estatuto bassul

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ESTATUTO DA CIDADE
Quem ganhou? Quem perdeu?
José Roberto Bassul*
*Arquiteto e urbanista, ex-presidente da Terracap - Cia. Imobiliária de Brasília,
empresa pública do Distrito Federal. Especialista em planejamento habitacional e
mestre em arquitetura e urbanismo pela UnB, é consultor legislativo do quadro
técnico do Senado Federal, desde 1993, na área de política urbana. 
Brasília-2004
A Pompeu de Sousa, in memoriam.
A meus pais.
A Ana Lúcia, por tudo.
A Marcela.
A Carolina.
2
Agradecimentos
As falhas, lacunas e imprecisões deste trabalho são de inteira e exclusiva
responsabilidade do autor. Seus acertos, contudo, devem ser creditados à contribuição 
de inúmeras instituições e pessoas, entre as quais, devo mencionar:
o professor Benny Schvasberg, 
pela orientação dedicada e exigente;
o professor Brasilmar Ferreira Nunes e Grazia de Grazia, 
pelas sugestões críticas ao projeto;
os professores Ricardo Farret, Edésio Fernandes e Fernanda Furtado, 
pelas contribuições teóricas e pela participação na banca examinadora;
a UnB, o Instituto de Arquitetos do Brasil e o Sindicado dos Arquitetos do DF, 
onde aprendi sobre a cidade e a cidadania;
o Lincoln Institute of Land Policy, 
pelo aporte crítico de suas publicações e pela bolsa de incentivo;
Ermínia Maricato, Raquel Rolnik, Eduardo Graeff, 
Vicente Amadei e Suely Mara Guimarães de Araújo, 
pela gentileza da concessão de esclarecedoras entrevistas;
Sérgio Penna, consultor geral legislativo do Senado Federal, pelo apoio não apenas à
realização da pesquisa, mas, sobretudo, ao propósito de transformá-la em livro;
Philippe Torelly, Orlando Cariello, Eliane Cruxên Maciel e Vera Americano, 
pela amizade incentivadora;
os professores, funcionários e colegas do Programa de Pós-Graduação da FAU/UnB, 
3
pelo aprendizado, pela solicitude e pela convivência profícua.
 
As pessoas têm direito à igualdade quando a diferença significa discriminação. 
E têm direito à diferença quando a igualdade implica descaracterização.
Boaventura de Souza Santos
Ao deixarmos este mundo, não basta termos sido bons. 
É preciso tê-lo deixado melhor.
Bertolt Brecht
4
 
Sumário
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO 1 – REFERÊNCIAS CONCEITUAIS 17
1.1 Reforma urbana e direito à cidade 17
1.1.1 Características do processo de urbanização no Brasil
17
1.1.2 Origens e efeitos do planejamento urbano 20
1.1.3 O ideário da reforma urbana e os princípios do direito à cidade 22
1.2 Função social da propriedade
29
1.2.1 Contexto histórico do direito de propriedade 29
1.2.2 A propriedade no Estado democrático de direito 34
1.2.3 A função social da propriedade no Brasil 36
CAPÍTULO 2 - LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA E AÇÃO
ESTATAL NA CONFIGURAÇÃO DAS CIDADES BRASILEIRAS 39
2.1 Planejamento urbano: a lei e as políticas públicas como instrumentos
 de segregação 39
2.1.1 A quem serve a lei
39
2.1.2 O papel político da legislação urbanística: zoneamento e normas
 de uso e ocupação
41 
2.2 O poder público a serviço do capital privado 44
2.2.1 A formação dos preços imobiliários
44
2.2.2 A incorporação imobiliária e a propriedade do solo urbano
48
2.2.3 A “espoliação urbana” como aspecto do modelo nacional de desenvolvimento
53
CAPÍTULO 3 – CIDADE PLANEJADA E DIREITO CONQUISTADO 56
3.1 Planejamento e cidade: do modelo tecnocrático às propostas participativas
56 
3.1.1 O planejamento regulatório
56
3.1.2 Novas abordagens para o velho planejamento
61
5
3.1.3 O plano diretor na Constituição de 1988 64
3.1.4 A experimentação municipal pós-Constituição 69
3.2 O direito na cidade
74 
3.2.1 O direito achado na rua
74
3.2.2 Do privatismo do Código civil à cidade no âmbito do direito público
76
CAPÍTULO 4 – ESTATUTO DA CIDADE: DE ONDE VEIO ESTA LEI? 79
4.1 O caminho até a constitucionalização da política urbana
79
4.1.1 As primeiras iniciativas
79
4.1.2 O processo constituinte e a Emenda Popular da Reforma Urbana
86
4.1.3 O capítulo constitucional da política urbana
90 
4.2 A lei para fazer cumprir a Constituição
95
4.2.1 O projeto original do Estatuto da Cidade e as demais propostas legislativas
95
4.2.2 As críticas institucionais e a reação conservadora 101
CAPÍTULO 5 – TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA: DO CONFLITO À UNANIMIDADE 105
5.1 Os principais pontos polêmicos e as primeiras negociações
105
5.1.1 A proposta engavetada 105
5.1.2 O comboio em movimento
107
5.2 A articulação do consenso parlamentar
109
5.2.1 O debate mais importante
109
5.2.2 Os últimos movimentos na Câmara: recidivas da reação conservadora
110 
5.2.3 A volta à Casa de origem
112
5.3 O Estatuto da Cidade transformado em lei
113
5.3.1 As dificuldades para a sanção presidencial
113
5.3.2 O texto final: conteúdo e finalidades
117
5.3.3 Aspectos distributivos e redistributivos
120 
6
CAPÍTULO 6 – O CONTEÚDO EXPRESSO E O SIGNIFICADO
NÃO EXPLÍCITO DO ESTATUTO DA CIDADE 125
 
6.1 Comparação da legislação urbana com a Emenda Popular da Reforma Urbana
125
6.1.1 Elementos formais e quantitativos 125 
6.1.2 Conteúdo crítico 129
6.2 Os dois lados da mesma moeda
131
6.2.1 O consenso aparente 131 
6.2.2 O conflito latente 139
CONCLUSÃO
146 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 155
ANEXOS
1 - Seminário de Habitação e Reforma Urbana (IAB/IPASE) —
 Proposta de lei (1963) 167
2 - Projeto de lei de “reforma urbana” (1964)
173
3 - Projeto de lei nº 775, de 1983.
177
4 - Emenda Popular da Reforma Urbana (1987)
185
5 - Projeto original do Estatuto da Cidade (1989)
189 
6 - Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001.
200
7 - Medida Provisória n° 2.220, de 4 de setembro de 2001. 211
INTRODUÇÃO
Considerações iniciais
No dia 10 de julho de 2001, foi sancionada a Lei nº 10.257, denominada Estatuto da
Cidade — primeira norma federal brasileira de diretrizes para a política urbana. Se
considerarmos como pioneira nesse sentido a singela proposta, aprovada no III Congresso
Brasileiro de Arquitetos, realizado em 1953 na cidade de Belo Horizonte (MG), de que fosse
criado um órgão federal especializado em “habitação e urbanismo”,foi necessário quase meio
século para que a questão urbana lograsse um marco legal específico. No começo dessa
7
trajetória, a população urbana representava 36,1% do total. Quando o Estatuto da Cidade foi
aprovado, 81,2% dos brasileiros habitavam as cidades. 
Hoje, parece não haver mais dúvidas quanto à crescente importância dessa temática
na chamada agenda política nacional. Os efeitos das políticas públicas, que, nesse período,
demarcaram e caracterizaram o território urbano no Brasil, podem ser facilmente percebidos.
Grande parte dos brasileiros que vivem (ou sobrevivem) em cidades, enfrenta problemas
relativos à escassez de moradias, à precariedade dos sistemas de educação, de saúde e de
transportes, à insuficiência dos serviços de saneamento, ao crescimento dos índices de
desemprego e dos níveis de violência, ao lado de muitos outros fatores de desqualificação da
vida urbana. 
A concentração da população em núcleos urbanos passou a caracterizar o Brasil a
partir do segundo quarto do século XX, tornando-se especialmente aguda entre os anos 1960 e
70. Os municípios passaram a lidar com os efeitos da urbanização inteiramente
desapetrechados para tanto. Não havia recursos financeiros suficientes, meios administrativos
adequados nem instrumentos jurídicos específicos. Influenciado pelos setores dominantes na
economia urbana, o aparelho estatal dirigiu seus escassos recursos para investimentos de
interesse privado e adotou normas e padrões urbanísticos moldados pelos movimentos do
capital imobiliário. Tanto quanto ocorria com a renda econômica nacional, a “renda” urbana
concentrou-se. A cidade cindiu-se. Para poucos, os benefícios dos aportes tecnológicos e do
consumo afluente. Para muitos, a privação da cidadania e a escravidão da violência. 
O planejamento regulatório, fundado na crença de que a formulação da política
urbana deveria ocorrer no âmbito de uma esfera técnica da administração pública, ao contrário
de reverter esse quadro, acentuou os seus efeitos. Voluntária ou involuntariamente, a gestão
tecnocrática alimentou um processo caracterizado, de um lado, pela apropriação privada dos
investimentos públicos e, de outro, pela segregação de grandes massas populacionais, em
favelas, cortiços e loteamentos periféricos, excluídas do acesso a bens, serviços e
equipamentos urbanos essenciais. 
Crescentes, essas demandas sociais resultaram na organização popular de grupos de
pressão, que passaram a exigir iniciativas do poder público. No final dos anos 1970, essas
organizações, então conhecidas como movimentos sociais urbanos, aliadas a entidades
representativas de certas categorias profissionais, como arquitetos, engenheiros, geógrafos e
assistentes sociais, constituíram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) com o
objetivo de lutar pela democratização do acesso a condições condignas de vida nas cidades
brasileiras. 
8
Com atuação em duas vertentes, a do território físico e político das cidades e a da
proposição de normas jurídicas especiais, o MNRU, embora em vários momentos enfatizasse
o aspecto legislativo de suas propostas, conduziu ambas as frentes de atuação de forma
complementar. Se, de um lado, os enfrentamentos havidos em torno das lutas pela moradia ou
pelo justo provimento de serviços públicos foram, e ainda são, contidos e represados por um
aparato legal e institucional conservador, de outro, esses mesmos conflitos têm levado o
aparelho de Estado à adoção de normas jurídicas e medidas administrativas mais permeáveis
aos direitos sociais.
Semeado desde os inícios da segunda metade do século XX, o ideário da reforma
urbana ganhou corpo conceitual e maior consistência política no âmbito da Assembléia
Nacional Constituinte, eleita em 1986, cujo Regimento admitiu a apresentação de propostas
de iniciativa popular. Desde então, suas proposições conviveram com “vitórias e derrotas”1,
até a comemorada aprovação do Estatuto da Cidade.
A despeito de um ambiente parlamentar majoritariamente refratário às proposições
do MNRU — especialmente em relação às que buscavam conferir efetividade à função social
da propriedade —, a Constituição de 1988, pela primeira vez na história do Brasil, incorporou
dispositivos que fizeram migrar, do território patrimonialista do direito privado para o âmbito
coletivo do direito público, as relações jurídicas pertinentes à propriedade urbana. 
A eficácia de grande parte desses mecanismos, contudo, dependia de uma lei federal
que regulasse sua aplicação. Por essa razão, após a promulgação constitucional, o MNRU
dirigiu seus esforços no sentido da aprovação de um projeto de lei formulado com esse
propósito: o Estatuto da Cidade. 
Apresentado em 1989 pelo senador Pompeu de Sousa (falecido dois anos depois),
mas aprovado somente em 2001, o Estatuto da Cidade oferece aos governos municipais e aos
movimentos sociais um conjunto expressivo de diretrizes e instrumentos que buscam
materializar os princípios constitucionais da função social da propriedade e da cidade. Seus
dispositivos se destinam, em síntese, a universalizar o “direito a cidades sustentáveis”,
definido na própria lei como “o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações”. 
De início, o projeto de lei foi muito mal recebido pelos representantes do capital
imobiliário, que nele viam uma ameaça ao direito de propriedade e até à ordem constitucional.
Entretanto, decorridos doze anos de tramitação, que envolveram intermitentes debates e
1 Grazia, 2002, p. 15.
9
negociações, o texto foi aprovado por unanimidade. Quais foram as intercorrências técnicas e,
sobretudo, políticas nesse percurso? O consenso obtido, do ponto de vista da proposta da
reforma urbana, resultou em perda de substância? O que mudou: o projeto inicial, a posição
do empresariado ou ambos? Que fatores, ao longo desses doze anos, fizeram com que
posições inicialmente litigantes fossem aproximadas? 
Indagações dessa natureza são a motivação do presente trabalho, que resultou numa
dissertação de mestrado, defendida e aprovada, no dia 14 de maio de 2004, na Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Brasília (FAU/UnB). Na dupla condição de
assessor do parlamentar que apresentou o projeto de lei do Estatuto da Cidade e de dirigente
de entidades como o Instituto de Arquitetos do Brasil e o Sindicato dos Arquitetos do Distrito
Federal, o autor teve a oportunidade de vivenciar muitos dos episódios e circunstâncias
analisados, testemunhar o processo constituinte, bem como participar da elaboração do projeto
original da nova lei e acompanhar sua tramitação legislativa. 
Para o MNRU, o período da morosa tramitação congressual do Estatuto da Cidade
foi um processo ciclotímico. Ao entusiasmo inicial — que havia no contexto da
redemocratização política, da convocação da Constituinte e da efervescência da participação
popular —, sucederam períodos em que a perspectiva de aprovação dessa nova legislação
pareceu distante e improvável. 
Neste começo de século, contudo, vários elementos se combinaram no sentido de
novamente trazer à tona as proposições da reforma urbana: a aprovação do Estatuto da
Cidade; a eleição para a Presidência da República de um candidato do Partido dos
Trabalhadores (PT), programaticamente comprometido com o MNRU; e a criação do
Ministério das Cidades. Articulam-se nesta circunstância histórica, portanto, uma proposta
política de democracia participativa, quepela primeira vez assume o governo do País, e uma
legislação urbana inovadora, decorrente desses mesmos propósitos e fundada nos mesmos
princípios. 
Embora não sejam examinados os acontecimentos políticos em curso — quanto mais
não fosse porque, como lembrou Eric Hobsbawn (1995, p. 7), “ninguém pode escrever sobre
seu próprio tempo de vida como pode (e deve) fazer em relação a uma época conhecida
apenas de fora, em segunda ou terceira mão” —, as circunstâncias presentes sugerem que
analisar o processo de elaboração do Estatuto da Cidade, saber em que medida a nova lei
incorporou os princípios da reforma urbana e quais os fatores que condicionaram sua longa
tramitação entre grupos de opinião conflitantes, significa de certo modo inferir as
10
possibilidades de êxito das políticas públicas que se poderão valer desse novo ordenamento
legal. 
Objeto e objetivos
Este trabalho, que tem por objeto o processo de elaboração legislativa do Estatuto da
Cidade, pretende relacionar seu conteúdo com o projeto político da reforma urbana. Tenta-se
aferir, fundamentalmente, em que medida o texto aprovado corresponde ao conjunto de
propostas construído no âmbito do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). Em
paralelo, busca-se encontrar os fatores que teriam levado os segmentos representativos do
capital imobiliário no Congresso Nacional a superar uma atitude inicial de franca rejeição e,
ao final, aprovar, por unanimidade, uma lei considerada capaz de municiar a reforma urbana
em muitos de seus propósitos. 
A pesquisa procura acrescer ao campo temático ainda pouco explorado do Estatuto
da Cidade:
a) as principais proposições que o antecederam, inclusive o inteiro teor do projeto
de reforma urbana do governo João Goulart, escassamente conhecido; 
b) o detalhado registro analítico do debate/embate parlamentar (a configuração da
arena política constituída em relação ao tema da política urbana, durante e após
a Assembléia Nacional Constituinte, os projetos apresentados, as emendas
aprovadas, as rejeitadas e aquelas que decorreram de acordos, assim como a
caracterização do perfil parlamentar de seus autores);
c) o conteúdo expresso das proposições legislativas elaboradas no âmbito do
MNRU (em especial as contidas na Emenda Popular da Reforma Urbana), bem
como a verificação da medida em que foram ou não incorporadas à legislação
vigente; 
d) a análise exploratória das posições defendidas pelo empresariado e de como e
porque esse segmento de opinião teria transitado de uma atitude inicial de
rejeição para a de aceitação dos conceitos e princípios da nova lei.
Método e base documental
11
O texto se apóia nos fundamentos teóricos do ideário da reforma urbana, derivados,
por sua vez, dos conceitos jurídico-políticos de “direito à cidade” e “função social da
propriedade”. Esses referenciais são buscados em autores como, entre outros, Ana Amélia da
Silva, Ana Clara Torres Ribeiro, Ermínia Maricato, Grazia de Grazia, Luiz Cesar de Queiroz
Ribeiro, Marcelo Lopes de Souza, Miguel Baldez, Nelson Saule Jr. e Raquel Rolnik, para a
conceituação de “reforma urbana”; em David Harvey, Henri Lefebvre e Manuel Castells, no
âmbito da chamada “nova sociologia urbana”, para a noção de “direito à cidade”; e em
Alessandra Queiroga, Betânia Alfonsin, Boaventura de Souza Santos, Carlos Frederico Marés,
Celso Antonio Bandeira de Mello, Edésio Fernandes, José Afonso da Silva, Liana Portilho
Mattos, Nelson Saule Jr. e Sônia Rabello de Castro, com relação ao princípio da “função
social da propriedade”. 
A formação dos preços imobiliários e a ação estatal em proveito do capital
imobiliário foram estudadas, principalmente, em trabalhos de Benício Schmidt e Ricardo
Farret, Mark Gottdiener, Martim Smolka e Paul Singer. 
O papel desempenhado pela regulação urbanística e pelas práticas de planejamento
na configuração de nossas principais cidades provieram das análises de vários autores, com
ênfase nas obras de Raquel Rolnik, Ermínia Maricato e Marcelo Lopes de Souza, cujo livro-
texto (Souza, 2002, p. 29 e 34), em resumo, propõe uma evolução da “crítica ao planejamento
urbano” para uma atitude de “planejamento urbano crítico”, que, pela via democrática e
efetivamente participativa, “mesmo operando nos marcos de uma sociedade injusta, contribua
(...) para a superação da injustiça social”.
Para a pesquisa sobre a elaboração constitucional e, mais especificamente, sobre o
conteúdo e a tramitação legislativa do Estatuto da Cidade, foram utilizadas fontes primárias,
como os anais da Assembléia Nacional Constituinte, da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, constantes do Sistema de Informações do Congresso Nacional (SICON), em grande
parte disponível na internet, e secundárias, como as análises críticas de Edésio Fernandes,
Fernanda Furtado, Grazia de Grazia, Nelson Saule Jr., Paulo Sandroni e Raquel Rolnik, além
de outras constantes de coletâneas organizadas por Betânia Alfonsin e Edésio Fernandes, Luiz
César de Queiroz Ribeiro e Adauto Lucio Cardoso, Liana Portilho Mattos e Letícia Marques
Osório. 
No tocante às pressões da sociedade civil sobre o Congresso Nacional, também
foram buscadas fontes primárias, como documentos encaminhados ao Parlamento, tanto pelas
entidades integrantes do MNRU, quanto pelas associações empresariais, quase sempre
representadas pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) e pelo Sindicato das
12
Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais
de São Paulo (Secovi-SP). Também foram úteis os documentos, sempre contrários ao Estatuto
da Cidade, formulados pela organização civil Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição,
Família e Propriedade (TFP). 
No sentido de buscar responder às indagações que orientaram a pesquisa, bem como
no de verificar a pertinência das hipóteses suscitadas, foram também realizadas entrevistas
pessoais com atores relevantes desse processo. A partir de um roteiro prévio, formularam-se
questões abertas, respondidas por protagonistas das lutas históricas do MNRU, como as
professoras Ermínia Maricato e Raquel Rolnik, que desempenham atualmente relevantes
cargos e encargos no governo federal; pelo empresário Vicente Amadei, eficiente
representante do setor imobiliário no processo legislativo do Estatuto da Cidade; pela
arquiteta e advogada, consultora legislativa da Câmara dos Deputados, Suely Mara Vaz
Guimarães de Araújo, que assessorou, com reconhecida competência, toda a tramitação da
nova lei; e pelo sociólogo Eduardo Graeff, cuja respeitabilidade pessoal e profissional teve
grande influência na sanção do presidente da República ao projeto aprovado. 
O grau do atendimento das reivindicações legislativas do MNRU foi analisado a
partir da comparação direta do conteúdo da Emenda Popular da Reforma Urbana (considerado
o estuário dessas reivindicações), apresentada, em 1987, à Assembléia Nacional Constituinte,
com os dispositivos legais incorporados à Constituição Federal, ao Estatuto da Cidade
(considerada a Medida Provisória nº 2.220, de 2001, que o complementa) ou mesmo a outras
normas federais. Para tanto, a Emenda Popular foi decomposta em cinqüenta propostas
normativas, sendo verificada se houve ou não a inclusão, integral ou parcial, de cada uma
delas. A partir desse estudo comparativo, foi possível mensurar o campo de acolhimento que o
ideário da reforma urbana já encontrou no ordenamento legal brasileiro.
Confirmada a grande receptividade da legislação urbana às reivindicações do
MNRU, foram analisadas as possíveis causasda aceitação dessas teses por parte dos
representantes do capital imobiliário, dado que, em notório contraste com a reação inicial, a
última votação do Estatuto da Cidade obteve unanimidade. Nesse ponto, as seguintes
hipóteses, possivelmente complementares, foram investigadas:
a) a de que os efeitos da experimentação municipal, anterior à aprovação do
Estatuto da Cidade, na aplicação de certos instrumentos da reforma urbana
(como a outorga onerosa do direito de construir e as operações urbanas ou
interligadas, por exemplo) podem ter sido amplamente benéficos aos
empreendedores privados, os quais, por essa razão, teriam passado a apoiá-los; 
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b) a de que a “perda de competitividade” das cidades brasileiras no âmbito da
economia globalizada, determinada pelas “deseconomias urbanas” e pela
degradação social e ambiental, possa ter incluído o tema da reforma urbana no
contexto das preocupações dos setores dominantes do capitalismo brasileiro;
c) a de que, por força dos compromissos assumidos pelo Brasil na Conferência
Habitat II, realizada pela ONU em 1996, cujos resultados foram cobrados no
encontro denominado Istambul+5, ocorrido em Nova York, em 2001, o governo
brasileiro tenha tomado interesse pela pronta aprovação da “lei de reforma
urbana”. 
Organização da exposição
A exposição se organiza em seis capítulos, ao longo dos quais é feita a revisão
bibliográfica do tema abordado.
No capítulo 1 — Referências conceituais —, são preenchidos os conceitos de
“reforma urbana”, “direito à cidade” e “função social da propriedade”, fundamentais para a
contextualização e a delimitação do trabalho. Abordam-se as características do processo de
urbanização no Brasil, assim como as origens e os efeitos do planejamento urbano, substratos
para a construção propositiva do direito à cidade como elemento estruturador do ideário da
reforma urbana. Contextualiza-se historicamente o direito de propriedade nas sociedades
ocidentais, assim como a evolução, no Brasil, do princípio da função social da propriedade,
fundamento do capítulo constitucional da política urbana e do Estatuto da Cidade.
No capítulo 2 — Legislação urbanística e ação estatal na configuração das cidades
brasileiras —, são examinados os efeitos das leis urbanísticas, em especial o zoneamento e as
normas de uso e ocupação do solo, bem como o papel da ação do aparelho estatal na formação
dos preços imobiliários e nos processos de segregação sócio-espacial. 
No capítulo 3 — Cidade planejada e direito conquistado —, com o objetivo de
contextualizar o significado atribuído pela Constituição de 1988 ao plano diretor, o qual, por
sua vez, deu ensejo à experimentação municipal que antecedeu a aprovação do Estatuto da
Cidade, analisa-se a evolução dos processos de planejamento urbano, desde os modelos
regulatórios, passando pelas diversas acepções do denominado “planejamento estratégico”, até
as práticas participativas, um dos pilares da reforma urbana. Em paralelo, são registrados os
14
esforços hermenêuticos e propositivos que levaram à consolidação do direito urbanístico
como ramo do direito público, dotado de autonomia.
No capítulo 4 — Estatuto da Cidade: de onde veio essa lei? —, são analiticamente
comentadas as primeiras iniciativas no sentido da institucionalização da problemática urbana,
a receptividade da Emenda Popular da Reforma Urbana no âmbito da Constituinte, bem como
a arena política que resultou no capítulo constitucional específico desse tema. São igualmente
apresentados o projeto original do Estatuto da Cidade e as demais propostas de
regulamentação constitucional, assim como analisadas as reações críticas ocorridas dentro e
fora do Congresso Nacional.
No capítulo 5 — Tramitação legislativa: do conflito à unanimidade —, são
examinados os principais pontos polêmicos da proposta, as negociações promovidas entre
representantes do MNRU e do empresariado, as marchas e contra-marchas do processo
legislativo até a formação do consenso, assim como as dificuldades surgidas no âmbito do
Poder Executivo, por ocasião da sanção do texto aprovado no Congresso. Ao final deste
capítulo, o conteúdo e a finalidade instrumental do projeto aprovado são sintetizados e
classificados à luz de seus princípios e propósitos, sejam eles de natureza distributiva ou
redistributiva, no sentido de auxiliar a análise crítica das circunstâncias que permitiram a
formação do consenso parlamentar. 
No capítulo 6 — O conteúdo expresso e o significado não explícito do Estatuto da
Cidade —, com o objetivo de aferir-se o grau de êxito da vertente legislativa do MNRU, é
feita a comparação formal, registrada numa tabela, das propostas contidas na Emenda Popular
da Reforma Urbana com a legislação aprovada. De outra parte, procura-se demonstrar que,
sob o aparente consenso que levou à aprovação unânime do Estatuto da Cidade, há um
conflito latente, sobretudo no que se refere aos instrumentos legais de potencial redistributivo,
voltados para a efetividade da função social da propriedade.
Na Conclusão, consolidam-se as respostas encontradas para as indagações que
orientaram a pesquisa e confirmam-se as hipóteses suscitadas. Enfatiza-se a dedução de que
os aspectos distributivos do Estatuto da Cidade tendem a ter melhor curso que seus propósitos
redistributivos. Afirma-se, por isso, que, tendo sido vitorioso em sua vertente legislativa, o
MNRU provavelmente precisará voltar seus esforços para ações concretas no território da
cidade, no sentido de assegurar efetividade aos preceitos legais conquistados. Nesse contexto,
considera-se que cabe aos planejadores urbanos, valendo-se da especificidade de sua formação
técnica, contribuir para a produção de um conhecimento crítico que venha a ser coletivamente
apropriado. 
15
1 – REFERÊNCIAS CONCEITUAIS
1.1 Reforma urbana e direito à cidade
1.1.1 Características do processo de urbanização no Brasil
A concentração progressiva e acentuada da população em núcleos urbanos
caracterizou o Brasil a partir da crise mundial de 1929, que alcançou o ciclo do café paulista e
empurrou grandes contingentes de desempregados em direção às cidades (Chaffun, 1996, p.
18-19). Até então, quase restritas ao litoral, ou a suas proximidades, e ainda expressando a
natureza colonial dos ciclos da exploração econômica do Brasil, as cidades haviam
16
desempenhado fundamentalmente as funções de ocupar, dominar e extrair o máximo proveito
econômico dos territórios em que se inseriam. Mesmo nos inícios do Brasil republicano, até o
primeiro quartel do século XX, predomina a atividade rural voltada para a exportação e, “não
por acaso, as cidades, verdadeiros enclaves, desenvolvem-se exatamente naquelas áreas onde
as atividades econômicas estão relacionadas ao dinamismo da demanda exterior” (Schmidt e
Farret, 1986, p. 7).
No contexto da Revolução de 19302, mas, sobretudo, impulsionados pela crise
econômica mundial, que afetou diretamente as atividades agromercantis, expressivos
contingentes populacionais se dispersaram em direção a novas fronteiras internas e aos então
ainda incipientes núcleos urbanos. Nesse período, “ocorre a emergência da burguesia
comercial e industrial, o crescimento do mercado urbano de bens e serviços e, com a
centralização das funções políticas e decisórias, a acentuada participação do Estado nas
esferas econômica e social” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 7 e 8). É a “cidade do populismo”,
em que se regulamenta o uso da força de trabalho (no sentido de permitir o desenvolvimentodo capital industrial e comercial), se inicia uma “política habitacional de fato, cuja
incumbência era dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, das várias categorias de
trabalhadores” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 13)3, enquanto a estrutura produtiva se orienta
para a “produção dos bens salariais de consumo (vestuário, têxtil, alimentos etc.)” (Ribeiro, L.
C. Q., 2003, p. 20). 
Após um período de convivência “pacífica” entre a oligarquia rural e a nascente
burguesia industrial, esta começa a predominar em relação àquela. As cidades que já estavam
voltadas para as atividades agro-exportadoras, nas quais havia concentração de serviços e
facilidades administrativas, propiciavam as condições mais adequadas à política de
industrialização por substituição de importações, que, ao valer-se dessas bases pré-existentes e
desenvolvê-las, promove a expansão não apenas da própria atividade industrial, mas também
dos setores de comércio e de serviços. 
2 Mesmo sem tocar diretamente nos interesses da oligarquia rural, a Revolução de 1930 rompeu com o modelo
agrário-exportador ao criar estímulos para a economia urbano-industrial.
3 Mais adiante, em 1964 e 1966, ambas as políticas, regulação das relações de trabalho e investimentos em
programas habitacionais, se combinariam mais explicitamente. O governo militar cria o Sistema Federal e o
Banco Nacional de Habitação (BNH) por meio da Lei nº 4.380/64 e institui o Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS) nos termos da Lei nº 5.107/66. “Sob o sistema anterior, o trabalhador tinha direito a receber uma
indenização considerável ao ser despedido, e também à estabilidade depois de dez anos de emprego contínuo”
(Schmidt e Farret, 1983, p. 31). O FGTS, formado pelo depósito mensal de 8% da folha salarial, além de
desonerar os empregadores dos pesados custos e responsabilidades da regra anterior, criava condições de
financiamento do setor da construção civil e permitia o atendimento de parcela da demanda habitacional. Como
expressou a então secretária do governo de Carlos Lacerda no Estado do Rio de Janeiro e futura presidente do
BNH, Sandra Cavalcanti, em famosa carta dirigida ao primeiro presidente do regime militar, marechal Castello
Branco: “a Revolução necessita urgentemente agir em favor das massas urbanas”.
17
De outra parte, com a consolidação de um “mercado de âmbito nacional para a
indústria de transformação”, as unidades de produção que operavam em maior escala, ao
buscarem acesso “à parcela mais substancial” desse mercado, tenderam a localizar-se “nos
centros mais populosos do Sudeste”, destacadamente São Paulo, Rio de Janeiro e Belo
Horizonte (Barat e Geiger, 1973, apud Schmidt e Farret, 1983, p. 17). 
A Segunda Guerra Mundial acelera a atividade industrial e, no pós-guerra, a
hegemonia do setor fabril enseja dois novos papéis para as cidades no processo de
desenvolvimento nacional: (i) absorver os crescentes contingentes populacionais que,
desempregados, ora pela recessão econômica, ora pela crescente capitalização da atividade
rural, passam a buscar trabalho nas áreas urbanas; e (ii) propiciar ao processo produtivo
industrial não apenas a infra-estrutura física para a sua expansão, mas as condições
necessárias à reprodução de sua força de trabalho, em especial, a implementação, para usar a
expressão hoje corrente, de um “marco regulatório” para as relações trabalhistas, expresso na
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), de 1943, ainda vigente. 
Embora o Brasil se caracterize por um processo de urbanização de perfil territorial,
funcional e populacional mais disperso que o ocorrido na maior parte da América Latina4 e,
para alguns autores, haja um distanciamento entre os processos de urbanização e
industrialização no Brasil, no sentido de que, “historicamente, somente uma pequena parte da
população brasileira concentrada nas áreas urbanas tem sua renda vinculada diretamente às
atividades industriais” (Schmidt e Farret, 1986, p. 8), o padrão assumido pela industrialização
no País, caracterizado por investimentos concentrados na região Centro-Sul, em especial a
região econômica dominada pela cidade de São Paulo, e pela produção de bens de consumo de
luxo, os chamados bens de “alto valor agregado”, constitui fator determinante da concentração
da renda e do acesso a bens e serviços urbanos, de um lado, e do estímulo à mobilidade
geográfica, de outro. 
Nas palavras de L. C. de Queiroz Ribeiro (2003, p. 20), “esta estrutura produtiva foi
o resultado daquilo que Celso Furtado chamou de ‘processo de modernização’, em vez de
desenvolvimento, através do qual se importou um modelo cultural dos países desenvolvidos.
Para viabilizar esta ‘modernização’ foi necessário realizar e manter uma estrutura de
desigualdade com forte concentração da renda e da riqueza”. 
Ainda segundo Celso Furtado (1963), a dinamização econômica do Centro-Sul foi
em grande medida subsidiada pelas demais regiões, especialmente o Nordeste, pois a política
4
 Com exceção do Brasil e da Colômbia, os sistemas urbanos na América Latina se caracterizam pela articulação
em torno de apenas uma grande cidade (região metropolitana), que acumula funções econômicas, administrativas,
políticas e simbólico-culturais, a par de concentrar até um terço de toda a população urbana nacional.
18
de substituição de importações forçava o restante do País a adquirir produtos do Sudeste,
ainda que a preços mais elevados que os dos importados. 
A par de promover a concentração social e regional da renda e da riqueza, o
dinamismo econômico, fomentado pelo aparato institucional e pelos investimentos públicos
no fortalecimento do parque industrial, estimulou movimentos migratórios em direção aos
núcleos urbanos. O número de cidades com mais de vinte mil habitantes “saltou de 51 em
1940 para 147 em 1960” (Martine, 1995, p. 4). Como também reconhecem Schmidt e Farret
(1986, p. 9), “tal processo, nos anos 60, gera um quadro de desequilíbrio no mercado de
trabalho, de distorções na distribuição da renda e, mais significativamente, de deficiências no
atendimento das crescentes demandas por bens e serviços de consumo coletivo,
principalmente no que se refere às camadas média e baixa da população”.
A partir de 1964, ano do golpe político-militar, os investimentos na melhoria da
infra-estrutura nacional, especialmente os sistemas de energia, transporte e comunicação, ao
facilitarem a circulação de bens e pessoas, aceleram a migração rural-urbana, que se combina
com elevadas taxas de crescimento demográfico. No chamado “período desenvolvimentista”,
a população brasileira passa a concentrar-se maciçamente em cidades e em cidades cada vez
maiores, conformando um perfil metropolitano no processo de urbanização5. 
Os principais municípios, surpreendidos pela rápida evolução desse processo — que
em apenas trinta anos transformou de rural para urbano o perfil demográfico do País —,
passaram a lidar com seus efeitos sem dispor de meios políticos, administrativos e financeiros
suficientes nem de instrumentos jurídicos adequados. Manietado em suas ações e
crescentemente influenciado pelos setores empresariais dominantes na economia urbana6, o
aparelho estatal dirigiu, em grande medida, seus escassos recursos para investimentos de
interesse privado e, sobretudo nas décadas de 1970 e 80, adotou normas e padrões
urbanísticos permeáveis aos movimentos do capital incorporador (Smolka, 1987)7. 
5 Enquanto, na década de 1940, as áreas rurais e localidades com menos de vinte mil habitantes responderam por
58% do crescimento populacional do País e as cidades com mais de quinhentosmil habitantes por 28%, na
década de 1970, o campo e as localidades pequenas representaram apenas 10% do chamado “crescimento
intercensitário”, cabendo às cidades com mais de quinhentos mil habitantes a responsabilidade por nada menos
que 58% do crescimento demográfico nacional (Martine, 1995, p. 4). 
6
 Segundo L. C. de Queiroz Ribeiro (2003, p. 21), três aspectos marcantes “estão na raiz de nossos problemas
urbanos: (I) a industrialização com a formação concomitante de uma ‘massa marginal’ constituída por um
excessivo exército industrial de reserva; (II) o bloqueio da formação da moderna cidadania; e (III) a constituição
de poderosos interesses mercantis ligados à acumulação urbana (...)”. Para esse último aspecto, Ribeiro utiliza a
expressão ‘poder urbano corporativo’, na tentativa de definir um estrato socioeconômico que se tem valido do
poder estatal nas cidades para criar ‘amplas possibilidades de ganhos patrimoniais”. 
7
 A atividade de incorporação imobiliária foi regulamentada no Brasil por meio da Lei nº 4.591, de 16 de
dezembro de 1964. 
19
A urbanização combinava a concentração econômica e regional com um elevado grau
de flexibilidade na expansão das fronteiras físicas e sociais do território urbano. A chamada
“urbanização por expansão de periferias”, decorrência da constituição de um pólo moderno na
estrutura produtiva, implicava, em contraponto, “a manutenção e expansão de pólos
‘atrasados’ — como mecanismos com a função de acomodar na cidade a ‘massa marginal’
produzida pelo dinamismo do desenvolvimento” (Ribeiro, L. C. Q., 2003, p. 21).
1.1.2 Origens e efeitos do planejamento urbano
Diante da configuração desse quadro, e no próprio âmbito do modelo
desenvolvimentista, consolidou-se a idéia de que a ocupação e a expansão do solo urbano
deveriam ocorrer sob a ótica de um processo de planejamento. Nesse sentido, a formulação de
uma política urbana, tanto no contexto estratégico nacional quanto em seus aspectos mais
estritamente locais, ocorreria sob o controle de uma esfera técnica da administração pública.
Segundo Raquel Rolnik (1997, p. 352), “a base desta concepção é uma visão que alia a
tradição do urbanismo higienista, em sua versão funcionalista pós-Carta de Atenas, a uma
Economia Política Desenvolvimentista com forte protagonismo do Estado”. Essa “crença nos
milagres do planejamento” (Rolnik, op. cit., p. 351), fundada no domínio de uma técnica
considerada capaz de impor racionalidade às ocupações urbanas, que desde os Congressos
Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM)8 havia empolgado urbanistas, sobretudo entre
os filiados a correntes ideológicas de esquerda, encontrou, após o golpe de 1964, fértil
território, ainda que no campo oposto do cenário político. 
