Licitações e Contratos Administrativos

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Como citar este material: 
ALMEIDA, A. P. C. B. C. de. Licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro: 
FGV, 2024. 
 
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forma que é proibida a reprodução no todo ou em parte, sem a devida autorização. 
 
 INTRODUÇÃO 
As licitações e as contratações realizadas pelo poder público, em 
âmbito federal, distrital, estadual ou municipal, constituem temática de 
destacada importância jurídica e de interesse para toda a sociedade, seja 
em razão do expressivo volume de recursos públicos envolvidos, seja em 
razão da necessária eficiência que se espera do Estado no desenvolvimento 
das suas ações. Portanto, é relevante que os agentes públicos, os 
empresários e a sociedade em geral tenham um conhecimento 
aprofundado e estruturado dessa temática. 
Nesse contexto, ganha relevo o estudo e o conhecimento do regime 
da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, que trata das Licitações e dos 
Contratos Administrativos, assim como da rica base doutrinária e dos 
entendimentos dos Tribunais de Contas acerca da sua interpretação e 
aplicação, temas que são desenvolvidos na presente apostila. 
Por fim, esclarece-se que, apenas para fins didáticos, a menção ao 
termo “Lei” ao longo da presente abordagem fará referência ao diploma 
sobre Licitações e Contratos – Lei nº 14.133/21 –, de modo que 
qualquer remissão a outra legislação importará indicação expressa. 
Os conhecimentos a serem ministrados serão expostos em 
abordagem teórica e prática, com vistas à apresentação geral da Lei, em 
especial as novidades do regime das contratações públicas. O objetivo é 
proporcionar o entendimento da aplicabilidade dos institutos jurídicos 
que orientam esse tema, sendo demonstradas as principais questões que 
repercutem, desde a realização da licitação pública, até o momento da 
ultimação do contrato administrativo. 
Pretende-se que, ao fim dos estudos, o aluno disponha de 
elementos que o habilitem a conhecer os principais aspectos jurídicos e 
administrativos que envolvem esse tema. 
 
 
 
Para tal, esta apostila está dividida em quatro módulos. O módulo 1 – Aspectos gerais das 
licitações e contratações – apresenta os temas licitações e contratos, a partir das normas que os regem 
desde a Constituição Federal. Além disso, cuida dos princípios que informam esses temas, os seus 
objetos, ou seja, o que pode ser licitado/contratado, as modalidades das licitações e os instrumentos 
auxiliares, com especial enfoque no sistema de registro de preços. 
O módulo 2 – Procedimento das licitações – apresenta as duas fases do procedimento das 
licitações: a preparatória e a externa. Na fase preparatória, são praticados os atos administrativos 
necessários à concepção inicial do objeto a ser contratado, até a sua formação completa, mediante 
a indicação de todas as suas características, além de outros atos complementares à instrução inicial 
do procedimento. Na fase externa da licitação, que se inicia com a divulgação do edital para a 
ciência do que a administração pretende contratar, são praticados vários atos que têm por objetivo 
alcançar, entre as propostas oferecidas pelos licitantes, aquela que for apta a gerar o resultado de 
contratação mais vantajoso para a Administração Pública. Nesse módulo, serão estudadas todas as 
etapas dessas duas fases, com destaque para os seus principais aspectos. 
Já no módulo 3 – Contratação direta –, observa-se que, embora licitar seja a regra, são 
admissíveis hipóteses legítimas de contratação na forma direta, ou seja, sem a realização de licitação. 
Essas hipóteses são disciplinadas pela Lei, tendo sido definidas várias condições para a sua adoção. 
Conforme se abordará nesse módulo, a contratação direta, quando adequadamente realizada, é um 
importante instrumento para o atendimento ao interesse público em situações em que a licitação 
não se mostraria apropriada. Serão examinadas as principais e as mais corriqueiras hipóteses que 
ensejam a contratação direta, bem como os aspectos indispensáveis à sua correta formalização. 
Por fim, no módulo 4 – Contratos administrativos – será verificado que, tanto quando houver 
licitação, quanto na contratação na forma direta, por dispensa ou inexigibilidade de licitação, será 
formado o vínculo contratual entre o fornecedor e o ente público, o que, em regra, materializa-se 
por meio do contrato administrativo. É mediante a execução deste que o poder público obtém o 
bem material, o serviço ou a obra que atenderão à demanda de interesse público. Aquele que 
contrata com o poder público deve ter em mente as marcantes diferenças entre os contratos de 
direito privado, firmados entre pessoas físicas e jurídicas, e os contratos administrativos, regulados 
pela lei. O aprofundamento das características singulares dos contratos administrativos, bem como 
as suas possíveis irregularidades, são o objeto desse último módulo. 
Bom estudo! 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
MÓDULO I – ASPECTOS GERAIS DAS LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES .............................................. 9 
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL ................................................................................................... 9 
Competência para legislar ........................................................................................................ 9 
Licitação como regra constitucional ...................................................................................... 10 
Contexto para edição do novo marco regulatório das contratações públicas ..................... 10 
PRINCÍPIOS APLICÁVEIS ................................................................................................................... 11 
Princípios constitucionais ....................................................................................................... 12 
Princípios mencionados pela Lei nº 14.133/21 e princípios setoriais ............................... 13 
OBJETOS DAS LICITAÇÕES ............................................................................................................... 16 
Conceito .................................................................................................................................... 16 
Obras e serviços de engenharia ............................................................................................ 17 
Serviços ..................................................................................................................................... 18 
Compras .................................................................................................................................... 18 
Alienações ................................................................................................................................. 19 
MODALIDADES DE LICITAÇÃO ........................................................................................................ 20 
Pregão ....................................................................................................................................... 20 
Concorrência ............................................................................................................................ 20 
Concurso ................................................................................................................................... 21 
Leilão ......................................................................................................................................... 21 
Diálogo competitivo ................................................................................................................. 21 
INSTRUMENTOS AUXILIARES .......................................................................................................... 22 
Credenciamento.......................................................................................................................Geral da União (AGU) e as 
procuradorias estaduais, disponibilizam minutas padronizadas de edital e de contrato, de acordo 
com a natureza do objeto. O seu objetivo é otimizar o trabalho dos agentes responsáveis pela 
elaboração dessas minutas, além de uniformizar a atuação dos órgãos e das entidades no âmbito do 
ente federativo. 
Em relação ao edital, o art. 25 preconiza que este deverá conter, além do objeto da licitação, 
todas as regras relativas à escolha e à contratação, o que inclui forma de convocação, critérios para 
o julgamento, documentos de habilitação, procedimento recursal, penalidades que podem ser 
aplicadas, fiscalização e gestão do contrato, entrega do objeto e condições de pagamento. Além 
disso, na forma do seu § 3º, todos os seus elementos, assim como os anexos, deverão ser divulgados 
em sítio eletrônico na mesma data de divulgação do edital. 
Já no que tange ao contrato, o art. 89, § 2º, determina que as suas cláusulas deverão definir 
com precisão os direitos, as obrigações e as responsabilidades das partes, em consonância com o 
edital e com a proposta vencedora. 
Especificando essa previsão, o art. 92 indica como cláusulas necessárias: (i) objeto; (ii) 
vinculação ao edital e à proposta vencedora; (iii) legislação aplicável; (iv) regime de execução e forma 
de fornecimento; (v) preço e condições de pagamento; (vi) critérios e periodicidade de medição; 
(vii) prazos de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo, quando for o 
caso; (viii) crédito pelo qual ocorrerá a despesa; (ix) matriz de riscos, quando for o caso; (x) prazo 
de resposta para o pedido de repactuação, quando for o caso; (xi) prazo de resposta para o pedido 
de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, quando for o caso; (xii) garantias, quando 
exigidas; (xiii) prazo de garantia mínima do objeto; (xiv) direitos e responsabilidade das partes; (xv) 
condições de importação e taxa de câmbio para conversão, quando for o caso; (xvi) obrigação de 
manutenção pelo contratado das condições de habilitação e qualificação; (xvii) obrigação de o 
contrato cumprir os percentuais de reserva de cargos prevista em lei; (xviii) modelo de gestão do 
contrato; e (xix) casos de extinção. 
Além disso, o art. 95 dispõe que a regra é pela celebração do contrato, somente podendo ser 
substituído por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho, autorização de 
compra ou ordem de execução de serviço, quando for o caso de dispensa de licitação em razão do 
valor ou nos casos de compras com entrega imediata e integral dos bens, dos quais não resultem 
obrigações futuras. 
 
 
34 
 
Aprovação das minutas de edital e de contrato 
Com a elaboração das minutas, o processo administrativo deve ser encaminhado ao órgão 
jurídico para controle de legalidade e aprovação, nos termos do art. 53. 
O órgão jurídico deve avaliar se todas as etapas da fase preparatória foram atendidas, 
examinando os aspectos jurídicos correspondentes, como a ausência de uma etapa fundamental 
ou a omissão da autoridade competente para autorizar a realização da despesa, por exemplo. Além 
disso, cabe ao órgão jurídico avaliar a possibilidade jurídica da contratação e proceder ao exame 
das minutas de edital e contrato, verificando a compatibilidade das suas disposições com o objeto 
a ser contratado. 
Importa destacar, ainda nesse ponto, que o § 5º do art. 53 possibilita a dispensa da análise 
jurídica nas hipóteses definidas pela autoridade máxima competente, devendo levar em 
consideração, para tanto, as peculiaridades da contratação, como baixo valor, baixa complexidade, 
entrega imediata ou a utilização de minutas padrão previamente aprovadas pelo órgão jurídico. 
 
Fase externa 
A fase externa se inicia quando a Administração Pública noticia que pretende realizar uma 
licitação pública. 
Seguindo o rito da lei, em síntese, a fase externa comporta as seguintes etapas: (i) divulgação 
do edital e eventual interposição de impugnações ou pedidos de esclarecimento; (ii) apresentação 
de propostas e lances; (iii) julgamento; (iv) habilitação; e (v) encerramento da licitação. 
 
Publicidade do instrumento convocatório 
Nos termos do art. 54, o edital de licitação e os seus anexos deverão ser divulgados no PNCP 
e, facultativamente, no sítio oficial do ente ou da entidade responsável pela licitação, conforme § 2º. 
 
Impugnações e pedidos de esclarecimento 
Depois de publicado o edital, abre-se a possibilidade de este ser impugnado ou mesmo ser 
objeto de pedido de esclarecimento por qualquer pessoa. Essa é uma etapa muito importante para 
os licitantes, pois autoriza que estes participem ativamente dos certames, bem como confere 
legitimidade democrática e amplia o controle social do processo. 
A impugnação é o incidente no qual o potencial interessado questiona a legalidade de uma 
determinada cláusula do edital ou mesmo algum aspecto técnico, visando à sua regularidade. É a 
oportunidade que os potenciais interessados têm de impugnar uma cláusula ou mesmo uma 
exigência que o afaste da licitação ou mesmo que favoreça um concorrente. 
 
 35 
 
Apesar de esta ser a etapa seguinte à publicação do instrumento convocatório, a lei somente 
tratou do assunto na sua parte final, a partir do art. 164, em capítulo específico. Contudo, visando 
estabelecer uma sequência lógica aos atos que compõem o processo licitatório, aborda-se o tema no 
presente módulo. 
O art. 164 dispõe que obstará o direito de impugnar os termos do edital de licitação perante 
a administração o licitante que não o fizer até três dias úteis antes da data da abertura do certame. 
Em relação à resposta, também deverá ocorrer no mesmo prazo, no sítio eletrônico oficial, e 
limitado ao último dia útil anterior à abertura do certame (parágrafo único do art. 164). 
O pedido de esclarecimento, por sua vez, perfaz-se quando o potencial interessado apresenta 
uma dúvida em relação às condições fixadas no edital. Não está discordando do edital, mas apenas 
pleiteando tornar mais clara uma cláusula ou esclarecer uma dúvida. 
Quando a Administração responde a uma impugnação ou a um pedido de esclarecimento, 
deve dar ciência da resposta aos demais interessados. 
 
Apresentação de propostas e lances 
Após a publicação do instrumento convocatório – edital –, e ultrapassado o momento de 
impugnações ou esclarecimentos sobre a licitação que será realizada, abre-se um prazo mínimo, contado 
da divulgação do edital, para que os licitantes possam apresentar as suas propostas e os seus lances. 
Nos termos do art. 55, esse prazo vai variar de acordo com o objeto a ser contratado, bem 
como de acordo com o critério de julgamento ou regime de execução adotado, sendo: 
 
prazo 
(em dias úteis) 
objeto critério de julgamento 
regime de 
execução 
8 aquisição de bens 
menor preço ou maior 
desconto 
 
15 aquisição de bens demais critérios 
10 
serviços comuns, 
obras e serviços 
comuns de 
engenharia 
menor preço ou maior 
desconto 
 
25 
serviços especiais, 
obras e serviços 
especiais de 
engenharia 
menor preço ou maior 
desconto 
 
 
36 
 
prazo 
(em dias úteis) 
objeto critério de julgamento 
regime de 
execução 
35 
quaisquer serviços 
e obras 
 
contratação semi-
integrada ou 
quando não 
abrangida nos 
demais casos de 
obras e serviços 
60 
quaisquer 
 serviços e obras 
 
contratação 
integrada 
15 qualquer objeto maior lance 
35 qualquer objeto 
melhor técnica, técnica e 
preço ou conteúdo 
artístico 
 
 
Em relação ao modo de disputa, o art. 56 prevê que poderá ser aberto, quando realizado por 
meio de lances públicos e sucessivos; fechado, hipótese em que as propostas se manterão sigilosas 
até o momento designado para a divulgação; ou adotados os modos em conjunto. Porém é preciso 
destacar que, quando for adotado o critério de técnica e preço, estará vedada a utilização da disputa 
aberta (§ 2º do art. 56). 
Por fim, o poder público ainda poderá exigir a apresentaçãode garantia da proposta, a qual 
não poderá ser superior a 1% do valor estimado para a contratação (art. 58, § 1º), devendo ser 
devolvida aos licitantes no prazo de 10 dias úteis contados da celebração do contrato ou da 
declaração de que a licitação foi fracassada (§ 2º). 
 
Julgamento das propostas 
Após a apresentação de propostas e lances, inicia-se a fase de julgamento. 
As licitações públicas regidas pela Lei nº 14.133/21 podem ser julgadas a partir dos critérios 
definidos no art. 33, mais conhecidos como tipos de licitação, a saber: (i) menor preço; (ii) maior 
desconto; (iii) melhor técnica ou conteúdo artístico; (iv) técnica e preço; (v) maior lance; e (vi) 
maior retorno econômico. 
 
 
 37 
 
Menor preço e maior desconto 
O menor preço é o critério mais utilizado nas licitações públicas. Ganha a licitação quem 
oferecer o menor valor. Na prática, isso significa menor desembolso de recursos públicos, assim 
como ocorre nas licitações cujo critério é o do maior desconto para a Administração. 
A maior crítica que se faz é que a Administração Pública acaba adquirindo bens, serviços e 
até mesmo obras de baixa qualidade. Como já examinado, isso não acontecerá se o objeto for bem 
definido, com a fixação de padrões mínimos de qualidade que, necessariamente, deverão ser 
justificados (art. 34). 
Em relação ao critério de maior desconto, é preciso destacar que este tem como parâmetro o 
preço global definido no edital, devendo ser o abatimento também estendido aos eventuais aditivos 
(art. 34, § 2º). 
 
Melhor técnica, técnica e preço e conteúdo artístico 
Conforme os arts. 35 e 36, os tipos de licitação “melhor conteúdo artístico”, “melhor técnica” 
e “técnica e preço” são os destinados à contratação de serviços de natureza artística, no primeiro 
caso, ou, no segundo e no terceiro casos, para aqueles serviços de natureza predominantemente 
intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento 
e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos 
preliminares e projetos básicos e executivos. 
Se adotado o tipo “técnica e preço”, o art. 36 dispõe que será feita a avaliação e a valorização 
das propostas de preços, de acordo com critérios objetivos preestabelecidos no instrumento 
convocatório, sendo que na classificação dos proponentes se considerará a maior pontuação obtida 
a partir da ponderação preestabelecida no edital. 
A técnica e preço pressupõe uma média ponderada entre os dois critérios mencionados – a 
técnica e o preço –, a partir do peso que a Administração Pública atribuir a cada um no edital, 
sendo de, no máximo, 70% de valoração para a proposta técnica (art. 36, § 2º). 
O importante é que na melhor técnica e na técnica e preço, os requisitos estejam definidos 
de forma objetiva no edital. Esses critérios não podem comportar avaliações ou fatores subjetivos, 
sob pena de violar o princípio do julgamento objetivo. 
 
Maior lance 
O tipo “maior lance” é usado nos casos de alienação de bens. Ao contrário do menor preço, 
neste caso, a Administração Pública alienará um bem, de forma que ganhará a licitação quem 
oferecer o maior valor. 
 
 
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Maior retorno econômico 
O critério de julgamento pelo maior retorno econômico se destina, exclusivamente, aos 
denominados contratos de eficiência, que são aqueles em que o contratado é remunerado com base 
no percentual de economia gerada à Administração. 
Mais uma vez, a fim de se evitar subjetividade na seleção, o art. 39, §§ 2º e 3º, determinam 
que deverão ser previstos parâmetros objetivos de medição da economia gerada, de forma que esses 
servirão tanto para a estimativa da economia gerada e, por conseguinte, para o julgamento da 
melhor proposta, quanto como base para a estipulação do valor devido ao contratado. 
 
Desclassificação das propostas 
De acordo com o art. 59, serão desclassificadas as propostas que: (i) tiverem vícios insanáveis; 
(ii) não obedecerem às especificações técnicas do edital; (iii) apresentarem preços inexequíveis ou 
acima do orçamento estimado; (iv) não tiverem a sua exequibilidade demonstrada quando exigido 
pela Administração; ou (v) apresentarem desconformidade insanável com o edital. 
Em relação à primeira hipótese, a desclassificação será indicada apenas em se tratando de vício 
insanável, ou seja, incorrigível, não sendo possível a desconsideração de uma proposta vantajosa 
apenas por mero formalismo. 
Sobre a não obediência às especificações técnicas, a razão da desclassificação também é óbvia: 
uma proposta que não atenda aos padrões mínimos exigidos pela Administração não se destinará 
ao fim pretendido. 
Já as propostas com valor superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente 
inexequíveis serão desclassificadas por não atenderem à economicidade estimada pela Administração 
(primeiro caso) ou pela presunção de inviabilidade de execução do objeto pelo valor cobrado se situar 
muito abaixo dos valores de mercado ou dos valores estimados pelo poder público (segundo caso). 
Contudo importa ressaltar que, nesse caso, a desclassificação não será imediata, mas, sim, 
deverão ser determinadas diligências pela Administração, a fim de que o particular possa demonstrar 
a viabilidade da execução (art. 59, § 2º). 
A quinta hipótese diz respeito à desclassificação por inobservância ao edital e, 
consequentemente, violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Dessa forma, 
apesar da semelhança com a desclassificação por inobservância das especificações técnicas, com ela 
não se confunde, pois enquanto esta se refere apenas ao descumprimento de condições técnicas, 
aquela é mais abrangente, pertinente a qualquer desconformidade insanável. 
Importante mencionar, por fim, que, por razões de celeridade e eficiência, a verificação da 
conformidade poderá ser feita exclusivamente em relação à proposta mais bem classificada, na forma 
do art. 59, § 1º. 
 
 
 39 
 
Empate 
Em caso de empate entre duas ou mais propostas, o art. 60 prevê como critérios sucessivos: 
(i) disputa final, oportunidade em que, em sequência à classificação, será permitida a apresentação 
de novas propostas pelos empatados; (ii) avaliação de desempenho contratual prévio, podendo a 
Administração se valer de consulta aos registros cadastrais – como o PNCP – para criar uma espécie 
de ranking, na forma do art. 88, § 3º; (iii) desenvolvimento pelo licitante de ações de equidade de 
gênero no ambiente de trabalho, o que demonstra a superação do processo licitatório com interesses 
meramente econômicos, enfatizando também a sua função regulatória; e (iv) desenvolvimento de 
programas de integridade pelo licitante, que são aqueles destinados a combater irregularidades, 
pautados por uma atuação mais ética. 
Para os casos de igualdade de condições, ainda são estabelecidos quatro critérios de 
desempate, nesta ordem de preferência, conforme previsão do art. 60, § 1º: (i) empresas 
estabelecidas no território do estado do órgão ou da entidade licitante ou, no caso de licitação 
realizada por ente ou entidade municipal, no estado em que estiver localizado; (ii) empresas 
brasileiras; (iii) empresas que invistam no Brasil; (iv) empresas que comprovem a mitigação, na 
forma da Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que nada mais é do que a prática de 
mecanismos de redução de impactos ambientais e adaptação à mudança climática. 
Concluído o resultado do julgamento, poderá haver a negociação entre a Administração e o 
primeiro colocado, sendo, ainda, facultada a negociação com os demais licitantes, seguindo a ordem 
de classificação, no caso de tratativas frustradas com o primeiro colocado que permaneça acima do 
máximo estimado (art. 61 caput e § 1º). 
 
