RESPONSABILIDADE CIVIL

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
RESPONSABILIDADE CIVIL 
 
Leitura recomendada: 
 Fernanda Marinela – Direito Administrativo – Capítulo 12. 
 José dos Santos Carvalho Filho – Manual de Direito Administrativo – 
Capítulo 10. 
 Alexandre Mazza – Manual de Direito Administrativo – Capítulo 6. 
 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo – Direito Administrativo 
Descomplicado – Capítulos 12. 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro – Direito Administrativo – Capítulo 15. 
 
 
INTRODUÇÃO: A responsabilidade civil do Estado já recebeu diversos 
tratamentos ao longo da evolução da sociedade, conhecendo-se diversas 
teorias. Tivemos várias fases e, cada uma delas, representando importantes 
mudanças de pensamento e atuação estatal. 
 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA: A responsabilidade civil do Estado passou por longo 
período de evolução e até hoje ganha elementos de adaptação ao 
desenvolvimento social, conciliando com a proteção sempre necessária ao 
administrado. 
 
Irresponsabilidade do Estado - A regra adotada por muito tempo foi a da 
Irresponsabilidade do Estado. Era uma teoria adotada pelos Estados 
Absolutistas e tinha como fundamento a soberania estatal. A ideia que 
prevalecia era que o Estado não possuía qualquer responsabilidade pelos 
atos praticados por seus agentes. Essa situação foi superada no século XIX. 
Essa teoria foi substituída quando o Estado Liberal, que raramente intervia nas 
relações entre particulares, foi substituído pelo Estado de Direito, segundo o 
qual deveria ser atribuído a esse, direitos e deveres comuns às pessoas 
jurídicas. 
 
Teoria da Responsabilidade com Culpa - A irresponsabilidade estatal fora 
substituída pela responsabilização em situações específicas, ou seja, no caso 
de atuação culposa do agente. Essa teoria também é conhecida como 
Teoria Civilista da Culpa, no qual o Estado se equipara ao particular, sendo 
obrigado a indenizar somente pelos danos causados aos particulares nas 
mesmas hipóteses em que tal obrigação existe para os indivíduos. 
 
 
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Teoria da Culpa Administrativa (Faute Du service) - Por essa teoria ficou 
estabelecido que o Estado também responderia pelos atos que decorressem 
do exercício de atos de império, e não somente por atos de gestão. O 
lesado não precisava identificar o agente estatal causador do dano. Era 
necessário, somente, comprovar o mau funcionamento do serviço público. 
Com isso, a doutrina passou a chamar essa situação como Culpa anônima 
ou falta do serviço. A ausência do serviço implicaria no reconhecimento da 
existência de culpa, se fazia imperativo a comprovação que o fato danoso 
se originada do mau funcionamento do serviço. 
 
Teoria da Responsabilidade Objetiva - Também chamada de Teoria do Risco, 
parte da ideia de que a atuação do Estado envolve um risco de dano, que 
lhe é inerente. Ela foi reconhecida no Brasil a partir da Constituição Federal 
de 1946 e é adotada até os dias atuais. A sua caracterização fica 
condicionada a conduta estatal, o dano e o nexo de causalidade entre 
conduta e dano. Nela não se fala em culpa ou dolo. Nela, a 
responsabilização do Estado se dá em razão de um procedimento lícito ou 
ilícito capaz de produzir a lesão a outrem. Basta a relação entre um 
acontecimento e o efeito que produz, ou seja, o resultado. 
 
CONCEITO: A Constituição Federal em seu artigo 37, § 6º, define que as 
pessoas jurídicas de Direito Público e as pessoas jurídicas de Direito Privado, 
quando essas forem prestadores de serviços públicos, deverão responder 
pelos danos causados que seus agentes causarem a terceiros. As empresas 
públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade 
econômica não se incluem nesse artigo. Esse dispositivo, como se vê, regula 
a responsabilidade objetiva da Administração, na modalidade Risco 
Administrativo. Inclua-se nesse item, as pessoas privadas delegatárias de 
serviços públicos (concessionárias, permissionárias e autorizadas), conforme 
entendimento do STF no RE 591.874/MS: 
 
EMENTA: CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO 
ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS 
JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE 
SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU 
PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. 
RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS 
NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I - A 
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito 
privado prestadoras de serviço público é objetiva 
relativamente a terceiros usuários e não-usuários do 
 
 
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serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição 
Federal. II - A inequívoca presença do nexo de 
causalidade entre o ato administrativo e o dano causado 
ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição 
suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva 
da pessoa jurídica de direito privado. III - Recurso 
extraordinário desprovido. (RE 591874, Relator(a): Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 
26/08/2009, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-237 
DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT VOL-02387-10 
PP-01820) 
 
Além da Constituição Federal, encontramos previsão da responsabilidade 
civil estatal no Código Civil, em seu art. 43: “As pessoas jurídicas de direito 
público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que 
nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo 
contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”. 
 