A crescente restrição aos canais de manifestação popular, inclusive os decorrentes da
representação parlamentar, deslocou o poder, no interior do aparelho estatal, dos estratos de
representação democrática para os centros técnico-burocráticos. “Conseqüentemente, a
política subordinou-se ao campo da administração pública e sujeitou-se a regras de
8 Em decorrência das conflituosas divergências entre arquitetos “acadêmicos” e “modernos”, que, em 1927,
integravam o júri do concurso de projetos para a sede da Sociedade (ou Liga) das Nações (antecessora da ONU)
em Genebra, na Suíça, deflagrou-se em Paris um movimento, “destinado a afirmar um sólido ponto de vista”
sobre os problemas da arquitetura e do urbanismo, que culminou na fundação dos Congressos Internacionais de
Arquitetura Moderna (CIAM). Já no Manifesto do 1º CIAM, realizado em La Sarraz, Espanha, evidenciaram-se
os aspectos funcionais a que o urbanismo moderno deveria adequadamente atender: habitar, trabalhar e recrear-se
(mais adiante acrescentou-se a função de circular), bem como os seus objetos: a ocupação do solo, a organização
da circulação e a legislação. Nos Congressos seguintes, realizados respectivamente em Frankfurt, Bruxelas,
Atenas e Paris (5º CIAM, em 1937), essa doutrina se aprofundou. No 4º CIAM, ocorrido em 1933 num navio de
cruzeiro entre “três mares”: o Egeu, o Adriático e o Mediterrâneo, elaborou-se a Carta de Atenas como “uma
resposta ao atual caos das cidades. Posta em mãos das autoridades, detalhada, comentada, iluminada por uma
explicação suficiente, é o instrumento pelo qual será conduzido o destino das cidades”. A Carta de Atenas,
inicialmente publicada apenas nos “anais técnicos”, foi tornada pública em 1941, com comentários explicativos
de Le Corbusier e de Jeanne de Villeneuve, baronesa de Aubigny (CIAM, La Carta de Atenas, 1950. Livre
tradução das citações e grifos nossos). 
20
racionalidade derivadas de sistemas finalistas, ao invés de basear-se em mecanismos para a
geração de consensos” (Schmidt e Farret, 1986, p. 25). 
Deliberadamente, quando vista sob a ótica da “dinâmica própria do setor imobiliário”
(Smolka, 1987, p. 41 e 55), ou involuntariamente, quando percebida no contexto racionalista e
bem intencionado do urbanismo dito “moderno”9, o fato é que o planejamento e a gestão
tecnocrática alimentaram o processo de “espoliação urbana”10, caracterizado, de um lado, pela
apropriação privada dos investimentos públicos em setores qualificados da cidade e, de outro,
pela segregação de grandes massas populacionais em favelas, cortiços e loteamentos
periféricos, excluídas do acesso a bens, serviços e equipamentos urbanos essenciais.
1.1.3 O ideário da reforma urbana e os princípios do direito à cidade
Cada vez mais agudas, essas carências sociais ensejaram a formação de grupos de
pressão organizados, que passaram a exigir providências do poder público. No final dos anos
1970, a partir “de iniciativas de setores da igreja católica, como a CPT — Comissão Pastoral
da Terra” (Maricato, 1997, p. 310), essas organizações, conhecidas como movimentos sociais
urbanos, aliadas a entidades profissionais de arquitetos, engenheiros, geógrafos e assistentes
sociais, constituíram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU)11. Desde então, a
proposta da reforma urbana tem enfrentado reações, tanto no âmbito de interesses
patrimoniais contrariados quanto no contexto de posições ideológicas conservadoras.
Mas, afinal, o que é “reforma urbana”?
A expressão reforma urbana não é recente. Com significado oposto àquele que lhe é
hoje atribuído (o de ideário político de natureza transformadora das relações sociais vigentes),
“comumente recobriu (...) intervenções estatais autoritárias de conteúdo anti-popular, como a
Reforma Passos, no Rio de Janeiro (1902-1906)” (Souza, 2002, p. 155), no âmbito do
9
 Em sua última entrevista, concedida ao jornal Zero Hora, de Porto Alegre, o arquiteto Demétrio Ribeiro,
respeitado professor declaradamente modernista, falecido em 2003, ao responder a uma pergunta sobre como
avaliava seu trabalho de planejador urbano declarou: “Acho que desempenhei um papel útil (...) no sentido de
avançar a noção civilizada do que é uma cidade, [de] que ela deve ter uma legislação”. Na mesma entrevista,
Demétrio Ribeiro identifica e critica uma “tendência recente”, sintetizada, segundo ele, “por uma senhora que foi
guru do urbanismo da Erundina na primeira gestão do PT em São Paulo: ‘Passou a época do planejamento,
estamos na época do gerenciamento; passou a época da legislação, estamos na época da negociação” (Ribeiro,
D., 2003). 
10
 Na já clássica definição de Lúcio Kowarick (1979, p. 59), a “espoliação urbana” se expressa, entre outras
manifestações, pelo “somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou precariedade dos serviços de
consumo coletivo que — conjuntamente com o acesso à terra e à habitação — se apresentam como socialmente
necessários à subsistênciadas classes trabalhadoras”. 
11 Em outubro de 1988, em seguida à promulgação da nova Constituição e a partir da convocação do Seminário
Nacional pela Reforma Urbana, o Movimento organizou o primeiro Fórum Nacional de Reforma Urbana,
denominação que passou a caracterizar esse conjunto de entidades organizativas (Grazia, 2003, p. 54).
21
“urbanismo higienista”, inspirado no Plano Hausmann, implementado em Paris no final do
século XIX.
Nos anos 1960, no contexto das chamadas “reformas de base” que marcaram o
governo João Goulart (1961-1964), a expressão ressurge com outro conteúdo. Em 1963, o
Seminário de Habitação e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAB), no Hotel Quitandinha, em Petrópolis (RJ), que ficou conhecido como “Seminário do
Quitandinha”, do qual participaram “tanto políticos (como o deputado Rubens Paiva,
posteriormente assassinado durante o regime militar) quanto técnicos e intelectuais” (Souza,
2002, p. 156-157), resultou num documento que, embora marcado pela ênfase na luta pela
moradia, já defendia preceitos de maior justiça social no território das cidades. Esse
movimento inicial, contudo, a par de não incluir organizações populares, ou talvez por isso
mesmo, não encontrou repercussão que se comparasse, por exemplo, à bandeira da reforma
agrária. De outra parte, embora se voltasse para a idéia de que as cidades deveriam oferecer
condições de vida socialmente mais justas, predominava nos documentos produzidos nessa
época o enfoque do planejamento calcado na boa técnica urbanística, sem menção a processos
participativos que incorporassem, à formulação e à implementação das políticas públicas, as
demandas e opiniões dos diferentes segmentos da população urbana, princípios que
fundamentariam a proposta da reforma urbana vinte anos mais tarde. 
Com o golpe militar de 1964, a nascente bandeira da reforma urbana foi reprimida
pelo aparato autoritário. Ao relatar o caso de Brás de Pina, no Rio de Janeiro, onde moradores
da favela, reunidos numa Associação, resistiram com êxito à tentativa de remoção para
conjuntos distantes, como queria o governo de Carlos Lacerda, Carlos Nelson F. dos Santos
descreve a situação política da época, não sem alguma ironia, característica de seu texto: “Os
tempos não eram dos mais favoráveis a oposições. (...) A incerteza era muito grande e, ainda
que o autoritarismo que veio depois não se tivesse revelado com toda a sua força, as pessoas e
os grupos estavam bastante tímidos em relação a manifestações de opiniões contrárias às
oficiais” (Santos, C. N. F., 1981, p. 32).
Nesse período, o planejamento de viés tecnocrático passa a instrumentalizar a
política de desenvolvimento urbano, subordinada às exigências da racionalidade econômica,
por meio das quais “a distribuição dos equipamentos e serviços é, freqüentemente, realizada
conforme o lugar onde os critérios de rentabilidade e de retorno do capital investido são mais
atendidos” (Grazia, 2003, p. 54).
Para autores como Marcelo Lopes de Souza (2002, p. 157), a despeito desse período
de “hibernação” durante o regime militar (1964-1985), a semente da reforma urbana estava
22
plantada, tendo sido “ampliada” no âmbito dos movimentos sócio-políticos dos anos 1980. No
entanto, segundo muitos dos seus líderes, ao ressurgir no contexto da redemocratização
política e da convocação da Assembléia Nacional Constituinte, ocorrida em 1986, a proposta
da reforma urbana se modifica. Nas palavras de Grazia de Grazia (2003, p. 54), é uma
“formulação totalmente nova em relação à que foi realizada na década de 60 [do século XX]”.
Ampliado ou transformado em relação ao que se propunha nos anos 1960, em que
consiste o ideário da reforma urbana? 
Na tentativa de responder a essa questão, Ana Amélia da Silva (1991, p. 7) coletou
definições de alguns autores que se têm dedicado ao tema. Para Haroldo Abreu (1986):
“Reforma Urbana implica uma nova concepção intelectual e moral da sociedade (e uma nova
ética urbana) que condene a cidade como fonte de lucros para poucos e pauperização para
muitos”.
De forma similar, L. C. de Queiroz Ribeiro (1986) afirma:
“Trata-se de uma nova ética social (entendida enquanto valores básicos que
devem orientar a vida na cidade). Esta ética pretende politizar a discussão sobre a cidade e
ao mesmo tempo servir de plataforma política aos movimentos sociais urbanos fornecendo
um horizonte que ultrapasse as questões locais e específicas. A ética (...) se compõe de dois
elementos: o primeiro deve ser a condenação das práticas econômicas que tornam a cidade
um objeto de lucro; (...) por outro lado, o acesso à cidade deve ser um direito: direito de ir e
vir à cidade, sem que seja necessário pagar um tributo àqueles que mercantilizam o solo
urbano (...). Os que não podem pagar tributo urbano (na forma de aluguel, preço da terra,
prestação do BNH, tarifas de transporte etc.) são obrigados a habitar simulacros de cidade,
verdadeiros guetos sociais (...).” 
No mesmo passo, no entendimento de Luiz Paulo Teixeira Ferreira (1988): “Reforma
Urbana é mudar a forma de organização da cidade. É não fazer da cidade um grande gueto dos
trabalhadores e o paraíso dos ricos. O que é a cidade hoje? É o paraíso dos ricos, uma cidade
bonita, com recursos, e a periferia é o que está fora da cidade, o local onde moram os pobres.
É o apartheid.”
Nas palavras de Miguel Baldez (1989),
“é essa não-cidade, ou sobra de cidade — em que se amontoa sem qualquer resquício de
respeito à sua dignidade, a classe trabalhadora —, que precisa ser negada; e Reforma
Urbana significa precisamente negar esta não-cidade garantindo às camadas exploradas e
oprimidas da população brasileira estado de cidadania, ou, explicitamente, acesso aos bens
concretos de vida: habitação, saúde, educação, transportes etc.”. 
 
Como se depreende das citadas definições, ainda que ancorado em princípios de
justiça social, não se pode negar que as proposições da reforma urbana examinam “a cidade
sob o ângulo do consumo coletivo, isto é, com centro nas questões da apropriação social do
espaço e não nas questões ligadas às relações de produção” (Cariello Filho, 1999, p. 29). De
23
fato, no âmbito do que se convencionou chamar nova sociologia urbana12, abordagem crítica
da urbanização nas sociedades capitalistas, compreende-se que, nesse sistema econômico, “a
distribuição dos locais residenciais segue as leis gerais da distribuição dos produtos e, por
conseguinte, opera os reagrupamentos em função da capacidade social dos indivíduos, isto é,
(...) em função de suas rendas, de seus status profissionais, de nível de instrução, de filiação
étnica, da fase do ciclo de vida etc” (Castells, 2000, p. 249).
A segregação social no espaço seria, portanto, “a expressão específica dos processos
que visam à reprodução simples da força de trabalho, mas estes processos estão sempre
inseparavelmente articulados com o conjunto das instâncias da estrutura social” (Castells,
2000, op. cit., p. 266). Ainda para Manuel Castells (apud Cariello Filho, 1999, p. 33), os
diferenciados padrões de consumo dos bens e serviços urbanos são elementos fundamentais
na estruturação das cidades:
“o essencial dos problemas que se consideram urbanos estão, de fato, ligados aos processos
de ‘consumo coletivo’, ou ao que os marxistas chamam de organização dos meios coletivos
de reprodução da força de trabalho. Isto é, dos meios de consumo objetivamente
socializados e que, por razões históricas específicas, são essencialmente dependentes, por
sua produção, distribuição e gestão, da intervenção do Estado”. 
 
O papel do Estado nesse contexto passa a ser visto comoum instrumento de
manutenção e reprodução dessas condições de apropriação diferenciada do ambiente urbano e
o planejamento como meio técnico-político para operar esse propósito. Nos marcos da nova
sociologia urbana, a despeito de várias divergências que guardassem sobre outros temas, a
abordagem dos principais autores “era unificada na denúncia do planejamento como um
instrumento a serviço da manutenção do status quo capitalista” (Souza, 2002, p. 26). David
Harvey chega a afirmar que
“a tarefa do planejamento é contribuir para o processo de reprodução social e, ao fazê-lo, o
planejador adquire poderes em face da produção, manutenção e gestão do ambiente
construído que lhe permitem intervir no sentido de manter e criar condições para um
‘crescimento equilibrado’ e conter conflitos civis e disputas partidárias por meio de
repressão, cooptação ou integração”.13
No mesmo sentido, na definição de Castells, a planificação urbana é a
“intervenção do político sobre a articulação específica das diferentes instâncias de uma
formação social no âmago de uma unidade coletiva de reprodução da força de trabalho, com
a finalidade de assegurar sua reprodução ampliada, de regular as contradições não
antagônicas, assegurando assim os interesses da classe social no conjunto da formação
12 Precedidas das importantes publicações do filósofo francês Henri Lefebvre, como O direito à cidade e A
revolução urbana, nos anos 1970 foram publicadas “duas obras seminais” (Souza, 2003, p. 25), que marcaram
esse pensamento crítico de inspiração marxista: A questão urbana, de Manuel Castells, que já conta 22 edições
em 7 línguas, e A justiça social e a cidade, de David Harvey. 
13 Harvey, 1985, p. 175 e 176, apud Souza, 2002, p. 27 (livre tradução).
24
social e a reorganização do sistema urbano, de modo a garantir a reprodução estrutural do
modo de produção dominante” (Castells, 2000, p. 376-377). 
Desse ponto de vista, o planejamento urbano posto em prática no Brasil — já na
“cidade do populismo”, mas especialmente na fase “desenvolvimentista” pós-1964, que se
valia dos chamados Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado — passou a ser percebido
como expressão de um modelo tecnocrático, porque apoiado “em um saber técnico”, usado
politicamente para responder “aos interesses burgueses das classes dominantes na instituição
da sociedade do trabalho” (Silva, A. A., p. 10).
Ainda na expressão de Ana Amélia da Silva (op. cit., p. 10):
“Nos anos 60/70, os Planos Diretores acentuaram seus aspectos tecnocráticos e
autoritários acirrando os problemas de desigualdades sociais no espaço das cidades e
tornando-se avessos à perspectiva de participação popular nos destinos das cidades, pois,
com raras exceções, apareciam compromissados com ‘os interesses econômicos através de
instrumentos como cooptação, lobby, ou outras formas de pressão utilizadas pelos que
conseguiam ter acesso à mesa centralizada de decisões.”14 
Para a corrente de opinião que se articulava em torno da proposta de reforma urbana,
diferentemente do que afirmavam, e, em certa medida, ainda afirmam, profissionais e
pesquisadores mais vinculados ao modelo tecnocrático15, os problemas urbanos brasileiros não
decorrem da “falta de planejamento” ou do desrespeito às suas diretrizes e determinações, mas
do exato contrário: de uma atitude planejadora que teria propiciado os meios instrumentais,
técnicos e legislativos, para a reprodução, no espaço da cidade, dos elementos de
discriminação social, no sentido do acesso diferenciado aos bens e serviços urbanos. Em
outras palavras:
“O planejamento — principalmente por meio de Planos Diretores e de
zoneamentos — estabelece uma cidade virtual, que não se relaciona com as condições reais
de produção da cidade pelo mercado, ignorando que a maior parte da população tem
baixíssima renda e nula capacidade de investimento numa mercadoria cara: o espaço
construído. O planejamento urbano, e sobretudo o zoneamento, define padrões de ocupação
14
 Nessa passagem, ao lado de trazer à tona a expectativa da “participação popular” como núcleo do ideário da
reforma urbana, Ana Amélia adota análise de Raquel Rolnik (em Planejamento, cidade e cidadania, 1990,
mimeo.) e, de maneira ainda mais explícita, espelha a comentada abordagem de Castells e Harvey. 
15
 Ver, a respeito, dissertação de mestrado de Diana Meirelles da Motta (1998), que se dedica a identificar as
“principais deficiências institucionais e legais [com vistas a melhorar] a eficácia do planejamento e da gestão do
uso do solo urbano”. Deve-se observar, contudo, que importantes trabalhos recentemente publicados pelo
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) no campo da pesquisa urbana, como a Série “Caracterização e
Tendências da Rede Urbana do Brasil”, que avaliam instrumentos de planejamento e gestão do uso do solo
urbano em nove aglomerações urbanas (Belém, Natal, Recife, Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Campinas,
Curitiba e Porto Alegre), ainda que conservem a abordagem de viés tecnocrático de que a “desarticulação entre
os instrumentos (...) contribui para a ineficiência de cada um deles e do conjunto”, passaram a admitir a hipótese
de que “a ação pública na regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, restrita ao âmbito de uma
parcela minoritária da população (...), pode contribuir para a escassez de terra urbana acessível (...) para a
população pobre” (IPEA et al., 2002, p. 25, grifo nosso).
25
do solo baseados nas práticas e lógicas de investimento de classe média e de alta renda e
destina o território urbano para esses mercados. (...) Dessa forma, os zoneamentos acabam
por definir uma oferta potencial de espaço construído para os setores de classe média e alta
muito superior a sua dimensão, ao mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de
localização para os mercados de baixa renda, já que praticamente ignora sua existência.”
(Rolnik, Saule et al., 2002, p. 25). 
A inconformidade com esse quadro de apropriação desigual do capital socialmente
produzido nas cidades ensejou o conjunto dos princípios e proposições que, ao longo do
tempo, vêm conformando os conceitos de “reforma urbana” e de “direito à cidade”. Entidades
populares, instituições religiosas, grupos políticos e associações profissionais passaram a se
articular em torno do objetivo de democratizar o território urbano, em contraposição aos
modelos de segregação prevalecentes nas cidades brasileiras. Nos termos da Carta de
Princípios do II Fórum Nacional de Reforma Urbana, realizado em 1989, as seguintes
premissas fundamentaram essa proposta:
“a) A função social da propriedade e da cidade, entendida como o uso socialmente
justo e ecologicamente equilibrado do espaço urbano;
b) O direito à cidadania, entendido em sua dimensão política de participação
ampla dos habitantes das cidades na condução de seus destinos, assim como o direito de
acesso às condições de vida urbana digna e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e
diversificado.” 
Ainda no marco divisório entre o planejamento fundado no saber técnico e a gestão
urbana participativa, vários autores, como Miguel Baldez, Luiz Cesar Queiroz Ribeiro e
Raquel Rolnik, alertam para a necessidade de que não sejam confundidas as expressões
“reforma urbana” e “desenvolvimento urbano”. Ribeiro, por exemplo, afirma que
“o termo desenvolvimento urbano, tão usual entre nós, integra e veicula uma visão
ideológica que tecnifica a discussão sobre a nossa realidade urbana. Neste sentido, a
expressão reforma urbana pretende retirar a cidade das prisões ideológicas do discurso
competente(...) que, a partir dos anos 60 [do século XX], com o planejamento urbano como
um complexo aparato governamental, objetivava traduzir na cidade a ideologia do
desenvolvimentismo” (apud Silva, A. A., op. cit., p. 11). 
No âmbito da reforma urbana, “a noção de igualdade se amplia e não se reduz apenas
à demanda de igualdade perante a lei” (Silva, A. A., op. cit., p. 11) e de acesso democrático
aos bens e serviços urbanos, mas se expressa ainda na formulação legal do direito de
participação política, abrangendo, mais que a escolha dos governantes, a formulação das
políticas públicas e a própria gestão das cidades. Trata-se não mais de governar para as
pessoas, mas de administrar com as pessoas, no passo do que, por exemplo, percebeu Hannah
Arendt16, ao afirmar que “o debate público existe para lidar com aquelas coisas de interesse
16 Citada por Celso Lafer na Introdução à 1a edição brasileira da obra A condição humana. Rio de Janeiro:
Forense-Universitária, 1981.
26
coletivo que não são suscetíveis de serem regidas pelos rigores da cognição e que não se
subordinam, por isso mesmo, ao despotismo do caminho de mão única de uma só verdade”.
Atuante em dois pólos, o primeiro no âmbito do território físico e político das
cidades e o segundo no contexto da proposição de normas jurídicas especiais (Ribeiro, A. C.
T., 1993), o movimento político que se formava em torno da reforma urbana não propunha a
substituição do modo de produção capitalista por um projeto socialista17, mas a articulação de
uma luta pela participação na formulação e na implementação das políticas públicas e pela
distribuição mais eqüitativa dos bens e serviços produzidos coletivamente nas cidades, ainda
que nos marcos do regime de mercado.
Alguns partícipes da avaliação crítica do processo de urbanização nas sociedades
capitalistas — análise que fundamenta a proposta da reforma urbana — são céticos em relação
ao conteúdo propositivo do ideário “reformista”. Para esse segmento de opinião, “a luta por
uma nova cidade — igualitária — não pode ser dissociada da luta por uma sociedade
igualitária, livre da exploração de classe, das relações de produção e de propriedade e do
Estado capitalista” (Cariello Filho, 1999, p. 151). Para outros, contudo, a crítica ao
planejamento, ao contrário de conduzir à rejeição da idéia de uma ação política
transformadora nos limites da ordem econômica capitalista, deve ser traduzida por uma nova
atitude em relação a esse processo. Marcelo Lopes de Souza (2002, p. 28), por exemplo, ao
admitir “que a crítica marxista contra o planejamento usualmente conduzido nos marcos de
uma sociedade capitalista é, em si mesma, importante e reveladora”, questiona:
“Por que dever-se-ia presumir que toda atividade de planejamento precisa
enquadrar-se nos moldes descritos e condenados por essa crítica? Não se trata (...) apenas
de aventar a hipótese de uma eventual sociedade pós-revolucionária e pós-capitalista, na
qual, com a mais absoluta certeza, também existiria algum tipo de planejamento. Trata-se,
antes, partindo-se da premissa de que as sociedades capitalistas são contraditórias e não
monolíticas (negar isso equivaleria a abdicar do pensamento dialético e mesmo a negar a
possibilidade de uma mudança substancial a partir do interior da própria sociedade), de
indagar: por que dever-se-ia excluir, a priori, a possibilidade de um planejamento que,
mesmo operando nos marcos de uma sociedade injusta, contribua, material e político-
pedagogicamente, para a superação da injustiça social” (Souza, op. cit., p. 28-29). 
Parece ser esse o paradigma da reforma urbana. Nem as intervenções autoritárias, de
natureza estética, que marcaram o urbanismo higienista do início do século XX, nem o
desenvolvimentismo urbano-tecnocrático, caracterizado por normas elitistas de controle do
17 Ver, como exemplo de explicitação desse princípio, documento levado pelo IAB em 2003 à Conferência
Nacional das Cidades, em que se afirma: “É preciso lembrar o marco histórico, econômico e institucional onde se
situam tais propostas [de direito à Cidade Habitável, à Moradia e ao Crédito]: (...) a Nação pelo voto, e em
conseqüência o aparelho estatal brasileiro, pretendem viver um Governo Popular e Democrático com ampla
participação e discussão; vivemos num regime econômico capitalista; os direitos do consumidor, novos entre
nós, ainda não foram incorporados aos usuários e mutuários da moradia e da cidade” (grifos nossos). 
27
uso e ocupação do solo — ambas de natureza socialmente excludente —, mas um “conjunto
articulado de políticas públicas, de caráter redistributivista e universalista, voltado para o
atendimento do seguinte objetivo primário: reduzir os níveis de injustiça social no meio
urbano e promover uma maior democratização do planejamento e da gestão das cidades”
(Souza, op. cit., p. 158).
Ou, nas definições, agora como normas legais do Estatuto da Cidade, de que o
“direito a cidades sustentáveis” deve ser compreendido como o “direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (art. 2º, I) e que a
“gestão democrática” deve ocorrer por meio da “participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano” (art. 2º, II).
1.2 Função social da propriedade
1.2.1 Contexto histórico do direito de propriedade
Ainda que sem cometer a descabida ousadia de buscar percorrer o vasto campo
doutrinário relativo ao seu conteúdo, não é possível, para os objetivos deste trabalho,
desconhecer as raízes e a evolução da noção de “direito de propriedade” e, sobretudo, do
conceito de “função social da propriedade”, que, a par de constituir um dos princípios
constitucionais da própria ordem econômica no Brasil (CF, art.170, III), integra os
fundamentos em que se ancoram tanto as propostas da reforma urbana quanto o próprio
Estatuto da Cidade. 
Para Edésio Fernandes, a própria efetividade do Estatuto da Cidade depende da
compreensão do significado e alcance da concepção, dada pela Constituição Federal e
consolidada na nova lei, da função social da propriedade e da cidade:
“Trata-se de princípio que vem sendo nominalmente repetido por todas as
constituições brasileiras desde a de 1934, mas que somente na de 1988 encontrou uma
fórmula consistente, que pode ser assim sintetizada: o direito de propriedade imobiliária
urbana é assegurado desde que cumprida sua função social, que por sua vez é aquela
determinada pela legislação urbanística, sobretudo no contexto municipal. (...) Rompendo
de vez com a tradição civilista e com a concepção individualista do direito de propriedade
imobiliária, que têm orientado grande parte da doutrina jurídica e das interpretações dos
tribunais ao longo do processo de urbanização intensiva, e culminando assim um processo
de reforma jurídica que começou na década de 1930, o que a Constituição de 1988 e o
Estatuto da Cidade propõem é uma mudança do paradigma conceitual de reconhecimento e
interpretação desse direito” (Fernandes, E., 2002a, p. 8-9). 
28
 
Para compreender melhor essa assertiva, que contém relevante cunho pedagógico, é
preciso situar o direito de propriedade, ainda que sumariamente, em seu contexto histórico. 
Segundo Darcy Bessone18, a propriedade é “um dos primeiros instintos do homem e
dos seres em geral que,num primeiro momento, levados por necessidades biológicas,
buscaram apropriar-se de coisas que lhes garantissem a subsistência”. Nesse sentido, ao
decorrer da necessidade social de suprimento de bens, o direito de propriedade “não é um
direito natural”. 
No entanto, “na análise da linha evolutiva do conceito de propriedade, fica claro que
a tendência verificada foi a da passagem da propriedade coletiva para a individual, até se
chegar, hoje, a um redirecionamento para sua origem primitiva, no que diz respeito à
utilização voltada para o interesse da coletividade, em atendimento a uma função social”
(Mattos, 2003, p. 23).
Fustel de Coulanges ([1864] 2002, p. 65-67) afirma que, ao contrário das populações
da Grécia e da Itália, que “desde a mais remota antigüidade sempre reconheceram e
praticaram a propriedade privada”, muitos povos primitivos nunca admitiram a propriedade
individual e outros “só com o tempo e muito penosamente a admitiram”. Os tártaros e os
germanos, por exemplo, reconheciam a propriedade quanto aos rebanhos, mas nunca em
relação à terra. Já entre os gregos ocorria o oposto. Em algumas cidades da Grécia Antiga, os
frutos das colheitas eram de propriedade comum. Assim, “o indivíduo não era dono do trigo
por ele colhido, mas, por notável contradição, era proprietário absoluto do solo”. 
Coulanges destaca ainda que, entre os gregos, a idéia de propriedade privada estava
implícita na religião. O lar devia assentar-se sobre a terra; “uma vez construído, nunca mais
deveria mudar de lugar”. O deus da família ali se instala enquanto “dela restar alguém que
conserve a chama do sacrifício”. Assim, a família fixa-se ao solo, “agrupada em volta de seu
altar”. Daí porque, segundo Coulanges, não foram as leis, mas a religião que primeiramente
garantiu o direito de propriedade, pois cada domínio estava sob a proteção das divindades que,
em cada lar, velavam por ele. 
Na síntese de Liana Portilho Mattos (2003), podemos perceber como a noção do
direito de propriedade foi gradativamente se conformando desde a Roma Antiga; ao perpassar
o período feudal; no âmbito da Revolução Francesa; e, finalmente, como se configurou no
Estado socialista e no Estado democrático de direito.
18 Bessone, 1988, apud Mattos, 2003, p. 22.
29
Em Roma, embora a percepção do direito de propriedade tivesse percorrido distintas
conotações ao longo do tempo, quais sejam, a propriedade coletiva, a propriedade familial e a
propriedade individual, “essa última é que prevalecerá por mais tempo, tornando-se
paradigma da noção de direito de propriedade que por tanto tempo vigorou no Ocidente”
(Mattos, op. cit., p. 26). 
Na concepção romana, a propriedade era o cerne do direito. Absoluta e
individualista, estava à disposição do proprietário, que a podia utilizar, ou não, em razão de
sua exclusiva conveniência. Daí decorrem os chamados “atributos do domínio”: o jus utendi,
direito de usar o bem para a satisfação de suas necessidades (como edificar uma casa ou
cultivar a terra); o jus fruendi, direito de usar a propriedade para dela extrair frutos e produtos
(como colheitas e rendas); e o jus abutenti, direito irrestrito de dispor das coisas, inclusive
para destruí-las!
Entretanto, à medida que a complexidade das relações sociais se ampliava, esse
caráter absoluto e individualista do direito de propriedade “foi sendo gradativamente
atenuado, na perspectiva da proteção dos danos, não à coletividade, mas a outro indivíduo —
geralmente, proprietário” (Mattos, op. cit., p. 27). Sem perder seu traço marcadamente
individualista, o direito de propriedade romano passou a sofrer pequenas limitações,
referentes, por exemplo, a normas de vizinhança e ao recuo para as edificações relativamente
às vias públicas, normas que, em grande medida, inspirariam o direito brasileiro.
No período feudal, quando os proprietários de terras, atemorizados diante do risco
crescente de invasões, causadas, por sua vez, por profunda desigualdade social, submeteram
seus domínios aos soberanos em troca de proteção, o direito de propriedade cindiu-se em dois.
“As terras passaram para o domínio do soberano — o que se chamou de domínio eminente —
e a sua utilização — domínio útil — foi garantida aos antes proprietários, que passaram a
feudatários” (Mattos, op. cit., p. 28). 
O direito ocidental foi também amplamente influenciado por esse período. Institutos
como a enfiteuse (direito real fixado em contrato pelo qual o proprietário transfere a outrem o
domínio útil de um imóvel mediante pagamento de foro anual) ainda remanescem entre nós.19 
Ainda na Idade Média, deve-se ressaltar a influência do cristianismo, sobretudo no
âmbito das doutrinas filosóficas de Santo Agostinho e São Tomás de Aquino, que, ao
retomarem a discussão dos temas filosóficos da Antigüidade, trataram do direito de
propriedade. Conforme Liana Mattos (op. cit., p. 29-30), “o cerne dessa visão cristã de
19 Segundo Liana Mattos (2003), Clóvis Beviláqua, na obra O direito das coisas (Rio de Janeiro: Forense, 1956,
p. 104), considera as capitanias hereditárias no Brasil colonial como “categorias tipicamente dotadas de feição
feudal, por terem aproveitado em grande medida a forma de desdobramento do domínio”.
30
propriedade assentava-se na convicção de que a propriedade da terra era um meio injusto de
poder”. Para essa autora, São Tomás de Aquino, em sua Summa Theologica, condenava o
caráter individualista da propriedade, legado do Império Romano, e, embora não professasse a
noção de “coletivização” da propriedade, a doutrina tomista “defendia a idéia de uma
propriedade individual que atendesse aos interesses coletivos”, conceito embrionário do que,
séculos depois, consubstanciaria o princípio da função social da propriedade. 
Ainda no século XVIII, mais de trinta anos antes da eclosão da Revolução Francesa,
Jean-Jacques Rousseau (1989, p. 84) definia a importância da terra como fator de injustiça
social: 
“O primeiro que, tendo cercado um terreno, arriscou-se a dizer: ‘isso é meu’, e
encontrou pessoas bastante simples para acreditar nele, foi o verdadeiro fundador da
sociedade civil. Quantos crimes, guerras, mortes, misérias e horrores não teria poupado ao
gênero humano aquele que, arrancando as estacas ou tapando os buracos, tivesse gritado a
seus semelhantes: ‘Fugi às palavras desse impostor; estareis perdidos se esquecerdes que os
frutos pertencem a todos, e que a terra não é de ninguém.”20
 
No entanto, a crescente concentração de poder e propriedade nas mãos do soberano e
uma estrutura social marcada por privilégios e opressão, características do Estado absolutista,
alimentadas pela insatisfação burguesa, “dos detentores de riqueza que tinham posses, mas
não tinham poder”, fizeram com que, diferentemente da idéia de despersonalização da
propriedade da terra que Rousseau professara, “a propriedade se tornasse uma questão central
entre os anseios revolucionários” (Mattos, op. cit., p. 30-31). 
Nesse sentido, o ideário iluminista de “liberdade, igualdade e fraternidade”, ao
consagrar o direito à propriedade privada como conquista civil que se contrapunha ao
absolutismo do Estado monárquico, intensificou seu conteúdo individualista. Na expressão de
Carlos Frederico Marés (2003, p. 18), o Estado moderno, fruto da Revolução Francesa,
exacerbava a propriedade como uma espécie de estuário de seus outros atributos constitutivos:
“a função do Estado (...) era garantir a propriedade, que necessita da liberdade e igualdade
para existir. Só homens livres podem ser proprietários (...) porque faz parte da idéia da
propriedadea possibilidade de adquiri-la e transferi-la livremente. A igualdade é, por sua
vez, essencial para a relação entre homens livres; somente o contrato entre iguais pode ser
válido. O escravo e o servo não contratam, se submetem”. 
20 O Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens foi escrito por Rousseau
motivado pelo tema de concurso promovido, em 1753, pela Academia de Dijon: “qual é a origem da
desigualdade entre os homens e se ela é permitida pela lei da natureza”. Rousseau não obteve prêmio no
concurso, mas sua obra foi publicada em Amsterdam, por um livreiro seu amigo, em abril de 1755, e posta à
venda em Paris, em meados daquele ano. Sua abordagem do papel da terra como fator de desigualdade era de
imensa ousadia no contexto de uma sociedade de base feudal. Segundo Jean-François Braunstein, nos
comentários que fez à obra em 1981, “a observação de Voltaire, na margem de seu exemplar, mostra bem o
caráter revolucionário do pensamento de Rousseau: ‘eis a filosofia de um miserável que gostaria que os ricos
fossem roubados pelos pobres” (Rousseau, [1755] 1989, p. 7 e 84). 
31
Não por acaso, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, adotada pela
Assembléia Nacional em agosto de 1789, ainda nos primórdios da Revolução, a propriedade
foi considerada direito inviolável e sagrado, inscrito no rol dos direitos naturais e
imprescritíveis do homem:
“Proclamando, pois, a inviolabilidade do direito de propriedade, a Declaração
legitimava com esse fato a desigualdade dos bens e a exploração do não-possuidor pelo
possuidor e, conseqüentemente, do pobre pelo rico. Entretanto, no século do despotismo e
da extorsão feudais, o Artigo 17 não era somente dirigido contra os não-possuidores, mas
também contra os senhores feudais, isto é, pretendia defender a propriedade burguesa e
camponesa contra possíveis atentados da aristocracia.”21 
Com essa mesma feição, o direito de propriedade foi assegurado na Constituição
francesa de 1793 e no Código Civil (o Código Napoleônico) de 1804. Nesse Código,
“as limitações da propriedade remanescente de épocas feudais foram esquecidas e a
definição romana de propriedade privada foi resgatada como segue: ‘propriedade é o direito
de dispor de objetos da mais absoluta forma, levando-se em conta que ninguém não faça uso
dela de alguma maneira proibida por leis ou regulamentações. Ninguém pode ser forçado a
desistir de sua propriedade a menos que seja para o bem público e por meio de justa e
prévia indenização.’ As leis e regulamentações nada mais eram que restrições referentes ao
direito de vizinhança” (Mattos, op. cit., p. 32).
 
O Código Civil brasileiro de 1916, cuja elaboração começara na segunda metade do
século anterior, sofreu direta influência do Código Civil francês. “Tal constatação é ainda
mais relevante quando se sabe que o conteúdo jurídico, político, social e econômico dos dois
países estava longe de guardar semelhanças estreitas, o que de fato causou graves distorções
na aplicação do Código Civil brasileiro”.22 
Ainda com relação ao regime de propriedade no âmbito da Revolução Francesa,
Richard Pipes faz importante observação ao constatar incoerência entre o princípio
revolucionário de afirmar a propriedade privada como direito inviolável e “suas práticas
legislativas”:
“Eles seqüestraram os bens da Igreja e dos refugiados políticos sem nenhuma
compensação; também colocaram as heranças sob a administração do Estado. Justificavam
tais medidas com o argumento de que, uma vez que a propriedade havia sido criada pelo
Estado, o Estado tinha o direito de administrá-la de acordo com o interesse público.(...)
Esses rumos prenunciavam o tratamento futuro da propriedade. A noção de inalienabilidade
da propriedade privada logo seria obrigada a cair no ostracismo em virtude do ataque
21
 Manfred, 1966, p. 84, apud Cariello Filho, 1999, p. 68. 
22 Mattos, op. cit., p. 32. Revisado após longo processo legislativo e posto em vigor em janeiro de 2003, o
Código Civil brasileiro atualizou-se em relação a práticas e costumes sociais e foi modificado também no tocante
a direitos patrimoniais. O Código Civil de 1916 sequer tratava da função social da propriedade. Já a Lei nº
10.406/2002 (novo Código Civil) estabeleceu que o direito de propriedade “deve ser exercido em consonância
com as suas finalidades econômicas e sociais” (art. 1.228, § 1º). 