Habilitação 
A habilitação é a etapa na qual a Administração Pública verifica as condições subjetivas do 
licitante. Não se examina o preço, mas tão somente se o licitante apresenta condições de executar o 
objetocontratual. 
Na fase de habilitação, conforme previsto no art. 62 da Lei de Licitações, exige-se a 
apresentação de documentos relativos à: (i) habilitação jurídica, (ii) qualificação técnica; (iii) 
regularidade fiscal, social e trabalhista; e (iv) qualificação econômico-financeira. 
Aliás, conforme determina o inciso XXI do art. 37 da CF, o edital somente poderá fazer 
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das 
obrigações. Em outras palavras: não poderão ser feitas exigências que extrapolem o necessário para 
executar o objeto. Se isso acontecer, restará violado o princípio da competitividade. 
Uma vez apresentados os documentos de habilitação pelo licitante vencedor – ou por todos, 
quando houver inversão de fases –, não será permitida a substituição ou apresentação de novos 
documentos, exceto para complementar as informações anteriormente já prestadas e desde que 
necessárias à apuração de fato já existente à época da abertura da licitação ou para atualização de 
documentos com validade expirada após o recebimento das propostas (art. 64, I e II). 
 
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Passa-se a examinar cada uma das referidas fases. 
 
Habilitação jurídica 
O objetivo da habilitação jurídica é saber se a pessoa, física ou jurídica, foi regularmente 
constituída, avaliando se ela existe. A habilitação jurídica permite, também, que a Administração 
Pública verifique se objeto social do licitante coincide com o objeto da licitação, se há autorização 
para o exercício da atividade, bem como a capacidade de o licitante exercer direitos e assumir 
obrigações (art. 66). 
Os documentos a serem apresentados pelos licitantes variam de acordo com a sua natureza 
jurídica. Nesse caso, por exemplo, em se tratando de empresário individual, será exigida a inscrição 
no Registro Público de Empresas Mercantis. Sendo pessoa jurídica comercial, além dessa inscrição, 
deverão ser apresentados o ato constitutivo e o estatuto ou o contrato social em vigor. Em se 
tratando de sociedade simples, deverá ser demonstrada a inscrição do ato constitutivo no Registro 
Civil das Pessoas Jurídicas. 
Como, em regra, a fase de julgamento antecederá a habilitação, a documentação será exigível 
apenas do licitante vencedor, podendo ser determinada pela Administração a atestação pelos 
licitantes de que preenchem os requisitos necessários, respondendo estes pela veracidade das 
informações prestadas (art. 63, I). 
 
Qualificação técnica 
A qualificação técnica tem por objetivo verificar se o licitante tem condições de executar o 
contrato. A Administração Pública não pode arriscar-se a contratar com alguém que não preencha 
requisitos técnicos mínimos e que coloque em risco a própria execução do objeto. 
As exigências de qualificação técnica variam, substancialmente, de acordo com o objeto da 
licitação. Em tese, licitações de obras comportam exigências técnicas mais complexas do que as de 
serviços, que por sua vez comportam exigências técnicas mais complexas do que as de aquisição de 
bens, por exemplo, mas a especificação do objeto é que determinará a necessidade da exigência do 
grau da qualificação técnica 
Os requisitos técnicos deverão ser definidos de forma objetiva, em cada licitação. O art. 67 
da Lei de Licitações contém uma série de exigências que poderão ou não ser previstas, dependendo 
da complexidade de cada objeto. 
O teor do disposto no inciso I do art. 67, à semelhança do inciso V do mesmo artigo, dispõe 
que deverá ser exigido o registro ou a inscrição na entidade profissional ou no conselho competente. 
Dessa forma, se for uma licitação de obra pública, deverá ser exigido que o licitante esteja inscrito 
no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea). Se for uma licitação para contratar 
serviço advocatício, este deverá estar inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). 
Entretanto, como alguns serviços não têm um conselho específico, nessas hipóteses, a exigência não 
é cabível. Por exemplo, serviços de limpeza e vigilância. 
 
 41 
 
A teor do disposto no art. 67, II, da Lei de Licitações, bem como no § 5º do mesmo 
dispositivo, poderá ser exigida comprovação de que o licitante tenha executado serviços similares. 
No mesmo sentido, o inciso III possibilita a indicação das instalações, do aparelhamento e do 
pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da 
qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos. O 
objetivo aqui é verificar a experiência pretérita: experiência do profissional que ficará responsável 
tecnicamente pela execução do objeto (capacidade técnico-profissional) e experiência do próprio 
licitante na execução de objetos semelhantes (capacidade operacional). 
Segundo o disposto no inciso IV do art. 67, poderá ainda ser exigida prova de atendimento 
de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso. Quando um determinado objeto contiver 
uma exigência específica prevista em lei especial, o edital poderá incorporá-la. Por exemplo, se a 
Administração Pública for comprar remédio, este deverá obrigatoriamente estar registrado na 
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), exigência que não está prevista na Lei de 
Licitações, mas na lei específica do setor de fármacos. 
De acordo com o inciso VI do art. 67, poderá ser exigida a comprovação, fornecida pelo órgão 
licitante, de que recebeu os documentos e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as 
informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação. 
Quando a avaliação prévia do local de execução for imprescindível para o conhecimento 
pleno das condições e das peculiaridades do objeto a ser contratado, o edital de licitação poderá 
prever a obrigatoriedade de declaração do licitante de que conhece o local e as condições de 
realização da obra ou do serviço. A vistoria não pode ser imposta pelo edital, mas o licitante tem 
direito de realizá-la. 
 
Regularidade fiscal, social e trabalhista 
Primeiramente, é preciso destacar que regularidade não é sinônimo de ausência de dívida. 
Um licitante pode, por exemplo, ter uma dívida, mas estar com ela parcelada, hipótese na qual é 
emitida uma certidão positiva com efeitos de negativa, que permite a sua participação na licitação, 
configurando uma situação regular. 
Conforme o art. 68, a documentação relativa à regularidade fiscal, social e trabalhista, 
conforme o caso, consistirá em: (i) prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no 
Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ); (ii) prova de inscrição no cadastro de contribuintes 
estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou à sede do licitante, pertinente ao seu 
ramo de atividade e compatível com o objeto contratual; (iii) prova de regularidade com a Fazenda 
Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou da sede do licitante, ou outra equivalente, na forma 
da lei; (iv) prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo 
de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais 
instituídos por lei; (v) prova de regularidade perante a Justiça do Trabalho; e (vi) prova do 
 
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cumprimento no disposto no inciso XXXIII do art. 7º da CF, relativo à proibição ao trabalho 
noturno, perigoso ou insalubre a menores de 18 e de qualquer trabalho a menores de 16 anos, salvo 
na condição de aprendiz, a partir de 14 anos. 
O edital deverá definir com precisão e objetividade as certidões que deverão ser apresentadas, 
conferindo segurança jurídica para os licitantes e para os agentes públicos. Além disso, é importante 
lembrar que a exigência de comprovação de regularidade com a seguridade social tem previsão 
expressa no § 3º do art. 195 da CF. 
A regularidade trabalhista pressupõe a prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a 
Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas(CNDT), conforme detalhado no art. 642-A da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). 
O que se pretende é afastar licitantes que tenham dívidas trabalhistas já transitadas em julgado 
– quando não cabe mais recurso – das licitações públicas. A exigência é relevante porque pode 
contribuir para que a Administração Pública não seja responsabilizada subsidiariamente por débitos 
das suas contratadas com os empregados que atuaram em contratos administrativos. 
 
Qualificação econômico-financeira 
A qualificação econômico-financeira tem por objetivo verificar se o licitante tem condições 
financeiras sólidas que permitam a execução do contrato. 
Assim como a qualificação técnica, os documentos previstos no art. 69 da Lei de Licitações 
deverão ser calibrados de acordo com o vulto da licitação e do objeto. 
A teor do disposto no inciso I do art. 69, poderão ser exigidos o balanço patrimonial, a 
demonstração de resultado de exercício e demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios 
sociais. O objetivo é verificar a situação financeira do licitante, a partir do exame do balanço 
patrimonial e das demonstrações contábeis. 
De acordo com o inciso II do mesmo dispositivo, poderá ser exigida a certidão negativa de 
falência expedida pelo distribuidor da sede do licitante. 
Além do atendimento dessas condições, para comprovar a saúde financeira dos licitantes, o 
edital poderá estabelecer nos editais de compras para entrega futura e execução de obras e serviços 
capital social mínimo ou patrimônio líquido mínimo que não poderá exceder a 10% do valor 
estimado da contratação (§ 4º do art. 69 da Lei de Licitações). 
Por fim, em relação às micro e pequenas empresas, segundo consta do art. 4º da Lei de 
Licitações, serão aplicáveis as disposições da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 
2006, de modo que, para fins de habilitação, a correção de eventuais pendências quanto à 
documentação exigida para a comprovação de regularidade fiscal e trabalhista somente será exigível 
no prazo de cinco dias úteis após a sua declaração como vencedora do certame (arts. 42 a 49 da Lei 
Complementar nº 123/06). 
 
 
 43 
 
Encerramento da licitação 
Encerradas as fases de julgamento e habilitação, bem como exaurida a possibilidade de 
recursos, a Administração poderá adotar algumas posturas, na forma como disciplina o art. 71. 
Primeiramente, poderá determinar o saneamento de irregularidades, na forma do inciso I do 
mencionado artigo. Nesse aspecto, caberá à autoridade competente distinguir os vícios saneáveis, os 
quais poderão ser convalidados, daqueles insanáveis, que importarão anulação do processo licitatório. 
Dessa forma, a anulação, prevista no inciso III do art. 71, terá vez quando identificado um 
vício na licitação que seja insanável. Um exemplo seria a hipótese em que não foi dada a devida 
publicidade ao edital. 
A anulação pode ser decidida de ofício, isto é, sem provocação dos licitantes, em razão do 
princípio da autotutela, mas pode, também, ser decretada a partir da provocação de terceiros, 
mediante parecer escrito e devidamente fundamentado. 
O § 1º do art. 71 impõe que, em caso de anulação, deverão ser apontados os vícios insanáveis 
pela autoridade competente, postura essa decorrente do seu dever de motivação. Além disso, será 
apurada a responsabilidade dos envolvidos. 
Já a revogação, prevista no inciso II do art. 71, ocorre quando a autoridade superior, por 
razões de conveniência e oportunidade, entende que a licitação não é mais necessária. Imagine-se, 
por exemplo, se, ao final da licitação para a aquisição de um determinado bem, a Administração 
recebe aquele mesmo bem em doação. Apesar de a licitação ter transcorrido sem nenhum vício de 
ilegalidade, a efetivação daquele futuro contrato não mais interessa para a Administração Pública. 
A revogação, entretanto, deve ser fundamentada em fato superveniente devidamente 
comprovado, como determina o § 2º do art. 71. 
Tanto a anulação quanto a revogação da licitação deverão ser precedidas do contraditório e 
da ampla defesa. Significa, na prática, que os licitantes têm o direito de conhecer as razões da 
anulação e da revogação, e o direito de, sobre estas, manifestar-se antes que o ato do desfazimento 
da licitação seja praticado (§ 3º do art. 71). 
Por fim, caso a licitação ocorra de forma regular e persista o interesse na contratação, deverá 
ser adjudicado o objeto e homologado o certame (art. 71, IV). 
A adjudicação é, também, ato da autoridade superior. O licitante passará, então, a ser 
adjudicatário e, como tal, tem a legítima expectativa de que, se a Administração for contratar aquele 
determinado objeto, deverá fazê-lo com o vencedor da licitação. De todo modo, não há direito 
adquirido ao contrato, mas apenas expectativa de direito. 
A homologação é a fase final da licitação. É quando a autoridade superior, que deverá estar 
previamente indicada no edital, reexaminará todos os atos praticados e homologará o certame. A 
homologação é a aquiescência e a concordância da autoridade superior com todos os atos praticados. 
 
 
44 
 
Conclusão 
O domínio do trâmite processual das licitações, seja na fase interna ou na fase externa, é 
essencial aos membros das equipes responsáveis pela realização do certame e, evidentemente, aos 
gestores públicos. Os fornecedores, igualmente, devem examinar os editais com muita atenção para 
que acompanhem todos os atos administrativos praticados durante o procedimento licitatório. 
Na fase preparatória, a importância se reflete no indispensável planejamento e conhecimento 
do objeto que se pretende contratar, assim como do mercado no qual os fornecedores estão 
inseridos, exigindo da Administração Pública que seja adotada uma série de providências antes da 
publicação do edital. Já na fase externa, revela-se necessário o pleno conhecimento das etapas 
procedimentais para fins de controle de regularidade e legalidade do contrato que poderá vir a ser 
celebrado, sendo esse o objetivo final de todo o processo, que deve ser acompanhado atentamente 
pelos licitantes. 
No próximo módulo, vejam-se as hipóteses de contratação direta. 
 
 
 
 
 
A licitação é um instrumento para a efetivação da melhor contratação possível. Apesar de ser 
a regra nas contratações públicas, nem sempre o interesse público será melhor atendido por 
intermédio da licitação. Em algumas situações, não licitar produzirá um resultado mais eficiente. 
A contratação direta, segundo o art. 72, compreende: (i) a inexigibilidade de licitação; e (ii) 
a dispensa de licitação. Embora não tenha sido mencionada expressamente no referido dispositivo, 
o art. 76 estabelece, ainda, as denominadas licitações dispensadas. 
Não licitar não significa dizer que a Administração Pública possa contratar sem critério na 
escolha do contratado ou mesmo desconectada dos princípios que informam a Administração 
Pública. Significa apenas que o meio de escolha é diverso do procedimento da licitação. Como se 
verá na unidade 4 deste módulo, o dever de contratar com fundamento nos princípios que regem 
a Administração Pública, destacadamente os princípios da eficiência, da economicidade, do 
interesse público e da motivação, persistem em qualquer contratação pública. 
Enfatizando essa importância, o art. 73 determina a responsabilização solidária entre o 
agente público responsável e o contratado pela contratação direta ocorrida com dolo, fraude ou 
erro grosseiro. 
 
MÓDULO III – CONTRATAÇÃO DIRETA 
 
46 
 
Inexigibilidade de licitação 
Conceito 
A inexigibilidade de licitação ocorre nas situações fáticas nas quais a competição é inviável. 
Enquanto, na dispensa, a competição é possível, mas pode ser afastada diante das especificidades de 
cada situação concreta, a inexigibilidade não comporta disputa entre os licitantes. 
As hipóteses descritas no art. 74 são meramente exemplificativas, o que fica evidente com o 
uso da expressão “em especial” ao final da sua redação. Dessa forma, todasas situações fáticas que 
gerarem inviabilidade de competição, mas que não se enquadrem em uma das hipóteses abaixo 
examinadas, deverão ter por fundamento da inexigibilidade o caput do referido dispositivo. 
 
Fornecedor exclusivo 
O inciso I do art. 74 da Lei de Licitações determina ser inexigível a licitação quando se tem 
apenas um fornecedor. Nesse sentido, diante de uma situação de exclusividade, na qual, por 
exemplo, apenas uma empresa tenha condições de fornecer aquele bem, não será possível nem 
razoável cogitar de licitação. 
Essa comprovação de exclusividade deve estar bem demonstrada no processo administrativo, 
por meio de atestados idôneos emitidos pelas entidades referidas no § 1º do art. 74. A 
Administração Pública deve cercar-se de cautelas para averiguar essa exclusividade no fornecimento 
de materiais, equipamentos e outros bens. 
 
Contratação de artista 
O inciso II do art. 74 atesta ser inexigível a licitação para “contratação de profissional do setor 
artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica 
especializada ou pela opinião pública”. 
A comparação entre artistas seria extremamente subjetiva e não comportaria uma disputa pautada 
em critérios objetivos. O importante é que o artista seja consagrado pela crítica especializada ou pela 
opinião pública, o que pode variar de acordo com o ente público que está contratando. 
Dessa forma, por exemplo, em um determinado município poderá ser contratado um artista 
muito famoso regionalmente, mas desconhecido nacionalmente. 
Se a contratação for realizada mediante empresário exclusivo, o § 2º do art. 74 determina a 
apresentação de documento idôneo que comprove tal representação em âmbito nacional ou estadual 
e de forma permanente e contínua, estando afastada a possibilidade de contratação direta por 
inexigibilidade por meio de empresário com representação restrita a evento ou local específico. 
 
 
 47 
 
Serviços técnicos especializados 
Outra hipótese de inexigibilidade é a notória especialização. Depreende-se do inciso III do art. 
74 da Lei de Licitações que dois são os requisitos para que essa contratação seja efetivada: (i) o serviço 
deve ser técnico especializado e de natureza predominantemente intelectual; e (ii) o profissional deve ter 
notória especialização, conceito esse que vem descrito no § 3º do referido artigo. 
Imagine-se, por exemplo, a contratação de um projeto de um museu com um arquiteto de 
renome internacional ou mesmo a contratação de um parecer de um jurista consagrado. São 
hipóteses nas quais não é viável estabelecer uma competição, dadas as características próprias do 
que se deseja. 
Além disso, o inciso III do art. 74 ressalva, ainda, a inviabilidade de contratação por 
inexigibilidade de serviços de publicidade e divulgação, que devem ser contratados sob o regime da 
Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010. 
 
Objetos contratados por credenciamento 
O art. 74, IV, prevê a possibilidade de inexigibilidade no caso de contratação de objetos que 
possam ou devam ser contratados por meio de credenciamento. 
A lógica é bastante simples: licitar pressupõe a viabilidade de competição para a escolha da 
melhor proposta. Como no caso de credenciamento não haverá exclusão, na medida em que 
quaisquer licitantes interessados e que cumpram as exigências feitas pela Administração estarão 
aptos a ser contratados, de forma que não haverá disputa entre estes. 
 
Aquisição ou locação de imóvel 
Segundo o art. 74, V, também será inexigível a licitação para aquisição ou locação de imóveis 
cujas características direcionem a escolha. 
Repare, nesse contexto, que se for de interesse da Administração a aquisição ou a locação em 
razão de peculiaridades exclusivamente atribuíveis a determinado imóvel – localização, instalação, 
etc. – não será o caso de se facultar ao gestor a dispensa, mas, sim, de se tornar inviável a competição, 
já que nenhum outro bem atenderá àquelas condições. 
Ressalta-se, contudo, que a contratação com fundamento nesse inciso deverá observar uma 
série de requisitos previstos no § 5º do art. 74 da Lei nº 14.133/21, sendo estes: (i) avaliação prévia 
do bem; (ii) certificação de inexistência de outro imóvel disponível que atenda às especificações; e 
(iii) justificativa que demonstre a singularidade do bem a ser adquirido ou locado e que evidencie a 
vantagem para a Administração. 
 
48 
 
Dispensa de licitação 
Conceito 
A dispensa de licitação está prevista no art. 75. São as hipóteses descritas pelo legislador, nas 
quais se permite ao administrador que, embora diante de situação em que seria viável a competição, 
opte por afastar a licitação em razão das particularidades do caso concreto. 
As situações descritas no art. 75 da Lei de Licitações são taxativas. Isso quer dizer que não 
pode ser efetivada dispensa de licitação fora das situações expressamente previstas. 
Serão examinadas apenas as hipóteses de dispensa de licitação mais relevantes e aquelas mais 
utilizadas no âmbito da Administração Pública, sendo recomendável a leitura da lei, para o 
conhecimento de todas as demais situações que ensejam esse tipo de contratação direta. 
 
Principais hipóteses 
Dispensa em razão do valor 
Conforme determinam os incisos I e II do art. 75, é dispensável a licitação para: (i) 
contratações inferiores a R$ 100.000,00, no caso de obras e serviços de engenharia ou para 
manutenção de veículos automotores; e (ii) contratações inferiores a R$ 50.000,00, para outros 
serviços e compras. 
A razão de ser da dispensa em razão do valor é econômica. O legislador entendeu que não 
faria sentido realizar uma licitação para contratos de baixo valor, já que o próprio custo de fazer 
uma licitação poderia ser maior que o valor do próprio contrato. 
A cautela que se deve ter nos casos de dispensa em razão do valor é o fracionamento da 
despesa. Em outras palavras, os valores devem considerar o exercício financeiro como um todo. 
Um exemplo permitirá compreender a questão. Imagine-se que um município tenha de 
contratar a confecção de carimbos. A programação financeira deverá compreender o exercício 
financeiro, por exemplo, quantos carimbos serão necessários em 2022. Se essa estimativa for inferior 
a R$ 50.000,00, limite previsto no inciso II do art. 75, os carimbos poderão ser contratados com 
fundamento na dispensa de licitação. Porém se, ao longo do exercício financeiro de 2021, o 
município fizer várias contratações dessa natureza – por exemplo, uma de R$ 25.000,00 em maio, 
outra de R$ 15.000,00 em julho e outra de R$ 12.000,00 em outubro – terá superado o valor de 
R$ 50.000,00 relativo ao exercício, em detrimento do dever de licitar, conforme determina o art. 
75, § 1º, I e II. Exceção a essa situação foi prevista no § 7º do dispositivo, que afasta as exigências 
dos incisos I e II às contratações de até R$ 8.000,00 para os serviços de manutenção de veículos 
automotores, incluindo o fornecimento de peças. 
 
 49 
 
Conforme o disposto no § 2º do art. 75, os valores estabelecidos para a dispensa serão 
duplicados nos casos de compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, autarquia 
ou fundação qualificadas como agências executivas, na forma da lei. 
Além disso, o § 4º do mesmo dispositivo prevê que as contratações deverão ser pagas, 
preferencialmente, por meio de cartão de pagamento, cujo extrato deverá ser divulgado no PNCP. 
 