A culpa do agente somente é averiguada para estabelecer o direito de 
regresso do Estado contra o responsável direto pelo evento. 
 
* Princípio da repartição dos encargos – a coletividade que se beneficia 
com a atividade administrativa, deve ressarcir aquele que sofreram danos 
em razão da mesma atividade. O ressarcimento dos prejuízos é efetivado 
pelo Estado com os recursos públicos, ou seja, oriundos das obrigações 
tributárias e não tributárias suportadas pelos cidadãos. 
 
* Teoria do risco integral - o Estado assumiria integralmente o risco de 
potenciais danos oriundos de atividades desenvolvidas ou fiscalizadas por 
ele. Essa teoria afasta alegação de causas excludentes. Assim, de acordo 
com essa teoria, o Estado seria responsabilizado mesmo na hipótese de caso 
fortuito e força maior. O ordenamento jurídico brasileiro adotou, como regra, 
a teoria do risco administrativo, contudo parte da doutrina e da 
jurisprudência defende a adoção do risco integral em situações 
excepcionais (ex.: responsabilidade por danos ambientais ou ecológicos, 
responsabilidade por danos nucleares). 
 
CAUSAS EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE - Pala teoria da 
responsabilidade objetiva o Estado só se exime da obrigação de indenizar 
caso ausente o nexo causal entre sua atuação e o dano ocorrido. Contudo, 
 
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existem hipóteses em que a responsabilidade do Estado poderá ser excluída 
total ou parcialmente. 
 
Encontramos na doutrina três causas excludentes, que são: força maior, caso 
fortuito e culpa exclusiva da vítima. Alguns doutrinadores ainda incluem 
como causa excludente a culpa de terceiros. 
 
Forçamaior e caso fortuito - Pela legislação, doutrina e jurisprudência, 
dificilmente encontramos uma conceituação específica para o caso fortuito 
e a força maior, isso ocorre pela semelhança desses. Por essa similitude, é 
possível encontrar inúmeros julgados do STJ que evitam a conceituação, mas 
colocam esses institutos em paridade. 
 
CIVIL E PROCESSUAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. ACIDENTE EM 
COLETIVO PROVOCADO POR COMBUSTÃO DE MATERIAL 
EXPLOSIVO (FOGOS DE ARTIFÍCIO) PORTADOS POR 
PASSAGEIRA. LESÕES CAUSADAS EM OUTROS 
PASSAGEIROS. RESPONSABILIDADE DA EMPRESA 
PERMISSIONÁRIA DO TRANSPORTE PÚBLICO. NEGLIGÊNCIA 
DO PREPOSTO. ATO ILÍCITO. CONFIGURAÇÃO. RISCO DA 
ATIVIDADE ECONÔMICA. CASO FORTUITO NÃO 
CARACTERIZADO. CC, ART. 1.521. CDC, ART. 22. I. As 
empresas permissionárias de transporte público são 
obrigadas a conduzir, com segurança, os passageiros aos 
locais de destino da linha que explora, o que resulta na 
sua responsabilidade pela ocorrência de incêndio 
ocorrido no interior do coletivo derivado da combustão 
de material explosivo carregado por passageira que 
adentrou o ônibus conduzindo pacote de volume 
expressivo, cujo ingresso se deu, excepcionalmente, pela 
porta da frente, mediante prévia autorização do 
motorista. II. Fato previsível e inerente à atividade 
empresarial, que deve ser avaliado caso a caso, não se 
limitando a responsabilidade do transportador 
exclusivamente àqueles eventos comumente verificados, 
mas a todos aqueles que se possa esperar como possíveis 
ou previsíveis de acontecer, dentro do amplo leque de 
variáveis inerentes ao meio, interno ou externo, em que 
trafega o coletivo, resultando no afastamento da 
hipótese de caso fortuito. III. Recurso especial conhecido 
e parcialmente provido, para restabelecer a 
 
 
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condenação imposta pelo Tribunal a quo no grau de 
apelação, reformando-se a decisão tomada pela Corte 
nos embargos infringentes. Preclusão da pretensão das 
autoras de revigoramento da sentença, eis que não 
interpuseram, na época própria, recurso especial 
especificamente impugnando a redução das verbas 
condenatórias. (REsp 168985/RJ, Rel. Ministro ALDIR 
PASSARINHO JUNIOR, QUARTA TURMA, julgado em 
23/05/2000, DJ 21/08/2000, p. 139) 
 
Assim, analisaremos essas duas hipóteses conjuntamente, tendo em vista a 
similaridade entre elas, já que em ambas o terem resultado inevitável. 
 