32
furioso das paixões ‘antipropriedade’ que viriam a dominar o pensamento de meados do
século XIX até o final do século XX.”23
De fato, a doutrina liberal — sustentada pela burguesia a partir do final do século
XVIII e, sobretudo ao longo do século XIX, marcada pela defesa de um Estado minimamente
interveniente na estrutura sócio-econômica (ou, na abordagem marxista, de um Estado
apropriado pelas classes dominantes como instrumento de exploração da classe trabalhadora)
e por contrastes sociais que se acirraram com a concentração da riqueza e a exploração da
força de trabalho promovidas no âmbito da Revolução Industrial — encontrou um
contraponto doutrinário no pensamento socialista. Na dicção de Pérez Luño, esse ambiente
político foi assim traduzido:
“el individualismo, así como el apoliticismo y neutralidad del Estado liberal de Derecho, no
podría satisfacer la exigencia de libertad y igualdad reales de los sectores social y
económicamente más deprimidos (...) [y] se tradujo en una serie de conflictos de clase que,
a partir de la segunda mitad del pasado siglo [XIX] y desde los inicios del actual,
desvelaron la insuficiencia del marco de libertades burguesas cuando se inhibe del
reconocimiento de la justicia social”.24 
Assim, a sociedade capitalista que emergia com a Revolução Industrial passou a
sofrer críticas sistemáticas. Primeiramente, no início do século XIX, no contexto do chamado
“socialismo utópico”, a exemplo das propostas dos franceses Saint-Simon e Charles Fourier e
do inglês Robert Owen. Depois, já em meados daquele século, no âmbito do chamado
“socialismo científico”, que se desenvolveu a partir dos estudos analíticos empreendidos por
Karl Marx e Friedrich Engels. 
O modo industrial, mecanizado, concentrava não somente os meios de produção
(antes dispersos nas corporações feudais e nas manufaturas), mas também as populações, que
se aglomeravam em torno das grandes indústrias, e, com elas, a miséria dos desempregados e
de grandes parcelas dos trabalhadores.
Dos projetos de concepção igualitária, cooperativa e solidária, concebidos por Owen
e Fourier, “manifestações bem intencionadas da vontade de eliminar as injustiças e
desigualdades sociais [que se fundavam na] expectativa de que dominantes e dominados
pudessem encontrar a solução dos problemas sociais por consenso” (Cariello Filho, 1999, p.
15), até a concepção comunista, que convocava à “derrubada violenta de toda a ordem social
existente” e à “violação despótica do direito de propriedade e das relações de produção
burguesas”25, o caráter individualista e privatista da propriedade foi duramente contestado nos
23
 Pipes, 2001, p. 67, apud Mattos, op. cit., p. 33.
24 Pérez Luño, 1999, p. 223, apud Mattos, op. cit., p. 34. 
25
33
marcos do socialismo. Em diferentes modelos, esses princípios foram aplicados (e, em alguns
casos, ainda se aplicam) no Estado resultante da Revolução Russa de 1917, nos demais países
do antigo “bloco socialista europeu”, na China, em Cuba, no Vietnam, na Coréia do Norte.
Independentemente de seus resultados ou de sua continuidade, “a concretização
dessas possibilidades de conformação radical da propriedade privada pelo Estadofoi decisiva
para que o paradigma de propriedade absoluta e individualista, predominante desde os
romanos, fosse paulatinamente abandonado a partir de então” (Mattos, op. cit., p. 35).
1.2.2 A propriedade no Estado democrático de direito
Feitos, embora sumariamente, os registros da evolução histórica do conceito de
propriedade, convém, para os efeitos deste trabalho, concentrar atenção nos contornos do que
se convencionou chamar contemporaneamente de “Estado democrático de direito”, noção
fundamental para que se contextualize o direito de propriedade nos países ditos “capitalistas
ocidentais”, centrais ou periféricos. 
O paradigma desse modelo de organização sócio-política busca incorporar e conciliar
valores tais como o de liberdade econômica e de justiça social, em contraste com os
postulados do socialismo marxista, que asseveram a impossibilidade dessa conciliação nos
marcos do regime capitalista. Nesse sentido, para Pérez Luño26, por exemplo, “o Estado
democrático de direito seria uma fórmula alternativa ao Estado Social: uma organização
jurídica, política e de realização econômica, na liberdade e com igualdade, dos melhores
postulados humanistas do socialismo”. 
Assim, a par de buscar garantir os direitos fundamentais da pessoa humana, incluído
nesse conceito o direito de propriedade, o Estado democrático de direito adota formas
representativas e diretas de exercício da cidadania e, especialmente, objetiva promover e
realizar a justiça social. Ao submeter-se ao chamado “império da lei”, assim como ocorre em
outros modelos de organização política, a exemplo do Estado liberal, o Estado democrático de
direito diferencia-se desses ao ultrapassar a mera formalidade da lei e valer-se dela como
instrumento para a efetivação dos princípios de eqüidade social, inclusive no tocante ao
exercício do direito de propriedade.
Segundo José Afonso da Silva (1992, p. 119-120),
“a configuração do Estado democrático de direito não significa apenas unir formalmente os
conceitos de Estado democrático e Estado de direito. Consiste, na verdade na criação de um
conceito novo, que leva em conta o conceito dos elementos componentes, mas os supera na
medida em que incorpora um componente revolucionário de transformação do status quo.
 Manifesto do Partido Comunista, de 1848, de Marx e Engels, p. 37 e 47, apud Cariello Filho, 1999, p. 21 e 22. 
26 Citado por Liana Portilho Mattos (op. cit., p. 36).
34
(...) O Direito, então, imantado por esses valores, se enriquece do sentir popular e terá que
ajustar-se ao interesse coletivo”. 
No Brasil, a Constituição de 1988 expressa esse ideário em vários dispositivos, a
começar pelo próprio art. 1º, que afirma ser a República Federativa do Brasil um “Estado
democrático de direito”, que tem por fundamentos, entre outros, ao lado da “livre iniciativa”,
a cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho.
No art. 3º, entre os “objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil”,
encontram-se, em meio a outros, os de: construir uma sociedade livre, justa e solidária;
erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais; e promover o bem de
todos.
Ao tratar, no art. 5º, dos direitos e deveres individuais e coletivos, a Constituição
estabelece a igualdade incondicionada e universal “perante a lei”; mas, ao fixar a
“inviolabilidade” do direito à igualdade, o traz ladeado a outros direitos, entre os quais o que
se refere à propriedade, e o condiciona a certos “termos”. Com base nesse enunciado, a Lei
Maior determina que “é garantido o direito de propriedade” e que “a propriedade atenderá a
sua função social” (incisos XXII e XXIII).
No mesmo sentido, o texto constitucional incluiu a “função social da propriedade”
nos princípios da própria ordem econômica (art. 170), que, “fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social”. 
Como se percebe, diferentemente dos pressupostos da crítica marxista aos postulados
da reforma urbana, que consideram inalcançável a “igualdade social” por meio dos
instrumentos reformistas, não há, na verdade, no Estado democrático de direito, o propósito
de construir uma sociedade igualitária strictu sensu, mas o de universalizar os preceitos de
dignidade da pessoa humana, por meio da erradicação da pobreza e da “redução” das
desigualdades. 
1.2.3 A função social da propriedade no Brasil
Como observa Alessandra Queiroga (2002, p. 79), “ao contrário do que poderia
parecer para quem não se debruçasse sobre as suas origens históricas, o conceito de função
social da propriedade não é de inspiração socialista”. Nas cruas palavras de Orlando Gomes27:
“Muito pelo contrário. Se não chega a ser uma mentira convencional, é um
conceito ancilar do regime capitalista, por isso que, para os socialistas autênticos, a fórmula
‘função social’, sobre ser uma concepção sociológica e não um conceito técnico-jurídico,
27 Gomes, 1986, p. 61, apud Queiroga, 2002, p. 79.
35
revela profunda hipocrisia, pois mais não serve do que para embelezar e esconder a
substância da propriedade capitalística. É que legitima o lucro ao configurar a atividade do
produtor de riqueza, do empresário, do capitalista, como exercício de uma profissão no
interesse geral.” 
Desse ponto de vista diverge José Diniz de Moraes (1999, p. 111), pelo menos no
tocante ao caráter jurídico da função social da propriedade:
“Se do aspecto formal concluímos que a função social da propriedade é princípio
jurídico e que como norma jurídica deve ser tratado, materialmente somos levados a
concluir (...) que a função social da propriedade não é senão o concreto modo de funcionar
da propriedade, seja como exercício de direito de propriedade ou não, exigido pelo
ordenamento jurídico, direta ou indiretamente, por meio de imposição de obrigações,
encargos, limitações, restrições, estímulos ou ameaças, para satisfação de uma necessidade
social, temporal e espacialmente considerada.” 
No Brasil — em termos, na verdade, um tanto distantes de sua eficácia como
princípio jurídico —, a idéia de que o direito de propriedade pudesse ser exercido de forma
absoluta, presente nas Constituições de 1824 e 1891, não mais encontra abrigo constitucional
desde a Carta Magna de 1934, “quando se proclamou a supremacia do interesse social ou
coletivo” (Queiroga, op. cit., p.80). Esse dispositivo (art. 113, 17), ainda que não estabeleça a
vinculação direta entre o direito de propriedade e o cumprimento de um interesse social, “já
impede que o direito seja exercido de forma contrária ao interesse social ou coletivo”28.
Embora a Constituição de 1937 não tenha tratado dessa matéria, a Carta de 1946
subordinou o “uso da propriedade ao bem estar social (art. 147), princípio que se mantém na
Reforma Constitucional de 1967 (art. 157), como ainda na de 1969 (art. 160)” (Assis, 2000, p.
183). No entanto, o princípio da função social da propriedade só encontrou um contorno mais
preciso na Constituição de 1988, seja pela obrigação de ser produtiva, de utilizar
adequadamente os recursos naturais, preservar o meio ambiente e observar as leis do trabalho,
que vinculam a propriedade agrária (arts. 184 a 186), seja pela obrigatoriedade de “atender às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”, que alcança as
propriedades urbanas (art. 182, § 2º). 
Assim, a efetividade do direito de propriedade depende do atendimento à sua funçãosocial. Nas cidades, cabe “às normas do plano diretor estabelecer os limites, as faculdades, as
obrigações e as atividades que devem ser cumpridas pelos particulares referentes ao direito de
propriedade urbana” (Saule Jr., 2002a, p. 255). O plano diretor, contudo, como conclui Liana
Mattos (2003, p. 116 e 117), embora seja o “principal instrumento definidor do conteúdo
mínimo da função social da propriedade urbana em cada municipalidade”, não é o único
28 Celso Antonio Bandeira de Mello, em Novos aspectos da função social da propriedade no direito público,
Revista de Direito Público nº 85, p. 39, apud Assis, 2000, p. 183. 
36
elemento jurídico a cumprir esse papel, pois “as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, seus
instrumentos de política urbana e outras de suas normas” também se prestam a vincular
objetivamente o direito de propriedade urbana29 ao cumprimento de sua função social. 
Tanto é assim que, para Liana Mattos (op. cit., p. 117), as propriedades urbanas,
ainda que estejam situadas em localidades que não se enquadrem nas hipóteses legais de
exigência obrigatória do plano diretor, assim como na inexistência desses planos em
municípios que estejam obrigados a fazê-lo, “também estão sujeitas ao cumprimento de uma
função social que aproveite à coletividade e não só aos interesses do proprietário”.
Em síntese, expressamente limitado aos marcos do regime de mercado (tanto quanto
o próprio conteúdo da reforma urbana), o princípio constitucional da “função social da
propriedade urbana” objetiva, na verdade, não a transformação revolucionária das relações de
produção, mas a democratização do acesso aos bens e serviços produzidos nas cidades. 
Edésio Fernandes (2002b, p. 37), que também vê juridicamente preenchido o
conceito de função social da propriedade, sintetizou, de maneira prospectiva, o significado do
novo ordenamento legal, no que respeita às transformações por que tem passado esse debate
no Brasil:
“Culminando um processo de reforma jurídica que começou na década de 1930, o
que a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade propõem é exatamente essa mudança de
‘olhar’, isto é, de paradigma conceitual de compreensão e interpretação, substituindo o
princípio individualista do Código Civil pelo princípio da função social da propriedade –
que, diga-se de passagem, encontra-se presente de maneira central nas ordens jurídicas de
muitos dos países capitalistas mais avançados.”
Nesse sentido, os conceitos de “reforma urbana” — entendida como um contexto de
políticas públicas destinadas a assegurar a universalização do acesso aos bens e serviços
urbanos, bem como o direito democrático à participação no planejamento e na gestão das
cidades — e de “função social da propriedade” — compreendida não como o abono
legitimador da propriedade privada, mas como um direito coletivo incidente sobre o domínio
particular — são referências determinantes para a análise aqui desenvolvida, que se preocupa
29
 Deve-se observar, nesse aspecto, que a hipótese de desapropriação-sanção, prevista constitucionalmente como
penalidade para o proprietário que desatender à função social da propriedade, impõe-se diferentemente em
relação ao solo rural ou urbano. Para fins de reforma agrária, sendo a terra improdutiva, a Constituição é auto-
aplicável no sentido de permitir ao poder público expropriar o bem mediante o pagamento em títulos resgatáveis
em até vinte anos. No caso de reforma urbana, o mesmo procedimento passou a depender de uma lei federal
(Estatuto da Cidade), de uma lei municipal (plano diretor), bem como de duas etapas antecedentes à
desapropriação: decretação de edificação, parcelamento ou utilização compulsória e tributação progressiva no
tempo. Ademais, o prazo para o resgate dos títulos é reduzido à metade: dez anos. Ou seja, o “Brasil rural”, tido
por muitos como arcaico e conservador, assimilou o princípio da função social da propriedade de maneira menos
manietada que o “Brasil urbano”, comumente associado à modernidade. 
37
em aferir em que medida esses preceitos foram contemplados no texto do Estatuto da Cidade
e, de certo modo, tentar inferir suas possibilidades de êxito. 
Para tanto, convém verificar o papel que vem sendo desempenhado pela ação do
poder público e pelas normas legais na configuração das cidades brasileiras, não apenas no
seu aspecto físico, mas, sobretudo, no que se relaciona com a apropriação social e econômica
do espaço urbano. É o que tentaremos fazer no capítulo seguinte. 
 
2 – LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA E AÇÃO ESTATAL NA CONFIGURAÇÃO DAS
CIDADES BRASILEIRAS
2.1 Planejamento urbano: a lei e as políticas públicas como instrumentos de
segregação
2.1.1 A quem serve a lei
“A legislação urbana age como marco delimitador de fronteiras de poder”. Essa
síntese de Raquel Rolnik (2003a, p. 13) expressa com objetividade o papel que a legislação
tem desempenhado no sentido de demarcar, no território das cidades, de um lado, o lugar dos
que têm acesso aos bens e serviços coletivamente produzidos e, de outro, os espaços, quase
desvãos, improvisadamente ocupados por aqueles aos quais esse acesso é negado, não poucas
vezes, pelos efeitos das próprias normas urbanísticas.
Em outros termos, construímos “cidades partidas” (Ventura, 2001). De um lado, a
cidade dos integrados na sociedade informacional (Castells, 1999), feita de espaços dotados
dos serviços e equipamentos urbanos característicos das nações e grupos sociais mais
afluentes. De outro, a negação da cidade, marcada pelo desemprego; pela ausência do poder
público; pela dificuldade do acesso à terra, à segurança jurídica, aos serviços de saneamento,
educação e saúde, aos sistemas de transporte e aos espaços de lazer e entretenimento. Para
uns, convergem a atenção e os investimentos públicos e privados. Para outros, restam a
escassez de meios e recursos, a privação da cidadania e a escravidão da violência.
Essa segregação ocorre não apenas em sua expressão material, tangível, da
distribuição desigual dos bens e serviços urbanos, mas também em decorrência de processos
intangíveis, simbólicos — nem sempre perceptíveis, mas com freqüência abrigados, menos ou
38
mais expressamente, nas leis urbanísticas —, que concorrem determinantemente para o
estabelecimento dessas fronteiras. Trata-se de uma forma de expressão do “poder simbólico”,
no conceito de Pierre Bourdieu, para quem as relações de domínio dependem, na forma e no
conteúdo, da apropriação do poder material ou simbólico, “capital social” desigualmente
acumulado pelos agentes envolvidos nessas relações.
Nas palavras de Bourdieu (2002, p. 7, 8 e 14): 
“O poder simbólico é esse poder invisível, o qual só pode ser exercido com a
cumplicidade daqueles que não querem saber que lhe estão sujeitos ou mesmo que o
exercem. (...) Poder quase mágico, que permite obter o equivalente daquilo que é obtido
pela força (física ou econômica), (...) só se exerce se for reconhecido, quer dizer, ignorado
como arbitrário. Isto significa que o poder simbólico não reside nos ‘sistemas simbólicos’
em forma de uma ‘illocutionary force’, mas se define numa relação determinada — e por
meio desta — entre os que exercem o poder e os que lhe estão sujeitos.” 
A legislação comumente adotada nas áreas urbanas tem por objetivo uma
configuração idealizada de cidade, teoricamente capaz de ordenar os padrões de ocupação e as
modalidades de utilização desses espaços. No entanto, ao definir o que pode e o que não pode
ser erigido, ou que atividades são ou não admitidas nessa ou naquela zona urbana, a lei acaba
por constituir fronteiras, reais ou virtuais. Num dos camposdessas fronteiras, estão os que
atendem aos padrões fixados na lei e, em contrapartida, são protegidos pelo aparato
institucional que a legalidade representa. Noutro, se situam os que, por não disporem dos
meios (materiais ou político-sociais) para cumprir as normas urbanísticas (ou, de outro ponto
de vista, tê-las produzidas à sua feição), são esquecidos pelas instituições e mantidos à
distância das condições básicas da cidadania.
Essa dualidade, a cidade formal e legal em contraste com vastas extensões de
ocupação urbana informal e ilegal, é crescentemente visível nos grandes e médios municípios
brasileiros. No entanto, a par de desassistidos pelas políticas públicas, os setores urbanos
informais e ilegais são muito freqüentemente desconsiderados até pelos registros, mapas e
cadastros municipais30.
Mesmo em cidades de dinâmica complexa e amplamente dotadas de recursos e
instrumentos de administração, como o Rio de Janeiro, por exemplo, “até 1994, as favelas
30 Dados recentemente divulgados pelo IBGE comprovam que: (i) 36,8 % dos municípios brasileiros têm
loteamentos irregulares/ilegais e 23% possuem favelas; (ii) todas as cidades com mais de 500 mil habitantes
possuem tanto favelas quanto loteamentos irregulares/ilegais (70% de todas as favelas estão nessas cidades); (iii)
nas Regiões Metropolitanas, 79% dos municípios têm favelas. Apesar da eloqüência desses números (que, aliás,
foram considerados subestimados por técnicos e autoridades da área, em entrevistas publicadas por ocasião da
divulgação da pesquisa, em novembro de 2003), somente 50% dos municípios que têm favelas possuem um
simples cadastro dessas ocupações (MUNIC/IBGE, 2003).
39
figuravam como áreas vazias ou áreas verdes na cartografia oficial do município” (Smolka,
2003, p. 267). Nessa mesma metrópole, embora não se refiram diretamente à chamada “cidade
ilegal”, dados publicados pelo jornal O Dia, de 12 de agosto de 2001, dão a medida do
contraste entre a atenção do poder público então dirigida à Zona Sul (ocupada, na maior parte,
por estratos sociais de alta renda, em áreas formais) e à Zona Oeste (caracterizada, em grande
medida, por ocupações de padrão popular, com elevada concentração de informalidade):
Contraste entre as Zonas Sul e Oeste da cidade do Rio de Janeiro
ATRIBUTO ZONA SUL ZONA OESTE
Nº de habitantes por ônibus 349 783
Área (m²) por ponto de iluminação pública 1.069 7.798
Investimentos em obras públicas por m² R$ 0,15 R$ 0,03
Dispêndio com manutenção de unidades de
saúde por habitante
R$ 51,30 R$ 24,60
(fonte: Smolka, op. cit., p. 268)
2.1.2 O papel político da legislação urbanística: zoneamento e normas de uso e
ocupação
Não vêm de hoje os efeitos sociais da legislação urbana. Para ficarmos apenas com as
duas maiores cidades brasileiras, São Paulo e Rio de Janeiro31, vamos verificar que, fosse pela
aplicação dos preceitos do urbanismo sanitarista, que visava ao enfrentamento das epidemias
que no final do século XIX assolavam as grandes cidades, marcadas então por condições de
saneamento extremamente precárias, fosse pelos ditames técnicos do urbanismo racionalista,
surgido na primeira metade do século XX com o objetivo nada modesto de estabelecer o
paradigma da cidade ideal, as normas legais se prestaram, muitas vezes deliberadamente32, a
moldar a comentada dualidade. 
A despeito de autores como Sarah Feldman (2001, p. 39) entenderem que a
legislação do período higienista, “embora envolva questões espaciais, não contém um claro
31 A reprodução radical dos mecanismos de segregação social em Brasília (cidade-modelo da aplicação dos
preceitos do racionalismo modernista), como efeito urbanístico de normas, leis, políticas e ações administrativas
de natureza público-estatal, pode ser compreendida por meio de análises como as de Gouvêa (1998) e Campos
(1998). 
32
 Como exemplo, pode ser citado texto do engenheiro Victor da Silva Freire, que foi diretor de obras da cidade de
São Paulo de 1899 a 1926, para quem os objetivos da legislação (referindo-se, no caso, aos códigos sanitários e
municipais) eram dois, nomeadamente: “Primeiro – positivo, de protecção e amparo – proporcionar à parte da
população que aspira viver n’um ambiente sadio e decente, e educar a sua prole em condições de dignidade,
disposições que facilitem realisar essa tão legítima ambição; Segundo – negativo, de repressão e policia –
impedir que a parte restante, a qual pouco se importa com tudo isso, ou é incapaz de tentar o esforço necessário
para o alcançar, possa crear situações que venham a constituir ameaça para os visinhos, para a communidade e
para a civilização” (Freire, 1918, p. 231, apud Rolnik, 1997, p. 43). 
40
conteúdo urbanístico, e estabelece-se como legislação sanitária”, parece claro o efeito dessas
normas na configuração das principais cidades brasileiras. 
Em São Paulo, já a partir de 1886, ano da edição de um Código de Posturas
Municipais, cuidou-se de proibir, por exemplo, a ocupação de cortiços na área urbana mais
valorizada, à época: o centro da cidade. Na prática, “com a proibição da instalação de cortiços,
casas de operários e cubículos, proibiu-se genericamente a presença de pobres no centro da
cidade” (Rolnik, op. cit., p. 37). 
Nos inícios do século XX, no Rio de Janeiro, então sede do governo federal com
mais de 500 mil habitantes, “a existência de uma burguesia, que reivindica sob inspiração
européia condições mais confortáveis de vida” e um “processo de modernização que acontece
no país sob motivação do capital estrangeiro” (Rezende, 1982, p. 37) dão ensejo a um projeto
de remodelação e “embelezamento” da área central (também ocupada por cortiços e outras
formas de moradia popular), encomendado pelo presidente Rodrigues Alves ao prefeito
Pereira Passos33. A oligarquia rural — decadente, mas ainda poderosa — preocupa-se então
em manter seu já ameaçado poder político quando atende, ao mesmo tempo, reivindicações de
uma nascente e politicamente ativa burguesia e empreende obras de urbanização e de infra-
estrutura no interesse do capital externo, como a modernização do porto, por exemplo. “As
camadas populares, no entanto, não são consideradas no processo de planejamento (...). O
objetivo é resolver os conflitos com a burguesia e escamotear aqueles oriundos das camadas
médias e baixas, restaurando a ordem” (Rezende, op. cit., p. 40). 
A idéia de “restaurar a ordem” pressupõe a interveniência de uma “desordem” e a
emergência de “crises”, que podem pretextar-se em questões de saúde pública, como era
freqüente nas primeiras décadas do século XX, ou em outros temas, sempre recorrentes, como
a escassez de moradias ou os entraves do trânsito e dos sistemas de transporte. O papel dos
planos e normas urbanísticas, nesse contexto, que em grande medida ainda perdura, passa a
ser o de orientar o restabelecimento de uma idealidade perdida ou, melhor dizendo, sempre
buscada e jamais realizada: a cidade pacífica e ordenada, fruto dos ditames de uma
racionalidade técnica que a tornaria própria ao desfrute coletivo.
33 Segundo Luiz Alberto Gouvêa (1998, p. 77-78), “é deste período, inclusive, que se tem notícia das primeiras
favelas no Rio de Janeiro, pois a população expulsa da área onde foi construída a avenida Rio Branco [então
Avenida Central, obra-símbolo da reforma Pereira Passos] se alojou nas periferias mais próximas, na época, os
morros cariocas”. Considera-se, na verdade, a primeira favela carioca a ocupação do Morro da Providência,
depois denominado Morro da Favela, ocorrida em 1897, por ex-combatentes da Guerra de Canudos. “Cerca de
10 mil soldados foram para o Rio com a promessa do governo de ganhar casas na então capital federal. Comoos
entraves políticos e burocráticos atrasaram a construção dos alojamentos, os ex-combatentes passaram a ocupar
provisoriamente as encostas do morro - e por lá acabaram ficando. (...) Favela era o nome de um morro que
ficava nas proximidades de Canudos e serviu de base e acampamento para os soldados republicanos. Faveleiro é
também o nome de um arbusto típico do sertão nordestino” (www.favelatemmemoria.com.br, consultado em
29/1/04). 
41
Parece ser esse — a busca de um ideal de cidade que se tornaria possível por meio de
ditames técnicos, mas que resulta em apartação social — o ponto de contato entre as distintas
correntes do pensamento urbanístico que se aplicaram no Brasil do século XX. Para Sarah
Feldman, essas correntes seriam três: “o urbanismo higienista, que estabelece uma legislação
sanitária; o urbanismo americano dos anos 20, que reelabora o zoneamento alemão; e o
movimento modernista, que se contrapõe à legislação de princípios higienistas vigente na
Europa dos anos 2034” (Feldman, 2001, p. 41).
Em todos esses períodos históricos, “crises urbanas” (sanitárias, circulatórias ou
habitacionais) são identificadas e dão ensejo a normas legais vinculadas, em maior ou menor
medida, a propostas planificadoras35. Segundo Vera Rezende (op. cit., p. 30), “a crise urbana é
comumente invocada no sentido de se elaborar um plano ou efetuar um conjunto de ações que
lhe dêem fim”. Para essa autora, apoiada em texto de Marilena Chauí36, esses planos decorrem
da idéia de que o real é o racional, não possuindo contradições internas, mas tão-somente
“divisões estruturais” de um todo composto de partes articuladas, dotadas, por sua vez, de
racionalidades específicas. 
Mais ostensivamente, agora no âmbito da visão estrutural e funcionalista —
característica do modernismo —, a planificação e o planejamento se prestam a reduzir a
problemática urbana “a leis e teorias”, de tal maneira que “qualquer comportamento que não
se enquadre nas leis estabelecidas vai ser considerado um desvio dotado de irracionalidade”
(Rezende, op. cit., p. 31).
Para Herbert Ganz (1960, apud Rezende, op. cit., p. 32), “mais importante do que
esse tipo de plano contém é o que ele deixa de fora. As estruturas sociais, econômicas e
políticas e suas relações, que irão determinar o tipo de uso e ocupação da terra, não são
consideradas relevantes”. Ao ignorar essas estruturas, o planejamento passa a desconsiderar os
conflitos urbanos e, assim, desobriga-se de resolvê-los ou, pior, presta-se a acentuá-los.
Ainda com base na obra de Ganz, Vera Rezende identifica o papel desempenhado
pelo principal instrumento das leis planificadoras dessa natureza: o “zoneamento”37, divisão
34 Os modernistas viam a legislação higienista dos anos 1920 como entrave à aplicação dos pressupostos da
arquitetura moderna: plantas livres e flexíveis, espaço exterior amplo, verticalização, produção em série etc
(Feldman, 2001, p. 42). 
35
 Para reflexão: na concepção do marxista italiano Antonio Gramsci, desenvolvida nos Cadernos do cárcere (Rio
de Janeiro: Civilização Brasileira, 6 vol., 2002), escritos entre 1929 e 1935, a crise se instala quando o velho
(modelo) está morrendo e o novo ainda não nasceu, dando vazão, nesse ínterim, a manifestações de toda sorte.
Desse ponto de vista, as “crises urbanas” seriam invocadas - de modo não desinteressado - pelos que querem
enterrar o velho e, por meio dos planos, anunciar o novo.
36
 Chauí, 1978, apud Rezende, 1982, p. 29 e 30.
37
42
do espaço em zonas de usos específicos: “Quando propõe não misturar diferentes usos do
solo, muitas vezes está presente o temor de contaminação de áreas mais valorizadas por
grupos de baixa renda ou usos não convenientes” às forças econômica e politicamente
dominantes (op. cit., p. 32).
No mesmo sentido, Marcelo Lopes de Souza38 aponta, já nas origens do instrumento,
o caráter discriminatório do zoneamento:
“Após uma pré-história que começa nas últimas décadas do século XIX (...), o
zoneamento faz seu aparecimento, de modo definitivo, nas primeiras décadas do século
seguinte, tanto na Europa como nos Estados Unidos. A legislação de zoneamento de Nova
Iorque, de 1916, por exemplo, é considerada o primeiro código a instituir um zoneamento
abrangente nos EUA, dentro dos princípios que dominariam o instrumento no século XX:
excluir certos usos e, não raro, (e de modo às vezes muito pouco disfarçado), também certos
grupos sociais” (Souza, 2002, p. 251-252). 
Decorre dessa percepção o argumento de que não é por falta de planos que as cidades
brasileiras crescem de modo social e ambientalmente predatório, mas, ao contrário, pelo
efeito, em grande medida, das próprias normas planificadoras. Para muitos pesquisadores, o
aparato legal que regula a produção do espaço urbano no Brasil (legislação exigente para o
parcelamento do solo, normas rígidas de zoneamento e minudentes códigos de obras, por
exemplo) tem cumprido um papel oposto aos seus aparentes objetivos ordenadores. Como
expressa, por exemplo, Ermínia Maricato,
“a exclusão social passa pela lógica da aplicação discriminatória da lei. A ineficácia dessa
legislação é, de fato, apenas aparente, pois constitui um instrumento fundamental para o
exercício arbitrário do poder (...). A ocupação ilegal da terra urbana é não só permitida
como parte do modelo de desenvolvimento urbano no Brasil (...). Ao lado da detalhada
legislação urbanística (flexibilizada pela pequena corrupção na cidade legal) é promovido
um total laissez-faire na cidade ilegal” (Maricato, 2000, p.147).
Ou, como conclui Raquel Rolnik, ao examinar a relação entre a legislação e a
conformação urbana na cidade de São Paulo, marcada por uma “muralha protetora” em torno
dos bairros residenciais afluentes e pela “posição eternamente periférica” dos bairros
populares: “Não se trata de ‘desordem’ ou ‘falta de plano’, mas sim da formulação de um
pacto territorial que preside o desenvolvimento da cidade há mais de cinqüenta anos” (Rolnik,
1997, p. 14). 
2.2 O poder público a serviço do capital privado
 Para uma síntese histórica do nascimento, esplendor e decadência do zoneamento “funcionalista” como principal
instrumento de planejamento urbano e, ainda, para uma abordagem propositiva de um “zoneamento includente”
do ponto de vista social, ver Souza, 2002, p. 250-274.
38 Com base em Cullinworth, 1993. 
43
2.2.1 A formação dos preços imobiliários
“A chave da eficácia em demarcar um território social preciso reside
evidentemente no preço. Lotes grandes, grandes recuos, nenhuma coabitação é fórmula para
quem pode pagar. A lei, ao definir que num determinado espaço pode ocorrer somente um
certo padrão, opera o milagre de desenhar uma muralha invisível e, ao mesmo tempo, criar
uma mercadoria exclusiva no mercado de terras e imóveis” (Rolnik, 1997, p. 47). 
De fato, não é possível compreender a segregação social no espaço como efeito tão-
só de normas urbanísticas estabelecidas por um estamento profissional dominado pelos
pressupostos da razão técnica e alheio às causas estruturais da desigualdade. O aparelho
estatal, onde se incluem os grupos técnico-profissionais incumbidos da proposição de normas
urbanísticas, mas também parlamentares e autoridades, detentores de efetivo poder
institucional, não é autônomo, como formalmente prescreve a Constituição. Ao contrário,
move-se em função de condicionantes. 
Como ensinou Karl Marx, “as relações jurídicas — assim como as formas de Estado
— não podem ser compreendidas por si mesmas, nem pela dita evolução geral do espírito
humano (...)” (1977, p. 24). Na verdade, essas relações expressam as estruturas sociaisque
representam, bem como suas respectivas correlações de forças. É a chamada “pirâmide
invertida”, de que costumava falar Florestan Fernandes: as grandes massas populares contam
com escassos representantes nas instâncias efetivas do poder político, ao contrário dos poucos
ricos que, influentes, detêm expressivo número de defensores institucionais. 
Nesse sentido, a segregação social no espaço passa a ser entendida, não como mera
decorrência, mas como fator necessário aos interesses do capital imobiliário, detentor de
parcelas hegemônicas de poder nas principais cidades brasileiras.
Para compreender como isso se dá, é necessário, antes, perceber o significado da
terra na dinâmica da economia. Segundo Mark Gottdiener, os economistas clássicos
consideram a terra como fator de produção. Tanto para Ricardo quanto para Marx, a terra era
um recurso agrícola e a renda fundiária, um produto da aplicação de trabalho e capital para a
produção de alimentos. 
“A terra, desvinculada de qualquer forma de regulação estatal, era o terceiro
elemento da famosa fórmula da trindade de Marx: trabalho, capital e terra. Marx enfocou
esses fatores ancorado em três classes separadas — trabalhadores, capitalistas e
proprietários de terra — que batalhavam pela divisão da riqueza social. (...) Somente
44
Engels39 superou essa visão com a abordagem da questão imobiliária comercial quando
considerou a questão da habitação” (Gottdiener, 1996, p. 18). 
Ao justificar que, aos economistas clássicos e neoclássicos, tenha escapado a noção
de que a renda da terra pode decorrer não apenas do aporte de capital e trabalho que nela
diretamente se faça, mas de “externalidades” que resultam de um custo social imposto a toda a
coletividade, Gottdiener ressalva a diferença das circunstâncias atuais: “Agora a terra pode ser
considerada como o ambiente construído tendo seus maiores retornos dos investimentos
advindos dos empreendimentos urbanos (...), e não da agricultura” (op. cit., p. 18).
Quanto ao “controle governamental da terra”, que defende que ocorra tanto quanto
ocorre em relação à moeda e ao trabalho, Gottdiener (op. cit., p. 19) lembra que, no final do
século XIX, a despeito de toda a tradição liberal dos Estados Unidos, “esse controle tornou-se
de repente um problema urgente (...) quando Henry George40 e os georgianos eram ativos nas
políticas locais. Mas como nenhuma classe particular era envolvida, nunca atingiu as
dimensões compelidas da luta a respeito da intervenção do Estado na regulação do trabalho”.
No entanto, embora reconheça a importância dos georgianos no enfrentamento do paradigma
neoclássico e para a percepção da terra como fator econômico, esse autor (op. cit., p. 20)
observa que “não fica claro se estão falando a respeito da terra ou do imobiliário (isto é,
propriedade produzida) e, [como] nunca discutem os aspectos especiais do setor imobiliário
(...), falham em tratar com a singularidade da terra urbana (isto é, localização mais
construção)”. 
A dinâmica específica do segmento imobiliário da economia urbana se associa por
diversos meios à configuração das cidades. Em termos diretos, Martim Smolka chega a
afirmar que se deve considerar o “capital incorporador como aquele responsável pela
organização do uso do solo com vistas à apropriação de rendas fundiárias na forma de lucros”
e que “este capital gera a segregação social do espaço e as características deste processo”
(Smolka, 1987, p. 41).
39 Na obra A questão da moradia, Friedrich Engels (1820-1895) analisa a problemática habitacional com vistas a
demonstrar sua vinculação com a própria lógica do modo capitalista de produção. Para Luiz Cesar de Queiroz
Ribeiro (1982, p. 38), contudo, “Engels não consegue ser convincente quando tenta explicar porque, malgrado o
fato de as moradias alugadas aos operários apresentarem elevadas taxas de rentabilidade (...), o desenvolvimento
de um setor capitalista de produção da habitação [popular] encontra dificuldades”. Segundo ele, “não estava nos
horizontes de Engels” a percepção de que existem obstáculos para que esse setor do capital pudesse atuar. Os
principais obstáculos seriam a “inexistência de uma demanda solvável” (referindo-se à distância entre preço da
moradia e salários) e “a propriedade privada da terra”. 
40 Henry George (1839-1897), pensador norte-americano que, “impressionado pelo fato de que a pobreza fosse
mais intensa e aflitiva em centros populosos e ricos como Nova York, que nos campos; mais nos países
adiantados que nos atrasados, se propôs a desvendar as causas da associação do progresso com a pobreza e o
remédio de tão tremendo mal” (Baldomero Argente, prólogo à 1ª ed. espanhola, em George, [1879] 2001, p. VII,
livre tradução). Em suas obras, Henry George sugeria que todos os impostos fossem substituídos por um único
tributo, incidente sobre o valor da terra. 
45
Ao examinar a natureza da renda da terra, economistas contemporâneos podem
divergir quanto à condição de o solo urbano constituir ou não um “meio de produção”, no
conceito marxista. Como exemplos dessa divergência podemos citar, para ficarmos entre
aqueles que mais se voltaram diretamente para a questão urbana, Paul Singer e Martim
Smolka. Para o primeiro, o capital, composto pela propriedade privada dos meios de
produção, 
“(...) gera lucro na medida em que preside, orienta e domina o processo social de produção.
Mas o ‘capital’ imobiliário não entra neste processo, na medida em que o espaço é apenas
uma condição necessária à realização de qualquer atividade, portanto também da produção,
mas não constitui em si um meio de produção, entendido como emanação do trabalho que o
potencia” (Singer, 1979, p. 21, grifo nosso). 
Já para o segundo, em sentido contrário, “a terra constitui meio de produção
necessário não reproduzível (...). Este aspecto é importante pois sugere, de imediato, que o
processo de formação de preço para terrenos distingue-se de outros processos nos quais o
trabalho entra como elemento constitutivo fundamental” (Smolka, 1987, p. 42, grifo nosso).
Em que pese essa diferença conceitual, há consenso em ambas as análises no que
respeita à desconexão entre a formação dos preços da terra urbana e o aporte efetivo e direto
de trabalho. Entre os vários componentes do preço do solo urbano, encontram-se: o poder do
proprietário em administrar a escassez desses bens (em outras palavras, o período de tempo
em que o imóvel é retido com o objetivo de incorporar o valor decorrente de modificações na
estrutura urbana); a apreciação conferida pelos usuários da terra urbana em função das
vantagens que um determinado lote permite obter quando comparado com outros; e a
quantificação do valor presente de uma anuidade equivalente à renda que determinado terreno
possa gerar, descontada a taxa de juros prevalecente. 