Licitação deserta e licitação fracassada 
A licitação deserta é aquela na qual não há comparecimento de nenhum licitante. Por 
alguma razão, a licitação não despertou o interesse de nenhum competidor. Já a fracassada remete 
à hipótese em que, apesar de surgirem interessados, não são apresentadas propostas válidas ou 
todos restaram inabilitados. 
Contempla o inciso III, nas suas alíneas “a” e “b” do art. 75, ambos os casos, ao prever que: 
 
III - para contratação que mantenha todas as condições definidas em edital 
de licitação realizada há menosde 1 (um) ano, quando se verificar que 
naquela licitação: a) não surgiram licitantes interessados ou não foram 
apresentadas propostas válidas; b) as propostas apresentadas consignaram 
preços manifestamente superiores aos praticados no mercado ou 
incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes. 
 
Importa mencionar a relevância do lapso temporal dado pelo legislador, uma vez que a tentativa 
frustrada de licitação deverá ter ocorrido no prazo máximo de um ano e sob as mesmas condições. 
Diferente é o caso, portanto, em que a Administração perceba a existência de cláusula, por 
exemplo, que restrinja a competição. Nessa hipótese, deverá reparar a irregularidade e realizar 
nova licitação. 
 
Segurança nacional 
O inciso VI do art. 75 autoriza a dispensa quando a contratação “possa acarretar 
comprometimento da segurança nacional, nos casos estabelecidos pelo Ministro de Estado da 
Defesa, mediante demanda dos comandos das Forças Armadas ou dos demais ministérios”. 
Aqui o valor maior a ser protegido é a segurança nacional. Toda licitação é pública, mas se a 
publicidade colocar em risco a soberania do País, o legislador autoriza que se promova uma 
contratação direta em caráter reservado. 
 
 
50 
 
Emergência 
O inciso VIII do art. 75 permite a dispensa de licitação nos casos de emergência ou de 
calamidade pública, e dispõe: 
 
VIII - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando 
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar 
prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a 
segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos 
ou particulares, e somente para aquisição dos bens necessários ao 
atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de 
obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) 
ano, contado da data de ocorrência da emergência ou da calamidade, 
vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação de 
empresa já contratada com base no disposto neste inciso. 
 
Quando a situação for emergencial, fazer licitação pode colocar em risco o próprio interesse 
público. Imagine-se uma ponte que liga dois municípios e desaba após uma forte tempestade. 
Esperar o tempo para realizar uma licitação pode ser extremamente prejudicial à população dos 
municípios, estando caracterizada uma situação emergencial, mas importa mencionar que o 
dispositivo condicionou a dispensa por emergência a vários requisitos. 
O primeiro deles é que deve estar caracterizado o prejuízo que resultará para a segurança de 
pessoas, obras, serviços e outros equipamentos e outros bens, públicos e particulares. Deve ficar 
comprovado o prejuízo que será causado com a realização da licitação. 
O segundo requisito é que a contratação deve ficar restrita aos bens e serviços indispensáveis 
ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa. Por exemplo, se o teto de uma escola pública 
desaba em razão de má conservação e falta de manutenção, a contratação emergencial não pode 
alcançar a compra de cadeiras escolares, se estas não tiverem sido atingidas com o acidente. A 
contratação deverá limitar-se à situação emergencial, ou seja, o reparo do teto da escola. 
O terceiro requisito é o prazo de vigência do contrato que decorrer de uma situação 
emergencial, que não pode ser superior a um ano, vedando-se, ainda, a prorrogação ou a celebração 
de novo contrato com empresa já contratada com fundamento nesse inciso. A ideia é evitar que 
essas contratações emergenciais sejam prolongadas. 
Se a causa da situação emergencial decorreu de falta de planejamento, incompetência, desídia 
ou mesmo ineficiência dos agentes públicos, não fica vedada a contratação por dispensa de licitação, 
na medida em que, independentemente da causa, a situação emergencial e o risco de prejuízo ao 
interesse público estão presentes. Caberá, entretanto, o dever do administrador de apurar 
responsabilidade dos servidores públicos que deram causa à situação emergencial, nos termos do § 
6º do art. 75. 
 
 51 
 
 
Contratação com entidade da administração 
A Lei de Licitações, no seu art. 75, IX, também dispensa a licitação: 
 
IX - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de 
bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integrem 
a Administração Pública e que tenham sido criados para esse fim 
específico, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado 
no mercado. 
 
A hipótese se refere àquelas situações nas quais, na própria estrutura da Administração 
Pública, existam órgãos ou entidades da administração indireta que possam suprir a demanda. 
Suponha-se, por exemplo, que determinado ente da Federação pretenda contratar uma empresa 
para gerenciar uma obra pública e, dentro da própria organização administrativa do ente, exista um 
órgão ou mesmo uma empresa estatal que tem por única finalidade gerenciar obras públicas. Não 
faz sentido realizar uma licitação se no âmbito da própria Administração Pública a necessidade pode 
ser suprida. É indispensável, para tanto, que o preço contratado seja compatível com aquele 
praticado no mercado. 
 
Instituição brasileira de pesquisa e ensino 
O art. 75, XV, autoriza a possibilidade de dispensa de licitação na contratação de instituição 
brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento 
institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada 
detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos. 
O objetivo é fomentar instituições sem fins lucrativos e que se dediquem à pesquisa, ao 
ensino, ao desenvolvimento institucional ou mesmo à recuperação social dos presos. 
Licitação dispensada 
A licitação dispensada, apesar de não ter sido expressamente mencionada no art. 72 da Lei nº 
14.133/21 como uma hipótese de contratação direta, foi regulamentada pelo art. 76, I e II, da 
mesma lei. 
A alienação de bens se encontra subordinada à existência de interesse público devidamente 
justificado e à prévia avaliação, sendo a regra a realização de licitação. No caso de alienação de 
imóveis, revela-se necessária, ainda, a autorização legislativa. 
Além disso, destaca-se que os bens da Administração Pública passíveis de alienação são apenas 
os classificados como dominicais, ou seja, aqueles desprovidos de uma afetação pública determinada. 
 
52 
 
Não obstante a necessidade de prévia avaliação, justificativa de interesse público, em alguns 
casos autorização legislativa, e, em regra, processo licitatório, o art. 76, I e II, previu hipóteses de 
contratação direta vinculadas às situações de alienação de bens da Administração Pública quando 
esta não puder ser licitada em razão de o destinatário ser certo. 
Cabe, nesta ocasião, examinar apenas as hipóteses de licitação dispensada mais relevantes e 
aquelas mais utilizadas no âmbito da Administração Pública, sendo recomendável a leitura da lei 
quanto às demais situações que ensejam esse tipo de contratação direta. 
 
Bens imóveis 
Doação 
A licitação é dispensada para os casos de doação de bens imóveis, “permitida exclusivamente 
para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado 
o disposto nas alíneas f, g e h deste inciso”, conforme previsão do art. 76, I, “b”, da Lei de Licitações.
 
A doação afasta a licitação em razão de o destinatário ser certo e determinado. Justamente 
por isso a alínea “a” do inciso I do art. 76 da lei em comento também dispensa a realização de 
licitação quando for hipótese de doação em pagamento. 
Não obstante, o § 6º do art. 76 impõe que no caso de doação com encargo a regra seja pela 
licitação, a despeito de esta poder ser dispensada em caso de interesse público devidamente motivado. 
 
Permuta 
Conforme alínea “c” do inciso I do art. 76, é dispensada a licitação no caso de 
 
permuta por outros imóveis queatendam aos requisitos relacionados às 
finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não 
ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, 
segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso. 
 
A permuta envolve uma troca de um imóvel por outro. Logo o bem a ser adquirido deve 
atender aos objetivos da Administração, assim como deve haver uma proporcionalidade de valor 
entre eles, não podendo a diferença ultrapassar a metade do valor do imóvel que será ofertado, 
segundo avaliação prévia. Neste caso, no entanto, deverá haver a torna de valores. 
Desse modo, por exemplo, se a União pretender dar em permuta um imóvel que esteja avaliado 
em R$ 100.000,00, poderá receber em troca um imóvel na faixa de R$ 50.000,00 a R$ 150.000,00, 
pois, nesse caso, a diferença apurada não ultrapassará a metade do valor do imóvel a ser ofertado por 
aquele ente, mas caberá a compensação, a fim de igualar os valores relativos aos imóveis. 
 
 53 
 
Bens móveis 
O art. 76 cuida de bens móveis no seu inciso II, exigindo avaliação prévia e licitação, 
dispensando esta última em determinados casos. 
 
Doação 
No caso de doação de bens móveis, a licitação é dispensada com fundamento na alínea “a” 
do inciso II do art. 76 da Lei de Licitações, que restringe tal hipótese “para fins e uso de interesse 
social, após avaliação de oportunidade e conveniência socioeconômica em relação à escolha de outra 
forma de alienação”. 
 
Permuta 
A permuta de bens móveis terá a licitação dispensada, segundo alínea “b” do inciso II do art. 
76 da Lei de Licitações, quando ocorrer entre órgãos ou entidades da Administração Pública. 
 
Formalização da contratação direta 
Justificativa da contratação 
Como mencionado anteriormente, não é porque a contratação será direta – isto é, sem 
licitação – que a Administração Pública se encontra desobrigada de atender aos princípios 
constitucionais ou mesmo de descumprir as formalidades legais. 
Os incisos de I a VIII do art. 72 estabelecem que o processo de contratação direta deverá ser 
instruído com vários documentos: (i) formalização da demanda e, se for o caso, estudo técnico 
preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou executivo; (ii) estimativa da 
despesa; (iii) parecer jurídico e técnico, se for o caso; (iv) demonstração de compatibilidade dos 
recursos orçamentários; (v) demonstração de que o contratado preenche os requisitos de habilitação 
e qualificação; (vi) razão da escolha do contratado; (vii) justificativa do preço; e (viii) autorização 
da autoridade competente. 
 
Documento de formalização da demanda 
A definição precisa do objeto, com o seu quantitativo e as suas especificações configura a 
primeira etapa para as licitações públicas e, por certo, aplica-se às hipóteses de contratação direta. 
Nesse contexto, a definição do objeto, a depender das suas especificidades, poderá ser 
delineada por diversos documentos, sendo estes: estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo 
de referência e projeto básico ou executivo, conforme a definição apresentada em módulo anterior. 
Em outras palavras, o procedimento da contratação direta não afasta a necessidade da observância 
da fase preparatória e de todas as suas etapas. 
 
54 
 
Estimativa da despesa e demonstração da compatibilidade de recursos 
orçamentários 
De acordo com a estimativa do valor da contratação obtida pela pesquisa de preços, 
conforme já explicado em módulo anterior, será necessária a realização da respectiva reserva 
orçamentária, a fim de que o poder público destine determinada verba orçamentária ao 
pagamento do objeto a ser prestado. 
 
Parecer jurídico e técnico 
Outro requisito indispensável é a análise do procedimento pelo órgão jurídico, com vistas a 
examinar a legalidade da contratação direta e o próprio cumprimento das formalidades, podendo 
também ser produzido parecer pelo órgão técnico avaliando a contratação, se for o caso. 
Se, para a realização de licitação é indispensável a elaboração de parecer jurídico, com muito 
mais razão se justifica exame jurídico nos casos de contratação direta. 
 
Cumprimento dos requisitos de habilitação e qualificação pelo contratado 
O fato de a contratação ser direta não exime o contratado de demonstrar a sua capacidade de 
realizar o objeto pretendido e em conformidade com as especificações feitas pela Administração. 
 
Razão da escolha do contratado 
A escolha do contratado deve ser motivada. É preciso que seja justificada a razão pela qual a 
Administração Pública optou por aquele determinado fornecedor. A motivação ainda deve 
demonstrar o vínculo entre o objeto a ser executado e as qualificações subjetivas da empresa eleita. 
 
Justificativa do preço 
A justificativa do preço é fundamental nos processos de contratação direta. O princípio da 
economicidade deve ser observado em qualquer situação de contratação administrativa, seja quando 
precedida de licitação, seja quando ocorrer dispensa ou inexigibilidade. 
Toda vez que for viável, a Administração Pública deve buscar o valor estimado da contratação, 
que será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos parâmetros 
estabelecidos no art. 23, para a avaliação da razoabilidade do preço ofertado pelo proponente e da 
sua adequação com os valores de mercado. 
 
 
 55 
 
Mais complexa é a justificativa do preço na contratação por inexigibilidade de licitação, pois, 
se a licitação é inviável e a proposta apresenta uma singularidade, a comparação com outras empresas 
pode revelar-se inócua. Nesse sentido, entende-se que o futuro contratado deverá demonstrar que 
o preço ofertado é compatível com o que oferece para outras instituições públicas ou privadas. Em 
termos mais sintéticos, deve demonstrar que o preço guarda uma razoabilidade com os preços 
oferecidos mesmo em contratações anteriores ou cujos contratos estejam em vigor. 
 
Autorização da autoridade competente 
Em seguida, a autoridade competente deverá exarar a sua autorização, avaliando a regularidade, 
a conveniência e a oportunidade do ato. 
 
Conclusão 
No presente módulo, foram estudadas as hipóteses de contratação na forma direta, ou seja, 
sem a realização de licitação. Como visto, cada hipótese se volta a uma situação fática que a legitima, 
haja vista que é excepcional no ordenamento jurídico brasileiro. Por isso, o processo administrativo 
de contratação direta deve indicar as razões que fundamentam a exceção, acompanhadas dos 
documentos demonstrativos. 
Dessa forma, a contratação direta demandará, necessariamente, uma motivação adequada a 
qual comprove que a não realização da licitação atenderá melhor ao interesse público. 
No próximo módulo, se tratará dos contratos administrativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Os contratos administrativos possuem disciplina específica, diferenciando-se dos contratos 
de direito privado, diante do seu próprio regime jurídico de direito público. No presente módulo 
se aprofundará no estudo das características singulares dos contratos administrativos. Além disso, 
serão abordadas as possíveis irregularidades que podem ocorrer nas licitações e ensejam 
responsabilização dos licitantes ou contratados, bem como as disposições gerais, finais e transitórias 
desse novo regramento das contratações públicas. 
 
Contratos administrativos 
Conceito 
Um dos instrumentos de que a Administração Pública dispõe para atingir as finalidades 
públicas é o contrato administrativo. 
Pelo contrato, obtém-se o fornecimento de bens, a prestação de serviços e a realização de 
obras a serem disponibilizadas à sociedade ou para a realização das atividades meio do poder 
público. O seu objetivo final é o atendimento de uma necessidade pública que a Administração 
Pública não pode realizar pelos seus próprios meios ou compreende que será mais bem executada 
por intermédio de um contrato. 
Consoante a lição de Moreira Neto (2014, p. 180),o contrato administrativo é a 
“manifestação de vontade recíproca das partes, sendo uma delas a Administração Pública, que, 
integradas pelo consenso, têm por objeto a constituição de uma relação jurídica obrigacional, 
visando a atender, a interesses distintos, um dos quais é público”. 
MÓDULO IV – CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS 
 
58 
 
É, portanto, uma forma de manifestação da vontade da Administração Pública, capaz de 
regular direitos e obrigações pactuadas com um particular. Em razão da comutatividade – que é 
associada aos contratos, de qualquer natureza – os encargos contratados pelas partes devem ser 
equivalentes às vantagens auferidas. Aliás, esse binômio “encargos e vantagens” é o que marca o 
equilíbrio econômico-financeiro do contrato, característica importante dos contratos 
administrativos, diante da sua repercussão, conforme adiante se verá. 
Conceitualmente, costuma-se classificar o contrato como administrativo quando se fazem 
presentes três elementos fundamentais: (i) o primeiro, de natureza subjetiva, exige que uma das 
partes seja a Administração Pública, ente da Administração Pública ou entidades com 
personalidade jurídica de direito público, isto é, autarquias e fundações com personalidade 
jurídica de direito público; (ii) o segundo tem natureza material e está relacionado à finalidade 
do ajuste, que deve ser vinculada ao cumprimento de um interesse público; e (iii) o terceiro, que 
é a submissão do contrato ao regime de direito público, que autoriza a aplicação das cláusulas 
exorbitantes, conforme adiante se constatará. 
Os principais contratos administrativos, regidos pela Lei de Licitações, decorrem da definição 
dos objetos, contidos nos incisos do art. 6º. A exceção se volta ao contrato de venda (alienação) que 
não comportou descrição pela lei. São os seguintes: 
 contrato de compra (inciso X) – é aquele no qual a Administração Pública adquire, de forma 
remunerada, bens comuns ou especiais, conforme a definição nos incisos XIII e XIV, 
respectivamente, para fornecimento de uma só vez ou parceladamente. A lei também autoriza 
o fornecimento contínuo, espécie de compra realizada para a manutenção da atividade 
administrativa, decorrentes de necessidades permanentes ou prolongadas (inciso XV). 
 contrato de prestação de serviços (inciso XI) – é aquele no qual a Administração Pública 
contrata a execução de atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada 
utilidade, intelectual ou material, do seu interesse. 
 
Os serviços executados podem ser comuns, especiais ou técnicos especializados de natureza 
predominantemente intelectual, conforme a definição nos incisos XIII, XIV e XVIII, respectivamente, 
sendo que este último chega a descrever alguns serviços dessa categoria, como estudos técnicos, 
planejamentos, projetos básicos e projetos executivos, pareceres, perícias, avaliações em geral, assessorias 
e consultorias técnicas, bem como auditorias financeiras e tributárias, entre outros. 
Os serviços podem ser ou não contínuos, segundo a definição dos incisos XV e XVII, 
respectivamente. Os serviços contínuos se destinam à manutenção da atividade administrativa, 
decorrentes de necessidades permanentes ou prolongadas, enquanto os não contínuos, também 
denominados de contratos por escopo, impõem ao contratado o dever de realizar a prestação de um 
serviço específico em período predeterminado. 
 
 
 59 
 
Os serviços contínuos podem ser executados com regime de dedicação exclusiva de mão de 
obra, também chamados de “terceirização”, como descrito no inciso XVI. São aqueles cujo modelo 
de execução contratual exige, entre outros requisitos, que os empregados do contratado fiquem à 
disposição nas dependências do contratante para a prestação dos serviços; o contratado não 
compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis de uma contratação para execução 
simultânea de outros contratos; e que o contratado possibilite a fiscalização pelo contratante quanto 
à distribuição, controle e supervisão dos recursos humanos alocados aos seus contratos. 
 contrato de obra pública (inciso XII) – é aquele no qual a Administração Pública contrata 
a execução de uma atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de 
arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um conjunto 
harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico da natureza 
ou acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel. 
 contrato de venda – é aquele em que a Administração Pública aliena os seus próprios bens, 
móveis ou imóveis, na forma dos arts. 76 e 77 da Lei. 
 
Princípios gerais dos contratos aplicáveis aos contratos administrativos 
Em geral, os princípios gerais decorrentes da teoria geral dos contratos devem ser aplicados 
aos contratos administrativos. Os principais são: 
 autonomia da vontade – é um preceito basilar em qualquer relação jurídica contratual e, do 
mesmo modo, aplica-se aos contratos administrativos. Representa a liberdade que as partes 
têm para disciplinar a relação jurídica, estabelecendo os deveres e os direitos que vigorarão 
no ajuste. 
 
À primeira vista, pode parecer que esse princípio é mitigado no momento da formação dos 
contratos administrativos, visto que, em razão da obrigatoriedade de a Administração Pública fazer 
o chamamento dos potenciais contratados por meio de um edital, que já contém todas as condições 
da execução do objeto, o contratado não exerceria a plena autonomia da vontade. No entanto, é de 
se presumir que somente participará do certame aquele licitante que estiver concordando com as 
cláusulas contratuais, exercendo e manifestando, assim, a sua vontade plenamente autônoma. 
Apesar disso, esse princípio é, realmente, abrandado= no caso de a Administração aplicar 
cláusula exorbitante para a alteração unilateral do contrato. Conforme adiante será demonstrado, o 
contratado não pode recusar-se à adaptação do contrato exigida pelo poder público e, neste caso, a 
plena autonomia da vontade do contratado não é exercida: 
 força obrigatória dos contratos – significa que o acordo firmado, instrumentalizado pelo 
contrato, faz lei entre as partes (pacta sunt servanda). Em outras palavras, as condições, as 
obrigações e os encargos estabelecidos pelo contrato podem ser exigidos, como se tivesse a 
estatura e a força obrigatória de uma lei, submetendo-se às consequências estipuladas, em 
razão do seu descumprimento; 
 
60 
 
 confiança legítima – também denominada de boa-fé, exige que as partes executem o 
contrato observando os preceitos decorrentes da lealdade contratual, sem agir de modo a 
quebrar as legítimas expectativas do cumprimento do contrato; 
 relatividade dos efeitos – os efeitos dos contratos estão vinculados às partes contratantes, de 
modo que o seu conteúdo e as suas obrigações só estão relacionados aos que o firmaram e 
 função social – o contrato administrativo, além de oferecer utilidades para a Administração 
Pública, exerce função social na medida em que, pelo simples ato de contratar, a 
Administração gera empregos, fomenta a circulação de bens e produção de atividades, 
movendo a economia e criando benefícios que extrapolam a relação contratual. 
 
Além desses, aplicam-se aos contratos os princípios gerais de direito administrativo e índole 
constitucionais e os princípios setoriais, relativos às licitações conforme já exposto no módulo 1. 
 
