal na esfera 
administrativa, devem-se separar duas hipóteses bem diversas: 
 
A) a infração praticada pelo agente público tanto é definida em lei como infração 
penal como nos estatutos como infração administrativa e na lei civil como ilícito civil, do 
qual nasce a responsabilidade de indenizar. Vimos que quando essa correlação existe 
haverá repercussão do crime nas esferas administrativa e civil. Ex.: crimes funcionais. 
 
B) o fato antijurídico constitui apenas ilícito penal, por não haver previsão de 
infração correspondente na esfera administrativa. Ex: apropriação indébita. 
No primeiro caso instauram-se o processo administrativo disciplinar, o processo 
penal, e, se for o caso, uma ação civil de reparação de danos. Em todo caso, prevalece a 
regra da independência entre as três instâncias, ou seja, se o servidor é condenado em 
uma e na outra, a decisão, via de regra, não repercute na instância diversa, salvo as 
exceções já vistas. 
Neste sentido, a Lei 8.112/90 determina que a responsabilidade administrativa estará 
afastada quando provado no processo penal a inexistência do falo ou a negativa de 
autoria. 
Entenda-se, por cautela, que quando se fala em negativa de autoria é porque restou 
provado que o réu não foi o agente. 
Assim, se o servidor é demitido por decisão administrativa, pela prática de crime 
funcional, e depois é absolvido criminalmente por falta de provas, não terá direito à 
reintegração. 
Já o segundo caso se dá quando o agente público é processado criminalmente por 
fato que na esfera penal constitui crime, mas que na esfera administrativa não constitui 
qualquer ilícito. Neste caso, a sentença penal condenatória não repercute na esfera 
administrativa. Ou seja, não pode subsistir procedimento administrativo para apurar fato 
que constitua unicamente crime, sem nenhuma repercussão para a Administração, eis 
que não é da competência desta proceder à referida apuração, típica do Judiciário. 
Demos o exemplo típico do estelionato (espécie cheque sem fundos). 
 
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Há, porém, exceções. A má conduta do agente público fora dos muros da 
Administração, ou seja, na sua vida privada pode levar, também, à punição disciplinar, 
pois um dos deveres do servidor público é dignificar a função
pública. 
Por fim, cabe mencionar que o servidor policial civil do Estado do Ceará deve 
conhecer as leis 9.826, de 14 de maio de 1974 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis 
do Estado do Ceará) e Lei n° 12.124, de 6 de julho de 1993 (Estatuto da Polícia Civil de 
Carreira do Estado do Ceará), pois tratam diretamente das apurações das infrações 
praticadas por eles, bem como de sua responsabilização. 
 
6.3 Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) e 
Controladoria Geral de Disciplina dos Órgãos de 
Segurança Pública e Sistema Penitenciário 
 
Acerca do tema nos ensina Sylvia di Pietro, que “o ato atentatório ao princípio da 
moralidade ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de 
honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa-fé, ao 
trabalho e à ética das instituições”. 
O princípio da moralidade está intimamente vinculado à ideia de probidade, dever 
inerente ao administrador público e, por esta razão, a conduta do administrador em 
desrespeito a este princípio enseja em improbidade administrativa, conforme vimos 
acima. 
A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa, que mereceu 
consideração especial pelo legislador constituinte de 1988, que pune o ímprobo 
exemplarmente com a suspensão de seus direitos políticos, sem contar as consequências 
de ordem administrativa que este suporta (como a perda do cargo ou função e a 
impossibilidade de exercer nova função pública por oito anos). 
Ela consiste no dever que tem o servidor público de servir à Administração com 
honestidade, correção, integridade e com justiça, procedendo no serviço de suas funções, 
sem aproveitar-se dos poderes ou facilidades delas decorrentes, em proveito pessoal ou 
de outrem a quem porventura queira favorecer. 
A improbidade administrativa, consequentemente, é uma imoralidade qualificada 
pelo dano ao erário e pela correspondente vantagem trazida ao ímprobo ou a outrem. 
 
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Além da Ação Civil Pública, a improbidade administrativa também pode ser combatida 
pela Ação Popular. 
 
Segue abaixo transcrição de alguns artigos da lei em comento (Lei 8.429/92 – Lei de 
Improbidade Administrativa – LIA), para melhor análise e compreensão do tema. 
 
CAPÍTULO II 
 
Dos Atos de Improbidade Administrativa 
 
Seção I 
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito 
 
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento 
ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de 
cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° 
desta lei, e notadamente: 
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer 
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, 
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; 
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, 
permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas 
entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado; 
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, 
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por 
preço inferior ao valor de mercado; 
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou 
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades 
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, 
empregados ou terceiros contratados por essas entidades; 
 
 
 
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V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para 
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de 
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal 
vantagem; 
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para 
fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro 
serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias 
ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; 
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou 
função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do 
patrimônio ou à renda do agente público; 
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou 
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, 
durante a atividade; 
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de 
verba pública de qualquer natureza; 
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, 
para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado; 
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; 
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. 
 
Seção II 
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário 
 
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário 
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, 
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas 
no art. 1º desta lei, e notadamente: 
 
 
 
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I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio 
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; 
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, 
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas 
no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares 
aplicáveis à espécie; 
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que 
de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de 
qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das 
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; 
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do 
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação 
de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; 
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço 
superior ao de mercado; 
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e 
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; 
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades 
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; 
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; 
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou 
regulamento; 
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz 
respeito à conservação do patrimônio público; 
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir 
de qualquer forma para a sua aplicação irregular; 
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; 
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, 
equipamentos ou material