Assim, diferentemente do que ocorre com os (demais) meios de produção, “os quais,
quando movimentados pelo trabalho humano, reproduzem o seu valor, o valor da força de
trabalho gasta e mais um excedente que aparece nas mãos do capitalista sob a forma de lucro”
(Singer, op. cit., p. 21), a propriedade do solo enseja rendas provindas de condições externas
ao lote. Ou seja, no sistema capitalista, enquanto a posse de um meio de produção é a
condição necessária para a exploração do trabalho produtivo, no caso do solo urbano, basta a
circunstância da propriedade (e não necessariamente a da posse e do uso) para a obtenção de
rendas que remunerem este capital. 
É, sob outro ponto de vista, o efeito econômico da diferença jurídica entre posse e
propriedade. A esse respeito, SôniaRabello de Castro destaca a obra de Orlando Gomes, que,
46
ao apontar os principais aspectos da teoria de von Ihering41 (cujo pensamento, ao lado do de
Savigny, ambos construídos no início o século XIX, inspirou a formulação do conceito de
posse no direito brasileiro), assim se expressou:
“Parte von Ihering da necessidade de se estabelecer, preliminarmente, a diferença
entre as noções de posse e propriedade, que na linguagem comum, são confundidas com
grande freqüência, apresentando-se como expressões equivalentes (...). Isso feito, verifica
qualquer pessoa que há um conflito entre proprietário que não possui e o não proprietário
que possui. De um lado, o direito; de outro, o fato; tal é, segundo Ihering, a antítese que se
reduz à distinção entre posse e propriedade. A posse é poder de fato; a propriedade, o poder
de direito sobre a coisa” (Gomes, 1958, p. 34-35, apud Castro, 2001, p. 95). 
Pois basta tão-somente esse “poder de direito sobre a coisa”, e não necessariamente o
proveito econômico e social que pode decorrer da utilização da propriedade, para que
proprietários de solo urbano aufiram rendas patrimoniais expressivas. Como o preço de um
terreno decorre de externalidades — a exemplo, entre outras, das possibilidades urbanísticas
para o seu uso, dos serviços públicos que lhe são postos à disposição e das atividades
realizadas em outros imóveis lindeiros —, o proprietário aufere passivamente uma renda que
deriva diretamente do direito contratual à propriedade e não da utilidade que confira ao seu
patrimônio. 
Em outro pólo, nesse caso de modo ativo, a obtenção da renda fundiária pode se dar
pela ação deliberada e concertada entre os proprietários de terra no sentido de controlar a
escassez da oferta de terrenos, exigindo assim uma espécie de “tributo” a ser pago pelos
usuários de qualquer lote, independentemente das peculiaridades de cada um deles. 
Segundo Smolka (op. cit., p. 43), com respeito a essa última circunstância, a de um
“tributo” imposto pelos proprietários aos usuários de solo urbano, dois componentes, “que
podem reforçar-se mutuamente”, devem ser considerados na formação dos preços do solo
urbano: a realização do valor potencial, “calcada na capacidade dos proprietários fundiários
em exercerem influência no uso que se dá à terra”, e a expectativa de valorização futura,
decorrente de novos investimentos, públicos ou privados, e da rentabilidade que deles pode
decorrer.
“Tudo isto sugere, em suma, que o preço do terreno é determinado, em larga
medida, pelas condições de produção do ambiente construído e, em especial, pelo preço dos
imóveis. Parafraseando a máxima ricardiana, dir-se-ia que os preços dos terrenos são altos
porque os preços dos imóveis são altos, e não o inverso, como ainda pretendem certos
analistas” (Smolka, op. cit., p. 46). 
41 Rudolf von Ihering (1818–1892), um dos primeiros defensores da concepção do direito como produto social,
ocupa, ao lado de Friedrich Karl von Savigny (1779-1861), lugar de relevo na história do direito alemão, com
repercussão de sua obra em todo o mundo ocidental. Savigny, defensor da posse como condição para a
prevalência da propriedade, advogava a idéia de que, na essência, a posse é um fato, mas, considerada quanto às
suas conseqüências, também equivale a um direito. 
47
2.2.2 A incorporação imobiliária e a propriedade do solo urbano
Pesquisa coordenada por Rodrigo Lefèvre (1979, p. 95-116), ao examinar o papel dos
preços de terrenos nos negócios imobiliários de apartamentos e escritórios na cidade de São
Paulo, demonstra que a renda fundiária urbana não pode ser entendida apenas como um
simples exercício de especuladores, mas como fundamento de atividades produtivas,
sobretudo a incorporação imobiliária, que, embora se valha de processos e técnicas
construtivas ainda muito atrasados, logra ser das mais lucrativas. Essa aparente contradição,
processo produtivo tecnicamente atrasado e largas margens de lucro, pode ser em grande parte
explicada, como vimos, pelo farto proveito econômico que os incorporadores imobiliários
retiram do espaço público (no sentido das externalidades produzidas, em sua maior parte, com
recursos públicos) e das normas legais que regulam o seu uso. 
Para Lefèvre, a apropriação, pelo mercado imobiliário, das melhorias físico-espaciais
coletivamente produzidas e das prerrogativas legais proporcionadas pelo poder público
ensejaria a formação de uma espécie de “preço geral de produção” (op. cit., p. 96-98), que
levaria à obtenção de taxas mais altas de lucros nas atividades imobiliárias exercidas em áreas
de localização secundária, onde os terrenos têm preços menores, em comparação com
empreendimentos realizados em áreas mais centrais. Em contraponto à hipótese de Lefèvre,
que sugere que a renda fundiária urbana estaria menos condicionada pelos fatores
relacionados à localização — e, portanto, teria constituição distinta dos postulados marxistas
para a formação da renda agrária —, L. C. de Queiroz Ribeiro (1979, p. 43-66), com base nos
aportes teóricos da “nova sociologia urbana”, considera que os preços dos terrenos urbanos
expressam a capitalização das rendas absolutas e de monopólio e definem, nesse processo, a
segregação social no espaço.
A despeito, contudo, da diferença quanto aos pressupostos teóricos que adotam, é
uniforme a conclusão desses analistas no sentido de reconhecer que os incorporadores não
dependem diretamente da diferença entre o custo da construção propriamente dita e o preço de
venda dos imóveis que produzem, mas sim da diferença entre os custos gerais em que
incorrem e a renda fundiária que podem extrair, o que torna “os lucros da incorporação
relativamente independentes da produtividade da indústria da construção civil” (Smolka,
1987, p. 67). 
A atividade da incorporação imobiliária foi regulamentada no Brasil em 1964,
sintomaticamente, apenas quatro meses após a criação do Banco Nacional da Habitação
(BNH) e do Sistema Financeiro da Habitação (SFH). Nos termos da Lei nº 4.591, de 16 de
48
dezembro de 1964, que dispõe sobre o condomínio em edificações e as incorporações
imobiliárias, considera-se incorporação imobiliária “a atividade exercida com o intuito de
promover e realizar a construção, para alienação total ou parcial, de edificações ou conjunto
de edificações compostas de unidades autônomas” (art. 28) e, incorporador,
“a pessoa física ou jurídica, comerciante ou não, que, embora não efetuando a construção,
compromisse ou efetive a venda de frações ideais de terreno objetivando a vinculação de
tais frações a unidades autônomas, em edificações a serem construídas ou em construção
sob regime condominial, ou que meramente aceite propostas para efetivação de tais
transações, coordenando e levando a termo a incorporação e responsabilizando-se,
conforme o caso, pela entrega, a certo prazo, preço e determinadas condições, das obras
concluídas” (art. 29). 
O incorporador imobiliário diferencia-se, assim, do proprietário do terreno e do
construtor. Embora a lei não impeça que um ou outro assuma a posição de incorporador, essa
condição é autônoma em relação àquelas. O incorporador, na verdade, é um agenciador do
processo de produção imobiliária. As prerrogativas da propriedade lhe são transferidas pelo
seu detentor original. Ao dispor dessas prerrogativas, geralmente pela aquisição do terreno,
paga em dinheiro ou por uma parte equivalente do imóvel a ser construído, o incorporador
promove a elaboração dos projetos de arquitetura e engenharia, contrata um construtor e, por
meio de um corretor, vende as frações ideais do terrenovinculando-as às unidades autônomas
a serem edificadas.
“Como se sabe, diferentemente do que ocorre nos demais setores produtivos, que
formam preços pela agregação dos custos acrescidos da expectativa de remuneração do
capital, a incorporação imobiliária determina seus preços pelo caminho inverso. Primeiro
estabelece o valor máximo que o mercado se dispõe a pagar pelo imóvel a ser produzido
para, só então, verificar em que custos pode incorrer. Qualquer economia na cadeia
produtiva, ao invés de resultar em menor preço, propicia maior lucro” (Bassul, 2002, p.
139). 
Não por acaso, mas certamente à vista da lucratividade obtida pela incorporação
imobiliária, alguns proprietários de terrenos e, especialmente, os construtores passaram a
desempenhar também o papel de incorporadores no processo de produção imobiliária, em
lugar de apenas fornecerem os “insumos produtivos” para um agente externo que, afinal,
obtinha a maior parcela da mais-valia gerada.
Essa tensão entre proprietários de terrenos e incorporadores (construtores ou não) é
explicada por Martim Smolka. Para esse autor, “ao tentar assumir o controle do processo pelo
qual rendas fundiárias são criadas e apropriadas”, o capital incorporador “depende de sua
49
capacidade em minar o poder dos proprietários” na aquisição dessas rendas, o que implica
“advogar medidas que favoreçam uma baixa nos preços de terrenos” (op. cit., p. 49)42.
Esse aspecto do conflito entre frações do capital imobiliário (proprietários de solo e
incorporadores) é especialmente importante para os objetivos deste trabalho na medida em
que parece explicar, por exemplo, o apoio de incorporadores a medidas como a tributação
progressiva sobre lotes ociosos (mas não sobre habitações vazias, como se verá adiante). Para
Smolka, medidas como essa, de combate à ociosidade de terrenos, podem transferir o controle
sobre a disponibilidade e forma de utilização do solo urbano “daqueles proprietários que se
beneficiam da terra parasitariamente para aqueles que a empregam como meio de produção”
(op. cit., p. 50), ou seja, tendem a ser benéficas para os incorporadores.
Com efeito, a atuação do capital incorporador se dá em distintos momentos da
produção imobiliária. De uma parte, valendo-se não apenas de normas legais, mas também de
exigências institucionais e administrativas de agentes financeiros, entre outras, a atividade de
incorporação torna-se reservada a empresas de médio ou grande porte e complexidade, o que
afasta ou, quando menos, dificulta que o pequeno proprietário de determinado lote assuma
diretamente o controle do processo produtivo que incidirá sobre a sua própria terra. Desse
modo, o poder de barganha do capital imobiliário se amplia no sentido de inibir, em seu
proveito, que a renda fundiária do solo urbano seja capturada diretamente pelos seus
proprietários. 
De outra parte, a valorização imobiliária agenciada e apropriada pelo capital
incorporador se dá pela antecipação de variações no preço dos imóveis proporcionada por
modificações na estrutura urbana, como investimentos em infra-estrutura e equipamentos,
muitas vezes promovidas pelo poder público. Essas antecipações requerem, em primeiro
lugar, um sistema de crédito que assegure a rápida recuperação do capital aplicado pelo
incorporador e confira liquidez a variações de preço que só serão concretizáveis no futuro.
Assim, ao comercializar um imóvel, os incorporadores não estão apenas vendendo uma
habitação, mas buscando transformá-la num ativo financeiro, cuja valorização
presumidamente irá beneficiar o comprador; o qual, por isso, passa a ver a aquisição como um
investimento, associando-se em certa medida aos êxitos financeiros da incorporação. 
No entanto, a realização dessa valorização presumida exige não apenas o aporte de
recursos públicos em melhorias urbanas, mas também que os fatores subjetivos da demanda
42 Com esse mesmo propósito, o de minar o poder dos proprietários de terras, em Brasília (DF), onde
peculiarmente o mercado imobiliário é abastecido em licitações promovidas por uma loteadora pública (a Cia.
Imobiliária de Brasília/Terracap, dirigida pelo autor, de 1995 a 1998), os incorporadores, pela imprensa,
costumam atribuir os altos preços dos imóveis que vendem ao “custo do terreno” — formado, na verdade, por
eles próprios, nas ofertas que fazem nos leilões.
50
sejam permanentemente modificados. Nesse sentido, modismos como varandas,
churrasqueiras, saunas, salões de festa, play-grounds, academias de ginástica, áreas
sofisticadas de lazer culinário, e outros tantos, precisam ser constantemente criados para
alimentar a ciranda dos preços, num processo específico de apropriação de capital simbólico,
na definição de Bourdieu. Para tanto, os códigos de obras e edificações precisam ser, como o
são, complacentes com as demandas do mercado imobiliário. Por meio desses mecanismos, “o
objeto da negociação que era, por assim dizer, o valor de uso do imóvel, passa a ser o seu
valor de troca, desviando, assim, a atenção sobre o nível do preço em favor da valorização
esperada para tal imóvel, quer dizer, a variação futura de seu preço. Isto é facilmente
depreendido do apelo da propaganda imobiliária” (Smolka, op. cit., p. 51). 
Mais importante do que as exigências que restringem a atividade de incorporação a
fortes grupos empresariais, o aporte de recursos públicos para a realização de investimentos
que são capitalizados pelos empreendedores privados43 ou a permeabilidade das normas
edilícias aos artifícios do mercado imobiliário, talvez seja a colaboração que o aparelho estatal
tem oferecido à incorporação imobiliária no sentido de propiciar índices de aproveitamento
mais elevados e usos mais lucrativos que os prevalecentes no momento da aquisição original
do terreno. 
O direito de construir mais e o de promover usos mais valorizados no mercado têm
sido comumente outorgados pelo poder público a proprietários e incorporadores sem nenhuma
contrapartida. Embora, desde 197144, a questão do “solo criado” esteja em debate também no
Brasil, tendo sido adotada em alguns países já na própria década de 1970, somente a partir dos
anos 1990 algumas municipalidades brasileiras, como Curitiba, a pioneira nesse aspecto, Rio
de Janeiro, Porto Alegre e Fortaleza, tentaram aplicar esse instituto. 
Incluído no Estatuto da Cidade, o “solo criado” ainda suscita imensas reações em
face da tradicional disponibilidade do poder público municipal para elevar “gabaritos”, em
proveito de empreendedores que a transformam em renda fundiária. A esse respeito deve-se
lembrar que, juridicamente, “patrimônio não significa simplesmente riqueza, pois que pode
ser constituído por direitos, que não se mostrem de valor positivo, embora apreciáveis
43 Além de promover externalidades benéficas aos empreendedores privados, como infra-estrutura e
equipamentos urbanos, não poucas vezes o poder público carreia recursos diretamente em proveito desse setor do
capital, como ocorreu no caso do Fundo Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), constituído por recursos do
trabalhador. Ver, por exemplo, Schvasberg, 1986, p. 139-166. 
44
 Quando um grupo de especialistas do Comitê Econômico Europeu, da Organização das Nações Unidas, reunido
em Roma, concluiu que o direito de construir pertence à comunidade e deve sempre ser objeto de permissão
pública (Lorenzetti e Araújo, 2002, p. 3).
51
economicamente, ou possam resultar num valor econômico positivo” (Silva, De P., 1998, p.
594). 
Ora, se há uma categoria de patrimônio que, sendo tangível, a exemplo dos imóveis,
é facilmente perceptívelcomo tal, há também outra, da qual faz parte o direito de construir,
que, ainda que seja intangível e de percepção mais sutil, não tem menor importância ou valor.
Portanto, se ao aparelho estatal não é dada, nem legal nem moralmente, a prerrogativa de
transferir gratuitamente um bem público para o patrimônio particular, do mesmo modo lhe
deve ser vedada a possibilidade de ceder a particulares direitos que pertencem à coletividade e
integram o patrimônio público, no sentido de que podem ser aplicados economicamente.
Lamentavelmente, contudo, não é essa a noção prevalecente. Antes pelo contrário,
ainda é freqüente a prática estatal de beneficiar particulares, proprietários e incorporadores
imobiliários, com franquias edilícias que integram direitos patrimoniais de natureza pública.
2.2.3 A “espoliação urbana” como aspecto do modelo nacional de
desenvolvimento
Uma grande oferta de mão-de-obra, o chamado “exército de reserva” de que fala
Marx em O capital, constitui um elemento vital para que o sistema econômico capitalista
opere sua expansão. Em conseqüência desse processo, grande parte da força de trabalho é
dilapidada, no sentido de não ter acesso sequer aos meios minimamente necessários à sua
reprodução, na medida em que certos segmentos, em especial os de menor qualificação,
podem ser fácil e prontamente substituídos pela força de trabalho de reserva, sempre
disponível. Não por acaso, qualquer que seja o volume da riqueza ou do poder econômico que
tenha produzido e acumulado, não há sociedade capitalista sem pobreza ou miséria. 
Esse processo de espoliação econômica se replica nas cidades na forma do que Lúcio
Kowarick (1993), ao examinar o acirramento da exploração do trabalho num conjunto de
artigos escritos entre 1973 e 1979 — anos expressivos da fase desenvolvimentista da
economia brasileira —, denominou “espoliação urbana”. 
Para Kowarick, esse processo de dilapidação social nas cidades, que se expressa
“tanto na deterioração salarial como nas condições de transporte, saúde, saneamento e outros
componentes básicos para a reprodução da força de trabalho”, não se explica tão-somente pela
existência de uma grande reserva de mão-de-obra: “Ele só se tornou possível na medida em
52
que foi forjado um poderoso esquema de controle, contenção e repressão45 sobre as
organizações de defesa e reivindicação das classes trabalhadoras” (op. cit., p. 17-18). 
Os efeitos socialmente perversos desse ambiente de repressão política foram
agravados por um modelo econômico que, ao invés de voltar-se para a utilização intensiva de
mão-de-obra, optou por uma industrialização altamente dependente46 de capitais.
Diferentemente de outros países igualmente pobres em capital e abundantes em mão-de-obra,
o Brasil adotou um modelo de crescimento calcado em grandes indústrias, como siderúrgicas,
montadoras de automóveis, petroquímicas ou fábricas de aviões, carentes de capital oneroso,
trazido para o País por meio de subsídios e franquias tributárias, e pouco empregadoras da
farta mão-de-obra disponível. 
Segundo o economista Marcos Mendes (2003), na década de 1960, quando o Brasil
tornou-se um país de maioria urbana, nossa renda per capita anual era de US$ 270 enquanto a
de Taiwan, por exemplo, não chegava a US$ 160. No ano 2000, contudo, Taiwan havia
alcançado uma renda per capita equivalente a nada menos que US$ 12.000, mais de três vezes
superior à do Brasil, inferior a US$ 3.500 ao ano. Para ele, essa diferença de trajetórias deve
ser atribuída à opção feita por países como Taiwan em estabelecer um padrão econômico
dirigido para o emprego de mão-de-obra, com base em múltiplas pequenas empresas.
Produtoras de manufaturas simples destinadas à exportação, como roupas e brinquedos, essas
indústrias de menor porte reduziam o desemprego e, por meio de exportações, obtinham
capital externo sem endividamento. “Uma conseqüência imediata desse modelo foi o
crescimento com inclusão social” (Mendes, op. cit., p. 338). 
No Brasil, ao contrário, criou-se uma sofisticada indústria de bens de consumo —
como a automobilística, a mais simbólica delas —, dependente, de um lado, de renúncias
tributárias e de privilégios creditícios nacionais e, de outro, de insumos, tecnologia e bens de
capital importados.
Na síntese de Marcos Mendes (op. cit., p. 340),
“o modelo brasileiro de estímulo estatal à industrialização capital-intensiva parece ter sido
determinante para a exclusão social e a má distribuição de renda. Somente os poucos
privilegiados que conseguiam emprego é que tinham capacidade de consumo. O mercado
interno, portanto, era composto por esses privilegiados. Só eles tinham renda para comprar
45 Operado à época por um Estado de índole autoritária, em plena ditadura político-militar, esse aparato
institucional destinado a inibir a efervescência de manifestações populares também cumpria relevante papel no
sentido de estabelecer as bases da dualidade cidade legal/cidade ilegal. Não é de estranhar, portanto, que a
proposição da reforma urbana, construída a partir de então, tenha incorporado, como um de seus fundamentos, a
garantia e a ampliação dos direitos da cidadania. Nasce, assim, dessas restrições políticas, a luta pela gestão
democrática das cidades, que mais tarde viria a constituir um dos princípios do Estatuto da Cidade. 
46 Para uma densa análise da “especificidade do fenômeno urbano nos países subdesenvolvidos” e em que esse
processo se diferencia do ocorrido nos centros capitalistas hegemônicos, ver Santos, M., 1982.
53
a produção da indústria nacional. Fechava-se um círculo. O mercado só crescia se a renda
dos ‘incluídos’ crescesse”. 
A associação desse modelo econômico concentrado em capital — iniciado com
Getúlio Vargas, na década de 1940, e continuado, na década seguinte, por Juscelino
Kubitscheck — com o regime político autocrático instaurado a partir do golpe militar de 1964
acentuou essa tendência. Ao contrário do que muitas vezes se imagina, o movimento militar, a
despeito da ruptura política com a democracia, não só manteve incólume o modelo econômico
como também o alimentou47, por exemplo, ao regulamentar as relações de trabalho e a
atividade sindical.
Durante o regime militar, nas palavras de Roberson Oliveira (2003), 
“A indústria automobilística seguiu como centro dinâmico da economia nacional
e ampliaram-se os demais setores de bens de consumo duráveis (eletrodomésticos,
eletroeletrônicos etc.). Para possibilitar altas taxas de acumulação de capital, os sindicatos
foram desorganizados, a rotatividade de mão-de-obra foi facilitada por meio do FGTS e os
ganhos de produtividade não foram transferidos para os salários.” 
Com efeito, a concentração da renda nacional foi acentuada. Dados do IBGE
demonstram que, no começo da década de 1960, os 10% mais ricos da população detinham
39% da renda nacional. Vinte anos depois, essa faixa passou a deter 51% e hoje já controla
53% (nos Estados Unidos da América, por exemplo, os ricos concentram 25% da riqueza
nacional). No pólo oposto, os 10% mais pobres, que em 1960 detinham 1,9% da renda, em
1980, tiveram essa participação reduzida para 1,2% e, hoje, para 1%. 
As cidades espelham esse contraste. Como Kowarick (1993) observou, a “espoliação
urbana”, no Brasil, decorre não apenas das contradições intrínsecas ao modo de produção
capitalista, mas também, no âmbito desse regime e talvez com maior impacto, do padrão de
desenvolvimento econômico que aqui prevaleceu.
47 Ao tomar posse, em 1967, o segundo presidente do período militar, general Artur da Costa e Silva, afirmou em
discurso solene: “Queremos que os ricos se tornemmais ricos para que, com sua riqueza, possam tornar os
pobres menos pobres”.
54
3 – CIDADE PLANEJADA E DIREITO CONQUISTADO
3.1 Planejamento e cidade: do modelo tecnocrático às propostas participativas
 
3.1.1 O planejamento regulatório
A transformação demográfica do Brasil, de um país de base agrária para uma nação
majoritariamente urbana, ocorreu na década de 1960. Essa inflexão coincide com a tomada do
poder político por forças de natureza conservadora e autoritária. Em abril de 1964, a coalizão
de vertentes políticas populistas, centrada na liderança do Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB), de João Goulart (aliança que, desde a década de 1930, comandada por Getúlio Vargas,
havia dominado o cenário político brasileiro), foi apeada do poder. Sob a liderança do
marechal Castello Branco, a estrutura política ascendente era formada por “interesses
altamente internacionalizados, setores militares que enfatizavam uma ideologia de ‘segurança
nacional’, interesses industriais nacionais conservadores e estratos tecnocráticos” (Schmidt e
Farret, 1986, p. 23).
O novo regime caracterizava-se pela estratégia de reativação da economia —
deprimida pela exaustão do modelo de substituição de importações, por déficits crescentes e
por elevadas taxas inflacionárias — e pela “exclusão de certos setores populares do jogo
político” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 24). 
No intuito de atrair o apoio das grandes massas urbanas, alijadas da aliança política
que tomara o poder, foi constituído um aparato de governo destinado a financiar a produção
de habitações por meio de um banco estatal48. A política habitacional vigente até então —
48 Segundo Schmidt e Farret (op. cit, p. 34-35), “um projeto para este banco foi feito antes por Carlos Lacerda,
então governador do Estado da Guanabara e um dos principais líderes do movimento vitorioso de 1964; também
um forte candidato à sucessão de Castello Branco. Não se pode esquecer que estavam previstas eleições em
1965, para constitucionalizar o movimento de 1964”. 
55
baseada na construção de moradias, ora pela Fundação da Casa Popular, ora pelos Institutos
de Aposentadoria e Pensão das várias corporações profissionais, cujos contratos de venda
eram incapazes de propiciar retornos financeiros suficientes para realimentar o sistema — foi
substituída. 
Já no dia 21 de agosto daquele ano de 1964, editou-se a Lei nº 4.380, que instituiu “a
correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social”, assim como o “sistema
financeiro para aquisição da casa própria”, na prática denominado Sistema Financeiro da
Habitação (SFH). Por meio dessa lei, também foram criados o Banco Nacional da Habitação
(BNH), as Sociedades de Crédito Imobiliário, as Letras Hipotecárias e, por fim, o Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (Serphau), que sucedeu a Fundação da Casa Popular,
existente desde 1946.
Entre as atribuições do Serphau, fixadas no art. 55, estava a de “estabelecer normas
técnicas para a elaboração de Planos Diretores, de acordo com as peculiaridades das diversas
regiões do país”, bem como “assistir aos municípios na elaboração ou adaptação de seus
Planos Diretores [a essas normas]”. De forma coercitiva, o § 1º do mencionado artigo
determinava que os municípios que não tivessem sua legislação urbanística ou seus “projetos
e planos habitacionais” adaptados às normas do Serphau estariam impedidos de “receber
recursos provenientes de entidades governamentais, destinados a programas de habitação e
urbanismo”49. 
É curioso observar que, pelo menos desde 195350, documentos produzidos por
organizações de arquitetos, em especial o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), já
defendiam a institucionalização da questão urbana e habitacional no âmbito do poder público,
com base na idéia do planejamento da ação estatal. Reiterada em muitas ocasiões, essa
49 Por força dessa exigência, que perdurou até 1975, quando o Serphau foi extinto, ficou conhecida a prática da
contratação de “planos diretores” com pouca ou mesmo nenhuma vinculação com as realidades e processos
políticos locais, mas “com o objetivo primordial de constituir documento para a solicitação dos recursos para
investimentos e implementação de programas setoriais nos municípios, recursos estes centralizados no Governo
Federal” (Mendonça, 2001, p. 151). 
50
 O documento conclusivo do IV Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado entre 17 e 24 de janeiro de 1954,
em São Paulo, defende a proposta da criação de “órgãos ministeriais especializados na matéria em questão”
(habitação e urbanismo), reportando-se ao III Congresso, ocorrido no ano anterior, em Belo Horizonte, que teria
aprovado “igualmente a mesma tese” (Serran, 1976, p. 29).
56
proposta culmina no Seminário de Habitação e Reforma Urbana51, iniciado no Hotel
Quitandinha, em Petrópolis, no Rio de Janeiro, e concluído em São Paulo, em julho de 1963. 
O relatório final desse encontro, ao considerar que, no Brasil, “o fenômeno da
urbanização vem se processando de maneira vertiginosa e desordenada”, que o déficit
habitacional “é de suma gravidade” e que mesmo a população alojada “se debate com
problemas decorrentes da defasagem entre o crescimento demográfico das cidades e o
fornecimento dos mais rudimentares serviços públicos” (Serran, 1976, p. 55), incluiu a
seguinte proposta: “Que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional
corporificando os princípios de Política Habitacional e de Reforma Urbana aprovados neste
seminário”. 
O documento chegava a descrever, detalhadamente, o conteúdo da lei reclamada, que
incluía a criação de um “Órgão Executor da Política Habitacional e Urbana” com a atribuição,
entre outras, de “fixar as diretrizes da política habitacional e de planejamento territorial do
país, através da elaboração dos planos nacionais, territorial e de habitação, de duração
plurianual” (Serran, op. cit., p. 59, grifos nossos).
Para Maria Elaine Kohlsdorf, essas iniciativas, nascidas no âmbito corporativo, como
as do IAB, ou na esfera acadêmica, como “na Universidade de São Paulo, por exemplo, (...)
procuram colocar a questão urbana como processo e como objeto de várias disciplinas”.
Maria Elaine destaca a vinculação entre a concentração do poder político e a inclusão da
questão urbana na esfera administrativa pública, reivindicada nos meios acadêmicos e
profissionais: “É, entretanto, sob um sistema de poder mais fortalecido [referindo-se ao
regime militar] que se realiza a institucionalização dos problemas urbanos” (Kohlsdorf, 1985,
p. 68). 
Conceitualmente, essas propostas derivavam da noção de que os planos diretores
pudessem pôr em prática um planejamento racionalizado, que pressupunha o conhecimento
completo do objeto de estudo (diagnóstico) e o enfrentamento das “disfunções” por meio da
previsão da expansão urbana e da definição de normas de uso e ocupação do solo. “O objetivo
é que o objeto seja totalmente reduzido a leis e teorias, para que não aconteçam surpresas”
(Rezende, 1982, p. 31). 
Como expressa, novamente, Maria Elaine Kohlsdorf (op. cit., p. 68):
51
 Promovido pelo IAB, o Seminário, sem prejuízo do caráter contestador e reivindicatório de seu documento final,
teve o patrocínio governamental do Ipase (Instituto de Previdência e Assistência Social dos Servidores de
Estado). O evento reuniu não apenas arquitetos, mas “cerca de 200 técnicos de diferentes especialidades
(arquitetos, sociólogos, engenheiros, economistas, advogados, assistentes sociais, médicos) para, juntamente com
líderes estudantis esindicais, representantes de órgãos estaduais de planejamento e de grandes empresas
industriais de economia mista, estudar e debater os aspectos da crise brasileira de habitação” (Serran, op. cit., p.
11). 
57
“Todos esses esforços dirigem-se para uma caracterização das situações como
problemas, para os quais se deveriam procurar soluções. É a ideologia do planning, fazendo
eco às correntes européias e norte-americanas (...). Por isso, costuma-se considerar como
marco institucional do planejamento urbano no Brasil a criação do Serphau, mesmo porque
este ato desencadeou uma série bastante significativa de experiências, (...) abrangendo um
grande número de cidades de pequeno e médio portes, e não apenas os centros mais
populosos.” 
Essa concepção norte-americana e européia, mais precisamente anglo-saxônica, de
planejamento, equivale, no Brasil, ao chamado planejamento físico-territorial, que “consiste
na concepção do planejamento como a atividade de elaboração de planos de ordenamento
espacial para a cidade ideal” (Souza, 2002, p. 123). De caráter regulatório — porquanto
baseado na formulação de leis que expressam decisões técnicas e são aplicadas por um Estado
com acentuado poder de controle e disciplinamento —, esse modelo tende tipicamente a
projetar uma imagem idealizada de cidade para um futuro medianamente distante, cerca de
dez a vinte anos, por meio de normas para a expansão, o uso e a ocupação urbana. “Trata-se
de uma redução menos ou mais acentuada do planejamento urbano a um planejamento da
organização espacial, preocupado essencialmente com o traçado urbanístico, com as
densidades de ocupação e com o uso do solo”52.
No contexto internacional, o planejamento regulatório (ou tecnocrático) foi
marcadamente dominante entre o fim da 2ª Guerra Mundial e os anos 1970. A partir de então,
esse tipo de planejamento passou a ser criticado “tanto pelos marxistas quanto pela ‘New
Right” (Souza, op. cit., p. 125). Os liberais criticavam um modelo que dependia da existência
de um Estado forte, capaz de intervir no processo produtivo, enquanto a esquerda53
denunciava a dominação desse aparelho estatal pelas forças hegemônicas do capital urbano-
industrial. 
Essa combinação, Estado forte e hegemonia do capital privado, ganhou contornos
específicos no Brasil a partir da criação do tripé SFH/BNH/Serphau, em 1964. Embora todo
esse aparato estivesse legalmente voltado para a integração das políticas de habitação e
desenvolvimento urbano — o que só aconteceria em 1967, ainda assim tentativamente, a
partir da criação do Ministério do Interior e da operacionalização do Serphau —, a ação estatal
restringia-se à implementação de programas habitacionais. 
52 Taylor, 1998, apud Souza, 2002, p. 123. 
53
 A construção teórica dessa crítica, de inspiração marxista, se deu, como vimos, no âmbito da mencionada “nova
sociologia urbana”, constituída a partir do final dos anos 1960, por autores como Henri Lefebvre, Manuel
Castells, Jean Lojkine, Christian Topalov e outros, que influenciaram fortemente a produção teórica latino-
americana sobre a problemática urbana, muito especialmente a formulada no Brasil. Para uma crítica à filiação
alegadamente marxista dessa corrente, ver Cariello Filho, 1999.
58
Nos primeiros anos do novo regime, essa estratégia política, que pretendia superar a
insatisfação das massas urbanas, bem como atender às expectativas das classes médias e dos
setores empresariais que haviam apoiado o golpe militar, resultou (conforme Schmidt e Farret,
1989, p. 33): (i) numa política de desmobilização popular, sustentada pela repressão aos
movimentos sociais e pela “manipulação dos mecanismos eleitorais”; (ii) na implementação
de uma política habitacional, cujo suporte financeiro destinou-se, na verdade, a “acentuar a
acumulação de capital em setores urbanos-chave”, a despeito do discurso oficial que
procurava conquistar a simpatia dos setores populares54.
Os dados demonstram essa afirmação. Até 1967, com apenas três anos de operações
do BNH, “o financiamento de habitação para grupos sociais com as mais altas rendas tomou
41% do total dos recursos, enquanto somente 35% foi para financiar habitações para as classes
mais empobrecidas” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 40). Essa tendência não apenas se
confirmou, mas acentuou-se ao longo do tempo. Quando o BNH foi extinto, em 1985, o SFH
havia financiado aproximadamente seis milhões de moradias. No entanto, apenas 33,5%
dessas unidades foram destinadas à população de baixa renda, o que significa que, em termos
de volume de recursos, a concentração foi ainda maior: “Dado que o valor médio dos
financiamentos de interesse social é inferior ao valor médio dos financiamentos para as
classes de renda mais elevada, é lícito supor que uma parcela ainda menor do valor total dos
financiamentos foi direcionada para os primeiros” (Santos, C. H., 1999, p. 17). 
A partir de 1973, quando são criadas as primeiras Regiões Metropolitanas e a
Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões Metropolitanas (CNPU), o contexto urbano
passa a freqüentar mais ostensivamente a agenda política nacional. Os programas do BNH,
inicialmente restritos ao financiamento habitacional, passam a destinar-se também a serviços
(em especial os de saneamento) e equipamentos urbanos. Em 1976, é criada a Empresa
Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU). Enquanto a abrangência temática das políticas
públicas crescia, a instância municipal era substituída pela concentração da formulação de
programas (e mesmo da iniciativa das ações administrativas) na esfera federal.
Sintomaticamente o Serphau, nascido para subsidiar os municípios, é extinto.
Mudam os enfoques, mas não o principal beneficiário da ação do poder público: o
capital privado. Para Schmidt e Farret (op. cit., p. 43), 
“as causas ostensivas dessas mudanças são múltiplas e provêm da exaustão de oportunidades
lucrativas para novos investimentos, bem como de pressões emanadas de uma estrutura
urbana profundamente desorganizada. O capital disponível tinha de encontrar novas
54
 O SFH foi calcado na fórmula da correção monetária acrescida de juros, sem cogitar de subsídios, o que, na
prática, afastava os mais pobres do acesso à moradia.
59
oportunidades, os problemas de circulação tinham de ser superados para permitir a expansão
do sistema produtivo e o Estado necessitava urgentemente deslanchar uma cadeia de
operações para favorecer o funcionamento de um aparato produtivo expandido”. 
Os mesmos autores destacam outro aspecto que caracterizou, permanentemente, tanto
a fase do regime militar focada na questão habitacional quanto aquela ampliada para o
planejamento urbano e territorial: “Desde a instalação do regime autoritário comandado pelos
militares, [a política urbana foi] implementada de um modo tecnocrático de pensamento (...),
na base da despolitização de sua substância” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 34). 
Nesse período, os planos diretores urbanos vinculam-se claramente a esse propósito
de “despolitização” na medida em que, fruto da presunção de uma racionalidade técnica cujas
raízes remontam aos fundamentos da arquitetura moderna55, tentam “fazer crer que a cidade
seja um conjunto de construções e usos do solo que podem ser arranjados e rearranjados,
através de planejamento, sem levar em conta os determinantes políticos, sociais e
econômicos” (Rezende, 1982, p. 31). 
3.1.2 Novas abordagens para o velho planejamento
O planejamento tecnocrático foi notoriamente hegemônico no Brasil até, pelo menos,
meados dos anos1980, quando o autoritarismo político, enfraquecido pela ilegitimidade
político-social e pela crise fiscal, passou a ser contestado, e finalmente destituído, por um
amplo movimento popular de luta pela redemocratização do País. As críticas dirigidas à
tecnocracia, tanto à direita quanto à esquerda, também aqui se reproduziram e arrefeceram sua
predominância nos programas e ações estatais (embora seja necessário perceber que o forte
legado desse modelo continua presente em larga escala no debate da questão urbana). 
Essa perda de importância do planejamento regulatório deu ensejo à sua gradativa
substituição por propostas, ora comprometidas com processos ditos “democráticos e
participativos”, ora por formatos mais vinculados a conceitos empresariais privados. Em
ambos os casos, em contraponto ao enfraquecimento da idéia de planejamento, ganhou
relevância o termo “gestão”. Num dos pólos, para designar modelos fundados na idéia da
participação direta da população urbana na definição dos problemas, na propositura de
55 A Carta de Atenas afirma a necessidade de que, “por meio de uma legislação implacável”, o bem-estar urbano
fosse tornado “acessível para todos”. Para tanto, a fé nas possibilidades da arquitetura e do urbanismo não tinha
medida: no livro Por uma arquitetura, de 1923 (São Paulo: Perspectiva, 1998), o próprio Le Corbusier chega a
afirmar que “O equilíbrio da sociedade é uma questão de construção. Concluímos com esse dilema defensável:
arquitetura ou revolução” (apud Souza, 2002, p. 129). Na mesma época, a formação de “massas revolucionárias”
não preocupava apenas os modernistas. É curioso observar que a Revolução de 1930, que ampliou os parcos
direitos democráticos admitidos na República Velha, foi antecedida por um famoso alerta de um de seus líderes,
o presidente (como era chamado o governador) Antonio Carlos, de Minas Gerais: “Façamos a revolução antes
que o povo a faça!”.