Formalização dos contratos 
Pela sua própria natureza, os contratos administrativos devem ser revestidos de certas 
formalidades indissociáveis para a sua plena validade e eficácia. 
O Título III, Capítulo I, da Lei nº 14.133/21 cuida dos pressupostos do contrato. A 
formalização exige que os contratos ou os seus aditamentos: (i) sejam formalizados com os 
elementos identificadores, sendo mencionados “os nomes das partes e os dos seus representantes, 
a finalidade, o ato que autorizou sua lavratura, o número do processoda licitação ou da 
contratação direta e a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais” 
(art. 89, § 1º); (ii) estabeleçam cláusulas claras e precisas sobre os direitos e as obrigações, de 
acordo com o veiculado pelo edital ou pelo ato que autorizou a contratação direta e pela proposta 
vencedora (art. 89, § 2º); e (iii) tenham forma escrita, sendo anexados ao processo em que 
tramitou a contratação, bem como (iv) haja divulgação em sítio oficial (art. 91). Será admitido o 
sigilo apenas de forma excepcional e desde que imprescindível à segurança do Estado e da 
sociedade (art. 91, § 1º). Além disso, o referido dispositivo prevê, no seu § 3º, a admissibilidade 
do contrato eletrônico. 
O art. 92, conforme já elencado ao tratar da “Elaboração das Minutas de Edital e Contrato”, no 
módulo 2, indica as cláusulas essenciais a todo contrato administrativo. Também como já assinalado no 
mesmo tópico, excepcionalmente se admitirá que a Administração Pública e um particular estabeleçam 
relação jurídica contratual sem a necessidade de se firmar o respectivo instrumento. 
Nesse caso, as hipóteses previstas no art. 95 são: (i) contratação fundada em dispensa em 
razão de valor; e (ii) compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não 
resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica. A referida lei faculta, nesses casos, a 
substituição do instrumento contratual por “carta-contrato, nota de empenho de despesa, 
autorização de compra ou ordem de execução de serviço”, mas, na prática, o que se percebe é a 
substituição do contrato pela nota de empenho. 
 
 61 
 
Por fim, importa mencionar, ainda em matéria contratual, que o art. 94 condiciona a eficácia 
dos seus termos à publicação no PNCP, a qual deverá ocorrer em 20 dias úteis, no caso de licitação 
e 10 dias úteis no caso de contratação direta, segundo os seus incisos I e II. 
No caso das contratações urgentes, dada a sua essência, a eficácia será contabilizada a partir 
da sua assinatura (§ 1º do art. 94), não obstante persista a necessidade de publicação no PNCP nos 
prazos acima assinalados. 
 
Garantias 
Nos termos do art. 96, a fim de assegurar o escorreito cumprimento contratual, poderão 
ser exigidas garantias do contratado, desde que previstas em edital, sendo estas:: (i) dinheiro; (ii) 
títulos da dívida pública; (iii) seguro-garantia; (iv) fiança bancária e (v) título de capitalização, 
este último, introduzindo pela Lei nº 14.770/23. A escolha da espécie de garantia a ser oferecida 
fica a cargo do contratado. 
O art. 98 autoriza que o edital exija garantia de até 5% do valor contratual, podendo, 
contudo, ser majorada para 10% nos casos de contratações que envolvam complexidade técnica e 
risco, de forma devidamente justificada. 
O art. 99 estabeleceu regime especial no caso de contratações de obras e serviços de engenharia 
de grande vulto. Nesse caso, a lei autorizou que o edital indicasse, necessariamente, o seguro-
garantia, que poderá ser exigido no percentual de até 30% do valor inicial do contrato, podendo, 
ainda, o edital prever a assunção e a conclusão do objeto pela própria seguradora em caso de 
inadimplemento do segurado (art. 102 da Lei nº 14.133/21). 
 
Alocação de riscos 
A ideia de alocação de riscos está ligada à gestão prévia dos infortúnios que podem vir a 
ocorrer nos contratos, distribuindo o ônus entre contratado e contratante, de acordo com quem 
tiver melhores condições de administrá-lo (art. 103). 
A lei define como matriz de riscos a cláusula contratual que define a partilha de riscos e de 
responsabilidades entre as partes, de modo a fixar, com maior clareza, o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à 
contratação, conforme estipula o inciso XXVII do art. 6º. Pelo dispositivo, devem ser identificados 
os possíveis eventos supervenientes à celebração do contrato que possam causar impacto no seu 
equilíbrio econômico-financeiro. 
O objetivo é que a matriz de riscos estabeleça a alocação eficiente dos riscos de cada contrato, 
partilhando-os de modo previamente definido, estabelecendo a responsabilidade que caberá a cada 
parte contratante, bem como os mecanismos que afastam a ocorrência do sinistro e mitigam os seus 
efeitos, caso este ocorra durante a execução contratual. 
 
 
62 
 
Como consequência, é possível listar alguns efeitos dessa alocação de riscos: 
 impacto no valor da contratação (art. 103, § 3º) – os riscos são precificados, de forma que 
uma contratação se tornará mais ou menos onerosa de forma proporcional ao ônus 
atribuído ao contratado; 
 equilíbrio econômico-financeiro e blindagem a eventos supervenientes – possibilita clareza 
ao equilíbrio que outros contratos, sem matriz, não terão, uma vez que a atribuição de 
responsabilização é prévia. Nesse sentido, a definição da matriz de riscos e a sua manutenção 
implicará presunção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de forma que, à 
exceção da ocorrência de alterações unilaterais pela Administração ou do aumento ou da 
redução tributária por lei superveniente e que incida sobre o contrato, não poderão ser 
pleiteados reequilíbrios (art. 103, §§ 4º e 5º) e 
 reequilíbrio de alterações unilaterais ou decorrentes de carga tributária – como decorrência 
lógica do efeito anterior, a presença da matriz de riscos reforça o dever de equilíbrio quanto 
aos eventos não alocados expressamente. 
 
Desse modo, pode-se concluir que a previsão legal quanto à alocação de riscos implicará uma 
releitura da incidência da teoria das áleas no âmbito contratual, de forma que essas categorias 
tradicionais tenderão a se tornar subsidiárias em relação à estipulação da matriz. Como 
consequência, uma vez concretizado o risco, por já ter sido esse antevisto, não haverá necessidade 
de reequilíbrio. 
Ademais, essa modelagem econômica enaltece a importância do contrato, incentivando a 
negociação das suas cláusulas e mitigando a clássica ideia de submissão do interesse privado ao público. 
 
Prerrogativas da Administração 
Apesar de se observar na lei uma tendência pela adoção de mecanismos mais consensuais nas 
contratações públicas, as cláusulas exorbitantes continuam sendo a principal característica dos 
contratos administrativos. 
Embora tenham o nome de “cláusulas”, não são, propriamente, dispositivos contratuais 
inseridos no instrumento contratual, mas refletem prerrogativas que a Administração Pública tem 
em relação ao contratado, conforme previsão no art. 104. 
Tais prerrogativas recebem esse nome porque são consideradas excessivas, “exorbitando” das 
relações contratuais comuns, nas quais deve vigorar a isonomia entre os contratados, o que não ocorre 
nos contratos administrativos. Nestes, a Administração Pública é detentora de posição de 
superioridade, por representar o interesse público que, em última análise, espelha o direito de todos. 
 
 
 63 
 
Com fundamento nas cláusulas exorbitantes, a Administração Pública pode: (i) modificar 
o contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público (art. 104, 
I); (ii) extinguir unilateralmente o contrato, em determinadas situações (art. 104, II); 
(iii) fiscalizar a sua execução (art. 104, III); (iv) aplicar sanções motivadas pela inexecução total 
ou parcial do contrato (art. 104, IV); e (v) ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal 
e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese de risco à prestação de serviços essenciais, 
bem como no caso da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo 
contratado (art. 104, V). 
 
Duração dos contratos 
O contrato deve definir o seu prazo de vigência, que não se confunde com o prazo de execução 
do seu objeto. A rigor, a vigência é mais extensa do que o prazo de execução, para permitir que a 
Administração Pública expeça, por exemplo, a ordem de autorização de serviço (antes da execução) 
e recebao objeto (depois da execução) com o contrato ainda em vigor. 
De acordo com o art. 105, a duração dos contratos administrativos será prevista em edital, 
sendo esta uma cláusula obrigatória, e deverá observar tanto a disponibilidade de crédito 
orçamentário, quanto a previsão no plano plurianual quando ultrapassar um exercício financeiro. 
No caso de serviços ou fornecimentos contínuos, ou seja, quando a celebração contratual 
decorrer de uma necessidade permanente da Administração, o art. 106 autoriza que o contrato possa 
ser celebrado pelo prazo de até cinco anos, desde que: (i) a autoridade competente ateste a maior 
vantagem; (ii) haja comprovação da existência de créditos orçamentários vinculados a essa contratação 
e à sua vantagem; e (iii) seja assegurada à Administração a prerrogativa de extingui-lo, sem ônus, 
quando não dispuser de crédito orçamentário ou não lhe for mais vantajosa a manutenção da 
contratação. Neste último caso, porém, a extinção somente poderá ocorrer na data de aniversário 
seguinte do contrato e nunca em prazo inferior a dois meses contados da referida data (art. 105, § 1º). 
Além disso, o art. 107 possibilita a prorrogação sucessiva dos contratos de natureza contínua 
até o limite máximo decenal, desde que previsto em edital e atestada a vantagem pela autoridade 
competente, permitida a negociação com o contratado ou a extinção contratual, sem ônus, pela 
Administração ou mesmo pelo particular. 
Também é facultada a celebração de contratos decenais para os seguintes objetos: (i) 
contratação de bens ou serviços produzidos ou prestados no País que envolvam complexidade 
tecnológica e defesa nacional; (ii) contratação de materiais de uso das Forças Armadas, quando 
houver necessidade de manter padronização, à exceção de materiais de uso pessoal e administrativo; 
(iii) contratação com vistas ao estímulo à construção de ambientes especializados e cooperativos de 
inovação, realizadas no âmbito da Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, que dispõe sobre 
incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica; (iv) contratações que possam acarretar 
comprometimento da segurança nacional; (v) contratações que envolverem transferência de 
tecnologia de produtos estratégicos para o Sistema Único de Saúde (SUS); (vi) aquisição, por pessoa 
 
64 
 
jurídica de direito público interno, de insumos estratégicos para saúde produzidos por fundação 
que tenha por finalidade apoiar a Administração Pública (art. 108); e (vii) contratos de eficiência 
que gerem economia para a Administração e não tenha havido investimento (art. 110, I). 
Já para os contratos de mesma natureza e com a realização de investimentos, o prazo máximo 
será de 35 anos, conforme preconiza o inciso II do art. 110 da referida lei. 
Será de 15 anos a vigência máxima do contrato que previr operação continuada de sistemas 
estruturantes de tecnologia da informação (art. 114). 
Sem se referir quantitativamente ao prazo, o art. 111 da Lei de Licitações determina que, no 
caso específico dos contratos por escopo, haverá prorrogação automática até a conclusão do seu 
objeto, de forma que o desrespeito do prazo previsto contratualmente não ensejará a extinção do 
vínculo, mas, sim, configurará a mora da contratada. 
Por fim, a vigência ainda poderá ser por prazo indeterminado quando a Administração for 
usuária de serviço público oferecido em regime de monopólio e desde que seja comprovada, a cada 
exercício financeiro, a existência de créditos orçamentários vinculados à contratação (art. 109). 
 
Execução dos contratos 
Na forma do art. 115, o contrato deverá ser executado de acordo com as cláusulas 
estipuladas, respondendo a parte pelo seu inadimplemento total ou parcial. A fim de que haja 
observância do cumprimento do pactuado, serão nomeados um ou mais fiscais para o contrato, 
representantes da Administração (art. 117), e preposto aceito pela Administração, representante 
do contratado (art. 118). 
Esta é uma das prerrogativas mais importantes da Administração Pública, visto que confirma 
se o objeto contratado está sendo executado nas condições em que foi estipulado pelo contrato 
administrativo. Não basta à Administração Pública proceder ao recebimento do objeto, cabendo-
lhe fiscalizar a sua execução. 
Vale destacar que o acompanhamento pelo fiscal da contratante não eximirá nem atenuará a 
responsabilidade da contratada em caso de danos causados pelo particular à Administração ou a 
terceiros (art. 120). 
Nesse contexto, o art. 121 também atribui à contratada a responsabilidade pelos encargos 
trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato, não sendo 
estes, em regra, atribuíveis à Administração no caso de inadimplemento do particular (§ 1º do 
art. 121). Excepcionalmente, contudo, a Administração poderá responder solidariamente pelos 
encargos previdenciários e, subsidiariamente, pelos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização 
do cumprimento dessas obrigações nos contratos de serviços contínuos com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra (§ 2º do art. 121). 
 
 
 65 
 
O art. 122, por sua vez, autoriza a subcontratação de partes da obra, do serviço ou do 
fornecimento desde que autorizado pela Administração, vedando essa possibilidade no caso de a 
pessoa a ser subcontratada ter vínculo com dirigente de órgão ou entidade contratante ou com 
agente público que atue na fiscalização do contrato, assim como o seu cônjuge, companheiro ou 
parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau (§ 3º do art. 122). 
Por fim, o art. 123 e o seu parágrafo único preveem que a Administração terá o dever de 
decidir, no prazo de um mês, prorrogável por igual período, sobre todas as questões que lhes 
forem apresentadas, ressalvadas as manifestamente impertinentes, protelatórias ou despidas de 
interesse para a boa execução contratual. Tal previsão reflete o corolário da eficiência que se espera 
da atuação pública. 
 
Alteração dos contratos 
A alteração contratual, conforme previsão do art. 124, I e II, poderá ocorrer de forma 
unilateral ou consensual. 
Nas hipóteses de modificação unilateral, prerrogativa atribuída à Administração como 
cláusula exorbitante, a lei presume a mutabilidade do interesse público, autorizando, assim, que 
sejam feitos certos ajustes ao longo da vida do contrato administrativo. Essas alterações incidem 
exclusivamente sobre o objeto e podem assumir natureza quantitativa ou qualitativa. 
No primeiro caso, qualitativa, prevista no art. 124, I, “a”, a modificação resulta da adequação 
do próprio objeto, em razão da alteração do projeto ou das especificações técnicas. Por exemplo, 
um projeto de uma obra que deve ser adequado, em razão de alguma circunstância técnica não 
vislumbrada no início da obra que exija a adaptação do projeto. 
No segundo caso, quantitativa, prevista no art. 124, I, “b”, mantém-se o objeto na forma em 
que foi previsto no contrato, alterando-se somente o seu quantitativo. Por exemplo, no contrato de 
locação de 100 automóveis, caso surja uma necessidade do aumento do número das unidades 
locadas, a Administração Pública poderá impor ao contratado a disponibilidade de mais 10 
automóveis, totalizando 110. 
Essas alterações unilaterais não são ilimitadas, visto que, se assim fosse, resultaria violado 
o próprio princípio da licitação, transmudando-se o objeto licitado para executar outro, não 
licitado (art. 126). 
Dessa forma, a própria Lei de Licitações estabeleceu o limite de 25% do valor inicial 
atualizado do contrato para os acréscimos ou as supressões quantitativas, autorizando que sejam 
inclusas ou supressas tantas unidades quantitativas quantas forem necessárias a atingir o percentual 
acima mencionado. Tratando-se de reforma de edifício ou de equipamento, o limite é aumentado 
para 50%, mas limitado apenas para os seus acréscimos, prevalecendo o limite de 25% para as 
supressões também nesse caso (art. 125). 
 
66 
 
Vale frisar,22 
Pré-qualificação ......................................................................................................................... 22 
Procedimento de manifestação de interesse ........................................................................... 23 
Sistema de registro de preços ................................................................................................... 23 
Registro cadastral .................................................................................................................... 24 
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 25 
MÓDULO II – PROCEDIMENTO DAS LICITAÇÕES .............................................................................. 27 
FASE PREPARATÓRIA ....................................................................................................................... 27 
Considerações iniciais e o adequado planejamento das contratações públicas ............ 27 
Etapas da fase preparatória ................................................................................................... 28 
Estudo técnico preliminar ....................................................................................................... 28 
Plano de contratação anual .................................................................................................... 29 
Requisição do objeto ............................................................................................................... 30 
Elaboração do termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo ......... 30 
Estimativa do valor da contratação ....................................................................................... 31 
Elaboração das minutas de edital e de contrato ................................................................. 33 
Aprovação das minutas de edital e de contrato .................................................................. 34 
 
 
FASE EXTERNA .................................................................................................................................. 34 
Publicidade do instrumento convocatório ........................................................................... 34 
Impugnações e pedidos de esclarecimento ......................................................................... 34 
Apresentação de propostas e lances .................................................................................... 35 
Julgamento das propostas ...................................................................................................... 36 
Desclassificação das propostas ............................................................................................. 38 
Empate ...................................................................................................................................... 39 
Habilitação ................................................................................................................................ 39 
Encerramento da licitação ...................................................................................................... 43 
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 44 
MÓDULO III – CONTRATAÇÃO DIRETA .............................................................................................. 45 
INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO ..................................................................................................... 46 
Conceito .................................................................................................................................... 46 
Fornecedor exclusivo .............................................................................................................. 46 
Contratação de artista ............................................................................................................. 46 
Serviços técnicos especializados ........................................................................................... 47 
Objetos contratados por credenciamento ........................................................................... 47 
Aquisição ou locação de imóvel ............................................................................................. 47 
DISPENSA DE LICITAÇÃO ................................................................................................................. 48 
Conceito .................................................................................................................................... 48 
Principais hipóteses ................................................................................................................. 48 
LICITAÇÃO DISPENSADA ................................................................................................................. 51 
Bens imóveis ............................................................................................................................. 52 
Bens móveis.............................................................................................................................. 53 
FORMALIZAÇÃO DA CONTRATAÇÃO DIRETA ............................................................................... 53 
Justificativa da contratação..................................................................................................... 53 
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 55 
MÓDULO IV – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................... 57 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .................................................................................................... 57 
Conceito .................................................................................................................................... 57 
Princípios gerais dos contratos aplicáveis aos contratos administrativos ...................... 59 
Formalização dos contratos ................................................................................................... 60 
Garantias ................................................................................................................................... 61 
Alocação de riscos ................................................................................................................... 61 
Prerrogativas da Administração ............................................................................................ 62 
Duração dos contratos ............................................................................................................ 63 
Execução dos contratos .......................................................................................................... 64 
Alteração dos contratos .......................................................................................................... 65 
Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos ................................................................... 66 
 
 
Extinção dos contratos ............................................................................................................ 68 
Recebimento do objeto contratado ...................................................................................... 69 
Pagamento ................................................................................................................................ 70 
Nulidade dos contratos ........................................................................................................... 70 
Meios alternativos de resolução de controvérsias .............................................................. 70 
IRREGULARIDADES ...........................................................................................................................nesse aspecto, que o art. 129 dispõe que, no caso de supressão de obras, bens 
ou serviços, uma vez comprovado pelo contratado já haver adquirido os materiais e os colocado 
à disposição, estes deverão ser ressarcidos pela Administração pelo custo de aquisição, sem 
prejuízo do ressarcimento também de outros danos causados pela supressão, desde que 
devidamente comprovados. 
Já no caso da alteração consensual, apesar das hipóteses previstas no art. 124, II, há de se dizer 
que se trata de rol meramente exemplificativo, pois nada obstará, desde que observados os princípios 
que regem as licitações, que as partes possam estabelecer ajustes sobre a execução contratual. 
Não obstante, ainda em matéria de alteração contratual, há algumas considerações sobre o 
instituto do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, que deverá ser resguardado durante toda 
a sua execução. 
 
Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos 
O princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo está afixado no 
inciso XXI do art. 37 da CF. Embora a sua leitura não deixe claro, esse preceito se traduz pela 
expressão “mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei”. 
O equilíbrio econômico-financeiro do contrato é um direito do contratado que decorre do 
preceito da comutatividade dos contratos, o que significa a equivalência das prestações que são 
cumpridas pelas partes contratantes. Essa ideia de equivalência retrata um contexto contratual em 
que deve haver prestações mútuas do contratante e do contratado, entre encargos e vantagens que 
serão, ao mesmo tempo, aferidas e prestadas por eles. 
Nos contratos administrativos, a prestação do objeto e a respectiva remuneração devem ser 
previamente definidas, especificadas em valor certo e determinado, traduzindo a equivalência antes 
referida. Se, durante a execução do contrato, algum evento interferir nessa perfeita comutatividade, 
o contrato restará desequilibrado, sob o ponto de vista econômico-financeiro. 
Para que o equilíbrio do contrato seja restaurado, alguns institutos podem ser aplicados, de 
acordo com as causas determinadas. Os principais são: (i) o reajuste; (ii) a repactuação; e (iii) a 
revisão do contrato. 
O reajuste tem por objetivo preservar a equação econômico-financeiro do contrato, pela 
recomposição do valor nominal da moeda, que foi corroído pela inflação. Desse modo, o motivo 
para a aplicação do reajuste é a própria inflação. Por esse regime se aplica um indicador inflacionário 
– por exemplo, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou o Índice Geral de 
Preços do Mercado (IGP-M) –, que deverá ser definido previamente no contrato administrativo e 
no edital. Desde a Lei do Plano Real, o reajuste, nos contratos nacionais, é medido anualmente, de 
modo que não pode haver reajuste em prazo menor que um ano. 
 