Na ocorrência de tais situações não há responsabilização, em regra. 
Entretanto, o Poder Público será responsável quando comprovada a sua 
contribuição para o evento danoso (por exemplo: a ausência de 
desentupimento dos bueiros de águas pluviais da cidade). 
 
A caracterização do caso fortuito como causa excludente do nexo causal 
tem sido relativizada pela doutrina e jurisprudência (Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro, por exemplo, não admite o caso fortuito como causa excludente, por 
entender decorrer de ato humano ou falha da Administração). A partir da 
distinção entre “fortuito externo” (risco estranho à atividade desenvolvida) e 
“fortuito interno” (risco inerente ao exercício da própria atividade), afirma-se 
que apenas o primeiro rompe o nexo causal. Portanto, nos casos de fortuito 
interno, o Estado será responsabilizado. 
 
Culpa exclusiva da vítima - Nesse caso, a culpa é causada única e 
originariamente pela ocorrência do dano alegado é a vítima, ou seja, o 
particular. Para que se configure a ausência do dever indenizatório estatal, 
se faz necessário demonstrar que o causador do dano foi a suposta vítima e 
não o Estado, inexistindo o comportamento causador da lesão por parte 
desse último. Restando, dessa forma, afastada a responsabilidade objetiva 
do Estado. Esse é o entendimento adotado pelos tribunais, senão vejamos: 
 
EMENTA: - Responsabilidade objetiva do Estado. 
Ocorrência de culpa exclusiva da vítima. - Esta Corte tem 
admitido que a responsabilidade objetiva da pessoa 
jurídica de direito público seja reduzida ou excluída 
conforme haja culpa concorrente do particular ou tenha 
sido este o exclusivo culpado (Ag. 113.722-3-AgRg e RE 
 
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113.587). - No caso, tendo o acórdão recorrido, com base 
na analise dos elementos probatórios cujo reexame não e 
admissível em recurso extraordinário, decidido que 
ocorreu culpa exclusiva da vítima, inexistente a 
responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito 
público, pois foi a vítima que deu causa ao infortúnio, o 
que afasta, sem duvida, o nexo de causalidade entre a 
ação e a omissão e o dano, no tocante ao ora recorrido. 
Recurso extraordinário não conhecido. (RE 120924, 
Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Primeira Turma, julgado 
em 25/05/1993, DJ 27-08-1993 PP-17023 EMENT VOL-01714-
04 PP-00618) 
 
Importante destacar, que em caso de suicídio do preso no interior de uma 
penitenciária, o Estado pode ser responsabilizado, desde que, no caso 
concreto, poderia prever e evitar a ocorrência do dano. 
 
Culpa de terceiros: Aqui, a ação de um terceiro pode ser apontada como 
excludente de responsabilidade, contudo esse entendimento não é 
uníssono, por isso muitos autores chegam a não considerar essa hipótese 
como causa de excludente. Nessa situação, alguém diverso da vítima causa 
um dano, eximindo o Estado da responsabilidade, mas não excluindo esse 
terceiro de responder por esses danos. 
 
* Tese da “reserva do possível” – teoria alemã utilizada para justificar a 
omissão estatal, baseada na “limitação orçamentária”. É uma tese utilizada 
como causa excludente pela Fazenda Pública, contudo não é aceita pela 
doutrina. Tese admitida pelo STF excepcionalmente, mediante 
comprovação do Estado da impossibilidade de concretização da pretensão 
solicitada. 
 
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO: Não é qualquer situação que se 
aplica a Teoria da Responsabilidade Objetiva, isso se afirma tendo em vista a 
existência de situações em que o dano ocorre por conta de omissões, onde 
não se pode presumir a culpa estatal. 
 
Nos casos de omissão os danos não são causados por agentes públicos, e 
sim, por fatos da natureza ou fatos de terceiros, todavia, os danos causados 
poderiam ter sido amenizados ou evitados se não houvesse ocorrida omissão 
estatal. 
 
 
 
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Nessas hipóteses, a responsabilidade do Estado é subjetiva, aplicando-se a 
Teoria da Culpa do Serviço Público ou Culpa Anônima ou Falta do Serviço 
(Faute Du service) ou, ainda, Culpa Administrativa. De acordo com essa 
teoria, o Estado responderá pelo dano desde que o serviço público não 
funcione quando deveria funcionar, funcione atrasado ou funcione mal, 
sendo configurada a omissão nas duas primeiras hipóteses. Para se dizer que 
há responsabilidade por omissão, deve-se demonstrar o dever e 
possibilidade de agir por parte do Estado para evitar o dano. 
 