60
soluções e nas próprias ações administrativas. Noutro, para dar vazão a propostas de
“empresariamento” das cidades no âmbito da competitividade da economia globalizada56.
Embora intrinsecamente distintas, essas abordagens são às vezes confundidas,
sobretudo porque ambas se valem de novos preceitos para a abordagem da problemática
urbana, presentes na avaliação dos efeitos da urbanização durante as duas décadas
transcorridas entre a I Conferência da ONU para Assentamentos Humanos (Habitat I),
ocorrida no Canadá, em 1976, e a Habitat II, realizada na Turquia, em 1996, que ganharam
expressão no documento-referência denominado Agenda Habitat. 
A partir dessa avaliação crítica, algumas importantes correntes de opinião adotam
uma perspectiva desregulamentadora e nitidamente propícia à ação empresarial privada, sob a
legenda do chamado “planejamento estratégico”.
Autores nesse campo do pensamento chegam a elevar esse conjunto de idéias,
construído “pela reflexão de estudiosos e pesquisadores e pela ação dos atores públicos,
empresariais e sociais que interagem nos espaços urbanos” (Fernandes, M., 1999, p. 76), à
condição de “novos paradigmas de desenvolvimento urbano”57, que seriam, resumidamente,
os seguintes:
“a) a adoção do conceito de desenvolvimento sustentável, ratificado pela Agenda 21, e
incorporado pela Agenda Habitat;
b) o protagonismo das cidades nos processos de desenvolvimento econômico nacional,
regional e mundial;
c) o governo local como agente de desenvolvimento e de fomento econômico;
d) a participação dos atores relevantes da sociedade no processo de gestão democrática da
cidade, demandada pela crescente presença das organizações da sociedade no cenário
urbano e na esfera pública” (Fernandes, M., op. cit., p. 76, grifo nosso).
Inobstante essa declaração de intenções democráticas (que sintomaticamente se refere
apenas à participação dos atores ditos “relevantes”), o planejamento estratégico “tem, muitas
vezes, andado associado à perspectiva ‘mercadófila’ neoconservadora”, no sentido das
práticas de planejamento que “deixam de tentar ‘domesticar’ ou ‘disciplinar’ o capital”, como
ilusoriamente pretendia o planejamento tecnocrático, “para, pelo contrário, melhor ajustarem-
se aos seus interesses” (Souza, 2002, p. 136-137).
56
 Ermínia Maricato adverte que “a crítica ao planejamento modernista carrega o risco de ajudar a mover o moinho
das idéias neoliberais de flexibilização e da desregulamentação” e, contra esse risco, alerta que é necessário
evitar “a importação de idéias desvinculadas da forma contraditória, desigual e predatória ao meio ambiente, com
que evoluem as cidades brasileiras” (Maricato, 2000, p. 172).
57 A despeito de sua postura crítica em relação ao que considera “excessos da regulação estatal”, há
familiaridades entre essa abordagem do planejamento estratégico e o velho planejamento físico-territorial. A
expressão “novos paradigmas para o desenvolvimento urbano”, por exemplo, guarda notória semelhança com a
já mencionada concepção da Carta de Atenas como “o instrumento pelo qual será conduzido o destino das
cidades”.
61
Ao identificar e ressalvar outra corrente no âmbito do planejamento estratégico — a
linha do “planejamento estratégico situacional”, de Carlos Matus58, que “mostra uma distância
em relação ao ambiente conservador” e guarda “nítida proximidade [com o] planejamento
politizado”, inspirado no ideário da reforma urbana —, Marcelo Lopes de Souza considera
que, predominantemente, a expressão “planejamento estratégico” constitui “uma tentativa de
transposição do corporate strategic planning, surgido no meio empresarial, para o
planejamento urbano e regional no setor público” (Souza, op. cit., p. 137-138). 
Com efeito, defensores dessa corrente chegam a dizê-lo textualmente: “Cada vez
mais, no Brasil, o setor público tem procurado adotar práticas de gestão empresarial, que se
revelam mais eficientes e eficazes para a promoção do desenvolvimento e, especialmente,
para a provisão dos serviços urbanos” (Fernandes, M., 1999, p. 87).
Três autores constituem referência para a formulação desse contexto urbano-
competitivo que caracteriza o planejamento estratégico: Jordi Borja e Manuel de Forn,
urbanistas catalães59, além de Manuel Castells (curiosamente um dos mais importantes
formuladores da crítica de conteúdo marxista ao planejamento urbano nos anos 1970). Nas
obras desses autores, expressões como: “A mercadotecnia da cidade, vender a cidade,
converteu-se (...) em uma das funções básicas dos governos locais” e “As cidades são as
multinacionais do século XXI”60 sintetizam quais os padrões de políticas urbanas que
consideram adequados para fazer frente ao impacto econômico dos processos globais. 
O empresarialismo presente nas concepções do planejamento estratégico tende a
resultar em práticas de desregulamentação e na diminuição da presença estatal, comumente
expressas nas chamadas “parcerias público-privadas”, em muitas das quais, para David
Harvey, “o poder público assume os riscos e a iniciativa privada aufere os lucros”61. 
Num outro campo de contestação ao planejamento físico-territorial, vicejou a
proposta consubstanciada na plataforma política da reforma urbana, que, percebendo os
efeitos dos planos diretores tecnocráticos como excludentes em relação à população de baixa
58
 Carlos Matus, economista chileno, foi ministro do governo comunista de Salvador Allende, deposto, no dia 11
de setembro de 1973, por um golpe militar. Em Matus, 1996b, examina o problema da efetivação das ações
políticas a partir de três estilos distintos: o do Chimpanzé,baseado no projeto individual e na luta pelo poder
pessoal; o de Maquiavel, que justifica os meios pela superioridade do projeto a ser implementado; e o de Gandhi,
fundado na força moral e no consenso, que objetiva converter o adversário e não destruí-lo. Com base nesse
último estilo, tenta demonstrar as possibilidades oferecidas pelo planejamento estratégico situacional.
59 Borja e Forn produzem textos e exercem consultoria em que difundem a experiência da transformação
urbanística promovida em Barcelona com vistas aos Jogos Olímpicos de 1992 (Vainer, 2000, p. 75). 
60
 A primeira em Borja e Forn, 1996, p. 33, e, a segunda, em Borja e Castells, 1997, p. 190, ambas apud Vainer,
2000, p. 78 e 84.
61
 Harvey, 2000, p. 141, apud Souza, 2002, p. 137, (livre tradução).
62
de renda, recusava a própria idéia desse tipo de plano como instrumento de gestão. No
entanto, a partir da promulgação da Constituição de 1988, cujo conteúdo promoveu uma
espécie de inesperado renascimento dos planos diretores, o movimento pela reforma urbana
reincorporou criticamente a idéia do planejamento, incluindo-a entre os processos
democráticos e participativos que deveriam orientar a política urbana.
Essa abordagem crítica é não apenas inovadora em relação ao modelo tecnocrático
que contestava e seguiu contestando, mas também pelo grau de autonomia e pioneirismo que
teria no âmbito internacional. Para Marcelo Lopes de Souza, “o principal exemplo de
apropriação do planejamento e da gestão urbanos pelo pensamento crítico se deu não no
Primeiro Mundo (de onde tem sido importada a maioria das modas e idéias em planejamento
e nas ciências sociais em geral), mas no Brasil, com o ideário da reforma urbana” (Souza,
2002, p. 155). 
A tentativa de transformar essas novas idéias em leis começou a ocorrer durante a
elaboração da Constituição de 1988, como veremos no Capítulo 4. Por ora, para ajudar na
compreensão do papel que a legislação urbana passou a desempenhar na condição de arena da
disputa pelo direito à cidade, convém verificar o significado que a lei do plano diretor
adquiriu no texto constitucional. 
3.1.3 O plano diretor na Constituição de 1988
Um dos temas que mais suscitou polêmicas durante os trabalhos da Assembléia
Nacional Constituinte foi o da função social da propriedade fundiária. Como conceito,
incluído no próprio rol dos princípios da ordem econômica e, portanto, tratado como condição
genérica para o exercício de todo e qualquer direito de propriedade, não enfrentou maiores
reações, nem mesmo entre os setores mais conservadores. Porém, no tocante à aplicabilidade
concreta desse aspecto dos direitos econômicos, a Carta Magna — que o falecido deputado
Ulysses Guimarães, presidente da Assembléia, definiu como “a Constituição-cidadã” — não
foi tão democrática quanto aconteceu, por exemplo, com referência aos direitos políticos e
sociais.
Tratava-se de conferir eficácia ao princípio da função social relativamente à
propriedade da terra e, assim, torná-la menos ou mais sujeita ao interesse coletivo. A
operacionalização desse princípio exige que o poder público possa valer-se de procedimentos
especiais de desapropriação, quando menos para instar os proprietários a cumprir a função
social. Como se sabe, a regra constitucional da desapropriação condiciona esse procedimento
à demonstração de finalidade (a necessidade ou utilidade pública ou o interesse social) e ao
63
pagamento de “prévia e justa indenização em dinheiro” (art. 5°, XXIV, da Constituição
Federal). São ressalvados dessa norma geral tão-somente os casos previstos na próprio texto
constitucional.
E qual seria a conseqüência do tratamento diferenciado em relação à regra? Seria
aquilo que os juristas chamam de “desapropriação-sanção”62, na qual, a depender da gravidade
da atitude do proprietário em relação aos bens de seu domínio, os direitos indenizatórios são
reduzidos ou até eliminados, como ocorre, por exemplo, nos casos de terras utilizadas para
“culturas ilegais de plantas psicotrópicas” (art. 243, caput, da CF) e, de acordo com o que
dispuser a lei, quando a pena aplicável for a “perda de bens” (art. 5°, XLVI, b, da CF).
Entre os casos de alteração punitiva da forma da desapropriação estão aqueles em
que, para fins de reforma agrária ou de reforma urbana, o pagamento da indenização ocorre
não previamente e em dinheiro, como quer a regra geral, mas em títulos da dívida pública,
resgatáveis em longo prazo. Embora também nesses casos o valor do bem expropriado seja
teoricamente preservado, amplia-se sobremaneira a possibilidade de a administração pública
recorrer a esse instrumento de gestão. Afinal, diante da crônica escassez de recursos
orçamentários, de que outro modo poderia o poder público implementar medidas de
desapropriação fundiária, sempre tão necessárias às políticas sociais, senão pelo pagamento
diferido no tempo? 
No entanto, o que permite a aplicação dos institutos constitucionais da
desapropriação-sanção é a caracterização do descumprimento da função social da propriedade.
Provém daí a disputa ocorrida durante a Constituinte com relação aos dispositivos que
buscavam dar aplicabilidade a esse instrumento. 
No caso da reforma agrária, a Constituição determinou, repetindo a prática
consagrada, que a iniciativa das desapropriações pertence à União (o que afasta os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios dessa prerrogativa), além de estabelecer que os títulos
públicos utilizados para pagamento serão resgatáveis em até vinte anos, ressalvadas “as
benfeitorias úteis e necessárias”, as quais deverão ser indenizadas em dinheiro. Por força da
articulação de forças políticas conservadoras, liderada na época pela União Democrática
Ruralista (UDR)63, ficaram excluídas da possibilidade de desapropriação para fins de reforma
62 Segundo Alessandra Queiroga, “a expressão desapropriação-sanção tem sido utilizada apenas no que se refere
à modalidade expropriatória prevista no artigo 182, § 4°, inciso III, da Constituição Federal”, no capítulo que
trata da política urbana. Entretanto, a autora entende ser pertinente a utilização desse termo para “toda e qualquer
modalidade de expropriação em que se penalize o proprietário, através da ausência de indenização, através da
sua redução, ou através de uma determinada forma de pagamento de indenização que não seja prévia, integral e
em dinheiro” (Queiroga, 2002, p. 29).
63
 Os grandes proprietários rurais, associados na denominada União Democrática Ruralista (UDR), sob a
presidência do deputado federal constituinte Ronaldo Caiado, do PMDB de Goiás, teve suas posições defendidas
64
agrária “a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu
proprietário não possua outra”, bem como a “propriedade produtiva”, conceito que restou
indefinido (art. 185 da CF).
Mais explicitamente, no art. 186, a Constituição estabeleceu que a propriedade rural
cumpre sua função social quando atende,
“simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos
recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das
disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar
dos proprietários e dos trabalhadores”. 
O movimento social pela reforma agrária se sentiu frustrado com o texto aprovado, já
que pretendia estender a aplicação da desapropriação especial até as propriedades produtivas
que não cumprissem sua função social,possibilidade que, não sendo expressamente
autorizada, passou a depender de métodos jurídicos menos literais de interpretação das normas
constitucionais. 
De fato, prevaleceu na Constituição uma redação redutora da perspectiva da reforma
agrária, “tamanha a vagueza do conceito de ‘produtividade’, podendo abranger boa parte dos
latifúndios existentes no País” (Spitzcovsky e Tura, 1993, p. 31). Derrotados pelo Centrão e
pela UDR, ainda que por pequena margem de votos64, os constituintes ligados ao chamado
setor democrático-popular atribuíram ao texto aprovado a responsabilidade pelas dificuldades
que poderiam advir na implementação da reforma agrária. João Gilberto Lucas Coelho e
Antonio Carlos Nantes de Oliveira, ao analisarem o tratamento desse tema no processo
constituinte — num documento redigido em 1989, cujo conteúdo premonitório poderia
também ser estendido à causa da reforma urbana —, afirmaram: “A Constituição não desatou
o nó da questão agrária. Tornou até mais difícil a sua solução. Grandes batalhas legislativas na
regulamentação e a luta prática e diária darão continuidade ao enfrentamento do problema de
parte dos movimentos populares” (Coelho e Oliveira, op. cit., p. 77).
Apesar desse prognóstico pessimista, em grande parte confirmado pelas efetivas
dificuldades para a implementação da reforma agrária (que, a bem da verdade, não se
resumem à expropriação da terra, mas dependem dela), a pré-existência do Estatuto da Terra,
Lei n° 4.504, de 30 de novembro de 1964, permitiu que o poder público continuasse a
por um grupo de constituintes de perfil conservador, autodenominado “Centrão” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 76
e 77).
64 Na votação n° 531, a tentativa do Centrão e da UDR de remover do texto até então aprovado a possibilidade de
desapropriação-sanção da propriedade que, mesmo produtiva, descumprisse sua função social, resultou bem
sucedida, apesar de derrotada numericamente. A despeito de ter vencido por 267 votos contra 253, a proposta de
reforma agrária ampla não alcançou o quorum mínimo de 280 votos, exigido pelo Regimento (Coelho e Oliveira,
1989, p. 102). 
65
promover desapropriações de latifúndios improdutivos. Constatado o descumprimento da
função social da propriedade rural, o bem pode ser imediatamente expropriado mediante
indenização paga em títulos da dívida pública. 
Situação ainda mais difícil, do ponto de vista do interesse coletivo, foi reservada à
operacionalização da reforma urbana. Embora, analogamente, tenha prevalecido no processo
constituinte a idéia de que a terra urbana “improdutiva”, nesse caso denominada “ociosa”,
deva estar sujeita à desapropriação-sanção, a efetivação desse princípio foi posta diante de
múltiplos obstáculos.
Após um sinuoso processo que será comentado nos Capítulos 4 e 5, o texto final da
Constituição estabeleceu que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (art. 182, § 2°, da CF).
Assim, remeteu-se do texto constitucional para o território legislativo municipal a prerrogativa
de estabelecer os critérios e as condições a serem atendidas pelas propriedades urbanas no
cumprimento de sua função social. O plano diretor, cujo passado tecnocrático, como vimos, o
transformara num instrumento repudiado pelos defensores da reforma urbana, não apenas
surgia, por assim dizer, redivivo, como passava a ser o paradigma do cumprimento da função
social da propriedade65.
Na Emenda Popular apresentada perante a Assembléia Nacional Constituinte,
embora, ao contrário do que comumente se afirma66, de fato houvesse menção em dois artigos
a “planos de uso e ocupação do solo” (no primeiro, para assegurar “o amplo acesso da
população às informações” sobre esse planos e, no segundo, para exigir sua “aprovação pelo
legislativo e a participação da comunidade” na sua elaboração e implantação), não havia
textualmente a expressão “plano diretor”. 
Na explicação de Ermínia Maricato, indicada pelas entidades signatárias para
defender a Emenda perante o Plenário da Constituinte: “A rejeição ao plano diretor significou
a rejeição ao seu caráter ideológico e dissimulador dos conflitos sociais urbanos. Além de
ignorar a proposta de plano diretor, a ‘iniciativa popular’ destacou a ‘gestão democrática das
cidades’, revelando o desejo de ver ações que fossem além dos planos” (Maricato, 2000, p.
175).
Com efeito, num longo processo que resultou em pelo menos dez versões
preliminares, desde o anteprojeto da Subcomissão de Questão Urbana e Transporte até a
65 Autores como Liana Portilho Mattos (2003, p. 104-114) demonstram que, não sendo o plano diretor o único
instrumento de política urbana, mas seu instrumento básico, a exigência do cumprimento da função social da
propriedade urbana se impõe universalmente, ainda que inexista, nesta ou naquela localidade, plano diretor. 
66
 Ver, p. ex., Grazia, 2002, p. 16, e Maricato, 2000, p. 174.
66
redação final do texto promulgado, os dispositivos relacionados com a política urbana
somente passaram a mencionar a expressão “plano diretor” nas fases finais da Constituinte67. 
A par de estar condicionada à elaboração de plano diretor, a desapropriação-sanção
da propriedade urbana passou também a depender de outras duas leis: uma lei municipal
“específica para área incluída no plano diretor” e uma “lei federal”68, que estabelecesse “os
termos” em que o proprietário do solo urbano “não edificado, subutilizado ou não utilizado”
poderia ser apenado (art. 182, § 4°, da CF).
Além da exigência dessas três leis para que a desapropriação-sanção fosse aplicável,
a Constituição ainda fixou um conjunto de penalidades a serem “sucessivamente” impostas
por meio de atos administrativos (decretos municipais) até que o poder público possa,
finalmente, promover a expropriação, mediante pagamento em títulos, da propriedade urbana
que desatenda sua função social. É preciso primeiro determinar que o proprietário promova o
parcelamento da gleba, a edificação no lote ou a utilização do imóvel; depois, em caso de
descumprimento, aplicar o IPTU progressivamente no tempo para, só então, se ainda
desatendida a obrigação, poder iniciar a desapropriação especial.
Ao estabelecer a exigência prévia de nada menos que cinco normas legais (três leis e
dois decretos), o arranjo aprovado, resultante da força majoritária do Centrão, não poderia ser
mais procrastinatório. Por essa razão, como afirma Liana Portilho Mattos (2003, p. 62),
“mesmo com a constitucionalização do direito urbanístico e a explicitação mais clara de suas
regras e de seus princípios69, a aplicação de grande parte das normas previstas no capítulo da
Política Urbana ficou obstada por mais de uma década [referindo-se à aprovação do Estatuto
da Cidade], por força do entendimento jurisprudencial que prevaleceu sobre a matéria”. 
Parcialmente derrotado pela vinculação da função social da propriedade urbana ao
plano diretor e à aprovação de uma lei federal de política urbana, o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana (MNRU) passa a dirigir seus esforços para a elaboração da norma federal
exigida pela Constituição e das leis orgânicas municipais (já que os municípios passaram a ser
considerados entes federativos autônomos), assim como, muito especialmente, para a
formulação dos novos planos diretores.
67 Todas as informações referentes aos textos produzidos no âmbito da Assembléia Nacional Constituinte estão
baseadas em informações disponíveis no Banco de Dados “APEM” (Anteprojetos, Projetos e Emendas da
Assembléia Nacional Constituinte), doSistema de Informações do Congresso Nacional (SICON). 
68
 Essa lei federal vem a ser o Estatuto da Cidade, aprovado treze anos depois.
69
 É inegável, nesse sentido, o avanço do chamado “arcabouço jurídico”, trazido pela Constituição de 1988. No
entanto, muitos “exemplos confirmam aquilo que diversos estudiosos da sociedade brasileira apontam como
distância tradicional entre o arcabouço jurídico e a realidade social” (Maricato, 2000, p. 152). 
67
Os princípios da democracia participativa e da gestão democrática, incorporados ao
texto constitucional, e, principalmente, a estratégia de superar a cultura patrimonialista70
sedimentada nas elites brasileiras — que havia tisnado o capítulo constitucional sobre a
política urbana — ganharam novos foros institucionais. O campo principal da luta71 deslocou-
se do Congresso Nacional para as prefeituras e câmaras de vereadores.
 
3.1.4 A experimentação municipal pós-Constituição
A partir das substanciais alterações trazidas pela nova Constituição, especialmente no
que refere à autonomia municipal e ao papel que o plano diretor assumiu em relação ao
cumprimento da função social da propriedade urbana, “houve um esforço de elaboração
coletiva por parte das prefeituras no sentido de incorporar nas leis orgânicas e Planos
Diretores novos instrumentos que interviessem sobre o mercado de terras de forma a ampliar
seu acesso para setores populares” (Rolnik, 2002, p. 205, grifo nosso).
Entretanto, a despeito dessa clara intenção, a rica e corajosa72 experimentação
municipal posta em prática desde então revelou contradições em relação a seus declarados
propósitos. Se, de um lado, experiências como a instituição de Zonas (ou Áreas) Especiais de
Interesse Social (ZEIS ou AEIS) em Recife (PE), Belo Horizonte (MG), Natal (RN), Porto
Alegre (RS), Santos (SP), Diadema (SP) e outras cidades lograram, por diferentes caminhos,
reduzir os preços de terra urbana bem localizada e, assim, ampliaram as possibilidades de
regularização fundiária e de acesso à moradia para a população de baixa renda73, outros
instrumentos, como as operações interligadas e operações urbanas em São Paulo (SP) e no Rio
de Janeiro (RJ), por exemplo, mais serviram para que o capital imobiliário fosse beneficiado
pela possibilidade de “burlar a lei do zoneamento” (Maricato, 2000, p. 177) do que para que
delas fosse retirado proveito público.
70 Ver, entre outras obras, Os donos do poder, de Raymundo Faoro (1991), no sentido de compreender os efeitos
do “patrimonialismo” na formação da sociedade brasileira. 
71
 Para algumas de suas principais lideranças, como Ermínia Maricato, o MNRU cometera “o equívoco de centrar
o eixo de sua atuação em propostas formais legislativas, como se a principal causa da exclusão social urbana
decorresse da ausência de novas leis ou novos instrumentos urbanísticos para controlar o mercado, quando
grande parte da população está e continuaria fora do mercado ou sem outras alternativas (...)” (Maricato, 2000, p.
143). 
72
 Na ausência da lei federal que deveria dispor sobre as diretrizes e os instrumentos da política urbana, muitos
municípios, ainda que sem previsão constitucional expressa para tanto, passaram a tratar dessa matéria na
legislação local, sujeitando-se a enfrentamentos judiciais que, aliás, ocorreram em vários casos, como, por
exemplo, na frustrada tentativa de aplicação do IPTU progressivo na gestão da prefeita Luíza Erundina, em São
Paulo.
73
 A respeito das ZEIS ou AEIS, ver, por exemplo, os artigos de Bentes; de Hereda et al.; e de Botler e Marinho,
todos em Instrumentos Urbanísticos contra a Exclusão Social. Revista Pólis, São Paulo, n. 29, 1997. 
68
No caso das ZEIS (para ficarmos com a denominação adotada no Estatuto da
Cidade), mediante a simplicação de normas de parcelamento, a redução das áreas mínimas dos
lotes e a proibição de que fossem remembrados, afastou-se, em parte, a cobiça do mercado.
Em conseqüência, os preços nessas áreas foram deprimidos, a despeito de em muitos casos os
imóveis desfrutarem de localizações centrais. Embora, numa abordagem mais criticamente
rigorosa, as ZEIS possam ser vistas de forma estigmatizada, como áreas institucionalmente
destinadas aos pobres, e, portanto, como reforço dos próprios mecanismos de segregação que
pretende romper, constitui amplo consenso entre lideranças populares, profissionais e
pesquisadores da questão urbana a percepção de que esse instrumento tem sido útil nos
procedimentos de regularização fundiária, sendo considerado capaz de atenuar o processo de
periferização da população de baixa renda.
No outro pólo da prática municipal iniciada anteriormente à aprovação do Estatuto da
Cidade, encontram-se as operações interligadas (OI), que consistiam numa autorização
especial dada pela prefeitura para que o proprietário de determinado lote pudesse valer-se de
padrões urbanísticos mais flexíveis e, em troca, construísse e doasse ao poder público
habitações de interesse social para atender à população favelada. Aparentemente vantajosa e
eticamente defensável, a idéia foi bem recebida pela opinião pública, auxiliada, como sempre,
pela opinião publicada, sobretudo na grande imprensa. 
No caso do Rio de Janeiro, os jornais contemporâneos das primeiras aplicações da
medida (conforme GT/OI-RJ, 1997, p. 58-59) traziam matérias em que se elogiavam as OI por
considerá-las: (i) instrumento eficiente na reapropriação de mais-valias; (ii) oportunidade para
flexibilizar normas urbanísticas obsoletas; (iii) mecanismo redistributivo, capaz de gerar
recursos para aplicação em políticas sociais; e (iv) forma de controle social de procedimentos
de alteração normativa que tradicionalmente eram promovidos sem conhecimento público.
Em contraponto a esses argumentos, os críticos dessas operações consideram que: (i)
as OI funcionariam na verdade como “promotoras do mercado, ao gerar condições especiais,
que são relacionadas a cada terreno em particular”; (ii) a flexibilização das normas
urbanísticas pode e deve ocorrer sem “a necessidade de se instituir instrumentos que
promovem a burla sistemática da lei”; (iii) o mecanismo das OI não seria redistributivo já que
“gera recursos extraordinários, que são compartidos entre o poder público e os
empreendedores”; e (iv) a “publicização da transgressão” não justificaria a criação de
“mecanismos que podem facilmente se traduzir como arbítrio e favorecimento” (GT/OI-RJ,
op. cit., p. 60-61).
69
Autores como Marcelo Lopes de Souza, embora ressalvem que “talvez não seja
necessário anatematizar o instrumento, como sugerem alguns críticos mais afoitos” (referindo-
se ao GT/OI-RJ), reconhecem que as OI “têm sido aprovadas para alterar parâmetros
urbanísticos em bairros e setores urbanísticos nobres (...), sendo que as contrapartidas exigidas
dos beneficiários (promotores imobiliários e outros), efetivadas sob a forma de doação de
imóveis ou pagamento em dinheiro, não convencem quanto ao interesse da transação para a
coletividade” (Souza, 2002, p. 288).
Em São Paulo, as operações interligadas, cujas origens remontam ao governo Jânio
Quadros na Prefeitura de São Paulo, em 1986 — quando esse alcaide envia a seu secretário de
Planejamento um memorando nos seguintes termos: “Solicito providências imediatas para
estudar projeto que favoreça construções em determinadas áreas desde que o proprietário
ofereça residências operárias aos ocupantes dessas mesmas áreas”74 —, receberam, mais tarde,
tentativas de aperfeiçoamento, mas, pelo efeito das críticas ao seu funcionamento duvidoso
como instrumentode interesse público e de restrições a seus aspectos jurídico-formais, sua
utilização foi interrompida. Em seu lugar, passaram a ser implementadas as chamadas
operações urbanas (OU), num modelo mais aproximado da fórmula que seria incorporada ao
Estatuto da Cidade. Ao contrário das OI,
“nas quais as contrapartidas financeiras se traduzem em construção de HIS [habitações de
interesse social] fora do terreno em que são obtidos direitos de edificação superiores aos
estabelecidos pelo zoneamento, nas OU tais recursos são utilizados no interior do
perímetro que delimita a área onde se realizará a OU, na forma de investimentos em infra-
estrutura, redes viárias, residências para os setores médios e para as populações de baixa
renda etc.”(Sandroni, 2001, p. 62, livre tradução). 
Mais uma vez, as justas e defensáveis intenções, expressadas como objetivos da
iniciativa, quase nunca se efetivaram. Se não em todos os casos, na maior parte deles, os
maiores bônus têm ficado com os empreendedores e os ônus mais relevantes com o poder
público, isto é, com a coletividade. Embora difiram na abrangência territorial e no conteúdo
das contrapartidas previstas, tanto as OI quanto as OU baseiam-se na outorga onerosa do
direito de construir (solo criado) ou de alterações de uso, excedentes em relação às regras
gerais do zoneamento. Se essas forem desproporcionalmente vantajosas em comparação com
as contrapartidas exigidas dos beneficiários, ofendem-se “os princípios éticos que norteiam as
idéias de justiça e legalidade” (GT/OI-RJ, 1997, p. 59).
74 Processo da Prefeitura Municipal n° 10.001.934-86*39, 07/01/86, p. 1, apud Wilderode, 1997, p. 44. A título
de curiosidade, já no período em que exerceu a Presidência da República, de 1960 a 1961, quando renunciou
espetacularmente, Jânio Quadros desenvolveu o hábito de governar por meio de “bilhetinhos” enviados a seus
auxiliares. À época, diretor do jornal “Diário Carioca”, que fazia oposição a Jânio, Pompeu de Sousa (que, trinta
anos mais tarde, como senador, seria o autor do projeto do Estatuto da Cidade) fazia uma coluna diária,
denominada “Bilhetinhos a Jânio”, em que satirizava as decisões do presidente da República (Sousa, 1987). 
70
Ao fazer proposições que, com base em sua grande experiência, poderiam melhorar o
desempenho social das OU, Paulo Sandroni observa que a Operação Urbana Faria Lima (Lei
Municipal n° 11.732, de 1995), em São Paulo, talvez o maior exemplo da comentada
deformação, ao invés de voltar-se para a obtenção de contrapartidas de interesse público,
destinou-se a prolongar uma avenida, cujos terrenos já ostentavam um dos mais elevados
preços do mercado imobiliário, no interesse quase exclusivo de empreendedores privados.
Assim, “ao contrário de representar uma captura de mais-valias pelo poder público, significou
um elevado gasto que pesa na dívida pública do município” (Sandroni, 2001, p. 70). 
Circunstâncias dessa natureza, ou seja, a perspectiva da obtenção de vantagens
advindas dos novos instrumentos, parecem ter contribuído para quebrar resistências de
segmentos do capital imobiliário à aprovação do Estatuto da Cidade, que paralelamente
tramitava no Congresso Nacional, sendo acrescido ou modificado para absorver esses e outros
experimentos municipais. Os efeitos, em seus vários sentidos, da prática municipal na
implementação de dispositivos inovadores constituem, aliás, uma das principais hipóteses em
que se assenta este trabalho para explicar o consenso obtido na aprovação da nova lei. 
Os analistas da aplicação das operações interligadas e urbanas, por exemplo,
confirmam essa evidência. Referindo-se à partição dos ônus e bônus entre poder público e
iniciativa privada, favorável a esta última, o GT/OI-RJ (op. cit., p. 60) afirma: “Por isso ele [o
instrumento da operação interligada] vem sendo utilizado sem enfrentar qualquer oposição do
setor imobiliário, pelo contrário, tendo o seu apoio quase irrestrito”. 
É o que também pensa Marcelo Lopes de Souza, para quem esse instrumento, a
depender de sua regulamentação, “pode constituir-se em peça legitimatória de favorecimentos
abusivos de interesses capitalistas em detrimento da população. Esse tem sido, precisamente,
o caso do Rio de Janeiro” (Souza, 2002, p. 284).
Na ótica da crítica paulista, a opinião não é diferente. Ao examinar as primeiras
operações interligadas em São Paulo, Daniel Wilderode (1997, p. 54) conclui seu trabalho
constatando que a construção de moradias populares, embora em quantidades inexpressivas,
“é elogiada tanto pela imprensa em geral, quanto pelos diversos representantes do setor
imobiliário e da construção, deixando em segundo plano o superlucro obtido pelo
empreendimento interligado”. 
Em que pesem esses comentários críticos, prevalece entre os militantes da causa da
reforma urbana a convicção de que é possível a utilização desse vasto instrumental urbanístico
em atendimento a preceitos éticos de eqüidade social. Abordagens como a das “Operações
Concertadas” em Porto Alegre, que prevêem uma análise prévia, de caráter deliberativo, de
71
um conselho composto, em partes iguais, de representantes do governo, das entidades civis e
da comunidade interessada (Damásio, 2000, apud Maricato e Ferreira, 2002, p. 244) ou a
incorporação de sugestões, não apenas de controle social, mas também de resguardo ético,
como a de que o aporte de recursos públicos somente ocorra após o investimento privado
(Sandroni, op. cit., p. 69), podem aprimorar sua utilização.
Não apenas em relação a esses, mas aos múltiplos instrumentos de planejamento e de
gestão urbana utilizados pelos municípios, têm sido crescente a produção teórica, assim como
o registro analítico e crítico da sua aplicação. Desde as pioneiras publicações do Instituto Pólis
até coletânias recentes como “A Lei e a Ilegalidade na Produção do Espaço Urbano”
(Fernandes e Alfonsin, 2003), que reúne densos artigos sobre o tema específico da
regularização fundiária, ou o compêndio “Mudar a Cidade” (Souza, 2002), livro-texto que
promove ampla revisão histórica e crítica sobre o planejamento e a gestão urbana, ou ainda,
numa abordagem mais prospectiva, “Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas
Perspectivas para as Cidades Brasileiras” (Osório, 2002) — sem contar pesquisas acadêmicas,
artigos e anais de seminários e congressos, que se multiplicam —, a reflexão teórica sobre a
aplicação do instrumental urbanístico no Brasil se avoluma substantivamente. 
O fato inegável é o de que essa variegada experimentação municipal — que envolveu
práticas participativas de formulação orçamentária75, procedimentos democráticos para a
elaboração e a implementação do plano diretor76, instrumentos de regularização fundiária,
tentativas (infrutíferas) de tributação progressiva de terrenos ociosos —, independentemente
do maior ou menor sucesso desse ou daquele ponto de vista (ou, ao contrário, por gerar
expectativas positivas de vários matizes), foi decisiva para que o projeto de Estatuto da
Cidade vencesse resistências e superasse reações.
Se, para o MNRU, essas práticas evidenciavam conquistas em direção à
universalização do direito à cidade, “por meio da construção coletiva de leis, políticas,
programas e práticas sociais em todos os níveis da Federação” (Grazia, 2002, p. 36), para o
empresariado urbano, que sempre viu aquele Movimento (e por ele foi visto) com reservas e
restrições, a perspectiva que se delineava era outra. Como constata Marcelo Lopes de Souza,
“diante da crise do regulative planning e da ascensão das modalidadesfrancamente
mercadófilas de planejamento, a cautela e a crítica parecem ceder mais e mais terreno à
75 Em vez de ser definido apenas pelas autoridades formalmente constituídas, o orçamento público passa a ser
elaborado democraticamente, em várias e sucessivas reuniões, nas quais as comunidades interessadas debatem as
possibilidades e prioridades do investimento público. As primeiras iniciativas de Orçamento Participativo, como
essa prática ficou mundialmente conhecida, datam de 1989, na cidade de Porto Alegre (RS).
76
 Alguns chegam a ver o plano diretor, não sem certa dose de otimismo, como um “pacto social urbano” (na
expressão, entre outras análogas, de Linda Gondim apud Osório, 2001, p. 176).
72
apologia da parceria direta e explícita entre Estado e capital imobiliário” (Souza, 2002, p.
287). 
Assim, a conquista desse novo e amplo instrumental jurídico pode ser traduzida de
muitas maneiras. Sua aplicação pode mesmo não ocorrer ou, a depender das circunstâncias, se
dar num ou noutro sentido. Como acuradamente observou Ermínia Maricato, ao citar pesquisa
do professor Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro que evidencia o “avanço legal” das leis orgânicas
e planos diretores municipais, após a Constituição de 1988: “na gestão das cidades, entretanto,
esse avanço não foi efetivado”. Certamente porque, ela mesma conclui, “estamos no terreno
da política e não da técnica” (Maricato, 2000, p. 181 e 185).
3.2 O direito na cidade
3.2.1 O direito achado na rua
“Na hipocrisia de fazer o contrário do que dizem (isto é, dizer que vão realizar a
justiça, nas normas, enquanto resguardam os seus privilégios), os dominantes se contradizem,
deixando buracos, por onde os juristas de vanguarda podem enfiar a alavanca do progresso”.
Essa lição de Roberto Lyra Filho (1982, apud Guedes, 1993, p. 89) fundamenta uma
percepção do direito que não o vê apenas como norma expressa, ordem estagnada, mas como
processo histórico, constituído pelas práticas sociais que, em movimento, transformam a
realidade e positivam (no sentido jurídico de tornarem formais) princípios de justiça. Deriva
dessa concepção a designação “direito achado na rua”, corrente de pensamento jurídico
resultante da reflexão e da prática de um conjunto de pensadores do direito, “cujo principal
expoente foi o professor Roberto Lyra Filho e a docência que exercitou, por cerca de trinta
anos, principalmente na Universidade de Brasília” (Sousa Jr., 1993, p. 7).
Nas palavras do próprio Lyra Filho, a denominação direito achado na rua “aplica a
nosso campo de estudos o epigrama hegeliano n° 3 de Marx (...): ‘Kant e Fichte buscavam o
país distante / pelo gosto de andar lá no mundo da lua / mas eu tento só ver, sem viés
deformante, / o que pude encontrar bem no meio da rua”77. 
Construções teóricas dessa natureza dão a medida do esforço que os juristas mais
comprometidos com as causas da justiça social tiveram e ainda têm que empreender para
romper, ou neles encontrar frestas, os dogmas civilistas e patrimonialistas que, como vimos
77 No livro Desordem e processo (Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 1985), apud Sousa Jr., 1993, p. 6
(apresentação da 4a edição). 
73
anteriormente, têm oferecido suporte legal à segregação social característica das cidades
brasileiras. 