 
 67 
 
A repactuação, prevista no art. 135 tem o mesmo objetivo do reajuste, sendo aquela uma 
espécie deste. No entanto, há distinção no que se refere à forma da medição da inflação e à sua 
aplicação, eis que a repactuação é aplicada em contratos de prestação serviços contínuos, em que 
tenha mão de obra em regime de dedicação exclusiva – mão de obra residente –, desde que haja 
expressa previsão no edital ou no contrato e que haja a demonstração pela contratada do referido 
impacto inflacionário. 
Ao contrário do reajuste, em que se aplica um índice inflacionário a partir de simples cálculo 
matemático, na repactuação deve ser analisada a variação dos custos da mão de obra, que foram 
estabelecidos em acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho, que deverá ser apresentada 
pelo contratado (§ 6º do art. 135). 
Nos contratos administrativos, a repactuação poderá ser contada da data limite para a 
apresentação da proposta, para os custos decorrentes do mercado, ou do acordo, da convenção 
coletiva ou do dissídio coletivo ao qual a proposta esteja vinculada, para custos de mão de obra (art. 
135, I e II). Além disso, a sua concessão deverá observar o transcurso mínimo de um ano a partir 
da apresentação da proposta ou da data da última repactuação (§ 3º do art. 135). 
Ao contrário do reajuste e da repactuação, a revisão não é adotada quando a motivação é o 
impacto da inflação no preço do contrato. A revisão – contemplada no art. 124, II, “d” – tem como 
fundamento a teoria da imprevisão. 
A teoria da imprevisão justifica a adequação dos preços do contrato, a partir do 
pressuposto de que um acontecimento superveniente e imprevisível – ou previsível, porém de 
consequências incalculáveis – desequilibraria a base econômica do contrato, trazendo um ônus 
excessivo para a sua execução, suportada por um dos contratantes. O seu objetivo é, pois, 
restabelecer a equação econômico-financeira do contrato, que ficou desestabilizada em razão de 
um acontecimento extraordinário. 
Além da imprevisibilidade do acontecimento, para fazer jus à revisão contratual, a sua 
ocorrência deve ser estranha à vontade das partes, ou seja, as partes não podem ter dado causa a esse 
evento, tendo sido ele causado por força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, sendo, em regra, 
álea extraordinária e extracontratual. 
Frise-se, contudo, que uma vez tendo havido alocação prévia pelas partes quanto àquele risco, 
caso este venha a ser concretizado, não haverá que se falar em necessidade de reequilíbrio 
econômico, conforme já visto. 
Vale lembrar, ainda, que o art. 131 e o seu parágrafo único afastaram o término do contrato 
como causa a obstar o reconhecimento do reequilíbrio econômico-financeiro, desde que esse pleito 
tenha sido formulado requerimento durante a sua vigência. 
Além disso, o art. 133 restringe a possibilidade de alteração dos valores contratuais na 
contratação integrada ou semi-integrada, uma vez que nessas há maior atribuição de responsabilidade 
ao contratado. As exceções ocorreriam somente nas seguintes hipóteses: (i) desequilíbrio causado por 
caso fortuito ou força maior; (ii) necessidade de alteração do projeto a pedido da Administração; (iii) 
 
68 
 
alteração de projeto em virtude da superioridade de inovações propostas pelo contratado, nos casos 
de contratações semi-integradas; e (iv) evento superveniente constante na matriz de riscos como de 
responsabilidade da Administração. 
Por fim, importa mencionar que o art. 136 permite que os registros que não impliquem 
alteração contratual sejam efetivados por simples apostilamento, sendo exemplos desses casos: (i) 
variação de valor contratual em virtude de reajuste ou repactuação prevista em contrato; (ii) 
atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento 
previstas em contrato; (iii) alterações na razão ou na denominação social do contratado; e (iv) 
empenho de dotação orçamentária, entre outros. 
 
Extinção dos contratos 
Os contratos administrativos podem ser extintos por diversas formas. 
A primeira e a mais desejável é a sua extinção pelo cumprimento, quando as partes envolvidas 
se declaram satisfeitas, pelo atendimento das obrigações que foram estipuladas. No caso, a 
Administração Pública deve atestar o seu recebimento, conforme será visto. 
No entanto, os contratos podem ser extintos antes do seu pleno cumprimento ou pelo 
descumprimento propriamente dito, nos termos dos arts. 137 e 138. 
Em resumo, os contratos poderão ser extintos: (i) por ato unilateral e escrito da 
Administração, sendo essa uma cláusula exorbitante, desde que não seja pelo seu próprio 
descumprimento; (ii) pelo consenso das partes; (iii) por acordos ou por métodos alternativos de 
resolução de conflitos, como conciliação, mediação e comitê de resolução de disputas; ou, ainda 
(iv) por decisão arbitral ou judicial, como no caso de o contratado requerer a extinção do contrato 
em razão da ausência de pagamento da remuneração que exceder dois meses do cumprimento da 
parcela a que se refere o pagamento. Vale destacar, aqui, que o particular não detém a prerrogativade rescindir unilateralmente o contrato, devendo valer-se de medidas judiciais para tanto. 
Seja a extinção causada por prerrogativa da Administração ou por ajuste entre as partes, a 
extinção deverá ser precedida de autorização escrita e fundamentada pela autoridade competente 
(art. 138, § 1º). 
Frise-se, nesse aspecto, que, sendo a extinção decorrente de culpa da Administração, o 
contratado terá direito a: (i) devolução da garantia; (ii) pagamentos devidos até a data da extinção; 
e (iii) pagamento do custo de desmobilização (§ 2º do art. 138), além do ressarcimento pelos 
prejuízos regularmente comprovados. 
O art. 139 prevê, ainda, que a extinção unilateral pela Administração acarretará as seguintes 
consequências: (i) assunção imediata do objeto do contrato; (ii) ocupação e utilização dos meios 
necessários à sua continuidade, o que deverá ser precedido de autorização da autoridade 
competente, na forma do § 2º do referido dispositivo; (iii) execução da garantia contratual; e (iv) 
retenção dos créditos devidos à contratada até o limite dos prejuízos causados à Administração, bem 
como das multas aplicadas. 
 
 69 
 
Recebimento do objeto contratado 
Uma vez executado o contrato, seja parcial ou totalmente, a Administração Pública deve 
receber o objeto, na forma em que foi pactuado, de modo a reconhecer a sua execução a contento 
e liberar o contratado das obrigações. 
A etapa do recebimento é uma das mais importantes do tema relativo a licitações e contratos, 
na medida em que nela se consagra, definitivamente, a observância e o cumprimento de todas as 
condições dispostas no edital e no contrato. Dessa forma, o recebimento bem-sucedido evita 
dispêndio de recursos públicos mal realizados e eventuais superfaturamentos. 
A forma do recebimento do objeto depende da natureza do contrato. Segundo a Lei nº 
14.133/21, no seu art. 140, I e II, quando o objeto forem as obras e os serviços ou as compras, o 
recebimento deverá ser realizado em duas etapas, quais sejam, o recebimento provisório e o 
recebimento definitivo, cujas condições se diferem em relação à natureza da contratação e cujos 
prazos e métodos deverão ser definidos em regulamento ou no contrato (§ 3º do art. 140). 
Tratando-se de obras e serviços, na primeira etapa, que é o recebimento provisório, o 
responsável pelo seu acompanhamento e pela sua fiscalização deverá lavrar um termo detalhado a 
respeito do objeto recebido. A segunda etapa é o recebimento definitivo, por servidor ou comissão, 
que também é formalizado pela lavratura de termo detalhado, comprovando o cumprimento das 
condições contratuais (art. 140, I, “a” e “b”). 
Caso o objeto seja uma compra, o recebimento provisório é muito mais simples, sendo este 
realizado de forma sumária pelo responsável pelo acompanhamento e pela fiscalização do contrato, 
deixando-se para o recebimento definitivo a avaliação da quantidade e da qualidade do objeto. 
Apenas no recebimento definitivo é que será elaborado termo detalhando o cumprimento das 
condições contratuais (art. 140, II, “a” e “b”). 
 Caso objeto não esteja em conformidade com o estipulado no contrato, a Administração 
deverá rejeitá-lo (§ 1º do art. 140). Nesse caso, a Administração deverá avaliar com cuidado se o 
descumprimento do contrato deve ser classificado como descumprimento total ou mora, isto é, 
atraso, para verificar a possibilidade do cumprimento do contrato, ainda que tardio. 
É preciso frisar, por fim, que o recebimento pela Administração não exclui a responsabilidade 
da contratada pela solidez e pela segurança da obra ou do serviço, tampouco a responsabilidade 
ético-profissional pela escorreita execução do contrato (§ 2º do art. 140). 
No caso de obra, não estará excluída a responsabilidade objetiva do projetista ou consultor 
por eventual falha no projeto (§ 5º do art. 140). Além disso, em se tratando desse mesmo objeto, 
ainda que já tenha havido o recebimento definitivo, ficará assegurada à Administração o prazo 
mínimo de cinco anos – se outro maior não for estipulado no edital e no contrato – para que o 
contratado se responsabilize objetivamente pela segurança dos materiais, dos serviços executados e 
da funcionalidade do bem imóvel (§ 6º do art. 140). 
 
 
70 
 
Pagamento 
Nos termos do art. 141, o pagamento a ser realizado pela Administração deverá observar a 
ordem cronológica, de acordo com a categoria dos contratos: fornecimento de bens, locações, 
prestação de serviços e realização de obras. 
Apenas excepcionalmente – e de forma devidamente justificada, com ciência ao órgão de 
controle interno e de contas – estará autorizada a alteração dessa ordem, a qual poderá ocorrer caso 
se verifique: (i) grave perturbação da ordem, emergência ou calamidade pública; (ii) risco à 
descontinuidade do cumprimento contratual, no caso de pagamento a micro e pequena empresa, 
agricultor familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual e sociedade 
cooperativa; (iii) risco à descontinuidade do cumprimento contratual no caso de serviços 
indispensáveis ao funcionamento de sistemas estruturantes; (iv) pagamentos de direitos decorrentes 
de contratos de falência, recuperação judicial ou dissolução contratual; (v) risco à descontinuidade 
da prestação de serviço público de relevância ou para o cumprimento de missão institucional 
quando o objeto seja indispensável à integridade do patrimônio público ou para fins de manutenção 
das atividades finalísticas do órgão ou da entidade. 
O desrespeito a essa ordem estabelecida legalmente, de forma imotivada, ensejará a 
responsabilização do agente responsável (art. 140, § 2º). Até por esse motivo, para fins de controle 
dos atos, revela-se indispensável a disponibilização de tais informações em sítios eletrônicos, o que 
deverá ser feito mensalmente (art. 140, § 3º). 
Uma novidade trazida pela Lei nº 14.133/21 foi a possibilidade de remuneração variável 
vinculada ao desempenho do contratado, vinculada aos resultados obtidos na execução do objeto 
(art. 144), sendo essa uma concretização do princípio da eficiência e economicidade (art. 144, 
§ 1º), além de corroborar com a ideia da Administração Pública de resultados. 
 
Nulidade dos contratos 
O tema nulidades, apesar de ser tratado pela lei nos arts. 147 a 150, por razões de didática, 
serão abordados na unidade seguinte, dada a pertinência ao tema de irregularidades. 
 
Meios alternativos de resolução de controvérsias 
Enfatizando as premissas de soluções consensuais no âmbito das licitações e dos contratos, a 
Lei nº 14.133/21 previu nos seus arts. 151 a 154 cláusulas gerais que possibilitam a adoção de 
mecanismos alternativos para solução mais célere de controvérsias, sendo eles: (i) conciliação; (ii) 
mediação; (iii) comitê de resolução de disputas; e (iv) arbitragem. 
Conforme se extrai do parágrafo único do art. 151, revela-se necessário que as controvérsias 
digam respeito a direitos patrimoniais disponíveis, citando o dispositivo, de forma exemplificativa, 
algumas hipóteses da sua utilização: (i) reequilíbrio econômico-financeiro; (ii) inadimplemento de 
obrigações contratuais; e (iii) cálculo de indenizações. 
 
 71 
 
Importa pontuar que a adoção desses instrumentos não é obrigatória, mas a sua importância 
reside na simplificação e na eficiência na consecução de finalidades públicas. Inclusive, o art. 153 
possibilita que termos aditivos sejam celebrados para a previsão desses mecanismos. 
Dessa forma, é possível concluir pela importância de tais instrumentos aos contratos 
administrativos, uma vez que visam não apenas prevenir litígios e incentivar que os conflitos 
sejam resolvidos de maneira mais célere, mas também mitigar os reflexos desses durante a 
execução contratual. 
 
Irregularidades 
Nulidades 
Apesar de o tema das nulidades ter sido tratado pela lei no título anterior, topograficamente melhor 
estaria se abordado conjuntamente com as irregularidades, sendo este o gênero que abarca aquela. 
Os arts. 147 a 150 tratamdas hipóteses em que há irregularidade não passível de saneamento. 
Nesses casos, a decisão deverá ser tomada à luz dos preceitos contextualistas e consequencialistas 
trazidos pela Lei de Introdução às Normas do Direto Brasileiro (Lindb), o que implica dizer que 
deverão ser avaliados: (i) impactos econômicos e financeiros; (ii) riscos sociais, ambientais e à 
segurança da população pelo atraso na fruição do benefício oriundo do contrato; (iii) despesas 
necessárias à manutenção das instalações e dos serviços já executados; (iv) custos de desmobilização 
e posterior retorno; (v) fechamento de postos de trabalho, entre outros. 
Uma vez avaliados tais critérios, surgirão duas possibilidades à autoridade competente, que 
poderá optar pela: (i) continuidade do contrato e sanear a irregularidade, com a avaliação de perdas 
e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade dos envolvidos (art. 147, parágrafo único); 
ou (ii) declaração de nulidade, após avaliação do interesse público envolvido, caso em que também 
poderá haver indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade. 
A fim de mitigar prejuízos, essa decisão será passível de modulação, sendo conferidos efeitos 
pro futuro, pelo prazo de até seis meses, prorrogáveis pelo mesmo período (art. 148, caput e § § 1º 
e 2º e art. 149). 
 
Aplicação de penalidades administrativas 
Na forma dos arts. 155 e 156, a Administração Pública poderá aplicar penalidade ao licitante 
ou ao contratado. O seu objetivo não é propriamente repressor, embora essa característica esteja 
compreendida no conceito de qualquer sanção. Porém, antes, a aplicação da penalidade 
administrativa tem um caráter didático, na medida em que busca demonstrar a seriedade da 
licitação pública e a necessidade da manutenção da lealdade contratual. 
 
72 
 
A Lei nº 14.133/21 prevê as seguintes sanções administrativas pela inexecução total ou parcial 
do contrato: (i) advertência; (ii) multa; (iii) impedimento de licitar e contratar; e (iv) declaração de 
inidoneidade para licitar ou contratar (art. 156). 
As duas primeiras sanções deverão ser aplicadas para as faltas leves, enquanto as últimas estão 
relacionadas às mais graves, sendo a declaração de inidoneidade a mais grave de todas. A multa é a 
única que tem um caráter diferenciado, visto que pode ser aplicada de modo isolado ou em conjunto 
com outra sanção administrativa (§ 7º do art. 156). 
A nova lei tentou estabelecer critérios objetivos que correlacionassem as infrações contratuais 
a determinadas sanções administrativas (§§ 2º a 5º do art. 156). Não obstante, permanece ainda 
imprecisa, o que abre espaço à completude contratual, cabendo sempre à autoridade competente 
sopesar a infração cometida e aplicar a penalidade em fração proporcional, cabendo-lhe avaliar 
outras circunstâncias pelo critério da dosimetria da pena, que tem por objetivo quantificar a sanção 
em razão da infração cometida, como análise da gravidade da conduta, das circunstâncias da 
infração, da sua reincidência ou do prejuízo causado, da implantação de programas de integridade, 
entre outras condições (§ 1º do art. 156). 
Em relação ao impedimento de licitar e contratar, o § 4º do art. 156 vincula limitações 
espaciais e temporais, estabelecendo que a eficácia da aplicação sancionatória se dará apenas no 
âmbito do ente sancionador e pelo prazo de até três anos. 
A penalidade de declaração de inidoneidade segue a mesma lógica, porém de forma mais 
abrangente e gravosa, determinando o § 5º do art. 156 que essa será válida no âmbito da Administração 
Pública direta e indireta de todos os entes da Federação e pelo prazo de três a seis anos. 
É importante destacar que a sanção administrativa só poderá ser aplicada após a instauração 
de um processo administrativo, que deverá ser conduzido na forma dos arts. 157 e 158, garantido 
ao contratado a possibilidade de apresentar a defesa prévia. 
Ainda nesse aspecto, vale frisar que o § 4º do art. 158 previu o prazo prescricional 
quinquenal, a partir da ciência da Administração, para aplicação das sanções, podendo ser 
interrompido pela instauração do processo de responsabilização (inciso I) ou suspenso pela 
celebração de acordo de leniência ou por decisão judicial que inviabilize a conclusão da apuração 
administrativa (incisos II e III). 
Outrossim, o art. 161 dispõe sobre a publicidade das sanções aplicadas por todos os 
Poderes e todos os entes, no prazo máximo de 15 dias úteis, contados da aplicação da sanção, 
no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) e no Cadastro Nacional de 
Empresas Punidas (Cnep). 
Por fim, o art. 163 possibilita a reabilitação do licitante ou do contratado perante a autoridade 
sancionadora, sendo exigidos, cumulativamente: (i) reparação integral do dano; (ii) pagamento da 
multa; (iii) transcurso do prazo mínimo de um ano, no caso de impedimento de licitar ou contratar, 
e de três anos, no caso de declaração de inidoneidade; (iv) cumprimento das condições de 
reabilitação estabelecidas no ato punitivo; e (v) análise jurídica prévia, com posicionamento 
conclusivo sobre o cumprimento dos requisitos. 
 
 73 
 
No caso das sanções por apresentação de declaração ou documentação falsa ou por prática de 
ato lesivo previsto na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, será exigida, ainda, a implantação ou 
o aperfeiçoamento de programa de integridade pelo responsável (art. 163, parágrafo único). 
 
Impugnações, pedidos de esclarecimento e recursos 
O tema “Impugnações e pedidos de esclarecimento” já foi abordado na unidade 2 do módulo 
2, ao qual se remete o leitor, cabendo, agora, cuidar dos recursos. 
A fase recursal está prevista no art. 165, no qual consta a possibilidade de interposição de 
recurso e de apresentação de pedido de reconsideração. 
O recurso administrativo, cujo prazo é de três dias úteis contados da intimação ou da lavratura 
da ata, pressupõe a irresignação do licitante em relação a: (i) ato que defira ou indefira pedido de 
pré-qualificação ou inscrição, alteração ou cancelamento em registro cadastral; (ii) julgamento das 
propostas; (iii) ato de habilitação ou inabilitação de licitante; (iv) anulação ou revogação da licitação; 
e (v) extinção do contrato por ato unilateral e escrito da Administração. 
Já o pedido de reconsideração consiste na reapreciação da decisão pela própria autoridade que 
a exarou, sendo também de três dias úteis o prazo para a sua apresentação. 
Quando o recurso administrativo tiver por objeto decisão que verse sobre o julgamento da 
proposta ou o ato de habilitação ou inabilitação do licitante, a própria lei determina que a intenção 
de recorrer deverá ser manifestada imediatamente, sob pena de preclusão, e será processada em fase 
única (§ 1º, I e II, do art. 165). 
Na forma do art. 166, caberá recurso no prazo de 15 dias úteis no caso da aplicação das 
sanções de advertência, multa ou impedimento de licitar ou contratar, podendo a autoridade 
reconsiderá-la no prazo de cinco dias úteis ou encaminhar à autoridade superior para julgamento 
no prazo de 20 dias úteis. Já no caso da penalidade de declaração de inidoneidade, por já ser tal 
sanção aplicada pela autoridade máxima, caberá apenas pedido de reconsideração, no prazo de 15 
dias úteis, também a ser decidido no prazo de 20 dias úteis (art. 167). 
Por fim, o art. 168 determina que tanto o recurso quanto o pedido de reconsideração 
ensejarão efeito suspensivo até que sobrevenha nova decisão pela autoridade competente. Isso 
significa dizer que a decisão administrativa recorrida ficará suspensa e não poderá ser executada até 
que se decida sobre a interposição. 
 
Controle das contratações 
O art. 169 prevê o gerenciamento dos riscos e o controle preventivo das contratações como 
uma prática a ser adotada rotineiramente, não apenas pela Administração, mas também pelo 
controle social e pelos órgãos externos de controle. 
 