Vale frisar, que o entendimento acima exposto não é unânime pela doutrina, 
entendendo, parcela da dela, que até em casos de omissão, seria aplicável 
a teoria do Risco Administrativo (Professor Hely Lopes Meirelles). Contudo, a 
Culpa Anônima, momentaneamente, mostra-se uníssono nos tribunais 
superiores, senão vejamos: 
 
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. MATÉRIA FÁTICA. 
Súmula 279-STF. I. - A análise da questão em apreço 
demanda o reexame de matéria de fato,o que, por si só, 
seria suficiente para impedir o processamento do recurso 
extraordinário (Súmula 279-STF). II. - Morte de detento 
ocasionada por outro detento: responsabilidade civil do 
Estado: ocorrência da falta do serviço, com a culpa 
genérica do serviço público, por isso que o Estado deve 
zelar pela integridade física do preso. III. - Agravo não 
provido. (AI 512698 AgR, Relator(a): Min. CARLOS 
VELLOSO, Segunda Turma, julgado em 13/12/2005, DJ 24-
02-2006 PP-00036 EMENT VOL-02222-07 PP-01350) 
 
Existe outro entendimento, que nos casos de omissão genérica, relacionadas 
ao descumprimento do dever genérico de ação, a responsabilidade é 
subjetiva. Por outro lado, nas hipóteses de omissão específica, quando o 
Estado descumpre o dever jurídico específico, a responsabilidade é objetiva. 
Essa corrente é minoritária, não sendo considerada aplicável. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL, ADMINISTRATIVA E PENAL DO AGENTE PÚBLICO: Um 
único ato lesivo cometido por um agente público pode resultar em 
responsabilização cumulativa nas esferas civil, penal e administrativa. 
 
No caso, o agente ao cometer a conduta ilícita, poderá: sofrer processo 
disciplinar, conforme regras impostas pela legislação administrativa; 
 
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responder na esfera cível, em ação regressiva (casos de culpa ou dolo) e, 
ainda, responder criminalmente, se essa conduta for tipificada como ilícita. A 
decisão na esfera penal absolvendo o agente público, não interfere nas 
demais esferas. 
 
Por fim, convém mencionar o art. 935, do Código Civil, que reforça a regra 
da independência da responsabilidade civil perante a criminal: “A 
responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo 
questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, 
quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal”. 
 
RESPONSABILIDADE POR ATO LEGISLATIVO: Em regra, não há responsabilidade 
do Estado pela edição de leis que prejudiquem terceiros. Mas existem três 
situações trazidas pela doutrina e jurisprudência: 
a) Lei declarada inconstitucional pelo STF - a atuação legislativa 
extrapola os limites formais e/ou materiais fixados pelo texto 
constitucional, configurando ato ilícito. 
b) Lei de efeito concreto - é uma lei em sentido formal, uma vez que a 
sua produção pelo Poder Legislativo observa o processo de criação 
de normas jurídicas, mas é um ato administrativo em sentido material, 
em virtude dos efeitos individualizados. Ela pode acarretar prejuízos às 
pessoas determinadas, gerando, assim, responsabilidade civil do 
Estado. 
c) Omissão legislativa - é possível, ainda, responsabilizar o Estado 
legislativo em caso de omissão, quando configurada a mora legislativa 
desproporcional. 
São leis que não possuem caráter normativo, mas não são dotadas de 
generalidade, impessoalidade e abstração, mas são leis em sentido formal, 
com destinatário certo. 
 
RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS: A regra não é a 
responsabilização do Estado, por atos jurisdicionais, contudo a CR/88, em seu 
art. 5º, LXXV, determina que “o Estado indenizará o condenado por erro 
judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”. 
Pode ocorrer em três hipóteses: 
 a) erro judiciário. 
 b) prisão além do tempo fixado na sentença. 
 c) demora na prestação jurisdicional. 
 
Nesse caso, a autoridade judicial não possui responsabilidade civil pelos atos 
jurisdicionais praticados, devendo a ação ser proposta contra o Estado, o 
 
 
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qual tem direito de regresso contra o magistrado responsável, nas hipóteses 
de dolo ou culpa. 
 