Os textos citados, de autoria do professor Lyra Filho, foram escritos,
respectivamente, em 1982 e 1985, e são, portanto, anteriores ao processo de redemocratização
do País, que culminou na promulgação da Constituição de 1988. A despeito, contudo, dos
inegáveis avanços sociais que nossa ordem jurídica experimentou desde então, sendo o
capítulo constitucional sobre a política urbana e o Estatuto da Cidade testemunhos desse
aprimoramento, impressiona perceber a semelhança daqueles ensinamentos com a análise, já
posterior a esse novo ordenamento legal (e, na verdade, a propósito dele), feita com acuidade
por Edésio Fernandes:
“é preciso ‘arrancar’ o tratamento jurídico do direito de propriedade imobiliária do âmbito
individualista do Direito Civil para colocá-lo no âmbito social do Direito Urbanístico, de tal
forma que o direito coletivo ao planejamento das cidades, criado pela Constituição Federal
de 1988, seja materializado. Da mesma forma, é preciso ‘arrancar’ o tratamento jurídico da
gestão urbana do âmbito restritivo do Direito Administrativo para colocá-lo no âmbito mais
dinâmico do Direito Urbanístico, de tal forma que o direito coletivo à gestão participativa
das cidades, também criado pela Constituição Federal de 1988, seja efetivado” (Fernandes,
E., 2002b, p. 34). 
Esse alerta se dá no contexto da consistente defesa que seu autor faz da tese de que o
direito urbanístico já constitui um ramo autônomo do direito, na medida em que detém
“objeto, princípios, institutos e leis próprias” (Fernandes, E., op. cit., p. 60). Para ele, esse
ramo autônomo não mais pode ser confundido, como tem sido, com preceitos do direito civil,
privatista e individualista, ou do direito administrativo, na órbita pública, mas limitado e
insuficiente para abranger o novo escopo normativo. 
No entanto, a percepção das dificuldades, presente em ambas as análises a despeito
de distarem vinte anos uma da outra, sugerem que o papel das ruas não pode ser negligenciado
na luta pela efetivação dos direitos conquistados. Se houve um longo caminho, cujos
pressupostos jurídicos comentaremos a seguir, para que o direito à cidade — direito achado na
rua — fosse transformado em normas legais, é razoável supor que não será menos penosa a
tarefa para que esses direitos, agora formais, sejam transpostos para a realidade. 
3.2.2 Do privatismo do Código Civil à cidade no âmbito do direito público
Na expressão, mais uma vez, de Edésio Fernandes (2002b, p. 60), “do Código Civil
de 1916 ao Estatuto da Cidade de 2001, isto é, do princípio da propriedade individual irrestrita
74
ao princípio das restrições urbanísticas ao direito de propriedade, até chegar no princípio da
função social da propriedade e da cidade, a ordem jurídica de controle do desenvolvimento
urbano foi totalmente reformada”.
Essa nova ordem jurídica está fundamentalmente calcada no princípio da função
social da propriedade, que, embora presente nas constituições brasileiras desde 1934, somente
na de 1988 ganhou contornos precisos em relação à propriedade urbana. Para que sejam
alcançados os objetivos constitucionais da política urbana, quais sejam os de assegurar a
efetivação das funções sociais da cidade e da propriedade urbana de modo a garantir
condições condignas de vida a todos os seus habitantes, o município deve adotar um plano
diretor, como principal instrumento da implementação dessa política. 
Ao plano diretor incumbe a tarefa, não mais apenas de estabelecer as metas e
diretrizes da política urbana, que se impõem aos particulares e agentes privados, como
também de definir os critérios para o atendimento pela propriedade urbana de sua função
social, assim como fixar as normas que limitam e condicionam, na cidade, o exercício do
direito de propriedade. 
Embora, desde a promulgação constitucional, os municípios estejam, mais que
autorizados, instados e, em certos casos, obrigados a elaborar seus planos diretores em
consonância com esse novo paradigma, anteriormente à aprovação do Estatuto da Cidade a
reação à aplicação do princípio constitucional da função social (o que envolvia não apenas o
plano diretor, mas também outras leis municipais) comumente se valia do “argumento jurídico
– falho, mas eficiente – de que o capítulo constitucional não seria auto-aplicável (...), já quesomente uma outra lei federal poderia modificar os princípios do Código Civil sobre o direito
de propriedade” (Fernandes, E., op. cit., p. 37). 
De fato, não era o que ensinavam juristas do porte de José Afonso da Silva, para
quem “o regime jurídico da propriedade tem seu fundamento na Constituição”, e não,
portanto, na legislação infraconstitucional. “Significa isso que o Direito Civil não disciplina a
propriedade, mas tão-somente regula as relações civis a ela pertinentes” (Silva, J. A., 2000, p.
69). Ainda para esse notório autor, estando a propriedade urbana vinculada à sua função social
pela Constituição, que, de outra parte, remete ao plano diretor a fixação dos parâmetros para o
atendimento dessa condição e, assim, para o próprio exercício do direito, “é que se concebe o
direito de propriedade urbana como um direito planificado (e também propriedade-
procedimento), porque predeterminado por planos urbanísticos” (Silva, J. A., op. cit., p. 76). 
Na dicção não menos importante de Eros Roberto Grau (1990, p. 247, apud Saule Jr.,
2002b, p. 82), 
75
“fundamentos distintos justificam propriedade dotada de função individual e propriedade
dotada de função social. Encontra justificação, a primeira, na garantia, que se reclama, de
que possa o indivíduo prover a sua subsistência e de sua família, daí porque concorre para
essa justificação a sua origem, acatada quando a ordem jurídica assegura o direito de
herança. Já a propriedade dotada de função social é justificada pelos seus fins, seus
serviços, sua função”. 
O direito de propriedade, portanto, não é “único”, como queriam e ainda querem
alguns juristas presos a excessos de formalismo e a um positivismo tão radical quanto
superficial. São muitas as formas de propriedade, bem como distintas as relações sociais por
elas e relativamente a elas estabelecidas. No entanto, à revelia de tantas e tão fundadas
opiniões, quase sempre tem prevalecido, mesmo após a Constituição de 1988, a concepção
“do regime jurídico da propriedade privada como subordinado ao Direito Civil, considerado
como direito real fundamental” (Silva, J. A., op. cit., p. 69). 
Não foi simples, portanto, também do ponto de vista jurídico, o comentado período
de experimentação municipal que transcorreu entre 1988, após a promulgação da
Constituição, e 2001, ano da aprovação do Estatuto da Cidade. Inexistindo uma lei federal que
estabelecesse as diretrizes gerais da política urbana e, sobretudo, que regulasse a aplicação das
penalidades previstas para exigir o cumprimento da função social da propriedade urbana
ociosa, a atuação das municipalidades nesse campo “tinha de ser justificada por malabarismos
intelectuais relacionando diversos princípios constitucionais em vigor e que tratavam de
aspectos parciais da questão” (Fernandes, E., op. cit., p. 37). 
Com o ingresso do Estatuto da Cidade no mundo jurídico, aquele pretexto
desaparece, pois essa lei consolida os ditames constitucionais referentes à política urbana e
amplia a operacionalidade da competência jurídica para a ação municipal, já instituída pela
Constituição Federal. Referindo-se a essa lei, ninguém menos que o recentemente falecido
jurista Josaphat Marinho (2001) assim se expressou: “Não é a lei feita para servir indivíduos,
mas em benefício da sociedade. O conteúdo orgânico que a caracteriza casa com o sistema
constitucional, elaborado com ânimo de renovação e de justiça para todos”.
A edição do Estatuto da Cidade, ademais, confirma o direito urbanístico como ramo
autônomo do direito público brasileiro. Para tanto78 — além da existência de leis específicas,
como o próprio Estatuto, a lei de parcelamento, várias leis federais e inúmeras leis estaduais e
municipais —, estariam atendidos os requisitos doutrinários de um objeto, que seria
fundamentalmente o de promover o controle jurídico do desenvolvimento urbano; de
princípios, tais como o da função social da propriedade e da cidade, o do urbanismo como
78 Conforme Edésio Fernandes (2002b, p. 60-62).
76
função pública e o da separação entre direito de construir e direito de propriedade; e de
institutos típicos, como o são o plano diretor, o parcelamento do solo para fins urbanos e o
zoneamento, entre muitos outros. 
Porém, conquanto seja amplo e vário o arsenal de normas que já compõem essa nova
ordem jurídico-urbanística, as condições políticas e sociais que colocam em risco a sua
efetividade remanescem. Seja valendo-se de possíveis incoerências entre o Estatuto da Cidade
e o novo Código Civil79, em vigor desde janeiro de 2003, seja por meio da exploração
interessada de dispositivos da legislação ambiental para impedir a regularização fundiária de
favelas, mesmo em áreas há tempos consolidadas80, são muitos ainda os artefatos que a reação
ideológica, o dogmatismo patrimonialista e o legalismo conservador tendem a opor aos
princípios constitucionais da política urbana. 
Afinal, como veremos mais detalhadamente no próximo capítulo, “o que sempre
esteve em jogo durante o longo processo de discussão sobre a nova lei — dentro e fora do
Congresso Nacional — era, e ainda é, a forte resistência dos grupos conservadores ligados ao
setor imobiliário à nova concepção (...) dada ao direito de propriedade” (Fernandes, E., op.
cit., p. 35).
4 – ESTATUTO DA CIDADE: DE ONDE VEIO ESSA LEI? 
4.1 O caminho até a constitucionalização da política urbana 
79 Nesse ponto, há distintas opiniões, mesmo entre juristas que abraçam o ideário da reforma urbana. Enquanto,
por exemplo, Jacques Távora Alfonsin (2002, p. 11) entende que, nos termos do art. 1.228 do novo Código Civil,
“o direito de propriedade mudou o seu caráter jurídico” em cotejo com o anterior, Edésio Fernandes (2002b, p.
36), ao considerar que o novo Código “não é de todo coerente com a proposta do Estatuto da Cidade no que diz
respeito à noção do direito de propriedade imobiliária individual”, prevê que grupos conservadores explorarão
“controvérsias jurídicas”. 
80
 O Estatuto da Cidade, ao definir o princípio do direito a cidades sustentáveis, estabeleceu uma espécie de
hierarquia de direitos: o direito individual deve subordinar-se ao direito coletivo e, este, por sua vez, deve
regrar-se pelo interesse público. Se há risco, por exemplo, de comprometimento das condições de vida “para as
presentes e futuras gerações”, o assentamento da população, seja rica, seja pobre, deve evitá-lo. O que não
significa dar vezo ao reacionarismo das decisões administrativas e judiciais que são, o mais das vezes, rigorosas
com os pobres, sem que se lhes ofereçam alternativa digna, e complacentes com os ricos (quando, sendo o caso
de tratamento diferenciado, deveria prevalecer o exato contrário, em face do “estado de necessidade”). A
propósito, convém lembrar a inscrição em uma camiseta de um militante do movimento popular pela moradia,
que circulava pelos corredores da Cúpula das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Rio 92). Inconformado com
o conteúdo conservador de alguns discursos preservacionistas, que muitas vezes pareciam esquecer que a espécie
humana também integra a natureza, alertava, com ironia: “Gente também é bicho”! 
77
4.1.1 As primeiras iniciativas
Na história da construção de uma legislação urbanística no Brasil, assume destacado
relevo a participação do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). Ainda em 1953, como vimos,
o III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em Belo Horizonte sob a organização do
IAB, propôs que se editasse uma legislação para criar, no Brasil, um ministério especializado
em habitação e urbanismo. No ano seguinte, o IV Congresso, realizado de17 a 24 de janeiro,
na cidade de São Paulo, reiterou essa reivindicação ao adotar a tese denominada “O bem-estar
social”, de autoria do arq. Nestor Egydio Figueiredo, do Rio de Janeiro, que se fundava em
argumentos tais como o de que o déficit de unidades habitacionais já atingia “a elevada cifra
de 1 milhão e trezentas mil, [com] acréscimo anual acima de duzentas mil”, bem como na
constatação de que “a moradia do homem não pode ser resolvida fora do conceito moderno
dos problemas do urbanismo” (Serran, 1976, p. 28-29).
Em 1959, o Departamento do Rio de Janeiro do IAB, publicou, em seu boletim
informativo, uma proposta de projeto de lei, devidamente justificada e formalizada em oito
artigos, denominada “Lei da Casa Própria”, que “antecipa, em cinco anos, as linhas gerais da
Lei 4.380/64 que criou o Sistema Financeiro da Habitação” (Serran, op. cit., p. 8 e 31-38). De
fato, essa proposta legislativa, encaminhada pelo IAB aos candidatos à presidência da
República nas eleições de 1960, Adhemar de Barros, Henrique Lott e Jânio Quadros,
propunha a constituição de “sociedades comerciais destinadas a financiar a aquisição de casa
própria”, a vinculação entre reajuste de prestação e aumento de salário, a retomada do imóvel
(mediante indenização) em caso de inadimplemento do comprador, bem como a criação de
um Conselho Nacional da Habitação. Essa última proposta foi implementada em 1962, no
governo de João Goulart, que assumira o poder após a renúncia de Jânio Quadros.
O documento final81 do mencionado “Seminário do Quitandinha”, de 1963, não
apenas continha a recomendação de que o poder executivo encaminhasse ao Congresso
Nacional um projeto de lei sobre a política habitacional e urbana, mas também, e sobretudo,
expunha princípios e fundamentos que décadas depois seriam, alguns, incorporados à ordem
jurídica nacional e, outros, mantidos nos discursos propositivos da reforma urbana. 
São exemplos do caráter pioneiro e da constrangedora atualidade desse documento,
afirmações, entre muitas outras, como as seguintes:
1. “o problema habitacional na América latina (...) é o resultado de condições de
subdesenvolvimento provocadas por fatores diversos, inclusive processos
espoliativos (...)”;
81 O registro contextualizado do Seminário bem como a íntegra de seu documento final podem ser consultados
em Serran, 1976. 
78
2. “a situação habitacional do Brasil [caracteriza-se] pela desproporção cada vez
maior, nos centros urbanos, entre o salário ou a renda familiar e o preço de
locação ou de aquisição de moradia, [dado que] o significativo número de
habitações construídas tem se destinado quase exclusivamente às classes
economicamente mais favorecidas”;
3. “nos maiores centros urbanos do país, a população que vive em sub-habitações
(...) é grande e crescente, tanto em números absolutos como relativos”;
4. “concorre para agravar o déficit de habitação (...) a incapacidade já demonstrada
de obter-se, pela iniciativa privada, os recursos e investimentos necessários ao
aumento da oferta de moradias de interesse social (...)”;
5. “a ausência de uma política habitacional sistemática (...) vem ocasionando efeitos
maléficos ao desenvolvimento global do país, baixando de modo sensível o
rendimento econômico-social desse mesmo desenvolvimento”;
6. entre “os direitos fundamentais do homem e da família se inclui o da habitação” e
sua realização exige “limitações ao direito de propriedade e uso do solo” e se
consubstancia “numa reforma urbana, considerada como o conjunto de medidas
estatais visando à justa utilização do solo urbano, à ordenação e ao equipamento
das aglomerações urbanas e ao fornecimento de habitação condigna a todas as
famílias”;
7. “é de grande importância para a política habitacional a formação de uma
consciência popular do problema e a participação do povo em programas de
desenvolvimento de comunidades”;
8. “é imprescindível a adoção de medidas que cerceiem a especulação imobiliária,
sempre antisocial, disciplinando o investimento privado nesse setor”;
9. “para a efetivação da reforma urbana torna-se imprescindível a modificação do
parágrafo 16 do art. 141 da Constituição Federal, de maneira a permitir a
desapropriação sem exigência de pagamento à vista, em dinheiro” (Serran, 1976,
p. 55-58).
Estavam, portanto, nesse histórico documento82 os princípios fundamentais que, mais
tarde, e com maior ênfase em seus aspectos sociais, viriam a ser defendidos pelo MNRU na
Assembléia Nacional Constituinte e, posteriormente, no contexto da elaboração do Estatuto da
Cidade. Com base nessas propostas83, o governo João Goulart chegou a elaborar um projeto de
82 Ver anexo 1.
83
79
lei com o objetivo de criar o Conselho de Política Urbana (Copurb), com amplos poderes, de
caráter consultivo, deliberativo e propositivo. Com quinze artigos, a iniciativa, que chegou a
ser considerada “um projeto de lei de Reforma Urbana” (Finep, 1985, p. 68), tratava
exclusivamente da criação do Copurb, junto à Presidência da República, “com o objetivo de
estudar os problemas urbanos do País e elaborar as diretrizes de uma política de
desenvolvimento urbano equilibrado, harmônico e estético, sincronizado com a expansão
econômica e social do País” (art. 1º), em nada referindo-se, por exemplo, ao conteúdo do
direito de propriedade nas áreas urbanas84. 
Na verdade, o Plano Trienal de Desenvolvimento (1962-64), que João Goulart havia
formulado no início de seu governo, não abordava a questão urbana, nem de maneira
abrangente nem mesmo em seus aspectos setoriais. No começo de 1963, contudo, no auge da
campanha popular pelas “reformas de base”, como se dizia então, o governo encaminha sua
Mensagem anual ao Congresso Nacional, “na qual aborda, em dois trechos, a questão
habitacional brasileira em sua verdadeira dimensão — a do desenvolvimento urbano”
(Schmidt e Farret, 1986, p. 22).
Numa das passagens dessa Mensagem ao Congresso Nacional, João Goulart afirma:
“Não desconhecemos que somente o desenvolvimento do país, aumentando a
riqueza nacional, poderá elevar o nível de vida do povo, proporcionando-lhe adequadas
condições de residência. Mas também não ignoramos que a falta de uma legislação
reguladora tem permitido que a indústria de construção se transforme em presa favorita de
especuladores, impedindo o acesso à residência própria das camadas mais pobres de nossa
população”,
para, adiante, pretextar-se pela omissão governamental buscando apoio nos dois lados da
“guerra fria”85: “recordo que mesmo nos Estados Unidos da América, o país de mais elevada
renda do mundo, dezenas de milhões habitam em condições precárias. A União Soviética
ainda não conseguiu debelar o seu déficit habitacional, não obstante dois planos septenais de
construção intensiva”; e, por fim, compromissar-se: “devo submeter à aprovação do
Congresso Nacional, dentro em breve, o projeto de lei de reforma urbana, que constituirá o
primeiro passo para a formulação de soluções em novas bases para os problemas da habitação
 Conforme Jorge Wilheim (1965, p. 161).
84
 Ver anexo 2. Observe-se que, desde 22/11/1963, tramitava na Câmara dos Deputados o PL 1329/1963, de
autoria do deputado Artur Lima, liderança da base governista (PTB), que criava a Superintendência da Política
Urbana (Supurb), de menor abrangência que a que se pretenderia, poucos meses depois, atribuir ao Copurb.
85 Ficou conhecido como “guerra fria” o período, entre o fim da 2ª Guerra Mundial, em 1945, e a queda do Muro
de Berlim, em 1989, no qual os principais blocos de nações,o capitalista e o comunista, liderados
respectivamente pelos Estados Unidos da América e pela União Soviética, se antagonizavam no domínio da
tecnologia nuclear, na conquista espacial, na corrida armamentista e em outras disputas político-econômicas,
sem, contudo, declararem uma guerra efetiva. 
80
e, particularmente, para a questão da moradia popular” (Revista Arquitetura n° 10, abril de
1963, apud Serran, 1976, p. 47-52, grifos nossos).
Abortado pelo golpe militar de 31 de março de 1964, o projeto não chegou a ser
apresentado ao Congresso Nacional. Embora a questão urbana já fosse importante naquele
ambiente político e o Seminário do Quitandinha, realizado em julho de 1963, tivesse, de fato,
influenciado as decisões políticas, “a repercussão do referido encontro não se comparou à
visibilidade conferida à mobilização que, na mesma época, agitava o Brasil rural, na esteira da
organização das ligas camponesas, clamando por reforma agrária” (Souza, 2002, p. 157).
Talvez por essa razão, frustradas as precursoras iniciativas de legislação urbana do
governo Goulart, os governos militares tenham logo aprovado uma lei para tratar da questão
agrário-rural, o Estatuto da Terra (até hoje considerada avançada, a despeito de sua ainda
restrita implementação), e, no que se refere à problemática urbana, feito regredir o debate,
circunscrevendo-o à política habitacional86. 
A idéia de uma legislação que se voltasse abrangentemente para as cidades só
voltaria ao debate político no final dos anos 1970. À proporção que os problemas urbanos se
agravavam, as críticas à atuação do BNH, voltado para a abordagem financeira da produção
habitacional, se avolumavam. A avaliação negativa exposta, em maio de 1971, no Rio de
Janeiro, pelo então presidente do IAB, arq. Benito Sarno, no III Congresso Interamericano de
Habitação, do qual o próprio BNH era anfitrião, dão a medida da opinião que prevalecia entre
os profissionais do setor, que tentavam traduzir o sentimento popular:
“O BNH tem atuado há seis anos no Brasil. Tem tomado a moradia como se esta
pudesse ser algo isolado. Em muitos casos tem forçado uma ruptura das ligações naturais
destas, com o indivíduo e a cidade.(...) É importante que o BNH tenha presente que está
criando uma nova semântica da moradia brasileira. (...) Temos medo de que, dentro em
breve, moradia para o brasileiro seja apenas um cálculo de Unidades Padrão de Capital87, ou
a preocupação com a prestação mensal e conseqüente correção ou o pavor de ser levado
contra a vontade para um apartamento ou conjunto residencial” (Serran, 1976, p. 22).
No início da década de 1970, o BNH estendeu sua atuação para programas de
saneamento e o governo federal instituiu as primeiras Regiões Metropolitanas — tentativa de
tratar, de forma “integrada”, como era freqüente dizer no modelo desenvolvimentista, não
apenas as políticas setoriais de habitação, saneamento e transportes, mas também, nas grandes
cidades, das questões que ultrapassavam a jurisdição municipal —, bem como criou a
Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões Metropolitanas (CNPU).
86
 O “bálsamo” para as classes médias, de que falava a deputada Sandra Cavalcanti, primeira presidente do BNH,
na comentada carta ao presidente-marechal Castello Branco.
87 Referência a uma das muitas “moedas” contratuais de que o SFH se valia, na tentativa de manter constantes,
num ambiente econômico inflacionário, os valores envolvidos nos financiamentos habitacionais. 
81
Não havia ainda, contudo, nenhuma proposta legislativa com o objetivo de municiar
juridicamente o planejamento e a administração dos núcleos urbanos. A primeira tentativa
nesse sentido, durante o regime militar, ocorreu no âmbito da CNPU, depois transformada em
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), onde, em 1976, foi elaborado um
anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano, baseado na constatação de seu “corpo técnico
[de que] as administrações locais não dispunham de um instrumental urbanístico para
enfrentar a especulação imobiliária e [promover] a distribuição dos serviços públicos urbanos”
(Grazia, 2003, p. 57, grifo nosso).
A notícia de que estava em elaboração esse anteprojeto vazou para a imprensa, o que
“suscitou manchetes alarmistas em alguns jornais e semanários da época, um dos quais
alertava os leitores para o fato de o governo militar pretender ‘socializar o solo urbano”
(Ribeiro e Cardoso, 2003, p. 12). O governo recuou e deixou de enviar a proposta ao
Congresso Nacional. 
As reivindicações sociais, no entanto, cresciam. A campanha eleitoral de 1981, no
que seria a primeira eleição direta de governadores após o golpe de Estado de 1964, trouxe a
questão urbana para a pauta política nacional. No Rio de Janeiro, por exemplo, Leonel
Brizola88, de volta do exílio por efeito da lei de anistia, prometia, na campanha que resultou
surpreendentemente vitoriosa, “assentar cerca de 1 milhão de famílias nos lotes vazios
existentes na região metropolitana, fruto do laissez-faire do processo especulativo de
loteamento periférico ocorrido desde os anos 40” (Ribeiro e Cardoso, op. cit, p. 13). 
Em 1982, a 20a Assembléia Geral da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB) aprovou um documento, intitulado “Solo Urbano e Ação Pastoral”89, em que critica a
formação de estoques de terra urbana com fins especulativos e, entre outras ações públicas, a
política de remoção de favelas. O texto propunha, por exemplo, a regularização fundiária de
assentamentos informais, o combate à ociosidade do solo urbano e o condicionamento da
propriedade urbana a sua função social (CNBB, 1982). 
No ano seguinte ao do documento da CNBB, mais precisamente no dia 3 de maio de
1983, o governo do general João Figueiredo, que tinha como Ministro do Interior (responsável
pela questão urbana) o coronel Mário Andreazza, motivado pela “percepção de que a questão
urbana pudesse empolgar as camadas populares em torno de lideranças da oposição ao regime
88
 Um dos nossos mais importantes líderes políticos, herdeiro da vertente trabalhista (getulista) da esquerda
brasileira, Leonel de Moura Brizola faleceu no dia 21 de junho de 2004.
89 Numa de suas passagens mais expressivas, o texto da CNBB vaticina: “a aceleração do processo de
urbanização está transferindo para a cidade uma carga conflitual que poderá assumir as dimensões de uma
confrontação entre os muitos que têm pouco a perder e os poucos que têm muito a perder” (Jornal do Brasil,
21/2/1982, Caderno Especial, apud Grazia, 2002, p. 21). 
82
autoritário” (Ribeiro e Cardoso, op. cit., p. 13), finalmente envia ao Congresso Nacional o
projeto elaborado no CNDU. Embora fosse uma versão já abrandada pela exclusão de certos
institutos, como a “concessão90 da posse da terra aos moradores urbanos que apresentavam
condições ilegais de ocupação” (Grazia, 2002, p. 21), a proposição conservava a essência do
anteprojeto de 1976. 
O projeto de lei de desenvolvimento urbano, que ganhou o número 775/8391,
objetivava “a melhoria da qualidade de vida nas cidades”, por meio de diretrizes e
instrumentos, como, entre muitos outros:
1. a recuperação pelo poder público de investimentos de que resulte valorização
imobiliária; 
2. a possibilidade de o poder público realizar desapropriações de imóveis urbanos
visando à renovação urbana ou para combater a estocagem de solo ocioso; 
3. o direito de preempção; 
4. a taxação da renda imobiliária resultante de fatores ligados à localização do
imóvel; 
5. o direito de superfície; 
6. o controle do uso e ocupação do solo; 
7. a compatibilização da urbanização com os equipamentosdisponíveis; 
8. o condicionamento do direito de propriedade (imposto progressivo e edificação
compulsória); 
9. a regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa renda; 
10.o reconhecimento jurídico da representação exercida pelas associações de
moradores; 
11.o estímulo à participação individual e comunitária;
12.o direito de participação da comunidade na elaboração de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
13.a legitimação do Ministério Público para propor ações em defesa do
ordenamento urbanístico. 
90
 Segundo Adauto Cardoso (apud Grazia, 2002, p. 20), uma versão anterior do projeto havia sido publicada, “sem
a permissão governamental”, no jornal O Estado de S. Paulo, de 27/1/1982, o que teria ensejado reações a essa
possibilidade de regularização fundiária. É interessante notar que essa mesma polêmica ressurgiria na
Assembléia Nacional Constituinte e, quase duas décadas depois, por ocasião da sanção do Estatuto da Cidade.
91
 Ver anexo 3. 
83
Muitos de seus institutos constaram da Emenda Popular da Reforma Urbana92, que
viria a ser apresentada quatro anos depois à Assembléia Nacional Constituinte de 1986, e
foram absorvidos, tanto pela Constituição de 1988 quanto pelo Estatuto da Cidade. Importa
lembrar que estava ainda em vigor a Constituição do regime militar, de 1967/69, que, além de
caracterizar-se pelo perfil autoritário do regime, ignorava a natureza já predominantemente
urbana do Brasil. Na verdade, a proposição legislativa baseava-se tão-somente no frágil abrigo
constitucional proporcionado pelo então ainda impreciso princípio da função social da
propriedade. 
A apresentação do projeto foi, portanto, uma indiscutível ousadia. A reação dos
setores conservadores da sociedade foi imediata. O empresariado urbano mais atrasado
novamente tachava o projeto de “comunista”, como, aliás, costumava acontecer então com as
iniciativas de índole democrática. A revista Visão, de São Paulo, porta-voz do empresariado
conservador, que apoiava o governo, chegou a tratar o assunto em matéria de capa. Acusava o
projeto de acabar com o direito de propriedade no Brasil. O PL 775/83, nunca votado93, parou
nos escaninhos do Congresso Nacional. 
4.1.2 O processo constituinte e a Emenda Popular da Reforma Urbana 
Naquilo que foi considerado um “discreto avanço” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 74), a
Constituição de 1988, pela primeira vez na história constitucional brasileira, tratou da
problemática urbana. A despeito da crescente importância econômica e social das cidades no
Brasil, as constituições anteriores sequer continham o vocábulo “urbano”, salvo para regrar,
nos capítulos referentes à tributação, a aplicação do Imposto Predial e Territorial Urbano, o
IPTU.
Eleita em 1986, por força de uma Emenda94 à Constituição de 1967/69 (sem ruptura,
portanto, da ordem institucional), nossa última Assembléia Nacional Constituinte foi instalada
no dia 1° de fevereiro de 1987, tendo promulgado a nova Constituição no dia 5 de outubro de
1988. Eram, ao todo, 559 parlamentares constituintes: 72 senadores e 487 deputados federais.
92 Ao examinar comparativamente o PL 775/83 (LDU) e a Emenda Popular da Reforma Urbana, Adauto Lúcio
Cardoso (2003, p. 31), embora ressalve a diferença entre a ênfase da LDU no planejamento urbano e a da
Emenda na participação popular, afirma que “a emenda popular se move no campo de discussões e segundo um
padrão de pensar a questão urbana que foi estabelecido pela LDU”. 
93
 Somente em 1995, o projeto deixou oficialmente de tramitar, regimentalmente retirado pelo autor, o Poder
Executivo. 
94 Emenda à Constituição n° 26, de 27 de novembro de 1985.
84
O processo de funcionamento da Constituinte, o que incluía o método de elaboração
do texto constitucional, fixado num Regimento Interno, “foi ousado e inovador, não tendo
paralelo na história constitucional brasileira e sendo bastante raro mesmo no direito
comparado” (Coelho e Oliveira, op. cit., p. 20).
Não foi elaborado um estudo ou um projeto-base anteriormente à instalação da
Assembléia, que tampouco formou um grupo com esta tarefa preliminar95. Muito ao contrário
desses procedimentos, tradicionais em situações análogas, a construção do projeto de
Constituição ocorreu das parcelas para o todo, num processo altamente permeável a pressões
externas, de todas as correntes de opinião. 
Foram formadas 24 subcomissões temáticas, que recolheram propostas e sugestões,
realizaram audiências públicas e, com base nelas, produziram os primeiros textos parciais.
Agrupados em blocos de três, esses estudos parciais convergiram para oito comissões
temáticas para, só então, resultarem no primeiro anteprojeto, organizado pela Comissão de
Sistematização.
A partir de então, em meio a muitos debates e conflitos, foram admitidas novas
emendas, elaborados novos pareceres e promovidas novas votações no âmbito, primeiramente,
da Comissão de Sistematização e, finalmente, por dois turnos, no Plenário.
Em todo o processo, foram amplas as possibilidades de participação da chamada
“sociedade civil organizada”. Sem entrar no mérito de terem sido ou não acatadas as
reivindicações dessa ou daquela parcela da sociedade, é inegável o fato de que o Regimento
Interno criou inúmeras possibilidades participativas. No início dos trabalhos, houve a
oportunidade da apresentação, perante as subcomissões, de “sugestões” de iniciativa de
organizações sociais, de instituições como as câmaras de vereadores, assembléias legislativas
e tribunais, além dos próprios constituintes. Embora o prazo para a apresentação dessas
sugestões tenha sido considerado exíguo por muitas associações civis, mais de 11 mil foram
apresentadas no total, em grande parte de iniciativa popular. 
Outra possibilidade de participação, ainda na fase das subcomissões, consistia nas
“audiências públicas”. Muitas instituições, autoridades e personalidades profissionais ou
acadêmicas foram convidadas a opinar. Em outras ocasiões, as subcomissões deslocavam-se
pelo País com o intuito de ouvir depoimentos. Freqüentemente diferentes e, por vezes,
95
 Existia um estudo elaborado pouco tempo antes por uma Comissão de Assuntos Constitucionais, constituída
pelo presidente José Sarney e conhecida como “Comissão dos Notáveis”. Esse trabalho, contudo, não foi
oficialmente reconhecido nem, muito menos, tomado como referência pela Assembléia Nacional Constituinte. 
85
antagônicas, essas opiniões e propostas formaram um mosaico da realidade nacional, com
evidentes reflexos nos processos de votação ocorridos adiante.
Entretanto, a mais relevante forma de participação democrática no processo
constituinte foi, sem dúvida, a das “emendas populares”. A partir do primeiro projeto,
sistematizado em 15 de julho de 1987, foram admitidas, ao lado daquelas formuladas pelos
próprios constituintes, emendas de iniciativa dos cidadãos, desde que trouxessem, no mínimo,
a assinatura de trinta mil eleitores e fossem patrocinadas por, pelo menos, três associações
representativas. No total, foram apresentadas 122 emendas populares, que somaram mais de
doze milhões de assinaturas. No entanto, somente 83 delas atenderam às exigências
regimentais e foram oficialmente aceitas. Entre essas estava a Emenda Popular da Reforma
Urbana. 
Sob a responsabilidade formal da Federação Nacional dos Engenheiros, da Federação
Nacional dos Arquitetos e do Instituto de Arquitetos do Brasil, mas também sob a organização
da Articulação Nacional do Solo Urbano, da Coordenação dos Mutuários do BNH e do
Movimentoem Defesa do Favelado, “além de 48 associações locais ou regionais” (Maricato,
1988), tendo por primeira signatária Nazaré Fonseca dos Santos, a Emenda Popular n° 63, de
1987, como ficou oficialmente registrada, obteve 131 mil assinaturas. 
Disposta em vinte e três artigos96, por sua vez desdobrados em dezesseis parágrafos e
quinze incisos, e apresentada no dia 19 de agosto de 1987, a Emenda pretendia, em resumo,
consignar na Constituição97:
1. o direito universal a condições condignas de vida urbana e a gestão democrática
das cidades;
2. a possibilidade de o poder público desapropriar imóveis urbanos por interesse
social, mediante pagamento em títulos da dívida pública, à exceção da casa
própria, cuja indenização deveria ser plena e prévia, em dinheiro;
3. a captura de mais-valias imobiliárias decorrentes de investimentos públicos;
4. a iniciativa e o veto popular de leis;
5. a possibilidade, na ausência de lei federal disciplinadora, da aplicação direta de
norma constitucional, mediante decisão judicial; 
6. a responsabilização penal e civil da autoridade que descumprisse os preceitos
constitucionais;
96 Ver anexo 4.
97
 O conteúdo da Emenda Popular da Reforma Urbana será retomado no Capítulo 6, com o objetivo de verificar-se
o grau de seu acolhimento pela Constituição e/ou pelo Estatuto da Cidade.
86
7. a prevalência dos “direitos urbanos” por meio de instrumentos tais como:
imposto progressivo, imposto sobre a valorização imobiliária, direito de
preferência, desapropriação, discriminação de terras públicas, tombamento,
regime especial de proteção urbanística e ambiental, concessão de direito real
de uso e parcelamento e edificação compulsórios; 
8. a separação entre direito de propriedade e direito de construir;
9. o usucapião especial para fins de moradia, de terrenos públicos ou privados;
10. o direito à moradia com base em políticas públicas que assegurassem:
regularização fundiária e urbanização, programas habitacionais para aquisição
ou locação, fixação de limite máximo para o valor inicial dos aluguéis,
assessoria técnica e aplicação de recursos orçamentários a fundo perdido, sob
controle social;
11. a periodicidade mínima de doze meses e o controle estatal dos índices aplicados
ao reajustamento de aluguéis;
12. o monopólio estatal para a prestação de serviços públicos, vedado o subsídio de
serviços concedidos à iniciativa privada;
13. a criação de um fundo de transportes públicos para subsidiar a limitação das
tarifas ao equivalente a 6% do salário mínimo mensal;
14. a participação popular na elaboração e na implementação de “plano de uso e
ocupação do solo”, além de sua aprovação pelo legislativo. 
Coube à arquiteta Ermínia Maricato, professora da Universidade de São Paulo (USP)
e, então, diretora do Sindicato dos Arquitetos daquele Estado, defender a Emenda perante o
Plenário da Assembléia Nacional Constituinte. 
Em seu pronunciamento, ela questionou, de início, se os constituintes e as
autoridades municipais, estaduais e federais tinham “consciência de que o nosso País possui
uma população predominantemente urbana”, já que parecia que predominava a “consciência
de que ainda somos um País agrário”. Em seguida, afirmou que “a maior parte da população
brasileira está nas favelas, nos mocambos e na periferia desurbanizada”; declarou não
acreditar que os recursos “colocados na mão do capital privado financeiro e da incorporação
resolvam o problema da habitação no Brasil”; argumentou que a retenção de solo urbano
ocioso não deveria interessar nem ao capital imobiliário produtivo, “que necessita de terrenos
para sua atividade”; destacou que a aprovação de instrumentos para a regularização fundiária
“já seria uma grande reforma”; e concluiu, afirmando: “A questão urbana é séria e veio para
87
ficar. (...) Acreditamos que a especulação imobiliária deve ser varrida do cenário brasileiro,
assim como o empreguismo, a ineficácia administrativa, a corrupção e o latifúndio agrário. O
que queremos é um País do século XX. Queremos eliminar o que é arcaico neste País”.98
A despeito da importância do tema, do denso apoio que a Emenda obteve e dos
substanciais argumentos que a sustentaram, parecia que o próprio Plenário dava razão à
dúvida sobre o grau de consciência dos problemas urbanos com que Ermínia Maricato iniciara
seu discurso. Havia apenas três constituintes presentes. 
Como seria de se esperar, em face de seu conteúdo, a Emenda Popular da Reforma
Urbana suscitou reações. Em artigo publicado na Folha de São Paulo de 20/8/1987, dia
seguinte ao da apresentação da Emenda, o deputado constituinte Luiz Roberto Ponte, do
PMDB do Rio Grande do Sul, também presidente da Câmara Brasileira da Indústria da
Construção (CBIC), criticou-a firmemente ao considerar que a terra, foco das preocupações da
reforma urbana, não seria um problema importante, já que representaria apenas 5% “dos
recursos necessários para construir uma habitação digna”. O deputado também defendia que a
solução para a moradia popular deveria incorporar a iniciativa privada, cabendo ao governo
aportar recursos e subsídios, além de “desapropriar áreas necessárias”.