 
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Nesse contexto, foram estabelecidas linhas de defesa deacordo com a proximidade do agente 
à contratação: primeiramente, servidores e autoridades diretamente ligados ao processo licitatório; 
em uma segunda linha de defesa, ainda no âmbito interno, o órgão de assessoramento jurídico e 
controle interno; e, em terceira linha, o órgão central de controle interno da Administração e os 
Tribunais de Contas. Além disso, o art. 170, § 4º, indica o modo de instrumentalização do controle 
social, de forma a contribuir para o exercício das demais instâncias de controle. 
Em relação à atuação dessas linhas de defesa, observa-se que o § 3º, I, do art. 169 determina 
que, em se tratando de mera impropriedade formal, essa deverá ser saneada e o ato mantido, 
adotando-se posturas que minimizem novas ocorrências. Há, aqui, uma preferência por modalidades 
pedagógico-orientadoras e prospectivas de intervenção para fins de mitigação de erros no futuro. 
Por outro lado, havendo irregularidades que impliquem dano à Administração, deverão, além 
daquelas, ser adotadas medidas de responsabilização e individualização das condutas, destacando-
se a necessidade de aprimoramento da matriz de responsabilidades (§ 3º, II). 
Ademais, os arts. 170 e 171 estabelecem diretrizes e fixam o procedimento para a atuação dos 
órgãos de controle, os quais deverão observar os aspectos que permearam a contratação analisada e 
os resultados obtidos, em uma lógica de eficiência, eficácia e efetividade. 
O maior desafio nesse tema diz respeito à possibilidade de suspensão cautelar de licitações, 
prevista pelo § 1º do art. 171. É estabelecido um prazo de 25 dias úteis, prorrogável uma vez, 
para que o Tribunal de Contas decida meritoriamente sobre a irregularidade de processo 
licitatório sustado. Contudo não fora estabelecida consequência para não observância desse prazo, 
indefinição que pode acabar comprometendo a continuidade daquela licitação pendente de 
decisão no prazo assinalado. 
Por fim, o § 3º do art. 171 determina que deverá ser avaliada a adequação das medidas, bem 
como as suas possíveis consequências, de acordo com a adoção de cada uma das alternativas 
disponíveis para o saneamento do processo licitatório ou a sua anulação. Mais uma vez, o que se 
preza é a análise contextualista e consequencialista, à luz da Lindb, em relação às decisões a serem 
tomadas e aos seus respectivos efeitos. 
 
Disposições gerais 
Portal Nacional de Contratações Públicas 
O PNCP é uma das grandes novidades da Lei nº 14.133/21, nos arts. 174 a 176. Refere-se a 
uma plataforma digital para a divulgação das contratações, de forma centralizada e obrigatória em 
relação aos atos previstos na referida norma e, facultativamente, em relação às contratações 
realizadas pelos Poderes de todos os entes federativos (art. 174, I e II). 
 
 
 75 
 
Nos termos do art. 174, § 1º, será gerido por Comitê Gestor da Rede Nacional de 
Contratações Públicas, sendo presidido por representante indicado pelo presidente da República e 
composto de: (i) três representantes da União, também indicados pelo presidente da República; (ii) 
dois representantes dos estados e do Distrito Federal, indicados pelo Conselho Nacional de 
Secretários de Estado da Administração (Consad); e (iii) dois representantes dos municípios, 
indicados pela Confederação Nacional de Municípios (CNM). 
Segundo o § 2º do art. 174, algumas das informações a serem encontradas no PNCP são: (i) 
planos de contratações anuais; (ii) catálogos eletrônicos de padronização; (iii) editais de credenciamento 
e pré-qualificação, avisos de contratações diretas e editais de licitação; (iv) atas de registro de preços; (v) 
contratos e termos aditivos; e (vi) notas fiscais eletrônicas, quando for o caso, entre outras. 
Serve, ainda, como: (i) sistema de registro de cadastro unificado; (ii) painel para consulta de 
preços; (iii) sistema de planejamento e gerenciamento de contratações; (iv) sistema eletrônico para 
a realização de sessões públicas; (iv) acesso ao Ceis e ao Cnep; e (v) sistema de gestão de informações 
compartilhadas com a sociedade. 
 Por fim, o art. 175 possibilita a instituição de veículo oficial de divulgação complementar de 
informações pelos demais entes, desde que de forma integrada com o PNCP. 
 
Disposições transitórias e finais 
Segundo consta do art. 194, à Lei nº 14.133/21 foi atribuída vigência imediata, na data da 
sua publicação. 
O art. 193 estabeleceu um regime de transição entre esta e a lei anterior – Lei nº 8.666/93 – 
revogando, de pronto, os dispositivos pertinentes aos crimes tipificados no antigo regramento sobre 
licitações e contratos. De outro lado, foi previsto um regime de simultaneidade em relação aos 
demais dispositivos da lei anterior – e também com a Lei nº 10.520/02 e os arts. 1º a 47-A, da Lei 
nº 12.462/11 –, o qual, pela redação original, deveria perdurar pelo prazo de dois anos, ou seja, 
seria revogada no dia 1º de abril de 2023. 
A Medida Provisória nº 1.167, de 31 de março de 2023, estendeu o prazo de vigência dos 
normativos anteriormente citados até o dia 30 de dezembro de 2023. Ocorre que o prazo da 
vigência da citada medida provisória foi encerrado, sem que tivesse sido convertida em lei. 
Posteriormente, a Lei Complementar nº 198/23 estabeleceu que as Leis nº 8.666/93 e 
10.520/02, bem como os arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462/11 seriam revogados no dia 30 de 
dezembro de 2023, o que, efetivamente, ocorreu. 
Atualmente, contata-se a ultratividade da Lei nº 8.666/93 pela sua aplicação aos contratos 
que foram firmados ainda sob o seu regime. 
 
 
76 
 
Conclusão 
Conforme destacado neste módulo, a dinâmica da formalização, da execução e da extinção 
dos contratos administrativos possui diversos regramentos, sejam de origem constitucional, como 
o relevante direito à manutenção das condições efetivas da proposta – equilíbrio econômico-
financeiro do contrato –, seja a disciplina das cláusulas exorbitantes, que distinguem esses contratos 
dos contratos privados. 
Cabe enfatizar que o respeito às cláusulas contratuais é fundamental para viabilizar a obtenção 
de boas propostas de preço junto ao mercado e, assim, evitar que se onere indevidamente o Erário 
Público. Outrossim, é relevante compreender a finalidade dos dispositivos que permitem à 
Administração Pública a adequação do objeto dos contratos à satisfação do interesse público 
envolvido, caso fatos posteriores à contratação indiquem que a solução original demande 
adaptações, mas tudo sem afetar os direitos dos contratados, o que, via de regra, resolve-se de acordo 
com a alocação prévia de riscos ou pelo reequilíbrio econômico-financeiro. 
Também foram abordadas no presente módulo as irregularidades que poderão ser verificadas 
no processo licitatório e nos respectivos contratos, os mecanismos disponíveis aos agentes públicos 
para minimizá-las em concreto e evitar a sua repetição em um momento futuro, bem como a 
conduta a ser adotada pelos órgãos de controle na tomada de decisão em face das ilegalidades 
verificadas, a qual deverá considerar aspectos contextualistas e consequencialistas. 
Por fim, foram tecidas considerações sobre a vigência da Lei nº 14.133/21, principalmente 
no que tange ao regime de simultaneidade com o regramento anterior da Lei nº 8.666/93. 
 
 
 
 
Conclui-se o estudo dos principais institutos e aspectos jurídicos pertinentes às licitações e 
aos contratos celebrados pela Administração Pública brasileira, base fundamental a partir da qual o 
aluno poderá, conforme o interesse pessoal ou a necessidade profissional, aprofundar-se no estudo 
de subtemas específicos. 
O tema das licitações públicas e dos contratos administrativos é de extrema importância para 
o País, seja em razão dos vultosos recursos públicos despendidos, seja em razão de que licitações 
bem estruturadas e contratos bem executados resultam em maiores benefícios para a sociedade. A 
relevância do tema exige capacitação dos servidores públicos e conhecimento aprofundado do 
ambiente público pelos licitantes e fornecedores,que terão que se relacionar com a Administração 
Pública, cabendo-lhes ter ciência do seu regime. 
Conhecer bem as licitações e os contratos administrativos permite, também, inibir os atos 
de corrupção que, infelizmente, assolam o País. A realização de licitações e a formalização de 
contratos administrativos se inserem na realidade de todas as esferas da Federação, constituindo-
se em instrumentos necessários ao atendimento de grande parte das demandas assumidas pelos 
órgãos públicos. 
O adequado enfrentamento desse grande desafio – vide a extensa normatização e as inúmeras 
exigências para a regularidade desses procedimentos – demanda boa estruturação administrativa; 
investimento em capacitação dos servidores públicos envolvidos nos processos de contratação; e 
incremento dos instrumentos, sobretudo de informática, que viabilizem a efetivação do princípio 
da transparência, essencial, por sua vez, ao controle popular e às instituições públicas e privadas 
com a finalidade de fiscalização. 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
Bibliográficas 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte 
geral e parte especial. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. 
 
Normativas 
BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do 
Direito Brasileiro. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/del4657compilado.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a Consolidação das Leis do Trabalho. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm. Acesso em: 
nov. 2024. 
______. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: out. 2024. 
 
______. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição 
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras 
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso 
em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão 
da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras 
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm. Acesso 
em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em: 
https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=LEI&numero=10406&ano=2002&ato=ac5gXVE
5ENNpWT07a. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, estados, Distrito 
Federal e municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de 
licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004. Dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa 
científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.973.htm. Acesso em: nov. 2024. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm
https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=LEI&numero=10406&ano=2002&ato=ac5gXVE5ENNpWT07a
https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=LEI&numero=10406&ano=2002&ato=ac5gXVE5ENNpWT07a
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm
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 79 
 
______. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação 
de parceria público-privada no âmbito da Administração Pública. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. Institui o Estatuto Nacional da 
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte; altera dispositivos das Leis nº 8.212 e 8.213, ambas de 
24 de julho de 1991, da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, aprovada pelo Decreto-Lei 
nº 5.452, de 1º de maio de 1943, da Lei nº 10.189, de 14 de fevereiro de 2001, da Lei Complementar 
nº 63, de 11 de janeiro de 1990; e revoga as Leis nº 9.317, de 5 de dezembro de 1996, e 9.841, de 5 de 
outubro de 1999. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp123.htm. Acesso 
em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010. Dispõe sobre as normas gerais para licitação e 
contratação pela Administração Pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de 
agências de propaganda e dá outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12232.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contratações 
Públicas – RDC; altera a Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da 
Presidência da República e dos Ministérios, a legislação da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) 
e a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria de 
Aviação Civil, cargos de ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de controlador de tráfego 
aéreo; autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo temporários; altera as Leis nos 11.182, 
de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 
11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de março de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 
2010, e a Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei nº 
9.649, de 27 de maio de 1998. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12462.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa 
e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a Administração Pública, nacional ou 
estrangeira, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ 
ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, 
da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos estados, do Distrito 
Federal e dos municípios. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2016/lei/l13303.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
______. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. 
Acesso em: nov. 2024. 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
 
80 
 
_____. Medida Provisória nº 1.167, de 31 de março de 2023. Altera a Lei nº 14.133,de 1º de abril 
de 2021, para prorrogar a possibilidade de uso da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, da Lei º 
10.520, de 17 de julho de 2002, e dos art. 1º a art. 47-A da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. 
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/mpv/mpv1167.htm. 
Acesso em: nov. 2024. 
 
_______. Lei Complementar nº 198, de 28 de junho de 2023. Altera a Lei Complementar nº 91, de 
22 de dezembro de 1997, para manter os coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios 
(FPM) de Municípios com redução populacional aferida em censo demográfico, aplicando redutor 
financeiro sobre eventuais ganhos, na forma e no prazo que especifica; e altera a Lei nº 14.133, de 
1º de abril de 2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos). Disponível em: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp198.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
_____. Lei nº 14.770, de 22 de dezembro de 2023. Altera a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Lei 
de Licitações e Contratos Administrativos), para determinar o modo de disputa fechado nas licitações 
de obras e serviços que especifica, facultar a adesão de Município a ata de registro de preços licitada 
por outro ente do mesmo nível federativo, dispor sobre a execução e liquidação do objeto 
remanescente de contrato administrativo rescindido, permitir a prestação de garantia na forma de 
título de capitalização e promover a gestão e a aplicação eficientes dos recursos oriundos de convênios 
e contratos de repasse. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-
2026/2023/Lei/L14770.htm. Acesso em: nov. 2024. 
 
 
 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/mpv/mpv1167.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp198.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14770.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14770.htm
 
 81 
 
PROFESSORA-AUTORA 
Aline Paola C. B. Camara De Almeida 
Formação acadêmica 
 Mestre em Direito Econômico pela Universidade Gama 
Filho (UGF). 
 MBA em Parcerias Público-Privadas e Concessões pela 
Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo 
(FESPSP). 
 Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de 
Janeiro (UFRJ). 
 
Experiência profissional 
 Procuradora do estado do Rio de Janeiro. 
 Professora dos cursos de pós-graduação da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação 
Getulio Vargas (FGV Direito Rio) e dos Cursos de Educação Continuada (CEC). 
 Ex-Conselheira da Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes 
Aquaviários, Ferroviários e Metroviários e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro 
(Agetransp). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
https://www.instagram.com/fgv.educacaoexecutiva/
https://www.linkedin.com/school/fgv-educacaoexecutiva/
	INTRODUÇÃO
	SUMÁRIO
	MÓDULO I – ASPECTOS GERAIS DAS LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES
	Fundamento constitucional
	Competência para legislar
	Licitação como regra constitucional
	Contexto para edição do novo marco regulatório das contratações públicas
	Princípios aplicáveis
	Princípios constitucionais
	Princípios da legalidade e da juridicidade
	Princípio da impessoalidade
	Princípio da moralidade
	Princípio da publicidade
	Princípio da eficiência
	Princípios mencionados pela Lei nº 14.133/21 e princípios setoriais
	Princípio do interesse público
	Princípio da probidade administrativa
	Princípio da igualdade
	Princípio do planejamento
	Princípio da transparência
	Princípio da eficácia
	Princípio da segregação de funções
	Princípio da motivação
	Princípio da vinculação ao edital
	Princípio do julgamento objetivo
	Princípio da segurança jurídica
	Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade
	Princípio da competitividade
	Princípio da celeridade
	Princípio da economicidade
	Princípio do desenvolvimento nacional sustentável
	Objetos das licitações
	Conceito
	Obras e serviços de engenharia
	Serviços
	Compras
	Alienações
	Modalidades de licitação
	Pregão
	Concorrência
	Concurso
	Leilão
	Diálogo competitivo
	Instrumentos auxiliares
	Credenciamento
	Pré-qualificação
	Procedimento de manifestação de interesse
	Sistema de registro de preços
	Registro cadastral
	Conclusão
	MÓDULO II – PROCEDIMENTO DAS LICITAÇÕES
	Fase preparatória
	Considerações iniciais e o adequado planejamento das contratações públicas
	Etapas da fase preparatória
	Estudo técnico preliminar
	Plano de contratação anual
	Requisição do objeto
	Elaboração do termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo
	Estimativa do valor da contratação
	Elaboração das minutas de edital e de contrato
	Aprovação das minutas de edital e de contrato
	Fase externa
	Publicidade do instrumento convocatório
	Impugnações e pedidos de esclarecimento
	Apresentação de propostas e lances
	Julgamento das propostas
	Menor preço e maior desconto
	Melhor técnica, técnica e preço e conteúdo artístico
	Maior lance
	Maior retorno econômico
	Desclassificação das propostas
	Empate
	Habilitação
	Habilitação jurídica
	Qualificação técnica
	Regularidade fiscal, social e trabalhista
	Qualificação econômico-financeira
	Encerramento da licitação
	Conclusão
	MÓDULO III – CONTRATAÇÃO DIRETA
	Inexigibilidade de licitação
	Conceito
	Fornecedor exclusivo
	Contratação de artista
	Serviços técnicos especializados
	Objetos contratados por credenciamento
	Aquisição ou locação de imóvel
	Dispensa de licitação
	Conceito
	Principais hipóteses
	Dispensa em razão do valor
	Licitação deserta e licitação fracassada
	Segurança nacional
	Emergência
	Contratação com entidade da administração
	Instituição brasileira de pesquisa e ensino
	Licitação dispensada
	Bens imóveis
	Doação
	Permuta
	Bens móveis
	Doação
	Permuta
	Formalização da contratação direta
	Justificativa da contratação
	Documento de formalização da demanda
	Estimativa da despesa e demonstração da compatibilidade de recursos orçamentários
	Parecer jurídico e técnico
	Cumprimento dos requisitos de habilitação e qualificação pelo contratado
	Razão da escolha do contratado
	Justificativa do preço
	Autorização da autoridade competente
	Conclusão
	MÓDULO IV – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
	Contratos administrativos
	Conceito
	Princípios gerais dos contratos aplicáveis aos contratos administrativos
	Formalização dos contratos
	Garantias
	Alocação de riscos
	Prerrogativas da Administração
	Duração dos contratos
	Execução dos contratos
	Alteração dos contratos
	Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
	Extinção dos contratos
	Recebimento do objeto contratado
	Pagamento
	Nulidade dos contratos
	Meios alternativos de resolução de controvérsias
	Irregularidades
	Nulidades
	Aplicação de penalidades administrativas
	Impugnações, pedidos de esclarecimento e recursos
	Controle das contratações
	Disposições gerais
	Portal Nacional de Contratações Públicas
	Disposições transitórias e finais
	Conclusão
	CONSIDERAÇÕES FINAIS
	REFERÊNCIAS
	Bibliográficas
	Normativas
	PROFESSORA-AUTORA
	Aline Paola C. B. Camara De Almeida
	Formação acadêmica
	Experiência profissional71 
Nulidades .................................................................................................................................. 71 
Aplicação de penalidades administrativas ........................................................................... 71 
Impugnações, pedidos de esclarecimento e recursos ....................................................... 73 
Controle das contratações...................................................................................................... 73 
DISPOSIÇÕES GERAIS ...................................................................................................................... 74 
Portal Nacional de Contratações Públicas............................................................................ 74 
DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS E FINAIS .......................................................................................... 75 
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 76 
CONSIDERAÇÕES FINAIS ..................................................................................................................... 77 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................ 78 
BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................................................... 78 
NORMATIVAS .................................................................................................................................... 78 
PROFESSORA-AUTORA ........................................................................................................................ 81 
ALINE PAOLA C. B. CAMARA DE ALMEIDA .................................................................................... 81 
Formação acadêmica .............................................................................................................. 81 
Experiência profissional .......................................................................................................... 81 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O tema relativo às licitações e aos contratos formalizados pela Administração Pública possui 
matriz em dispositivos constitucionais, que atualmente são regulamentados pela Lei nº 14.133, de 
2021; diploma que contempla normas gerais e específicas na seara das contratações públicas. 
Inicia-se o curso com essa abordagem, adentrando-se no conhecimento dos princípios que 
informam as licitações, os seus objetos, as suas modalidades e os seus instrumentos auxiliares. 
 
Fundamento constitucional 
Competência para legislar 
O art. 22 da Constituição Federal (CF) estabelece a competência privativa da União para 
legislar sobre: 
 
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, 
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no 
art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, 
nos termos do art. 173, § 1º, III. 
 
Isso significa dizer que, na prática, apenas a União pode legislar sobre normas gerais de 
licitações e contratos. O objetivo de uma norma geral é fixar diretrizes que assegurem uniformidade, 
não admitindo variação de normas gerais a serem praticadas pelos entes federativos. 
MÓDULO I – ASPECTOS GERAIS DAS 
LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES 
 
10 
 
De outro lado, a competência privativa da União para a edição das normas gerais não impede 
que os estados, o Distrito Federal e os municípios criem legislação sobre licitações e contratos. A 
única ressalva é que essas normas não tenham caráter geral. Nesse sentido, os referidos entes podem 
suplementar a lei federal, por leis, decretos, resoluções ou outras normas, para definir 
procedimentos ou estabelecer condições especiais nessas matérias, sendo que a Lei nº 14.133/21 
indica, em várias ocasiões, a necessidade de suplementação da legislação. 
 
Licitação como regra constitucional 
O art. 37 da CF determina que: 
 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação 
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições 
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as 
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações. 
 
Tem-se, portanto, a licitação como regra. Apenas excepcionalmente, o procedimento 
licitatório pode ser considerado dispensável, dispensado ou inexigível, como se verá no módulo 3. 
Lembre-se: apesar de a contratação direta não ser precedida de licitação, isso não quer dizer 
que os princípios – adiante comentados – não devam ser aplicados. As contratações sem licitação 
também devem ser eficientes, econômicas, isonômicas, éticas e transparentes. 
 
 
Contexto para edição do novo marco regulatório das contratações públicas 
Quando da sua edição, no início da década de 1990, a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 
1993, – antecessora da Lei nº 14.133/21 –, era o único diploma legal que tratava do tema das 
licitações e dos contratos administrativos. Contudo o engessamento na prática administrativa 
ocasionado pelo formalismo excessivo da lei revelou, aos poucos, a necessidade de adaptação do 
seu conteúdo. 
Dessa forma, várias leis sobre a mesma temática passaram a ser editadas, a saber: a Lei de 
Concessões (Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995); a Lei do Pregão (Lei nº 10.520, de 17 
de julho de 2002); a Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 
2004); a Lei das Contratações de Serviços de Publicidade (Lei nº 12.132, de 17 de dezembro 
de 2009); a Lei do Regime Diferenciado de Contratação (Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 
2011); e a Lei das Estatais (Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016), formando microssistemas 
de contratações públicas. 
 
 11 
 
O vasto arcabouço normativo para tratar do mesmo tema fomentou as críticas por parte da 
doutrina especializada à Lei nº 8.666/93, especialmente porque aquela, que deveria ser a Lei Geral 
de Licitações, estaria desatualizada diante das novas demandas e realidades que se impuseram ao 
setor público brasileiro. 
Tal esvaziamento externo, causado pela criação de diversos regimes de contratações setoriais 
que existiam paralelamente à referida norma, tornou evidente a necessidade de um novo diploma 
normativo que pudesse sistematizar os aspectos procedimentais trazidos pelas leis esparsas sobre o 
assunto, ao menos no que diz respeito às “contratações comuns” da Administração Pública, além 
de superar os entraves burocráticos experimentados pela antiga lei. 
Nesse contexto, foi editada a Lei nº 14.133/21, que é a norma geral de licitação e contratação, 
que será estudada no presente curso. 
 