* Responsabilidade pessoal do juiz: Os magistrados submetem-se ao 
tratamento especial conferido pelo art. 133 do CPC e pelo art. 49 da LC 
75/1993 (Lei Orgânica da Magistratura Nacional), que admitem a 
responsabilidade pessoal dos juízes apenas em duas hipóteses: 
a) dolo ou fraude; 
b) recusa, omissão ou retardamento, sem justo motivo, de 
providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da 
parte. 
 
RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES: A doutrina diverge em 
relação à responsabilização dos notários. Os titulares de serventias 
extrajudiciais (notários e registradores) são agentes públicos que recebem 
delegação do Poder Público, após aprovação em concurso público de 
provas e títulos (art. 236 da CR/88). 
 
Os cartórios e ofícios em si são delegações sem personalidade jurídica 
própria, razão pela qual, havendo qualquer prejuízo ao usuário, a 
responsabilidade é objetiva e direta do titular, assegurada ação regressiva 
deste contra o preposto ou funcionário nos casos de dolo ou culpa (art. 22 
da Lei n. 8.935/94). 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS CAUSADOS POR OBRAS PÚBLICAS: Existe 
controvérsia doutrinária em relação ao tema. Alguns defendem que o 
Estado responde diretamente pelos danos causados por empresas por ele 
contratadas, uma vez que a obra pública, em última análise, é de sua 
responsabilidade e a empresa privada, no caso, seria considerada “agente 
público”. 
 
Outra parte da doutrina defende que deve ser feita a distinção entre dano 
causado pelo simples fato da obra e danos oriundos da má execução da 
obra. Na primeira hipótese, o Estado responde diretamente e de maneira 
objetiva, inexistindo responsabilidade da empreiteira (ex.: obra que acarreta 
o fechamento de via pública por longo período, prejudicando 
comerciantes). Na segunda circunstância, a empreiteira responde 
primariamente e de maneira subjetiva, havendo, no entanto, 
responsabilidade subsidiária do Estado (ex.: ausência de sinalização no 
canteiro de obra que gera queda de pedestre). Esse é o entendimento 
majoritário. 
 
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RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DE MULTIDÕES: Em regra, os danos 
causados por atos de multidões não geram responsabilidade civil do Estado, 
tendo em vista a inexistência do nexo de causalidade, vez que tais eventos 
são praticados por terceiros (fato de terceiro) e de maneira imprevisível ou 
inevitável (caso fortuito/força maior). Assim, não há ação ou omissão estatal 
causadora do dano. Contudo, em caráter de excepcionalidade, o Estado 
será responsável quando comprovadas a ciência prévia da manifestação 
coletiva (previsibilidade) e a possibilidade de evitar a ocorrência de danos 
(evitabilidade). 
 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS AMBIENTAIS: como já informado, a tese 
de que a responsabilidade do Estado por danos ambientais é objetiva com 
fundamento na teoria do risco integral é o que atualmente prevalece. 
 
PRESCRIÇÃO: Nos termos do disposto no art. 1º-C, da Lei n. 9.494, de 10-9-
1997, o particular tem cinco anos para ingressar contra o Estado, atingindo 
não somente a Administração Pública direta ou centralizada, como também 
as pessoas jurídicas de direito público criadas pelo Estado e integrantes da 
Administração Pública indireta ou descentralizada, como as autarquias e 
fundações públicas, além das pessoas jurídicas de direito privado que sejam 
prestadoras de serviços públicos, na qualidade de concessionárias ou 
permissionárias. 
 
Deve-se ainda mencionar o Decreto n. 20.910, de 6-1-1932, regulador da 
prescrição quinquenal contra a Administração Pública, que estabelece, em 
seu art. 1º, que as dívidas passivas da União, dos Estadose dos Municípios, 
bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, 
estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco 
anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. 
 
Não obstante, há divergência jurisprudencial a respeito do prazo para a 
propositura de ação indenizatória contra a Administração Pública, inclusive 
no próprio Superior Tribunal de Justiça, pois, enquanto a corrente mais 
tradicional considera o prazo de cinco anos, uma outra vertente da 
jurisprudência entende que, com o advento do atual Código Civil, o prazo 
prescricional para referida pretensão indenizatória teria passado a ser 
regulado pelo art. 206, § 3º, V, do diploma civil, que estabelece o prazo de 
três anos para prescrição da pretensão de reparação civil, visto que o 
 
 
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próprio Decreto n. 20.910, de 6-1-1932, em seu art. 10, não veda a aplicação 
de prazos menores fixados em outras normas jurídicas. 
 
Aconselha-se acompanhar o enunciado da prova, caso o tema seja 
cobrado, averiguando qual linha de raciocínio dada no enunciado. O 
importante é fundamentar a posição que for adotar. 
 
O direito de regresso da Administração Pública é imprescritível.