A própria Ermínia Maricato (1987), em artigo no mesmo jornal, encarregou-se de
refutar tais afirmações. Lembrou que o custo relativamente baixo do solo na produção da
moradia se dava em “conjuntos habitacionais praticamente ‘fora’ das cidades” e que a
“retenção especulativa da terra contribui para essa situação”. De outra parte, argumentou que,
quanto aos subsídios, seria necessário saber “precisamente a quem eles irão beneficiar” e, no
tocante às desapropriações, reconhecer que o “alto custo da terra”, ao lado da exigência de
pagamento prévio, em dinheiro, inviabilizam as “políticas habitacionais para baixa renda”.
A transcrição desse debate se presta a exemplificar o ambiente conflituoso em que a
proposta da reforma urbana foi examinada pela Constituinte. Ao final, foi o seguinte o parecer
do relator, o deputado Bernardo Cabral, do PMDB do Amazonas:
“No que se refere à Questão Urbana, a Emenda apresenta dispositivos inovadores e
aperfeiçoadores do Projeto de Constituição, nos campos da função social da propriedade, da
participação popular, da desapropriação, das normas gerais de direito urbano, do usucapião
urbano e da ordenação do espaço urbano. Os dispositivos referentes a avaliação de imóveis,
locação e venda de habitações, apresentam conteúdo infra-constitucional. (...) O transporte
deve, necessariamente, ser um serviço público essencial, por ser um direito do cidadão e um
dever do Estado. Para tanto, a criação de um fundo de transportes urbanos, para subsidiar a
diferença entre o custo do transporte e o valor da tarifa paga pelo usuário, processaria a
perfeita ordenação destes transportes. Com mudanças de redação e supressão das
98 Ver Diário da Assembléia Nacional Constituinte, de 27 de janeiro de 1988, p. 402-403.
88
particularidades, somos pela aprovação parcial da Emenda, nos termos do Substitutivo”99
(grifo nosso).
A Emenda Popular da Reforma Urbana foi, assim, parcialmente aprovada, o que
parece ter parcialmente desagradado a ambos os lados do debate. De um lado, o MNRU se
mostrava insatisfeito porque a função social da propriedade, diretriz fundamental da Emenda,
havia sido “submetida ao Plano Diretor” (Grazia, 2002, p. 16). De outro, a Federação das
Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) tornava pública a opinião de que, um dos itens
acatados pelo relator, o usucapião urbano, deveria “ser eliminado” (Maricato, 1988) no
segundo turno de deliberação da Assembléia Nacional Constituinte. 
O conflito perduraria, como veremos a seguir,até a última das votações.
4.1.3 O capítulo constitucional da Política Urbana
Nas etapas iniciais do processo constituinte, embora houvesse aqui e ali, nas
propostas de vários constituintes, menção a “planejamento do desenvolvimento municipal”,
“controle do uso do solo urbano”, “ordenamento territorial”, “planos ordenadores do espaço
urbano”, “planos urbanísticos” e até “plano diretor”100, bem como referências a procedimentos
especiais para a desapropriação de imóveis urbanos, somente uma emenda fazia vinculação,
ainda tênue e indireta, da função social da propriedade com esses planos. Seu texto, conquanto
único, foi objeto de apresentação em paralelo por iniciativa de nada menos que oito
parlamentares, pertencentes a partidos de distintas orientações programáticas: Roberto Freire
(PCB-PE), Simão Sessim (PFL-RJ), Luiz Salomão (PDT-RJ), Antonio Britto (PMDB-RS),
Luiz Freire (PMDB-PE), Mattos Leão (PMDB-PR), Manoel Castro (PFL-BA) e Raul Ferraz
(PMDB-BA).
Era o seguinte, em resumo, o texto por todos igualmente proposto101 como emenda ao
anteprojeto do relator da Subcomissão da Questão Urbana e Transporte, deputado José
Ulysses de Oliveira, do PMDB de Minas Gerais:
“Art. 1° É assegurado a todos, na forma da lei, o direito à propriedade imobiliária
urbana, condicionada pela sua função social.
§ 1° A propriedade e a utilização do solo urbano se submeterão às exigências de
ordenação urbana, expressas em plano urbanístico e de desenvolvimento urbano, bem
como em outras exigências específicas, tais como: habitação, transporte, saúde, lazer,
trabalho e cultura da população urbana.(...)” (grifos nossos).
99 Documento n° M9A000020743 da Base de Dados APEM do Sistema de Informações do Congresso Nacional
(SICON).
100
 As emendas de autoria da deputada Myrian Portella (PDS-PI), apresentadas na Subcomissão da Questão Urbana
e Transportes e reiteradas, na fase seguinte, perante a Comissão de Economia, embora rejeitadas, foram as
primeiras a utilizar a expressão “plano diretor” no processo constituinte.
101 Conforme Base de Dados APEM/SICON.
89
 
Apesar do conteúdo uniforme, o que, aliás, permite supor ter sido proveniente de
uma mesma fonte, e da ampla representatividade que granjeou, a sugestão não foi acatada no
relatório final102 da Subcomissão. Na fase posterior, na Comissão da Ordem Econômica, o
Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano (CNDU), por meio de depoimento de seu
secretário-executivo, Gervásio Cardoso, ao plenário da Comissão, apresentou sugestão de três
artigos para a Constituição103. O primeiro deles era redigido nos seguintes termos:
“Art. 1°. A propriedade e a utilização do solo urbano obedecerão às exigências
fundamentais de ordenação urbana e ambiental expressas nos planos urbanísticos, bem
como às relativas à habitação, transportes, saúde, lazer, trabalho e cultura da população
urbana” (grifo nosso).
A semelhança da redação da sugestão do CNDU com as emendas que haviam sido
uniformemente apresentadas por oito constituintes perante a Subcomissão permite inferir sua
origem. Nasce, pois, de propostas gestadas no CNDU, como de resto já ocorrera no texto do
PL 775/83, a vinculação constitucional entre direito de propriedade e plano urbanístico, mais
tarde denominado “plano diretor”, dando ensejo à noção de “direito planificado”, na
comentada expressão de José Afonso da Silva. 
Conquanto já houvesse a vinculação proposta nesses termos, não havia ainda a
elevação do plano urbanístico à condição expressa de paradigma do cumprimento da função
social da propriedade. Essa formulação, que acabou presente no texto constitucional, decorreu
de uma emenda ao primeiro Projeto de Constituição104, (Emenda n° 19063, de 13/8/1987), de
autoria do deputado Lúcio Alcântara, do PFL do Ceará105. 
Seu texto estabelecia que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas em plano urbanístico,
aprovado por lei municipal (grifos nossos)”. A proposta, com essa exata redação, foi acolhida
pelo relator em todos os substitutivos subseqüentes. Na mesma emenda, igualmente acolhido
102
 Esse anteprojeto tratava a questão urbana pela ótica privatista do Código Civil.
103
 Ver Diário da Assembléia Nacional Constituinte de 22 de julho de 1987, p. 32 e 33.
104 Contemporânea, portanto, da Emenda Popular da Reforma Urbana.
105
 O então deputado Lúcio Alcântara havia sido prefeito nomeado de Fortaleza (CE), pela ARENA, partido de
apoio ao regime militar, e elegera-se para seu primeiro mandato de deputado federal pelo PDS. Entretanto, na
avaliação do Instituto de Estudos Sócio-Econômicos (Inesc), instituição ligada a sindicatos de trabalhadores e a
movimentos populares, “contrariando as expectativas, evoluiu, passando a adotar posições favoráveis às teses
progressistas” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 164). 
90
pelo relator, estava o dispositivo que impunha ao município aplicar, “sucessivamente”106,
penalidades ao proprietário de solo urbano ocioso. 
A expressão “plano urbanístico” perdurou intacta até a votação, em primeiro turno,
do terceiro e último substitutivo do relator, quando uma emenda formulada pelo Centrão,
adotou em seu lugar o termo “plano diretor”, sem que as razões para tanto fossem explicitadas
(até porque o Regimento não fazia essa exigência)107. Mais adiante, como veremos, uma
emenda do Centrão condicionou essa vinculação entre plano urbanístico (na emenda,
denominado “diretor”) e função social da propriedade urbana aos termos de uma “lei federal”,
com evidente intuito procrastinatório. 
Essa emenda, ligeiramente alterada por meio de acordo de lideranças que envolveu
todo o arco partidário representado na Assembléia108, resultou no texto finalmente aprovado,
nesse turno de votações. No acordo, regimentalmente denominado “fusão” pois implicava a
aglutinação de proposições individuais de vários constituintes109, a emenda do Centrão sofreu
as seguintes modificações, tornando-se um pouco menos distante do campo propositivo da
reforma urbana110:
106
 É importante registrar o esforço para suprimir a expressão “sucessivamente” e, assim, permitir que as
penalidades previstas pudessem ser aplicadas em função das circunstâncias com que se defrontassem os
municípios, promovido em vários momentos por muitos constituintes, entre eles, Dirceu Carneiro (PMDB-SC),
que insistiu em todas as oportunidades, mas também Itamar Franco (sem partido-MG), Myrian Portella (PDS-PI),
Irmã Passoni (PT-SP), Joaquim Bevilácqua (PTB-SP). Porém, todas as emendas nesse sentido foram rejeitadas
pelo relator, Bernardo Cabral (PMDB-AM). 
107
 A bancada do Centrão interessada na temática urbana era informalmente liderada pelo deputado Luís Roberto
Ponte (PMDB-RS).
108
 Ao encaminhar a votação do que acabou por ser o capítulo constitucional da política urbana (houve, ainda, duas
alterações, nas últimas etapas do processo), o presidente da Assembléia, deputado Ulysses Guimarães, do PMDB
de São Paulo, tomou-se de entusiasmo: “Desejo dizer, meus amigos, que cumpro um dever, que estas palmas
anteciparam, de fazer justiça ao trabalho dos Srs. Líderes, de autores de destaque, que sexta-feira, sábado,
domingo, até de madrugada, fizeram um esforço de composição, de entendimento, não só para que o texto fosse
mais escorreito e abrangente, mas que realmente representasse, como esperamos na manifestação do Plenário, o
ponto de vista da sociedade através de uma grande maioria, de uma expressiva maioria, uma consagradora
maioria do Plenário da Assembléia Nacional Constituinte” (Diário da Assembléia Nacional Constituinte de
3/5/1988, p. 61). Foram 322 votos a favor, um contrárioe três abstenções. Votou contra o senador Roberto
Campos, do PDS de Mato Grosso.
109
 Participaram do acordo, na condição de autores das emendas aglutinadas, os constituintes Dirceu Carneiro
(PMDB-SC), Roberto Freire (PCB-PE), Mendes Canale (PMDB-MS), Mauro Miranda (PMDB-GO), Raul
Ferraz (PMDB-BA), José Carlos Grecco (PMDB-SP), Felipe Mendes (PDS-PI), José Richa (PMDB-PR), Jorge
Leite (PMDB-RJ), José Lins (PFL-CE), Irmã Passoni (PT-SP), Edmilson Valentim (PC do B-RJ), Mário Covas
(PMDB-SP), Ricardo Izar (PFL-SP), Joaquim Sucena (PTB-MT), José Santana de Vasconcelos (PFL-MG) e
Eduardo Jorge (PT-SP). 
110
 É curioso observar que a emenda do Centrão trouxe para a Constituição a expressão “funções sociais da cidade”,
que, embora não constante da Emenda Popular da Reforma Urbana (voltada para a noção de “direito à cidade”),
foi mais tarde apropriada como um dos pilares do MNRU.
91
1. a lei federal de diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano deixou de ser
“complementar”111;
2. a população das cidades para as quais o plano diretor tornava-se obrigatório foi
reduzida de 50 para 20 mil habitantes; 
3. o conceito de solo urbano ocioso, limitado antes somente ao “não edificado” ou
“não utilizado”, foi estendido ao “subutilizado”;
4. o “reconhecimento de domínio alheio” foi removido da condição de
impedimento para as ações de usucapião especial para fins de moradia
(dispositivo que, acaso mantido, teria tornado completamente inútil o
instrumento);
5. o transporte coletivo urbano passou a ser considerado serviço público essencial
“de responsabilidade do Município”, mesmo nos casos de regiões
metropolitanas.
Ainda na sessão que aprovou o texto do acordo, foi incorporada uma emenda de
autoria da deputada Myrian Portella112, do PDS do Piauí. Essa proposta, originalmente
destinada a proteger a mulher nos casos de posse ou de usucapião, acabou assumindo
destacada importância para os propósitos da reforma urbana ao servir de abrigo para o que
viria a ser a “concessão especial de uso para fins de moradia”. Seu texto foi literalmente
incorporado à Constituição: “O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil” (grifo nosso). 
No final de agosto de 1988, ocorreriam as duas últimas alterações em relação ao
texto do acordo, uma delas especialmente importante, que levaram à redação do capítulo
finalmente promulgado113. A primeira, de iniciativa do deputado José Maurício, do PDT do
Rio de Janeiro, destinou-se tão-somente a especificar que o “imposto progressivo no tempo” a
que se referia o texto acordado era o “imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo”. 
111
 A aprovação de lei complementar exige maioria absoluta de votos, ou seja, metade mais um entre todos os
parlamentares, presentes ou não, enquanto que a de lei ordinária ocorre por maioria simples, isto é, pela
manifestação de metade mais um dos efetivamente votantes. 
112
 A atuação da deputada Myrian Portella, eleita pelo PDS, um dos pólos partidários do Centrão, foi, apesar dessa
condição, bem avaliada pelo Inesc: “(...) uma das mais gratas surpresas da Constituinte (...). Mulher arrojada e de
iniciativa, pretende propor a regulamentação da soberania popular, assegurando, de vez, a participação popular
no processo legislativo (...) e uma lei que defina as formas de repressão ao abuso do poder econômico” (Coelho e
Oliveira, 1989, p. 324). 
113 Ver Diário da Assembléia Nacional Constituinte de agosto de 1988, p. 13622-13634.
92
A segunda teve maior relevância. O texto constitucional até então (estávamos a
pouco mais de um mês da promulgação da Constituição) não discriminava entre os de
domínio privado ou de domínio público os imóveis passíveis da aplicação do usucapião
especial. Emenda do deputado Francisco Carneiro114, do PMDB do Distrito Federal, propunha
a exclusão dos imóveis públicos dessa possibilidade, valendo-se do seguinte argumento:
“Permitindo-se o usucapião urbano ou rural sem excluir do instituto as áreas de
domínio público, significa (sic) o comprometimento irreparável de todos os planos urbanos
e de expansão urbana e, para Brasília, o total desvirtuamento do Plano Piloto, pois uma
ocupação irregular junto a qualquer local, como a Praça dos Três Poderes e a Esplanada dos
Ministérios, poderá ser objeto de usucapião urbano” (Diário da ANC, 30/8/1988, p. 13631).
A emenda foi aprovada. Desse modo, o artigo que tratava do usucapião especial para
fins de moradia, para Ermínia Maricato (1988), “o único da emenda popular constitucional de
reforma urbana a ser incluído no projeto de Constituição com redação próxima da intenção da
emenda”, era extensamente limitado, mas não apenas, como apressadamente se poderia
imaginar, com os votos dos chamados “setores conservadores”. 
Nesse caso, pólos partidários opostos se encontraram, em ambos os campos da
votação. Votaram “não”, ou seja, pela manutenção da possibilidade de usucapião em imóveis
públicos, tanto o PT e o PSB, liderados respectivamente pela deputada Irma Passoni, de São
Paulo, e pelo deputado Ademir Andrade, do Pará, quanto o PDS, conduzido pelo deputado
Amaral Neto, do Rio de Janeiro. Por sua vez, aprovaram a emenda que restringiu a aplicação
do usucapião a imóveis particulares, o PMDB, o PDC, o PSDB, o PTB, o PL e o PFL, mas
também o PDT e o PC do B115.
Promulgada a Constituição, os aspectos legislativos do ideário da reforma urbana
passaram a depender, em grande parte, de uma lei federal que regulasse a aplicação das
normas constitucionais. 
4.2 A lei para fazer cumprir a Constituição
4.2.1 O projeto original do Estatuto da Cidade e as demais propostas legislativas
A despeito de seus antecedentes e da natureza de seu conteúdo, o projeto de lei que
acabou transformado no Estatuto da Cidade não se originou de um parlamentar que fosse
114
 Destacado empreendedor imobiliário, o deputado Francisco Carneiro, falecido em 1995, ligou-se ao Centrão na
Constituinte e exerceu seu mandado em defesa das propostas políticas do empresariado urbano. 
115 Não por acaso, portanto, essa polêmica, ao lado de muitas outras, iria ressurgir durante a tramitação e no
período destinado à sanção do projeto de lei do Estatuto da Cidade.
93
arquiteto, urbanista, advogado, geógrafo, sociólogo, economista, assistente social, ou tivesse
sido líder de movimentos populares pró-moradia, nem que, muito menos, fosse empresário ou
alimentasse vínculos com o capital imobiliário. O autor do projeto foi o senador Pompeu de
Sousa, jornalista e professor116, que, nascido em 1916 e falecido em 1991, não viveu para
presenciar a aprovação de seu projeto, já bastante modificado, ocorrida em 2001. 
Cearense de Redenção, filho de família tradicional, Roberto Pompeu de Sousa Brasil
renunciou, aos 14 anos, a conforto e fortuna para cuidar do pai doente no Rio de Janeiro. Fez-
se um importante intelectual brasileiro. Eleito senador constituinte em 1985 (seu primeiro e
único mandato eletivo), Pompeu, como era conhecido e gostava de ser chamado, convidou o
autor117 deste trabalho para assessorá-lo. 
No exercício do mandato, Pompeu de Sousa aproximou-se mais da questão urbana
propondo, por exemplo, que Brasília tivesse um plano diretor participativo e que os
moradores de favelas no Distrito Federal fossem assentados na cidade e não no seu entorno,
como pretendia o governo de então. 
Foi assim que começou a surgir o atual Estatuto da Cidade, cujo texto foi elaborado
por Eliane Cruxên Maciel e Everaldo Macedo, integrantes da Consultoria Legislativa do
Senado Federal118, a partirde pesquisas pessoais e de sugestões e opiniões, formais e
informais, de professores, técnicos e representantes de entidades e instituições ligadas à
questão urbana119, todos sob a coordenação do próprio Pompeu de Sousa. O projeto foi
apresentado no dia 28 de junho de 1989 e recebeu a identificação oficial de “Projeto de Lei do
Senado (PLS) n° 181, de 1989 (Estatuto da Cidade)”. Com parecer favorável do relator,
116
 Na história da comunicação social, Pompeu de Sousa é considerado o principal responsável pela adoção, no
Brasil, das técnicas do jornalismo moderno, baseado na objetividade do lide, que, adaptadas do jornalismo norte-
americano e implantadas por ele, em 1954, no Diário Carioca, ainda orientam a redação dos principais jornais.
Em 1961, tendo apoiado a proposta de mudança da sede do governo federal do Rio de Janeiro para Brasília,
transferiu-se para a nova capital e ajudou Darcy Ribeiro a fundar a Universidade de Brasília. Na vida pública,
participou de inúmeros movimentos de combate à ditadura militar e de luta pela liberdade de imprensa. Definia-
se como socialista e democrata. Presidiu a Associação Brasileira de Imprensa (ABI-DF), o Sindicato dos
Escritores do Distrito Federal e o Comitê Brasileiro da Anistia, entre muitas outras instituições e movimentos
políticos de que participou. Foi eleito para a Assembléia Nacional Constituinte pela chamada ala esquerda do
PMDB e, em 1989, tornou-se um dos fundadores do PSDB (Duarte, 1992).
117
 Na época, vice-presidente do IAB-DF, membro do Conselho Superior do IAB e integrante da diretoria do
Sindicato dos Arquitetos do Distrito Federal (SADF).
118 A Consultoria Legislativa (Conleg) é um órgão técnico, da estrutura permanente do Senado Federal, cuja
atuação se destina a subsidiar o trabalho parlamentar dos senadores e das comissões permanentes e provisórias.
O autor deste trabalho colaborou na elaboração texto e sugeriu a denominação “Estatuto da Cidade”, dada no
corpo da própria lei. 
119
 Muitas dessas reuniões ocorreram na sede do IAB-DF, que também abrigava o SADF, e tiveram a expressiva
participação da arquiteta Suely Franco Netto Gonzales, professora da Universidade de Brasília (UnB). 
94
senador Dirceu Carneiro120, do PSDB de Santa Catarina, foi aprovado no Senado exatamente
um ano depois e enviado à Câmara dos Deputados, onde permaneceria por onze anos.
Na Câmara, denominado PL 5.788/90, o projeto, por já ter sido votado, passou a
funcionar como uma espécie de “locomotiva”, à qual foram anexados dezessete “vagões”,
proposições (de menor ou maior abrangência) sobre o mesmo tema, com origem na própria
Câmara dos Deputados. Os autores desses projetos, com as respectivas datas de apresentação,
são os deputados Raul Ferraz (1989), Uldorico Pinto (1989), José Luiz Maia (1989), Lurdinha
Savignon (um em 1989 e outro, em co-autoria, em 1990), Ricardo Izar (um em 1989 e outro
em 1991), Antônio Brito (1989), Paulo Ramos (1989), Mário Assad (1989), Eduardo Jorge
(1990, em co-autoria), José Carlos Coutinho (1991), Magalhães Teixeira (1991), Benedita da
Silva (1993), Nilmário Miranda (1996), Augusto Carvalho (1997), Carlos Nelson (1997) e
Fernando Lopes (1997). 
Dentre todos esses, devem ser destacados o do deputado Raul Ferraz, do PMDB da
Bahia, que, na verdade, “constitui-se do substitutivo apresentado pelo deputado ao PL 775/83
com suas adaptações à Constituição de 1988” (Motta, 1998, p. 211); os de Lurdinha Savignon
e Eduardo Jorge, do PT do Espírito Santo e de São Paulo, respectivamente, elaborados com a
participação do MNRU; e o do deputado Nilmário Miranda, do PT de Minas Gerais. Esse
último, como veremos adiante, espelhou o esforço de consenso que seria tentado, em 1993,
por um grupo de trabalho formado por representantes indicados pelo deputado Luiz Roberto
Ponte, ligado ao empresariado, e pelo próprio Nilmário Miranda, vinculado ao movimento da
reforma urbana.
Minudente e ambicioso, o projeto original121 do Estatuto da Cidade, com 72 artigos,
dispostos em três títulos e dez capítulos, pretendia, de início (arts. 2°, 3°, 4° e 5°), conceituar
política urbana, direito à cidade, direito urbanístico e até urbanismo (“conjunto de ações
promotoras e corretoras da organização do espaço urbano de modo a permitir sua adequada
fruição pelo homem, preservando-o do processo de espoliação urbana”). Depois, fixava os
objetos da política urbana, entre eles “o processo de produção do espaço urbano”, e dedicava
um inteiro capítulo a fixar requisitos para o cumprimento da função social da propriedade,
bem como atitudes que configurassem “abuso de direito e da função social da propriedade”.
Entre esses casos, estava, por exemplo, o da “recusa de oferecer à locação, sob qualquer
120
 Arquiteto e parlamentar dos mais ligados à questão urbana, Dirceu Carneiro havia sido prefeito de Lages (SC),
onde, ainda na década de 1970, promoveu as primeiras experiências de gestão urbana de orientação popular e
participativa de que se tem notícia no Brasil (Alves, 1988).
121 Ver anexo 5.
95
pretexto, imóveis residenciais não necessários à habitação do proprietário ou seus
dependentes, salvo nos casos excepcionados no Plano Diretor” (art. 8°, II).
Tido por Ermínia Maricato como “um dos instrumentos mais importantes para os
programas de moradia social em áreas centrais”, esse dispositivo foi excluído do projeto
durante sua tramitação, desde os primeiros pareceres. “Considerando o nível exagerado de
imóveis vazios, passíveis de locação nas áreas urbanas centrais, essa possibilidade poderia
representar um impacto significativo” (Maricato, 2001, p. 108). 
Adiante, o PLS n° 181, de 1989, estabelecia as diretrizes gerais que deveriam
orientar a implementação da política urbana — entre elas a gestão democrática, a participação
popular, o planejamento, a proteção ambiental e do patrimônio cultural, bem como a
recuperação de investimentos públicos de que resultasse valorização imobiliária — assim
como as políticas setoriais, inovadoras com relação à divisão tradicional entre habitação,
saneamento e transportes, que constituiriam a política urbana: ordenação do território;
controle do uso do solo; participação comunitária e contribuição social; e desfavelamento
(“erradicação das condições infra-humanas de habitação” e “combate aos processos
expulsivos provocados pela especulação imobiliária”)122. 
 “Para assegurar o direito à cidade e sua gestão democrática, bem como corrigir
distorções no consumo de bens comunais” (art. 16), o projeto propunha instrumentos fiscais,
financeiros e econômicos, jurídicos, administrativos e políticos, mais ou menos assemelhados
aos dos demais projetos que a ele foram anexados. Algumas características desse extenso rol,
contudo, merecem comentários. Suely Araújo e Vera Ribeiro, por exemplo, chamam a atenção
para a ausência da outorga onerosa do direito de construir, o que seria um sintoma de que, a
despeito de ser “extremamente enfático quando trata da função social da propriedade, (...) ao
regulamentar os meios para que o discurso se torne prática, o projeto ameniza o seu tom”
(Araújo e Ribeiro, 2000, p. 11). As mesmas autoras, no entanto, reconhecem que o que
denominam projeto Pompeu de Sousa, embora não contenha disposições específicas sobre a
outorga onerosa, “estabelece índice ‘um’ de aproveitamento dos terrenos urbanos enquanto
não for aprovado plano diretor. O índice ‘um’, por sua vez, sempre esteve vinculado à
proposta do solo criado. Pode-se ter imaginado que o instrumento deveria ser estabelecido via
lei municipal” (Araújo e Ribeiro, op. cit., p. 19). 
Com efeito, essa hipótese é reforçada pela redação do art. 19:
122
 Emborano projeto do Estatuto da Cidade tenha recebido conceituação exatamente oposta, a expressão
“desfavelamento” ficou marcada como a tentativa — posta comumente em prática nos anos 1960 e 1970, e
ressurgida, na década seguinte, nas operações interligadas do governo Jânio Quadros na prefeitura de São Paulo
— de remoção da população favelada para periferias distantes.
96
“Art. 19 O município promoverá a recuperação dos investimentos públicos,
diretamente dos proprietários dos imóveis urbanos, mediante contribuição de melhoria e
outras cobranças que o plano diretor determinar” (grifo nosso).
Do mesmo modo, ou seja, por delegação ao poder municipal, foi tratada a
transferência do direito de construir, que, embora não conste expressamente do PLS n° 181,
de 1989, pode derivar de uma das diretrizes essenciais fixadas para o plano diretor:
“estabelecer a compensação ao proprietário de imóvel considerado pelo poder público como
de interesse do patrimônio cultural, histórico, arqueológico, artístico ou paisagístico” (art. 41,
IX). Assim, embora existente, a possibilidade de utilização do instrumento era, contudo,
limitada. No texto finalmente aprovado, as hipóteses de aplicação foram estendidas aos casos
de implantação de equipamentos urbanos e comunitários e de implementação de programas de
regularização fundiária ou de construção de habitação popular. 
Outro aspecto particularmente relevante do instrumental previsto no projeto original
diz respeito à vinculação do valor real dos imóveis em caso de desapropriação àquele
“reconhecido pelo proprietário como base de cálculo do IPTU ou ITR, conforme o caso” (art.
23, § 2°). Essa medida, de grande relevância para a arrecadação municipal, desapareceria nas
várias versões intermediárias do projeto, mas seria, ao final, definitivamente incorporada ao
Estatuto da Cidade123. 
No art. 46, § 1º, o PLS n° 181, de 1989, previa, embora sem denominá-la assim, a
concessão de uso especial, incidente em “áreas públicas ocupadas há mais de dois anos”, com
vistas à regularização fundiária de habitações ocupadas por população de baixa renda. No
entanto, reduzia a incidência do usucapião constitucional para fins de moradia, ao estabelecer
que o instituto seria inaplicável, não apenas nas áreas de domínio público, como impõe a
Constituição, mas também nas de preservação ambiental (o que acabou incluído no texto
aprovado) e “naquelas em que o plano diretor assim determinar” (art. 33), o que, a par de
parecer inconstitucional, poderia levar a uma grande limitação para a aplicação do
instrumento. Em compensação, o projeto Pompeu de Sousa ampliava as possibilidades de
aplicação do usucapião pró-moradia para os casos de ocupações coletivas de áreas superiores
ao limite constitucional de 250 m2, preceito que acabou incorporado à lei. 
123 A adoção desse dispositivo pelos municípios nos procedimentos de desapropriação tende a instar os
proprietários a proporem a “correção” dos valores de lançamento de seus imóveis no cadastro fiscal, comumente
subavaliados, sob pena de receberem indenização igualmente reduzida. Suprimido nos primeiros pareceres das
comissões da Câmara dos Deputados, foi reincorporado pelo deputado Inácio Arruda (PC do B-CE), relator do
projeto na Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior.
97
Ao lado de buscar dar concretude jurídica ao princípio da função social da
propriedade urbana — no que, registre-se, nem sempre foi bem acolhido124 —, o projeto
Pompeu de Sousa concentrava-se, em minúcias, nos dispositivos destinados a regular a
elaboração, o conteúdo e a implementação dos planos diretores. Na concepção do projeto, o
plano diretor incluiria três programas125: o de expansão urbana; o de uso do solo urbano; e o
de dotação urbana, bem como “instrumentos e suporte jurídico de ação do poder público”,
além de “sistema de acompanhamento e controle”. 
O poder executivo municipal deveria institucionalizar o “planejamento urbano como
processo permanente”, assim como tornar disponíveis a qualquer cidadão todas as
informações pertinentes ao sistema de planejamento, podendo suspender, durante a elaboração
de “programas de uso do solo”, a concessão de licença ou autorização (arts. 36 e 37). 
O plano diretor se destinaria a utilizar os instrumentos fixados na lei para “regular os
processos de produção, reprodução e uso do espaço urbano”. Eram fixadas as etapas de
elaboração do plano, bem como suas “diretrizes essenciais” (art. 41), que incluíam, ao lado de
procedimentos tradicionais como a definição de áreas de expansão urbana e de tipos de uso,
percentual de ocupação e índice de aproveitamento dos terrenos, outras tarefas tão originais
quanto polêmicas. Dois exemplos:
“XV – estabelecer a qualificação dos agentes produtivos, encarregados das obras
e, no caso de imóveis para venda, os parâmetros de remuneração dos fatores, de modo a
permitir:
a) fixação do prazo de cada obra, para obter a maior economicidade;
b) observância dos cronogramas da construção e de seus objetivos;
c) justo preço;
XVI – fixar limites mínimos e máximos para a reserva, pelo poder público, de
áreas destinadas à ordenação do território, à implantação dos equipamentos urbanos e
comunitários, de acesso à moradia e nos projetos de incorporação de novas áreas à estrutura
urbana, imitindo-se o município em sua posse imediata”.
O projeto estabelecia ainda que o plano diretor poderia determinar áreas especiais de
urbanização preferencial, renovação urbana, urbanização restrita e regularização fundiária.
Fixava, por fim, o quorum qualificado de dois terços da câmara de vereadores para sua
aprovação ou modificação e assegurava a gestão democrática de todo o processo por meio da
representação tripartite, com igualdade de direito a voz e voto, da representação popular, do
124
 As restrições a esses dispositivos não provinham apenas dos setores ligados ao empresariado, mas igualmente de
alguns segmentos técnico-profissionais. Para Araújo e Ribeiro (2000, p. 7 e 8), por exemplo, “os casos de abuso
de direito e da função social da propriedade constantes do texto aprovado no Senado carregam forte componente
ideológico e são questionáveis do ponto de vista da viabilidade de sua aplicação”. 
125
 Chamaram-se “programas” as normas e ações derivadas do “plano diretor” porque, segundo ponderava Everaldo
Macedo, um dos elaboradores do texto, “um plano não origina outros planos (de uso do solo, por exemplo), mas
programas e projetos”.
98
empresariado urbano e do poder público (arts. 48 e 49). Previa-se igualmente a
responsabilização penal e civil dos prefeitos “pelas distorções na aplicação do plano diretor”
(art. 51)126. 
O texto fixava também a obrigação de a União criar uma “agência social de
habitação” (art. 54), uma relação de diretrizes para que os municípios organizassem e
explorassem o serviço de transporte urbano (art. 55) e um conjunto de normas relativas à
constituição de Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas (arts. 56 a 63). Por fim, a
proposição autorizava o Poder Executivo a transformar o então Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano em Conselho Nacional de Política Urbana, também com
composição tripartite entre representação popular, empresariado urbano e poder público, com
o objetivo de realizar estudos, propor diretrizes e instrumental de política urbana, além de
“emitir diretrizes gerais (...) com o objetivo de contrapor-se à especulação imobiliária e outras
formas de perversão das relações sociais de habitação” (arts. 64 a 69).
Na justificação de seu projeto, Pompeu de Sousa afirmava que pretendia conter a
“indevidae artificial valorização imobiliária, que dificulta o acesso dos menos abastados a
terrenos para habitação e onera duplamente o poder público, forçado a intervir em áreas cuja
valorização resulta, na maioria das vezes, de investimentos públicos, custeados por todos em
benefício de poucos”. 
Ao final, remetia “à colaboração prestimosa dos membros desta Casa e à própria
sociedade organizada a tarefa de enriquecer esta proposição com valiosas críticas e
contribuições”. 
Não faltaram nem críticas nem contribuições.
4.2.2 As críticas institucionais e a reação conservadora
Avaliação do projeto original do Estatuto da Cidade, realizada em 1992 pelo então
Ministério da Ação Social, quando ainda não havia ocorrido deliberação na Câmara, concluiu
que seria necessário:
“1. conferir maior clareza e concisão aos conceitos e disposições legais;
2. o respeito aos dispositivos da Constituição Federal e à delimitação das competências
entre os entes federados, em particular a competência dos municípios, no tocante à
matéria urbanística;
3. evitar o excesso de legislação, ou seu excessivo detalhamento;
126 Em contraste com o projeto original, a versão final do Estatuto da Cidade pouco trata do conteúdo do plano
diretor, fixando-se no processo (democrático) para sua elaboração e implementação. Não contribui, assim, para
reduzir o notável dissenso técnico e político sobre essa matéria. Para uma ampla abordagem do significado
jurídico desses planos, no Brasil e no mundo, bem como de sua vinculação com o direito de propriedade, ver
Pinto, 2001. 
99
4. respeitar a diversidade das situações urbanas ocorrentes nas várias regiões do País,
mantendo a legislação federal em nível de generalidade capaz de ser aplicável a estas
várias situações” (Motta, 1998, p. 212 e 213).
A crítica dos setores técnicos do governo federal se referia à falta de “uniformização
da terminologia adotada”; à utilização da expressão “políticas setoriais” diferentemente da sua
vinculação tradicional a habitação, saneamento e transportes; ao uso da expressão “ordenação
do território” no contexto municipal (já que constitucionalmente competiria à União realizar
planos nacionais de “ordenação do território”); à excessiva minudência dos dispositivos
referentes ao plano diretor, sem que sequer ficasse “explícito o conteúdo obrigatório” dessa
lei; à inconstitucionalidade de tratar, em lei federal, de regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas, já que a CF de 1988 atribuiu essa prerrogativa aos Estados; entre outras
considerações (Motta, op. cit., p. 213-218).
Independentemente de sua maior ou menor procedência, as ressalvas de perfil
técnico, formuladas na administração federal ou mesmo na esfera do poder legislativo127, eram
incomparavelmente mais brandas que as nascidas no âmbito do empresariado e nas
instituições sociais de viés conservador.
Tanto quanto havia acontecido com o PL 775/83, o projeto Pompeu de Sousa sofre
grandes reações, que
“assumem um maior vulto comparadas às do projeto anterior. Os mesmos atores, entidades
que representavam os proprietários de terra, os empresários da construção civil e do setor
imobiliário, tentaram impedir sua tramitação. Dessa vez contaram com o grande reforço da
TFP – Tradição, Família e Propriedade – uma facção conservadora da Igreja Católica, que,
além de enviar insistentemente documentos com críticas ao Congresso, passava abaixo-
assinados em praças públicas, nos centros das cidades de São Paulo e do Rio de Janeiro,
visando à retirada do projeto de pauta” (Grazia, 2003, p. 58). 
De fato, textos produzidos pela Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição, Família
e Propriedade (TFP) dão a medida da avaliação que os proprietários imobiliários ligados à
instituição faziam do projeto. No documento “TFP contra a Reforma Urbana socialista e
confiscatória – Estatuto da Cidade”128, afirma-se que, já por ocasião da Constituinte, a TFP
(2004, p. 11) alertou contra o “embrião do Estatuto da Cidade”, qual sejam “as proposituras
esquerdistas de Reforma Urbana inseridas no projeto Cabral”, em referência ao capítulo
constitucional da política urbana.
Quanto ao conteúdo do Estatuto da Cidade, o documento é ainda mais explícito. Ao
considerar que o projeto investia “contra dois princípios da ordem natural, consagrados pela
127 Ver Araújo e Ribeiro, 2000.
128 Disponível no sítio www.tfp.org.br/secoes/arquivo/documentos da internet (consulta feita no dia 9/2/2004). 
100
doutrina social da Igreja e arraigados na sociedade brasileira: o da propriedade privada e o da
livre iniciativa” (p. 5), a TFP faz uma análise do projeto para, em seus termos, “apalpar seu
caráter socialista e confiscatório” (p. 6), que considerava presente nos instrumentos propostos
no projeto.
Para a TFP, como caberia à lei do plano diretor definir os casos de subutilização para
efeito do cumprimento da função social da propriedade, “pode ser que o Plano Diretor
proponha a introdução, dentro de sua casa, de moradores de rua ou outros, para ocupar os
quartos ‘subtilizados’. (...) É o comunismo prático que se vai introduzindo” (op. cit., p. 7). 
No mesmo sentido visceral, o documento volta-se contra o princípio da participação
popular e da gestão democrática com as seguintes expressões: “Além de jogar assim por terra
o patrimônio e a estabilidade da vida familiar e econômica do infeliz proprietário urbano
brasileiro, o Estatuto da Cidade atira-o às garras de uma infrene demagogia, que vai redundar
numa tirania” (p. 9). Para a TFP (fundada em 1960, no auge da “guerra fria”), a adoção de
mecanismos participativos resultaria no “estabelecimento de uma espécie de sovietes urbanos
como os da antiga União Soviética, ou de associações de quarteirão como as existentes em
Cuba” (p. 10). 