Princípios aplicáveis 
Conforme explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o princípio jurídico diz respeito a uma 
 
norma indicativa de conduta, uma vez que a sua principal finalidade consiste 
apenas em assinalar um valor ou um fim, genericamente enunciado, que 
deva ser especificamente alcançado, não importando em que grau satisfativo, 
por todas as leis (preceitos ou regras), normas concretamente preceptivas que 
deles se derivem (MOREIRA NETO, 2014, p. 76). 
 
Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência têm 
fundamento no art. 37 da CF. Apresentam, portanto, status de princípios constitucionais. 
Além desses já listados, também foram previstos expressamente no art. 5º da Lei 
nº 14.133/21 os seguintes princípios, sendo alguns destes setoriais, ou seja, dizem respeito ao 
procedimento licitatório ou ao regime contratual: do interesse público; da probidade 
administrativa; da igualdade; do planejamento;da transparência; da eficácia; da segregação de 
funções; da motivação; da vinculação ao edital; do julgamento objetivo; da segurança jurídica; da 
razoabilidade; da competitividade; da proporcionalidade; da celeridade; da economicidade; e do 
desenvolvimento nacional sustentável, os quais serão vistos a seguir. 
A parte final do art. 5º da lei menciona, ainda, as disposições da Lei de Introdução às Normas 
do Direito Brasileiro (Lindb), na tentativa de conferir uma visão mais contextualista e 
consequencialista à interpretação dos dispositivos que regem as contratações públicas. 
 
12 
 
Princípios constitucionais 
Princípios da legalidade e da juridicidade 
Os agentes públicos estão vinculados à lei de uma forma mais assujeitada do que os 
particulares, que têm mais liberdade na sua atuação. É usual que seja mencionado que a 
Administração deve atuar de acordo com autorização legal, enquanto os particulares podem fazer 
tudo aquilo que a lei não proíba. 
Entretanto o fato é que, atualmente, expande-se a ideia de legalidade para juridicidade. Com 
base nesse entendimento, o administrador, além da lei, também poderia justificar os seus atos com 
fundamento nos princípios e no próprio Direito1. 
 
Princípio da impessoalidade 
Os agentes públicos não podem pautar a sua atuação em interesses pessoais, de modo a 
prejudicar ou favorecer eventuais fornecedores nas licitações ou em contratos. A sua ação deve 
sempre mirar o interesse público. 
 
Princípio da moralidade 
O princípio da moralidade representa o padrão ético que se espera dos agentes públicos e dos 
licitantes, informando vários institutos atinentes ao controle da Administração Pública, mas não 
somente isso. 
A moral administrativa, nos dizeres de Moreira Neto (2014, p. 102), 
 
é orientada por uma diferença prática entre a boa e a má administração. Para 
que o administrador pratique uma imoralidade administrativa, basta que 
empregue seus poderes funcionas com vistas a resultados divorciados do 
específico interesse público a que deveria atender. Por isso, além da hipótese 
de desvio de finalidade, poderá ocorrer imoralidade administrativa nas 
hipóteses de ausência de finalidade e de ineficiência grosseira da ação do 
administrador público, em referência à finalidade que se propunha atender. 
 
 
1 Conforme nos ensina Moreira Neto (2014, p. 85): “O princípio da juridicidade, como já o denominava Adolf Merkl, em 1927, 
engloba, assim, três. O princípio da juridicidade corresponde ao que se enunciava como um ‘princípio da legalidade’, se 
tomado em sentido amplo, ou seja, não se o restringindo à mera submissão à lei, como produto das fontes legislativas, 
mas de reverência a toda a ordem jurídica”. 
 
 13 
 
Princípio da publicidade 
O princípio da publicidade obriga que os atos e os contratos da Administração Pública sejam 
públicos. É por meio da publicidade que os licitantes e os contratados tomam ciência da ocorrência 
dos atos praticados. Além disso, a publicação dos atos viabiliza a transparência e o controle dos atos 
do poder público pela sociedade. 
 
Princípio da eficiência 
O princípio da eficiência consiste na exigência de que o gestor público utilize da melhor 
forma possível os recursos disponíveis, relacionando-se, pois, com o dever de obtenção dos melhores 
resultados ao menor custo possível. 
 
Princípios mencionados pela Lei nº 14.133/21 e princípios setoriais 
Princípio do interesse público 
O princípio do interesse público visa orientar a atuação administrativa à finalidade pretendida. 
Para a visão tradicional, estaria associado sempre à realização de interesses coletivos, porém o 
entendimento mais atual e consentâneo com a constitucionalização de direitos fundamentais define 
que o interesse público será o resultado da ponderação, a depender das circunstâncias em concreto, 
entre interesses particulares e coletivos. 
 
Princípio da probidade administrativa 
O princípio da probidade administrativa guarda direta relação com a noção de moralidade, 
estando vinculado à exigência de honestidade do administrador público para com a coisa pública. 
Dessa forma, esse princípio diz respeito ao dever de qualquer agente público de zelar pelo 
erário, abstraindo-se da prática de atos que importem enriquecimento ilícito, dano ao patrimônio 
público ou impliquem violação aos princípios que regem a Administração. 
 
Princípio da igualdade 
O princípio da igualdade exige que todos os licitantes sejam tratados sem qualquer 
discriminação injustificável, estando resguardada, contudo, a diferenciação legitimamente realizada. 
Nesse sentido, por exemplo, as microempresas e as empresas de pequeno porte ostentam tratamento 
diferenciado nas licitações em razão de a própria CF ter-lhes assegurado posição desigual. 
 
 
14 
 
Princípio do planejamento 
O princípio do planejamento se traduz na ideia de que caberá ao gestor se cercar de mecanismos 
que permitam trazer maior detalhamento, precisão e previsibilidade para o procedimento licitatório, 
de forma a obter resultados mais eficientes e contratações mais satisfatórias. O objetivo é que seja 
definida com maior precisão a “solução” para uma determinada demanda, avaliando todas as 
providências necessárias ao atendimento do interesse público. 
 
Princípio da transparência 
O princípio da transparência se encontra atrelado ao princípio da publicidade, trazendo a 
ideia de visibilidade à atuação do administrador público, possibilitando, por conseguinte, a 
sindicabilidade dos seus atos. 
 
Princípio da eficácia 
O princípio da eficácia trata da relação entre os objetivos pretendidos e aqueles efetivamente 
alcançados, ou seja, no âmbito das licitações se refere ao alcance da meta final almejada, que é a 
contratação. 
 
Princípio da segregação de funções 
O princípio da segregação de funções demanda que os atos praticados pelos agentes no 
decurso da licitação, assim como da execução contratual, não sejam conduzidos de forma 
centralizada, mas, sim, por diversos agentes, visando aprimorar a gestão e o controle, evitando, por 
conseguinte, a concentração de poder. 
 
Princípio da motivação 
O gestor público deve sempre motivar os atos nas licitações e no curso da execução do 
contrato, apresentando as razões de fato e de direito que justificaram a realização daquele ato, o que 
é essencial para fins de controle dos atos da Administração e indispensável ao exercício da ampla 
defesa e do contraditório pelos particulares. 
 
Princípio da vinculação ao edital 
O edital funciona como “a lei interna da licitação”, assim como o aviso de contratação direta, 
que deve direcionar a atuação administrativa, de modo que vincula tanto a Administração Pública 
como os proponentes. O edital deve ser elaborado a partir dos parâmetros fixados no art. 25 da Lei. 
 
 
 15 
 
Princípio do julgamento objetivo 
Os critérios adotados no procedimento licitatório para julgar as propostas devem ser 
estritamente objetivos. Quando a licitação é realizada a partir do critério de menor preço, a 
objetividade é sempre atendida, cabendo atenção maior no atendimento desse princípio na 
aplicação dos tipos da melhor técnica ou conteúdo artístico, assim como da técnica e preço, eis que 
a definição dos parâmetros para julgar os aspectos técnicos da proposta não pode comportar 
qualquer grau de subjetividade. 
 
Princípio da segurança jurídica 
O princípio da segurança jurídica é considerado pilar axiológico extraído da concepção de 
Estado de Direito, podendo ser analisado sob duas vertentes: (i) objetiva, segundo a qual visa 
conferir estabilidade ao ordenamento jurídico; e (ii) subjetiva, também chamado de confiança 
legítima, que traz como ideia básica a proteção da legítima expectativa do particular em face do 
comportamento da Administração Pública. 
 
Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade 
Apesar das suas origens distintas, tendo o primeiro surgido com inspiração no direito norte-
americano e o segundo advindoda ideia de Estado de Direito do direito germânico, esses princípios 
são tratados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) como fungíveis, estando ligados à ideia de 
justiça, de racionalidade e de rejeição aos atos arbitrários por parte do poder público. 
 
Princípio da competitividade 
O princípio da competitividade é setorial, ou seja, limita-se ao tema relativo aos certames 
públicos e é um dos mais importantes nesse universo. Uma das finalidades do processo licitatório é 
assegurar a justa competição. Tendo por mote a seleção da proposta apta a gerar o resultado de 
contratação mais vantajoso possível, o princípio da competitividade veda que o edital preveja 
qualquer exigência que possa comprometê-lo, restringi-lo ou frustrá-lo. Isso porque, quanto mais 
competitiva for a licitação, maior será o número de potenciais licitantes e, em consequência, maior 
será a chance de alcançar a melhor proposta. 
 
Princípio da celeridade 
O princípio da celeridade busca a simplificação dos procedimentos, mediante o afastamento 
de rigor desnecessário. Foi concebido no contexto de superar o formalismo excessivo e promover 
maior dinamismo procedimental às licitações e aos contratos. 
 
 
16 
 
Princípio da economicidade 
O princípio da economicidade guarda relação com a eficiência e resulta do dever de alcançar 
a melhor relação custo-benefício nas contratações públicas. Economicidade não é sinônimo de 
contratação do objeto ao menor custo possível. De nada adiantaria, por exemplo, comprar produtos 
que tivessem custo menor, mas que não fossem duráveis ou de baixa qualidade. 
 
Princípio do desenvolvimento nacional sustentável 
O princípio da sustentabilidade guarda direta relação com a proteção do meio ambiente, 
conforme expressamente previsto no art. 225 da CF, mas não está relacionado somente ao 
patrimônio ecológico. Este princípio impõe que o aproveitamento dos recursos também seja 
observado sob o viés econômico e social, de modo perene. Impõe o dever de se considerar tal 
preocupação quando da estruturação de uma licitação. 
Nem sempre basta exigir a proposta mais vantajosa apenas do ponto de vista econômico. O edital 
pode determinar que os licitantes apresentem propostas para bens que sejam ambientalmente 
sustentáveis, ainda que sejam mais caros, ou determinar o aproveitamento da mão de obra local. Essas 
exigências, no entanto, devem sempre ser objeto de justificação. 
 
Objetos das licitações 
Conceito 
O objeto da licitação deve corresponder ao objeto do contrato a ser celebrado pela 
Administração Pública. É, seguramente, o elemento mais importante de uma licitação e a cláusula 
mais relevante do contrato, pois será a partir da definição do objeto que serão previstos os padrões 
de qualidade e de quantidade desejados. 
O objeto deve ser descrito pelo estudo técnico preliminar, pelo termo de referência, pelo 
anteprojeto e pelo projeto básico ou projeto executivo, documentos que devem contemplar os 
contornos de especificação e os aspectos técnicos definidores, sendo certo que uma licitação, para 
ser exitosa, depende de uma eficiente e adequada descrição do objeto. Por isso licitação não é um 
tema exclusivamente jurídico, mas essencialmente multidisciplinar. 
Os objetos mais comuns são: obras e serviços de engenharia, serviços, compras e alienações. 
Passa-se a examinar cada um deles. 
 
 
 17 
 
Obras e serviços de engenharia 
O art. 6º, XII, define obra como sendo 
 
toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões 
de arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por 
meio de um conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um 
todo que inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial 
das características originais de bem imóvel. 
 
Deve-se destacar que o detalhamento da conceituação estabelecido pela lei visou evidenciar 
controvertida diferenciação entre obra e serviço de engenharia, estabelecendo características mais 
objetivas, sob o ponto de vista técnico. 
Tanto foi assim que a lei tratou de definir também serviço de engenharia, prevendo no seu 
art. 6º, XXI, que seria 
 
toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada 
utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que, 
não enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII 
do caput deste artigo, são estabelecidas, por força de lei, como privativas 
das profissões de arquiteto e engenheiro ou de técnicos especializados, que 
compreendem: a) serviço comum de engenharia: todo serviço de 
engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em 
termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de 
adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características 
originais dos bens; b) serviço especial de engenharia: aquele que, por sua 
alta heterogeneidade ou complexidade, não pode se enquadrar na definição 
constante da alínea “a” deste inciso. 
 
Nesse aspecto – e, mais uma vez, em consonância com o que a doutrina e a jurisprudência 
previam –, a lei classificou os serviços de engenharia em comum e especial, possibilitando a adoção 
de pregão, no primeiro caso. 
Toda obra e todo serviço de engenharia dependem da elaboração prévia de um projeto básico 
e de um projeto executivo, cujas definições são referidas nos incisos XXV e XXVI, do art. 6º, da Lei. 
A lei autorizou que, na contratação integrada (art. 6º, XXXII), o contratado elaborasse o 
projeto básico, cabendo à Administração Pública apenas a elaboração de um anteprojeto (art. 6º, 
XXIV). Contudo a adoção de tal regime é excepcional, destinada apenas àqueles casos em que o 
particular detenha mais expertise para fazê-lo. 
 
18 
 
O sucesso de uma obra está diretamente ligado à capacidade de planejamento e da elaboração 
de projetos básico e executivo, que devem ser bem estruturados tecnicamente. Se a Administração 
não dispuser de quadros de servidores para elaborar esses projetos, poderá realizar licitação para 
contratar os projetos e, posteriormente, outra licitação para a execução da obra. 
 
Serviços 
Os serviços são definidos no art. 6º, XI, como “atividade ou conjunto de atividades destinadas 
a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração”. 
Além disso, a nova lei tratou de detalhar também as espécies dentro do gênero “serviços”, sendo 
as seguintes: (i) serviços comuns (art. 6º, XIII); (ii) serviços especiais (art. 6º, XIV); (iii) serviços 
contínuos (art. 6º, XV); (iv) serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra (art. 6º, 
XVI); (v) serviços não contínuos ou por escopo (art. 6º, XVII); (vi) serviços técnicos especializados de 
natureza predominantemente intelectual (art. 6º, XVIII); e (vii) serviço de engenharia (art. 6º, XXI), 
sendo este último dividido, ainda, em comum e especial, conforme visto. 
A técnica de contratar serviços externos é conhecida como terceirização, a qual se fundamenta 
em três ideias centrais: (i) delegar para um particular que apresente expertise e conhecimento para 
executar aquele objeto; (ii) reduzir custos em relação à prestação direta pela Administração Pública; 
e (iii) conferir maior eficiência na execução do serviço. 
Os serviços deverão ser descritos e detalhados no estudo técnico preliminar e no termo de 
referência, que deverá definir o seu escopo, quantitativo, padrão de qualidade e demais características 
que viabilizem a compreensão do objeto. 
 
Compras 
O art. 6º, X, conceitua as compras como “aquisição remunerada de bens para fornecimento 
de uma só vez ou parceladamente, considerada imediata aquela com prazo de entrega de até 30 
(trinta) dias da ordem de fornecimento”. 
A Administração Pública, para cumprir as suas finalidades públicas, adquire os mais variados 
bens. Mais uma vez, é fundamental que o bem a ser comprado seja objeto de um estudo técnico 
preliminar e um termo de referência bem elaborados. Não adianta comprar um objeto apenaspor ter 
menor custo se este não se prestar a atender à economicidade e à eficiência esperadas. 
Para evitar essas armadilhas de comprar bens “baratos”, mas que não são funcionais e eficientes, 
a licitação pode exigir: (i) amostra; (ii) marca; e (iii) ser precedida de processo de padronização. 
A amostra pode ser uma etapa da licitação na qual se exigirá, apenas do licitante 
provisoriamente vencedor, a demonstração de que o seu produto atende aos requisitos previstos no 
Termo de Referência, conforme preconizam os arts. 17, § 3º, e 41, II. 
 
 
 19 
 
A exigência de indicação de marca também pode ser utilizada como ferramenta para a 
Administração Pública estabelecer um padrão de qualidade, na forma do art. 41, I, desde que, de 
forma devidamente justificada: (i) haja necessidade de padronização; (ii) haja necessidade de 
compatibilização com os padrões já adotados pela Administração; (iii) quando determinada marca, 
comercializada por mais de um fornecedor, for a única capaz de atender às necessidades públicas; e 
(iv) para servir como referência, quando o objeto pretendido puder ser mais facilmente identificado 
ao se invocar a marca. 
 
Alienações 
Diferentemente dos objetos anteriores, a lei não definiu alienação no art. 6º, tendo o tema 
sido tratado em capítulo próprio, pelos arts. 76 e 77. 
Ao contrário das compras, as alienações envolvem a transferência da propriedade de um bem 
público, sendo a venda do bem a modalidade mais comum. Apenas os bens públicos dominais – 
aqueles que não têm uma vinculação com algum interesse público – é que podem ser alienados, 
sendo vedada a alienação dos bens públicos especiais e os bens públicos de uso comum2. 
O art. 76 exige que toda alienação de bens da Administração deva atender aos seguintes 
requisitos: (i) interesse público devidamente justificado; e (ii) precedência de prévia avaliação do 
bem a ser alienado. 
Se o bem for imóvel, deverá ter prévia autorização legislativa para que os órgãos da 
Administração Pública, as autarquias e as fundações possam proceder à alienação além de avaliação 
prévia do imóvel e licitação na modalidade leilão. Essa autorização legislativa pode ser genérica ou 
específica, dependendo de como cada ente público – União, estados, Distrito Federal e municípios 
– regula a matéria. Em algumas situações, a licitação para alienação poderá ser dispensada, como se 
verá no módulo 3. 
Quando o bem for móvel, a teor do disposto no inciso II do mesmo artigo, apenas duas 
condições são exigidas: (i) avaliação prévia; e (ii) realização de licitação, que poderá ser dispensada 
em alguns casos, como se aprofundará no módulo 3. 
 
2 Código Civil (CC), Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, 
estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das 
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo 
único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito 
público a que se tenha dado estrutura de direito privado. Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso 
especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
 
20 
 
Modalidades de licitação 
Modalidades de licitação são as distintas formas de organizar os procedimentos licitatórios. 
O art. 28 prevê cinco modalidades de licitação, a depender da natureza do objeto a ser prestado: (i) 
pregão; (ii) concorrência; (iii) concurso; (iv) leilão e (v) diálogo competitivo. 
A escolha da modalidade a ser adotada depende da natureza do objeto a ser contratado, 
sendo independente. 
Passa-se a examinar as principais características de cada uma delas. 
 
Pregão 
O art. 6º, XLI da lei conceitua pregão como a “modalidade de licitação obrigatória para 
aquisição de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o de menor preço ou o 
de maior desconto”. 
A Lei de Licitações tratou de definir que bens e serviços comuns são aqueles “cujos padrões 
de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de 
especificações usuais de mercado”. A título de exemplo, seria possível mencionar a contratação por 
pregão de serviços de limpeza ou para a compra de material de escritório, para os quais tal 
modalidade é obrigatória, na forma do dispositivo acima transcrito. 
Como já dito, também foi incluída no objeto do pregão a possibilidade de contratação de 
serviços de engenharia, desde que sejam comuns, na forma do parágrafo único, do art. 19. 
Por fim, o art. 17, no seu § 2º, determina que este deverá ser realizado, preferencialmente, 
sob a forma eletrônica. 
 
Concorrência 
O disposto no inciso XXXVIII do art. 6º define a concorrência como 
 
modalidade de licitação para contratação de bens e serviços especiais e de obras 
e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento 
poderá ser: a) menor preço; b) melhor técnica ou conteúdo artístico; c) técnica 
e preço; d) maior retorno econômico; e) maior desconto. 
 
O rito, assim como o do pregão, é o comum, previsto pelo art. 17 c/c art. 29, sendo primeiro 
realizado o julgamento das propostas para, depois, ser avaliada a habilitação dos licitantes. 
A adoção dessa ordem de avaliação torna a licitação mais célere e eficiente, pois não se faz 
necessário examinar a documentação de habilitação de todos os licitantes, permitindo, por 
conseguinte, que o certame transcorra em período menor. 
 
 21 
 
A fase recursal é única, permitindo o questionamento de todos os atos administrativos das 
fases de julgamento das propostas e de habilitação, conforme previsão do art. 165, § 1º, II, sendo 
um importante mecanismo de celeridade do processo licitatório. 
 
Concurso 
De acordo com o art. 6º, XXXIX, concurso é a “modalidade de licitação para escolha de 
trabalho técnico, científico ou artístico, cujo critério de julgamento será o de melhor técnica ou 
conteúdo artístico, e para concessão de prêmio ou remuneração ao vencedor”. 
O cabimento da modalidade concurso – que nada tem a ver com concurso público para o 
provimento de servidores em cargos públicos – se deve ao fato de o objeto ser um trabalho técnico, 
científico ou artístico. 
A lei, no seu art. 30, determina que o procedimento do concurso deve ser precedido de edital, 
que deverá indicar: (i) a qualificação exigida dos participantes; (ii) as diretrizes e a forma de 
apresentação do trabalho; e (iii) as condições de realização do concurso e os prêmios a serem 
concedidos ao licitante vencedor. 
Imagine-se, por exemplo, uma licitação para escolher o melhor projeto para urbanização de 
um município. Nesse caso, a modalidade concurso será a mais adequada, sendo demandado o 
julgamento por técnicos especializados naquela matéria. 
 
Leilão 
O art. 6º, XL, conceitua o leilão como a “modalidade de licitação para alienação de bens 
imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance”. 
No leilão, interessa para a Administração receber o maior valor possível pela alienação do 
bem, com o lance devendo ser igual ou superior ao valor da avaliação. 
Segundo consta no art. 76, o leilão é a modalidade mais adequada para a alienação de 
quaisquer bens da Administração Pública, sejam móveis, sejam imóveis. 
 
Diálogo competitivo 
O diálogo competitivo é a única modalidade licitatória realmente inédita, tendo como 
inspiração procedimento do Direito europeu. 
Segundo consta no art. 6º, XLII, trata-se de 
 
modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras em 
que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente 
selecionados mediante critérios objetivos, com o intuitode desenvolver uma 
ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, devendo os 
licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos. 
 
22 
 
Essa modalidade se destina às contratações em que o particular tem maior expertise para 
definições técnicas, envolvendo inovações tecnológicas ou complexas, nos moldes do art. 32. 
A ideia é que o objeto seja definido pela Administração a partir de contribuições dos 
particulares, sendo cabível para os casos em que as necessidades públicas são conhecidas, mas as 
soluções não. 
Dessa forma, após dialogar com os parceiros privados, caberá à Administração delinear de 
forma mais concreta os seus interesses e estipular critérios objetivos para a seleção da proposta mais 
vantajosa e apta a alcançar aquela finalidade. 
Importa mencionar, ainda, a possibilidade de participação dos órgãos de controle nesses 
diálogos competitivos, a fim de conferir maior legitimidade ao processo, além de minorar possíveis 
questionamentos quanto aos contratos celebrados na sua decorrência. 
 
Instrumentos auxiliares 
O art. 28, § 1º, estabelece a possibilidade da adoção de procedimentos auxiliares à licitação, 
na forma do art. 78: (i) credenciamento; (ii) pré-qualificação; (iii) procedimento de manifestação 
de interesse; (iv) sistema de registro de preços; e (v) registro cadastral. 
 
Credenciamento 
Conforme previsão do art. 79, o credenciamento deve ser realizado quando: (i) a contratação 
for paralela e não excludente, ou seja, caso em que a escolha de um licitante não implicará a 
preterição de outro, sendo possível a realização de contratações simultâneas; (ii) com seleção a 
critério de terceiros, hipótese em que a escolha do licitante a ser contratado será realizada pelo 
próprio beneficiário da prestação; e (iii) contratação em mercados fluidos, quando a variação 
constante do valor da prestação for impedimento à seleção por meio de licitação. 
Nesse sentido, o cadastro deverá ser mantido permanentemente aberto aos interessados e com 
critérios objetivos de distribuição de demanda, no caso de impossibilidade de contratação imediata e 
simultânea de todos os interessados (art. 79, parágrafo único, I e II). 
 
Pré-qualificação 
A pré-qualificação foi prevista no art. 80 e consiste em procedimento que se destina a viabilizar a 
antecipação da análise de requisitos técnicos que serão necessários em um futuro procedimento licitatório. 
Segundo o § 8º do mesmo dispositivo, a pré-qualificação tem validade de um ano, 
podendo ser atualizada, bem como deverá observar o prazo de validade dos documentos 
apresentados pelos interessados. 
 
 
 23 
 
Procedimento de manifestação de interesse 
O procedimento de manifestação de interesse, previsto no art. 81, refere-se à sistemática de 
contratação que envolve o diálogo entre a Administração Pública e o parceiro privado na obtenção 
de projetos que poderão subsidiar futuras contratações. 
A lógica desse procedimento é a execução de um objeto para o qual o poder público não 
detenha expertise ou que, apesar de tê-lo, queira sondar o mercado sobre possíveis modelagens do 
futuro contrato. 
É interessante notar a ausência de restrição legal à participação do idealizador no possível 
futuro procedimento licitatório. Além disso, caso não vença a licitação instaurada com base no seu 
projeto, terá direito a ser ressarcido pelo vencedor do certame, na forma do art. 81, § 2º, IV. 
 
Sistema de registro de preços 
O sistema de registro de preços é uma metodologia de racionalização das contratações que 
permite que o órgão administrativo licite apenas quando for necessário. 
Conceitualmente, é o conjunto de procedimentos para o registro formal de preços relativos à 
prestação de serviços, à aquisição de bens, bem como a obras e serviços de engenharia para 
contratações futuras. Não se trata, pois, de uma modalidade de licitação. 
A racionalidade do seu procedimento consiste em se processar apenas uma licitação, 
registrando-se o preço de determinado serviço ou produto, e, com base nesse registro, os órgãos 
promovem as contratações, quando necessário. 
Várias são as vantagens do sistema de registro de preços, cabendo citar as mais relevantes: (i) 
a redução da multiplicidade de licitações; (ii) redução da burocracia e dos custos; (iii) celeridade das 
contratações administrativas; (iv) redução dos custos relativos à manutenção de estoques e aos 
prazos de validade dos produtos; e (v) economicidade em razão do ganho de escala, eis que apenas 
um órgão realiza o procedimento licitatório em nome de vários outros, consolidando o quantitativo 
total pretendido por todos os órgãos participantes. 
Os principais atores do sistema de registro de preços são: (i) órgão gerenciador, que é o 
responsável pela condução do conjunto dos procedimentos licitatórios e pelo gerenciamento da ata 
de registro de preços decorrente; (ii) órgãos participantes, que se associam ao referido sistema e 
integram a ata de registro de preços; e (iii) órgãos não participantes, também chamados de “carona”, 
que não participam dos procedimentos iniciais da licitação, mas podem aderir à ata de registro de 
preços desde que cumpridas as condições exigidas. 
Em linhas gerais, pelo sistema de registro de preços, após a declaração do vencedor, o órgão 
gerenciador prepara uma ata com o lançamento do nome do fornecedor, o objeto e o preço 
respectivo e, a partir de então, podem ser celebrados os contratos pelos órgãos participantes durante 
o prazo de validade da ata. 
 
24 
 
Tome-se, como exemplo, a aquisição de material de expediente, como papel, caneta e lápis, 
cuja licitação para o registro de preços é promovido pelo órgão gerenciador, indicando quem são os 
órgãos participantes. Após a declaração do(s) adjudicatário(s) de cada item, ficam registrados os 
respectivos preços em uma ata de registro de preços. Durante o prazo de validade dessa ata, o órgão 
participante pode realizar a aquisição na medida da sua necessidade, emitindo as respectivas notas de 
empenho, de acordo com as requisições realizadas. Trata-se, portanto, de um regime de contratação 
coletiva dos órgãos e das entidades de determinado ente público. 
Dessa forma, a licitação não se exaure com uma única contratação, e a Administração se valerá 
dos preços registrados tantas vezes quantas o desejar, contanto que as contratações sejam efetivadas 
de acordo com os limites, os prazos e as condições estabelecidos no edital. 
O sistema de registro de preços permite, também, que um órgão ou entidade que não 
participou dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de 
registro de preços, possa contratar o objeto na condição de não participante. 
Nesse caso, há limites quantitativos a serem observados: cada órgão não participante poderá 
contratar no limite máximo de “50% dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório 
registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes” (art. 86, § 4º). 
A outra limitação deve ser administrada pelo órgão gerenciador, na medida em que deve 
atentar que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na 
totalidade, o dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão 
gerenciador e os órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes 
que aderirem (art. 86, § 5º). 
Por fim, em razão da alteração da Lei nº 14.133/21, pela Lei nº 14.770/23, órgãos e entidades 
da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal, poderão aderir às atas de órgão ou 
entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital, sendo que as atas municipais só poderão ser 
aderidas por órgãos e entidades da Administração Pública municipal, caso estas tenham sido 
formalizadas mediante licitação. 
 
Registro cadastral 
O registro cadastral está regulado pelos arts. 87 e 88 e consiste em cadastro unificado 
contendo informações sobrea qualificação dos licitantes, assim como anotações feitas pela 
Administração sobre o cumprimento de obrigações em contratos firmados, disponível no Portal 
Nacional de Contratações Pública (PNCP), tendo como objetivo unificar os dados disponíveis e 
facilitar a consulta pelo poder público (art. 88, § 3º). 
Além disso, o § 3º do art. 87 autoriza a realização de licitação restrita aos fornecedores 
cadastrados, devendo ser permitido, porém, o cadastramento de novos dentro do período previsto 
em edital para a apresentação das propostas (§ 4º do art. 87). 
 
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Conclusão 
Neste módulo se promoveu a contextualização da temática das licitações e das contratações 
públicas no cenário jurídico, bem como foram identificados os objetos de interesse público cujo 
atendimento se busca por intermédio das licitações e dos contratos daí resultantes. 
Afora o conhecimento e o entendimento das regras jurídicas em questão, aprofundou-se no 
estudo dos princípios fundamentais à regular realização das licitações e, por fim, foram apresentadas 
as modalidades de licitação assim como os procedimentos auxiliares, entre os quais se destaca uma 
forma de contratação pública de ampla utilização, denominada sistema de registro de preços. 
No próximo módulo se adentrará o procedimento licitatório propriamente dito e nos 
requisitos da sua regularidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Passa-se ao estudo dos procedimentos das licitações, aprofundando o estudo da fase 
preparatória e da fase externa. Aqui serão investigadas todas as etapas, desde o início até o final de 
uma licitação pública. 
 
Fase preparatória 
Considerações iniciais e o adequado planejamento das contratações 
públicas 
Para que a contratação seja bem-sucedida, é indispensável o devido planejamento e 
conhecimento do objeto que se pretende contratar, assim como do mercado no qual os 
fornecedores estão inseridos, exigindo da Administração Pública que seja adotada uma série de 
providências antes da publicação do edital. Trata-se da fase preparatória, também conhecida 
como fase interna da licitação. 
Fase preparatória é o procedimento – conjunto de atos – que antecede a publicação do 
instrumento convocatório ou, em se tratando de contratação direta, a celebração do contrato, que 
tem por objetivo definir o objeto que a Administração Pública pretende contratar. 
Muitas vezes, a Administração Pública não atinge o resultado esperado com a contratação 
pela inadequação do seu planejamento. Por isso é necessário que seja realizado um estudo preliminar 
da necessidade administrativa, buscando a definição do objetivo a ser atingido. 
 
MÓDULO II – PROCEDIMENTO DAS 
LICITAÇÕES 
 
28 
 
Dessa forma, se a Administração pretende oferecer serviços de transporte para pessoas com 
necessidade de deslocamento para o hospital, não basta adquirir ambulâncias para o atendimento. 
A solução a ser empregada é muito mais ampla do que a realização de um simples pregão para a 
aquisição de veículos. Com efeito, cabe-lhe planejar, também, o atendimento a outras demandas e 
eventuais contratações, desde os motoristas que as conduzirão, até o fornecimento de combustível, 
a manutenção do veículo, bem como a equipe médica e de enfermagem e os equipamentos que 
guarnecerão as ambulâncias. 
Sem esse conjunto de contratação, ou seja, sem a “solução”, o resultado pretendido não será 
alcançado, violando, a um só tempo, pelo menos três princípios administrativos: eficiência, na 
medida em que a ação administrativa não teria observado a concretização da sua finalidade; 
economicidade, ante a necessidade de atingir benefícios que compensem os custos, mediante a 
demonstração de que aquela contratação foi a melhor possível, isto é, com o melhor custo-benefício; 
além do próprio princípio do planejamento, que impõe a adoção de diligências que confiram algum 
grau de previsibilidade sobre a contratação que vai ser realizada. 
A fase preparatória deve ser instaurada sempre, mesmo quando não seja celebrado 
instrumento contratual. Nesse sentido, não importa se a contratação será ou não precedida de 
licitação – independentemente da modalidade a ser conduzida –, sendo cabível, também, na 
contratação direta e nos registros de preços. 
 
Etapas da fase preparatória 
A Lei de Licitações, no seu art. 18, indica, sucintamente, os aspectos iniciais que devem ser 
considerados na instrução do processo licitatório, sendo eles: (i) definição da necessidade e 
respectiva justificativa, que deverão ser descritas no estudo técnico preliminar; (ii) descrição do 
objeto, pelo termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo; (iii) definição 
das condições para a execução e o pagamento; (iv) estimativa do valor da contratação; (v) elaboração 
do edital e da minuta de contrato, quando for o caso; (vi) regime de fornecimento do objeto; (vii) 
definição da modalidade de licitação, do critério de julgamento e do modo de disputa; (viii) 
justificativa sobre as exigências formuladas no processo licitatório; (ix) análise de riscos; e (x) 
justificativa sobre o momento de divulgação do orçamento da licitação. 
 
Estudo técnico preliminar 
Na forma prevista no art. 18, I, a fase preparatória se inicia com o estudo técnico preliminar, 
que é o documento que caracteriza o interesse público e a sua respectiva solução, de modo a ser 
avaliada a viabilidade técnica e econômica da contratação, bem como subsidia a elaboração do 
anteprojeto, do termo de referência ou do projeto básico. 
 
 
 29 
 
Nos termos do art. 18, § 1º, o estudo técnico preliminar deverá conter: (i) a descrição da 
necessidade de contratação; (ii) a demonstração da previsão da contratação no plano de contratações 
anual, quando elaborado; (iii) os requisitos da contratação; (iv) as estimativas das quantidades, com 
memórias de cálculo e outros documentos que lhes dão suporte, inclusive os que considerem 
interdependências com outras contratações; (v) levantamento de mercado; (vi) estimativa do valor 
da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos 
documentos que lhe dão suporte; (vii) descrição da solução como um todo, inclusive das exigências 
relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso; (viii) justificativas para o 
parcelamento ou não da contratação; (ix) demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de 
economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros 
disponíveis; (x) providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do 
contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para a fiscalização e a 
gestão contratual; (xi) contratações correlatas ou interdependentes; (xii) descrição de possíveis 
impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluindo requisitos de baixo consumo de 
energia e de outros recursos, bem como logística reversa para o desfazimento e a reciclagem de bens 
e refugos, quando aplicável; e (xiii) posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação 
para o atendimento da necessidade a que se destina. 
De outro lado, a lei autoriza, no § 2º do art. 18, que o estudo técnico preliminar contenha 
ao menos os elementos descritos nos itens (i), (iv), (vi), (viii) e (xiii) acima. 
Por fim, o § 3º do mesmo dispositivo mitiga a exigência de elaboração de estudo técnico 
preliminar no caso de obras e serviços comuns de engenharia, quando a sua especificação puder ser 
satisfatoriamente atendida apenas em termo de referência ou em projeto básico. 
 
Plano de contratação anual 
Na forma do art. 12, VII, da Lei de Licitações, a fim de programar as contratações públicas, 
os responsáveis pelo planejamento de cada ente poderão elaborar plano de contratações anual, de 
modo a racionalizar as suas demandas e garantir o alinhamento com o planejamento estratégico e 
com a elaboração das leis orçamentárias. 
Dessa forma, a fase preparatória das licitações deverácompatibilizar-se com o referido plano, 
que será o seu ponto de partida, o qual é um dos documentos que servirá de fundamento da 
contratação, nos termos do art. 18. 
Apesar da sua estimada importância, é preciso observar que a Lei de Licitações não impôs a 
sua obrigatoriedade. 
 
 
 
30 
 
Requisição do objeto 
A requisição inicial do objeto, em geral, é realizada pela unidade administrativa interessada 
que constata a necessidade de algum bem, serviço ou obra e deve ser acompanhada com a motivação 
da necessidade da contratação e a sua especificação mínima, evitando, por exemplo, que o setor 
requisitante receba um bem que não atinja a finalidade pretendida apenas em razão da ausência de 
descrição mínima. 
Em órgãos mais estruturados, é natural que haja uma unidade administrativa responsável pela 
centralização das contratações que, neste caso, após consolidar as requisições de vários outros órgãos, 
fica com a incumbência de uniformizar a especificação do objeto. A definição do objeto deve ser 
precisa e clara, de modo que os potenciais fornecedores possam compreender com facilidade a 
pretensão da Administração Pública. Além disso, em prol do princípio da isonomia e da 
competitividade, são vedadas as especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, 
possam limitar a competição entre os licitantes. 
Além do adequado planejamento e o resultado a ser obtido com a contratação, devem ainda 
ser observados na fase da definição do objeto: (i) a padronização, quando cabível; (ii) a divisão das 
contratações em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis; e (iii) 
as melhores práticas de sustentabilidade ambiental, entre outros parâmetros. 
 
Elaboração do termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto 
executivo 
Uma vez modelado o objeto, com as principais características e a indicação da sua finalidade, 
deve ser preparado um instrumento que defina o objeto contratual, com maior detalhamento, que 
pode ser um termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, dependendo da 
natureza do objeto a ser licitado. 
Para os objetos comuns e serviços que não sejam de engenharia, adota-se o termo de 
referência, enquanto nas obras e nos serviços de engenharia esses documentos se denominam 
projeto básico e projeto executivo, sendo ambos exigidos para essas contratações. 
A novidade envolve a previsão do anteprojeto, que, nos termos do art. 6º, XXIV, seria 
 
peça técnica com todos os subsídios necessários à elaboração do projeto 
básico, que deve conter, no mínimo, os seguintes elementos: a) 
demonstração e justificativa do programa de necessidades, avaliação de 
demanda do público-alvo, motivação técnico-econômico-social do 
empreendimento, visão global dos investimentos e definições relacionadas 
ao nível de serviço desejado; b) condições de solidez, de segurança e de 
durabilidade; c) prazo de entrega; d) estética do projeto arquitetônico, 
traçado geométrico e/ou projeto da área de influência, quando cabível; e) 
 
 31 
 
parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, 
de facilidade na execução, de impacto ambiental e de acessibilidade; f) 
proposta de concepção da obra ou do serviço de engenharia; g) projetos 
anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção proposta; 
h) levantamento topográfico e cadastral; i) pareceres de sondagem; j) 
memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes 
construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões 
mínimos para a contratação. 
 
Desse modo, o anteprojeto, como o próprio nome remete, seria uma espécie de documento 
preliminar com informações necessárias à elaboração do projeto básico, tendo a sua aplicabilidade 
nas hipóteses de contratação integrada, ou seja, quando o particular é responsável, além da execução 
do objeto, pela elaboração do projeto básico e executivo, o que deverá ser feito em conformidade 
com as especificações trazidas pelo anteprojeto feito pela Administração. 
 
Estimativa do valor da contratação 
Após a definição detalhada do objeto, a Administração Pública deve mensurar o valor da 
contratação, obtendo a estimativa do seu preço. Além do objetivo mais intuitivo, relativo à 
verificação da disponibilidade de recursos, busca-se, também, estabelecer um parâmetro para a 
classificação das propostas, de modo que seja fixada, por critério objetivo, a sua inexequibilidade ou 
a classificação como excessiva. 
Em relação à estimativa do valor, o art. 23 impõe a necessária compatibilidade com os valores 
praticados no mercado, apontando, ainda, para os preços constantes em bancos de dados públicos. 
Nesse contexto, o seu § 1º tratou do orçamento para a contratação de serviços e bens gerais, 
trazendo como parâmetros: 
 
I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item 
correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em 
saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP); 
II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução 
ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de 
preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o 
índice de atualização de preços correspondente; 
III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de 
tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e 
de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que 
contenham a data e hora de acesso; 
 
32 
 
IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante 
solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da 
escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com 
mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital; 
V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de 
regulamento. 
 
Já para a contratação de obras e serviços de engenharia, o § 2º do art. 23 previu a adoção das 
seguintes diretrizes, em ordem: 
 
I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item 
correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para 
serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional 
de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as 
demais obras e serviços de engenharia; 
II - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de 
tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e 
de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que 
contenham a data e a hora de acesso; 
III - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução 
ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de 
preços, observado o índice de atualização de preços correspondente; 
IV - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de 
regulamento. 
 
O § 3º do mesmo dispositivo prevê a possibilidade de os estados e os municípios, nas suas 
próprias contratações e desde que não haja recursos federais envolvidos, definirem o valor estimado 
por meio de outros sistemas de custos. 
No caso do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, foram adotados os custos da Empresa de 
Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (Emop). 
Uma novidade trazida na elaboração do orçamento se refere à possibilidade de lhe ser 
conferido caráter sigiloso, na forma do art. 24. 
 
 
 
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Elaboração das minutas de edital e de contrato 
Afora o conhecimento e o entendimento das regras jurídicas em questão, aprofundou-se no 
estudo dos princípios fundamentais que regem as contratações públicas e, por fim, foram apresentadas 
as modalidades de licitação, assim como os procedimentos auxiliares, entre os quais se destaca uma 
forma de contratação pública de ampla utilização, denominada sistema de registro de preços. 
Vários órgãos de consultoria jurídica, como a Advocacia