Menos caricatural, mas igualmente contrária à aprovação do Estatuto da Cidade, foi a
posição inicial de vários setores do empresariado urbano. As definições do projeto
relativamente à função social da propriedade e ao abuso de direito, como nos casos de
retenção especulativa do solo urbano e, principalmente, no que se referia à recusa de oferecer
à locação imóvel não utilizado e à proibição de posse ou domínio de área urbana excedente ao
máximo fixado em módulos pelo plano diretor, sofreram restrições radicais. “O setor
empresarial não aceitou nem mesmo iniciar um debates sobre elas” (Araújo e Ribeiro, 2000,
p. 7).
Também havia oposição do segmento empresarial à proposta de usucapião coletivo.
Para Vicente Amadei, assessor do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e
Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo (Secovi/SP), que
representou a posição do empresariado urbano em muitos momentos do debate legislativo,
tratava-se de “um incentivo à invasão” (DM, 1992, p. 34).
Numa atitude de defesa do velho perfil privatista e patrimonialista do Código Civil,
nesse ponto assemelhada à da TFP, o Estatuto da Cidade foi igualmente repudiado pelos
empresários da construção civil e do mercado imobiliário que participaram do 56° Encontro
Nacional da Indústria da Construção Civil, realizado em Fortaleza, em 1992. No relatório
final do encontro, a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) considerava que “o
101
projeto mascara atos de autoritarismo estatal, entre outros, quando interfere na aquisição de
imóvel urbano, objeto de compra e venda entre particulares” (DM, 1992, p. 34). 
Como se percebe, embora fossem distintas e até potencialmente conflitantes, as
várias frações do capital imobiliário urbano (proprietários de terras, construtores e
incorporadores) pareciam uníssonas na rejeição aoprojeto do Estatuto da Cidade. 
Em sentido contrário, no âmbito do movimento pela reforma urbana, o projeto era
muito bem acolhido. Desde a promulgação da Constituição de 1988, esse movimento passou a
lutar pela edição da lei federal requerida no capítulo da política urbana, como meio para tornar
eficazes seus dispositivos. Dos projetos apresentados na Câmara, o do deputado Raul Ferraz
era considerado o mais completo e outros dois (idênticos, aliás), o da deputada Lurdinha
Savignon (PT-ES) e o dela em co-autoria com o deputado Eduardo Jorge (PT-SP), foram
elaborados com a participação direta do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU)129.
Explica-se: como Raul Ferraz e Lurdinha Savignon, que haviam apresentado suas proposições
em 1989, não voltaram à Câmara nas eleições de 1990, seus projetos seriam regimentalmente
arquivados. Por essa razão, “em 1990, o deputado Eduardo Jorge, do PT, reapresenta o projeto
da deputada do Espírito Santo” (Grazia, 2003, p. 58)130. Esse, como todos os demais, também
foi apensado ao PL 5.788/90, o projeto Pompeu de Sousa.
Para o MNRU, segundo o jurista Nelson Saule Jr., “desde o início da década de 90, o
projeto de lei federal de desenvolvimento urbano denominado ‘Estatuto da Cidade’ [foi
considerado] o marco referencial para a instituição da lei que regulamenta o capítulo da
política urbana da Constituição brasileira” (Saule Jr., 2003, p. 1).
Estavam claras as posições. De um lado, o conjunto de entidades e movimentos que
haviam construído o ideário da reforma urbana apoiava o Estatuto da Cidade e cobrava sua
aprovação pelo Congresso Nacional; de outro, as entidades representativas do empresariado
urbano, encorpadas por instituições de defesa da propriedade privada como causa política, se
opunham ao projeto de lei.
A disputa parlamentar estava lançada. 
129 “A atual coordenação do FNRU é composta por: FASE, Instituto Pólis, Central dos Movimentos Populares,
União Nacional por Moradia Popular, Movimento Nacional de Luta por Moradia, Federação Nacional de
Arquitetos e Urbanistas, Federação Interestadual de Sindicatos de Engenheiros, Federação Nacional de
Associações de Funcionários da Caixa Econômica Federal” (Grazia, 2003, p. 56). 
130 Na verdade, o projeto do deputado Eduardo Jorge, apoiado pelo MNRU, foi apresentado em co-autoria com a
deputada Lurdinha Savignon, que terminava o seu mandato, no dia 14/12/1990, quando o projeto Pompeu de
Sousa, aprovado no Senado, já tramitava na Câmara havia três meses. 
102
5 – TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA: DO CONFLITO À UNANIMIDADE
5.1 Os principais pontos polêmicos e as primeiras negociações
5.1.1 A proposta engavetada
Em 1991, quando o Estatuto da Cidade estava prestes a ser votado na primeira
Comissão para a qual havia sido distribuído, a de Constituição e Justiça e de Redação (CCJR),
houve uma alteração no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que modificou os
critérios de distribuição dos projetos. Ao invés de examinar previamente as proposições, a
CCJR passou a pronunciar-se no final, após a deliberação das chamadas comissões de mérito.
O projeto foi então redistribuído para a Comissão de Viação e Transportes, Desenvolvimento
Urbano e Interior (mais tarde subtraída da expressão “viação e transportes”), identificada
como CDUI. Em 1992, o relator do projeto nessa Comissão, deputado Nilmário Miranda131,
do PT de Minas Gerais, promoveu audiências públicas sobre o Estatuto da Cidade e atendeu
“a um apelo do Poder Executivo, que solicitou um prazo maior que o regimental para a
131 Ligado às causas sociais, o deputado Nilmário Miranda notabilizou-se pela defesa dos direitos humanos.
103
apresentação de suas emendas” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 1 e 2). Em paralelo, duas outras
Comissões, a de Economia, Indústria e Comércio (CEIC) e a de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias (CDCMAM) solicitaram audiências sobre o projeto. Por efeito do
Regimento da Câmara, a tramitação foi novamente invertida, pois a comissão de maior nexo
com a matéria, no caso a CDUI, deveria ser a última a se manifestar quanto ao mérito. 
Já estávamos em 1993 e o projeto foi então encaminhado à CEIC, onde foi designado
relator, o deputado Luís Roberto Ponte, do PMDB do Rio Grande do Sul, cuja atuação na
Constituinte, na avaliação do Instituto de Estudos Sócio-Econômicos (Inesc), foi assim
transcrita: 
“Em matéria de coerência e reacionarismo este parlamentar é um dos melhores
exemplos. (...) Empresário de prestígio e liderança nacionais, soube, como poucos, usar o
mandato em defesa das causas que defende. Absolutamente contra todas as bandeiras do
movimento sindical, soube comportar-se como representante da classe empresarial com
brilho e determinação. Sem dúvida, uma revelação nos trabalhos da Constituinte e um nome
a mais com o qual a direita pode contar” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 379). 
Este vaticínio não tardou a se confirmar. De início, pela procrastinação do processo.
O deputado simplesmente não apresentava o seu trabalho à Comissão. “Diante da morosidade
de apresentação do parecer e da posição manifestamente contrária do relator em relação a
parte do conteúdo do Estatuto da Cidade” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 2), o deputado Nilmário
Miranda propôs ao deputado Ponte a formação de um grupo de trabalho integrado por
representantes de entidades e especialistas na matéria, indicados por ambos. A proposta foi
aceita.
Coordenado pela engenheira Vera Lúcia Santos Ribeiro, assessora da liderança do
PT, o grupo foi composto por representantes de entidades populares, profissionais e
empresariais da sociedade civil, técnicos do governo federal e assessores legislativos132. O
objetivo era promover um acordo que resultasse num projeto substitutivo, a ser aprovado por
todas as correntes de opinião. No entanto, “a despeito de todo o trabalho desenvolvido pelo
grupo e do resultado consensual alcançado, o relator, deputado Luís Roberto Ponte, não
honrou o compromisso assumido, qual seja, o de incorporar em seu parecer o substitutivo
produzido133 e dar seqüência à votação do Estatuto da Cidade” (Araújo e Ribeiro, op. cit., p.
2). 
132 Tiveram destacada atuação as arquitetas Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo e Maria Sílvia Barros
Lorenzetti, consultoras legislativas da Câmara dos Deputados. 
133
 O texto substitutivo elaborado pelo grupo, diante da recusa do relator em acatá-lo, foi mais tarde transformado
em projeto de lei (PL 1.734/96) pelo deputado Nilmário Miranda.
104
Do lado de fora do Congresso Nacional, a sociedade também atuava em pólos
igualmente confrontantes. O MNRU pressionava por meio “de notas públicas (...), visando à
retomada da tramitação do projeto” (Grazia, 2003, p. 60), enquanto o empresariado atuava no
sentido contrário, assim como também fazia a TFP, especialmente a partir de julho de 1992.
“A TFP lançou-se às ruas colhendo assinaturas para um documento pedindo aos
parlamentares que não aprovassem esse projeto [antes de um plebiscito]. (...) Realizada essa
campanha, o projeto de Estatuto da Cidade sumiu da pauta” (TFP, 2004, p. 11 e 12).
Na Comissão, os parlamentares faziam sua parte. Os ligados ao movimento da
reforma urbana insistiam em que o Estatuto da Cidade deveria ser votado e seu conteúdo
aprovado, ainda que houvesse uma ou outra alteração. Outros, simpatizantes das causas do
empresariado, apresentavam emendas para mudar a própria natureza do projeto. 
Foram apresentadas nada menos que 114 emendas, a maioria delas de índole
conservadora. Ao propor a supressão de todo o art. 16 do texto primitivo, exatamente o
dispositivo que fixava os instrumentosda política urbana, o deputado Paes Landim134, do PFL
do Piauí, argumentou: “Quer o projeto acabar com a propriedade. Não haverá, pelo projeto,
propriedade individual”135. Ao combater a proposta de fixação de taxas e tarifas diferenciadas
como forma de reduzir desigualdades sociais, esse mesmo parlamentar afirmou: “Pretende o
projeto, inconformado com a realidade social que a todos nós constrange, criar, em
contraposição, cidadãos de primeira e de segunda categoria. Cidadãos de segunda categoria,
está claro, seriam aqueles que puderam não só ajudar a construir o país, mas também
acumular algum patrimônio”136.
 
5.1.2 O comboio em movimento
Essa verdadeira muralha de reações137 somente começou a cindir em 1996, quando o
deputado Luís Roberto Ponte finalmente apresentou seu parecer. As causas para que sua
inércia tenha sido vencida se somam. De uma parte, uma tentativa de acordo138 coordenada
134
 Sobre a atuação que o deputado Paes Landim tivera na Constituinte, a avaliação do Inesc foi premonitória: “Um
dos mentores do Centrão (...), será um dos entraves às conquistas pretendidas no campo dos direitos social e
econômico” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 325).
135 Emenda n° 14/92, na CEIC (CD, s/d, p. 263).
136
 Emenda n° 16/92, na CEIC (CD, s/d, p. 265).
137
 Ainda sobre as dificuldades na tramitação legislativa do Estatuto da Cidade, é importante observar que a
ausência da lei federal poderia ter sido suprida, provisoriamente, pela legislação estadual. É o que diz o art. 24 da
Constituição. Essa possibilidade esteve à disposição das assembléias legislativas, mas não das câmaras de
vereadores, pois, em relação ao direito urbanístico, somente os Estados e o Distrito Federal poderiam ter
legislado enquanto perdurasse a omissão da legislação federal. 
138
105
pela Secretaria de Política Urbana (Sepurb) do Ministério do Planejamento teria sido um fator
de forte influência na atitude do deputado. De outra, as entidades ligadas ao movimento pela
reforma urbana haviam tomado a iniciativa de buscar um processo de negociação com os
deputados contrários à aprovação e com o próprio relator, porque consideravam que o projeto
“precisava sair da referida comissão, onde os interesses contrários estavam concentrados”
(Grazia, 2003, p. 60). Para tanto, o MNRU “teve de abdicar de algumas de suas propostas (...)
com a esperança de que a matéria perdida se recuperaria nas outras comissões. (...) Uma
aposta arriscada, mas vitoriosa”, segundo Grazia de Grazia (op. cit., p. 61).
O fato é que o parecer do relator139 despiu o projeto original de sua abordagem
conceitual e voltou-o mais pragmaticamente para a instrumentalização dos municípios, muito
embora, nesse aspecto, todos os instrumentos originais tenham sido mantidos, a par de outros
acrescidos, como a transferência do direito de construir, a outorga onerosa do direito de
construir e as operações urbanas consorciadas.
Chama a atenção nesse caso, não a retirada, entre outras, da conceituação de função
social da propriedade e de abuso de direito, constantes do PL 5.788/90, pois o discurso
ideológico impossibilitara desde sempre a negociação parlamentar, mas a inclusão de certos
dispositivos que, defendidos pelo movimento da reforma urbana em muitos momentos, já
estavam em aplicação em algumas cidades. 
Dessa experimentação municipal, como já vimos, muitos proveitos empresariais
foram obtidos. O próprio parecer do relator confirma essa evidência ao declarar, a respeito do
mencionado acréscimo, que “os instrumentos podem ser benéficos para as atividades
imobiliárias urbanas, ao inovar nas formas possíveis de parceria entre o Poder Público e as
empresas privadas” (CD, s/d, p. 377). 
Ainda na CEIC, depois de apresentado o seu parecer, o relator acatou emenda do
deputado Fetter Júnior, do PPB do Rio Grande do Sul, que propunha retirar da relação de
instrumentos o direito de preempção. Mais uma vez as evidências de que as expectativas da
iniciativa privada estavam sendo atendidas se confirmam. Em seu voto, o relator afirmou
concordar com a retirada do instituto do direito de preempção para coadunar o projeto “com
 Em paralelo ao embate que acontecia entre o MNRU e os representantes do empresariado, o governo federal,
em decorrência das críticas técnicas que fazia ao Estatuto da Cidade, promoveu, entre 1995 e 1996, várias
reuniões com vistas a um amplo acordo que resultasse na elaboração de um texto legal complementar, a ser
enviado ao Congresso. No entanto, envoltas em diferenças de abordagem entre a então Secretaria de
Desenvolvimento Urbano (Sepurb) e a Casa Civil, “foram tentadas diferentes iniciativas, sendo que nenhuma
delas logrou sucesso” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 3).
139
 O deputado Luís Roberto Ponte exercia seu mandato na condição de suplente. Alterações na bancada estadual de
seu partido, fizeram-no deixar a Câmara antes da votação de seu parecer. Designado novo relator, o deputado
Pauderney Avelino, do PFL do Amazonas, manteve quase integralmente o parecer deixado pelo deputado Ponte.
106
as modernas tendências de redução da interferência governamental ao mínimo necessário”
(CD, op. cit., p. 411).
Talvez porque as intenções dos dois blocos de opinião estivessem taticamente
dissimuladas — o MNRU ao ceder em suas propostas intentando recuperar as perdas nas fases
seguintes e o empresariado por conseguir gradualmente incorporar instrumentos “benéficos
para as atividades imobiliárias” —, o projeto foi, para surpresa de muitos, aprovado sem
disputas.
Quando, em 29 de outubro de 1997, finalmente se deu a votação na CEIC, a primeira
ocorrida na Câmara dos Deputados, “para espanto de todos os presentes, não houve uma
objeção sequer ao relatório apresentado. Todas as manifestações foram favoráveis ao parecer,
que foi aprovado por unanimidade. Depois de tão longo tempo de obstrução, que parecia
denunciar fortes resistências ao teor da proposta de lei, assistiu-se a uma votação por
consenso, sem nenhuma ressalva” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 3). 
Aprovado na CEIC, o projeto seguiu para a Comissão de Defesa do Consumidor,
Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM), onde recebeu contribuições relativas à política
ambiental, em grande parte oriundas de propostas do Instituto Brasileiro de Administração
Municipal (Ibam) e, especialmente no que se refere à inclusão do Estudo de Impacto de
Vizinhança (EIV), do deputado Fábio Feldmann, do PSDB de São Paulo. Foram assim
incorporados aos instrumentos da política urbana o zoneamento ambiental, o estabelecimento
de unidades de conservação e a realização de estudos prévios de impacto ambiental e de
impacto de vizinhança. Deve-se destacar que, na CDCMAM, retornou ao texto o direito de
preempção, visto como útil para os casos de instituição de unidades de conservação. 
Também nessa Comissão as disputas pareciam dissipadas, pois o parecer do relator,
deputado Celso Russomano (PPB-SP), que substituíra a relatora inicial, deputada Regina Lino
(PMDB-AC), afastada por problemas de saúde, foi aprovado por unanimidade, sem maiores
celeumas. Algumas emoções, contudo, estavam ainda reservadas para as etapas seguintes. 
5.2 A articulação do consenso parlamentar
5.2.1 O debate mais importante
No final de 1998, o projeto chega à principal comissão de mérito, a de
Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI). Como, nas disputas das diversas bancadas pela
direção de comissões, a CDUI sempre fora das menos cobiçadas pelos blocos majoritários, era
107
freqüente que sua presidência coubesse a agremiações políticas de menor expressão numérica;
situação que caracterizava,aliás, quase todos os partidos ditos de esquerda. Nesse contexto, a
presidência da Comissão coube ao deputado Inácio Arruda, do PC do B do Ceará, liderança
popular naquele Estado, muito ligado aos movimentos sociais urbanos. 
Cabe ao presidente das comissões indicar os relatores dos projetos. O deputado
Inácio Arruda avocou para si a relatoria do Estatuto da Cidade e começou a pôr em prática um
extenso e amplo calendário de coletas de sugestões, consultas, audiências públicas, debates e
seminários, que culminou com a realização da I Conferência das Cidades, estrategicamente
programada para começar no dia seguinte ao da votação do projeto na Comissão, ocorrida no
dia 1° de dezembro de 1999.
Na fase de debates que antecedeu a votação, muitas sugestões foram acatadas e
incorporadas ao texto submetido à votação, quase todas no sentido de reaproximar o projeto
do conteúdo da Emenda da reforma urbana. O Fórum Nacional da Reforma Urbana foi
acolhido quando propôs (FNRU, 1999), por exemplo, a inclusão de instrumentos de
regularização fundiária, como as ZEIS e a concessão especial de uso para fins de moradia, de
um plano de atendimento para a população atingida por operações consorciadas, de um
capítulo sobre a gestão democrática da cidade, de processos participativos de elaboração
orçamentária, assim como a fixação de penalidades para prefeitos omissos em relação à
elaboração do plano diretor. Não foi atendido, contudo, ao propor a supressão do artigo que
autorizava a emissão de certificados de potencial construtivo no âmbito das operações
urbanas. 
O IAB obteve sucesso ao sugerir (conforme IAB-MG, 1999) a retirada da
comprovação de “demanda para utilização” para que se aplicassem o parcelamento e a
edificação compulsórios, bem como a fixação de um coeficiente básico e outro máximo para a
outorga onerosa do direito de construir. 
Já o Secovi-SP (1999) apresentou poucas sugestões, fazendo crer-se satisfeito com o
texto que prevalecera até então. Além de quantitativamente escassas, suas propostas chamam
a atenção pelo conteúdo de algumas delas. Ao lado da previsível defesa da manutenção de
dispositivos como os que condicionavam a aplicação das penalidades de combate à ociosidade
do solo aos casos em que houvesse “ociosidade de infra-estrutura e demanda para utilização”,
no que, aliás, não foi atendida, essa entidade empresarial curiosamente propôs a inclusão do
“orçamento participativo” como instrumento da política urbana, bem como a exigência de que
a gestão das operações urbanas fosse “obrigatoriamente compartilhada com representação da
108
sociedade civil”, institutos de gestão democrática próprios do ideário da reforma urbana140.
Nesses últimos aspectos, as sugestões do Secovi-SP foram acolhidas.
O texto resultante desse processo, submetido à CDUI pelo deputado Inácio Arruda,
que em seu voto destacou, além das contribuições dos parlamentares do PT, “o FNRU, a
CBIC e o Secovi-SP”, assim como as “sugestões recebidas pelo relator do professor Flávio
Villaça, da FAU/USP” (CD, s/d, p. 562), foi aprovado por todos os membros da Comissão, à
exceção do deputado Adolfo Marinho, do PSDB do Ceará, mesma unidade federativa
representada pelo relator, “o que explica um forte componente político na oposição” (Araújo e
Ribeiro, 2000, p. 5) por ele promovida e, portanto, não retira o sentimento de unanimidade
que a votação na CDUI ensejou. 
5.2.2 Os últimos movimentos na Câmara: recidivas da reação conservadora
O Estatuto da Cidade foi então finalmente encaminhado à Comissão de Constituição
e Justiça e de Redação (CCJR), que deveria se manifestar sobre a constitucionalidade do
projeto. Nessa Comissão, embora o MNRU tivesse percebido “que os consensos não eram tão
reais” (Grazia, 2003, p. 61), houve apenas duas alterações141. Uma, para retirar os dispositivos
referentes a regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, considerados inconstitucionais,
pois se trata de competência estadual. Outra, para atender reivindicações de setores da
construção e de parlamentares ligados a igrejas evangélicas, liderados pelo deputado Bispo
Rodrigues, do PL do Rio de Janeiro, resultou na supressão dos dispositivos que
determinavam, nos casos de Estudo de Impacto de Vizinhança, a “audiência da comunidade
afetada” e a nulidade das licenças expedidas sem a observância desse requisito. 
Do ponto de vista do próprio MNRU, as concessões, que mantinham o conteúdo da
matéria, deixando sua aplicação à mercê da legislação municipal, foram aceitáveis, “pois
sabe-se que, de acordo com a correlação de forças existente em cada município, as diretrizes
fixadas na lei federal serão ou não absorvidas” (Grazia, op. cit., p. 62).
A deliberação da CCJR, contudo, consumiu todo o ano de 2000. Novamente foram
necessárias campanhas públicas, notas e manifestos do MNRU, inclusive no Fórum Social
Mundial realizado em janeiro daquele ano em Porto Alegre, para que a Comissão se
pronunciasse. Até um abaixo-assinado de advogados e juristas, defendendo a
constitucionalidade do projeto, foi encaminhado à Comissão. No dia 29 de novembro de 2000,
140 No capítulo 6, tenta-se explicar esse aparente paradoxo. 
141 A proposta de instituição do Conselho Nacional de Política Urbana (CNPU) já havia sido suprimida do
projeto original porque a Constituição determina que a criação de órgão público somente pode decorrer de
projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo.
109
o parecer favorável do deputado Inaldo Leitão, do PSDB da Paraíba, é finalmente votado.
Mais uma vez houve unanimidade na aprovação. O projeto deveria, então, retornar ao Senado
para que as alterações promovidas na Câmara fossem ratificadas.
Parecia que o consenso estava consolidado. No entanto, houve ainda uma recidiva de
parte da representação empresarial. De acordo com a Constituição de 1988, projetos
aprovados nas comissões da Câmara ou do Senado, caso do Estatuto da Cidade, não precisam
ser submetidos ao Plenário, salvo se houver recurso nesse sentido, subscrito por pelo menos
um décimo dos respectivos parlamentares. Com base nesse dispositivo, um grupo de
parlamentares — sob a liderança do deputado Márcio Fortes (PSDB-RJ), com o diligente
apoio do deputado Paulo Octávio (PFL-DF), ambos grandes empresários do setor imobiliário
— apresentou o Recurso nº 113, de 12 de dezembro 2000, na tentativa de fazer com que o
projeto fosse submetido ao Plenário da Câmara dos Deputados. 
Em sentido contrário à aprovação do recurso passaram a atuar as entidades ligadas ao
MNRU, os partidos que à época faziam oposição ao governo e, ao lado desses, parlamentares
ligados ao próprio governo, como o deputado Ronaldo César Coelho142, do PSDB do Rio de
Janeiro, presidente da CCJR, cuja atuação foi julgada “importante” pelo movimento da
reforma urbana (Grazia, 2003, p. 62). 
Em 20 de fevereiro de 2001, o recurso é derrotado e o Estatuto da Cidade volta para
o Senado Federal, de onde saíra havia quase onze anos. 
5.2.3 A volta à Casa de origem
No Senado, por força do Regimento Interno, o Estatuto da Cidade, agora como
projeto oriundo da Câmara, deveria ser examinado preliminarmente pela Comissão de
Assuntos Sociais (CAS) e, depois, obrigatoriamente submetido ao Plenário. Em termos
formais, o Senado deveria decidir se mantinha seu texto originalmente aprovado em 1990 (do
que, na prática, considerado o longo tempo decorrido e o debate havido, não se cogitava) ou
se adotava o substitutivo aprovado na Câmara. Nesse caso, havendo emendas, o projeto
retornaria àquela Casa, que deveria decidir sobreas alterações, o que adiaria ainda mais o
desfecho do já demasiadamente longo processo legislativo.
142 Empresário, ex-banqueiro.
110
Designado relator na CAS, o senador Mauro Miranda143, do PMDB de Goiás, teve
destacado papel na tentativa de obter um consenso que levasse não apenas à aprovação do
substitutivo da Câmara, mas que também evitasse a apresentação de emendas no Senado144.
Foi bem sucedido. Tanto na CAS, onde foi votado no dia 30 de maio de 2001, quanto no
Plenário, que deliberou no dia 18 de junho de 2001, o Estatuto da Cidade foi aprovado por
unanimidade. Senadores de diferentes partidos, como Paulo Hartung (PPS-ES), Heloísa
Helena (PT-AL), Waldeck Ornelas (PFL-BA), Roberto Saturnino (PSB-RJ), Ney Suassuna
(PMDB-PB), Lúdio Coelho (PSDB-MS) e Lauro Campos (sem partido-DF), fizeram questão
de tomar a palavra145 para defender o projeto. 
Conservadores ou progressistas, empresários ou trabalhadores, mais à direita ou mais
à esquerda do extenso leque político-partidário, todos, sem exceção, apoiaram e elogiaram
uma proposta legislativa que nascera sob pechas como “socialista e confiscatória” (TFP, 2004,
p. 6) ou “um desrespeito ao direito do cidadão e à propriedade” (DM, 1992, p. 34). 
Se, de um lado, é verdade que o consenso obtido decorreu em grande medida de
“muito diálogo, troca de idéias, informações” (Amadei146, 2003, p. 2) e de “pressão popular e
simultânea negociação com deputados, setores governamentais e setores imobiliários”
(Grazia147, 2003, p. 60), de outro, não seria descabido afirmar que cada um dos pólos que se
articularam para a formação do consenso percebeu boa parte do seu resultado de forma
distinta (e, talvez por isso, tenha concordado com seus termos), como veremos no capítulo 6.
Antes, porém, precisamos verificar o que houve depois que o projeto deixou o Congresso
Nacional e foi submetido à sanção presidencial. 
143
 O senador Mauro Miranda foi o autor principal do projeto que resultou na inclusão do “direito à moradia” entre
os direitos sociais constitucionalmente assegurados (Emenda Constitucional n° 26, de 2000). Simpático às
reivindicações do MNRU, sua trajetória parlamentar também o credenciava perante os setores conservadores. A
atuação do então deputado Mauro Miranda na Constituinte já prenunciava essa amplitude política, que se
mostrou fundamental na aprovação do Estatuto da Cidade: “Filiado ao Centrão, nem sempre votou com o grupo”
(Coelho e Oliveira, 1989, p. 197). 
144
 Era essa a posição defendida pelo MNRU, como se afirma expressamente no documento “O Fórum Nacional de
Reforma Urbana conclama pela aprovação do Estatuto da Cidade – PL 5.788/90”, de 18/6/2001, dirigido a todos
os senadores: “somos totalmente favoráveis à aprovação do projeto de lei Estatuto da Cidade nos termos deste
substitutivo”.
145
 Ver notas taquigráficas da sessão deliberativa de 18/6/2001. SF, Secretaria Geral da Mesa, Subsecretaria de
Taquigrafia, p. 244-249 e 277-319.
146 Assessor da Vice-Presidência de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente do Secovi-SP, Vicente Amadei
representou o Secovi-SP e a CBIC durante a tramitação legislativa do Estatuto da Cidade.
147
 Grazia de Grazia, assessora do Núcleo Cidadania, Políticas Públicas e Questões Urbanas da FASE, integrou a
coordenação do Fórum Nacional de Reforma Urbana durante os momentos mais importantes da tramitação do
Estatuto da Cidade.
111
5.3 O Estatuto da Cidade transformado em lei
5.3.1 As dificuldades para a sanção presidencial
Segundo Grazia de Grazia (2003, p. 63), “o período entre a aprovação no Senado e a
sanção foi de muita tensão. Sabia-se que havia questões polêmicas, que contrariavam
interesses de setores imobiliários e do Governo Federal, mas que eram favoráveis aos setores
excluídos”. Embora assim parecesse ao MNRU, chamam a atenção evidências e opiniões no
sentido de que a contrariedade do segmento imobiliário não era tão explícita. Eduardo
Graeff148, assessor especial da Presidência da República, por exemplo, afirma que “no
processo de sanção, o que deu mais trabalho foram as objeções de natureza jurídica na
Presidência. Acho que a equipe tinha uma visão jurídica conservadora” (Graeff, 2003, p. 1).
De outra parte, Graeff declara não se lembrar de ter havido pressões oriundas do setor
imobiliário, contrárias à sanção do projeto: “Quem tinha acesso ao governo e poderia trazer
alguma objeção, mas eu não sei se trouxe, era aquele deputado do Rio Grande do Sul, o Luís Roberto
Ponte, ligado à indústria da construção (...). Não teria nem razão, pois, do ponto de vista do setor da
construção, o projeto não é ruim” (Graeff, op. cit., p. 1). 
De fato, as representações do empresariado jamais solicitaram o veto integral, ou
mesmo substancial, do Estatuto da Cidade. Mas houve objeções, embora pequenas. No dia 21
de junho de 2001, Luís Roberto Ponte, então novamente presidente da CBIC, encaminhou ao
presidente da República o ofício n° 153/2001, em que considerava ser de “louvar-se os
inegáveis avanços no seu texto”, afirmando, porém, que o projeto merecia “poucos, mas
importantes reparos”. 
Esses “reparos”, na verdade, não se referiam, como alguns poderiam esperar, aos
dispositivos que fixavam instrumentos de gestão urbana, procedimentos participativos de
controle social, nem mesmo à substância das penalidades fixadas para o descumprimento da
148
 Sociólogo respeitado, colega de profissão, amigo e assessor do presidente Fernando Henrique Cardoso desde
quando este era senador, Eduardo Graeff é filho do falecido professor Edgar Graeff, arquiteto e intelectual de
relevo, vinculado às causas sociais e democráticas de resistência ao regime militar. 
112
função social da propriedade149 — o que, mais uma vez, permite supor a satisfação genérica
do setor empresarial com o texto aprovado. 
As restrições da CBIC voltavam-se contra a fixação de prerrogativas expressas no
sentido de que o Ministério Público pudesse valer-se da ação civil pública para obstar danos à
“ordem urbanística” — no que, aliás, não foi atendida — e, principalmente, opunham-se à
“concessão de uso especial para fins de moradia”, instrumento que verdadeiramente polarizou
os debates no contexto da sanção do Estatuto da Cidade, reproduzindo, em outros termos, o
que ocorrera na Assembléia Nacional Constituinte.
Fundada no art. 183, § 1°, da Constituição, nos termos do qual “o título de domínio e
a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente
do estado civil”150, a concessão de uso especial para fins de moradia resgatava uma idéia
sempre presente nas propostas do MNRU. Constante da Emenda Popular da Reforma Urbana,
esse instituto, que fora removido da versão original a partir dos primeiros substitutivos, foi
reincorporado ao Estatuto da Cidade no parecer do deputado Inácio Arruda, aprovado pela
Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior.
Trata-se da possibilidade de assegurar segurança jurídica para fins de moradia aos
ocupantes de terra pública cuja posse, sem oposição do proprietário, ocorra há pelo menos
cinco anos. Como a Constituição de 1988 (art. 183, § 3°) seguiu a tradição de estabelecer a
impossibilidade de os imóveis públicos serem adquiridos por usucapião (ou seja, de que a
propriedade plena deixasse de ser pública e se transferisse ao particular), “estar-se-ia diante de
uma dificuldade quase intransponível para a regularização fundiária dos assentamentos em
área pública, o que colocaria os moradores na posição de terem de resignar-se com a
irregularidade” (Alfonsin, B., 2002, p. 163). A transposição desse obstáculo decorreu da
“construção hermenêutica151que viu no art. 183, § 1° uma clara autorização para a utilização
149 Duas únicas restrições foram propostas pela CBIC nesse aspecto: (i) a supressão do parágrafo que se referia
aos patamares de progressão do IPTU, sob o argumento de que a alíquota máxima de 15% era “confiscatória”; e
(ii) a retirada da expressão “atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça
social e ao desenvolvimento das atividades econômicas”, vinculada ao plano diretor na definição do conceito de
função social da propriedade urbana, por considerá-la desnecessária porque redundante em relação às diretrizes
gerais da política urbana, fixadas no art. 2°. As solicitações não foram acolhidas.
150
 Esse dispositivo, que, como vimos, decorreu da aprovação na Constituinte de emenda destinada à proteção da
mulher, acrescentou ao texto constitucional, ao lado da expressão “título de domínio” (propriedade), a hipótese
da “concessão de uso” nos procedimentos de regularização fundiária.
151 Foram de fundamental importância, nessa elaboração interpretativa, trabalhos como os dos juristas Nelson
Saule Jr. (1997), Leda Pereira Mota e Celso Sptizcovsky (1999), entre vários outros. 
113
do instrumento da concessão de uso como um equivalente da152 usucapião, a ser usada nos
imóveis públicos” (Alfonsin, B., op. cit., p. 163). 
A concessão de uso especial, a despeito das pressões do MNRU pela sua aprovação,
que novamente envolveram um “Manifesto dos Profissionais do Direito em Defesa da
Constitucionalidade do Estatuto da Cidade”, dessa vez assinado por 36 profissionais, embora
considerada, pelo presidente da República, “um importante instrumento para propiciar
segurança da posse — fundamento do direito à moradia — a milhões de moradores de favelas
e loteamentos irregulares”153, foi vetada com os seguintes argumentos: 
1. a expressão “edificação urbana”, que visaria a permitir a regularização de
cortiços em imóveis públicos, poderia se prestar a gerar demandas do direito por
parte de ocupantes de habitações individuais (referindo-se aos “imóveis
funcionais”) de até 250m2;
2. o projeto de lei não ressalvaria do direito à concessão de uso especial os imóveis
públicos afetados ao uso comum do povo, como praças e ruas, assim como áreas
urbanas de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental ou destinadas
a obras públicas; nesses casos, dever-se-ia possibilitar a satisfação do direito à
moradia em outro local;
3. o texto aprovado no Congresso não estabelecia uma data-limite para a aquisição
do direito à concessão de uso especial;
4. não havia a definição expressa de um prazo para que a Administração Pública
processasse os pedidos de concessão de direito de uso, o que poderia vir a
congestionar o Poder Judiciário. 
Entretanto, ao expor as razões de seu veto, o Presidente afirmava que “em
reconhecimento à importância e à validade do instituto da concessão de uso especial para fins
de moradia, o Poder Executivo submeterá sem demora ao Congresso Nacional um texto
normativo que preencha essa lacuna”154. 
152
 Substantivo de dois gêneros (Houaiss, 2001, p. 2815), o vocábulo usucapião, aqui transcrito como feminino, foi
utilizado neste trabalho como masculino. 
153
 Vetos parciais à Lei n° 10.257/01, constantes da Mensagem n° 730, de 10 de julho de 2001, publicada no DOU
de 11/7/2001. 
154 Ibid.
114
A promessa foi cumprida. A Medida Provisória155 n° 2.220, de 4 de setembro de
2001, regrou a aplicação do instituto da concessão de uso especial “de que trata o § 1° do art.
183 da Constituição”156, bem como fixou a data-limite de 30 de junho de 2001 para a
satisfação das condições garantidoras do direito157. Ao lado de restaurar a aplicabilidade desse
instrumento, essa Medida Provisória criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano,
iniciativa que não poderia ter sido tomada pelo Congresso Nacional. 
Um segundo veto considerado importante pelo MNRU foi o que retirou do art. 52 o
inciso I, que caracterizava como improbidade administrativa a conduta do prefeito que
impedisse ou deixasse de garantir a participação de comunidades, movimentos e entidades da
sociedade civil na elaboração do plano diretor. O dispositivo foi visto pelo Presidente como
de “difícil interpretação e aplicação, em prejuízo da segurança jurídica”158. Na avaliação de
Grazia de Grazia (2003, p. 65), “outros seis vetos foram feitos, de menor importância”. 
O Estatuto da Cidade se havia tornado lei. 
5.3.2 O texto final: conteúdo e finalidades
155
 Por força da Emenda Constitucional n° 32, de 12 de setembro de 2001, as medidas provisórias publicadas até
então “continuam em vigor até que medida provisória as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do
Congresso Nacional”. Em termos práticos, a MP n° 2.220/01, editada oito dias antes da promulgação da referida
Emenda, deve ser vista como se lei fosse. 
156
 Esse trecho da ementa da MP n° 2.220, de 2001, opera no sentido de consolidar o argumento de que a concessão
de uso especial para fins de moradia, tanto quanto o usucapião para o mesmo fim, tem sede constitucional. 
157
 Supõe-se que haja uma contradição jurídica na fixação de um limite temporal por norma infra-constitucional..
Tratando-se, como se trata (até porque, não fosse norma constitucional, o instituto não poderia estender-se, por
lei federal, aos bens estaduais e municipais), de um direito subjetivo constitucionalmente assegurado, a lei não
poderia limitá-lo no tempo se a Constituição não o fez. A questão deverá ser dirimida se e quando for levada ao
Poder Judiciário.
158
 O inciso VI do art. 52, mantido pelo presidente da República, supre, em certa medida, o conteúdo do dispositivo
vetado.
115
Muito se tem falado do conteúdo do Estatuto da Cidade, sobretudo dos instrumentos previstos
na nova lei. Seja pelo aspecto de suas origens e de seu significado jurídico, seja pelo ângulo
das possibilidades urbanísticas e de gestão urbana que oferecem, os dispositivos da Lei n°
10.257, de 10 de julho de 2001, e da Medida Provisória n° 2.220, de 4 de setembro de 2001,
que o complementa159, estão expostos e amplamente comentados, de modo especial em
Rolnik, Saule Jr. et al., 2002; Mattos, 2002; e em Alfonsin, Fernandes et al., 2002, mas
também em publicações como Fernandes, 2001; Maricato, 2001; Smolka e Furtado, 2001;
Osório, 2002; Souza, 2002; Fernandes e Alfonsin, 2003; Mattos, 2003; e Ribeiro e Cardoso,
2003, entre muitas outras. 
Assim, para os efeitos desse trabalho, a apresentação do conteúdo do Estatuto da
Cidade será feita de maneira sucinta, com o objetivo tão-só de explicitar seus principais
elementos constitutivos. 
O Estatuto da Cidade, que “estabelece normas de ordem pública e interesse social”
(art. 1°, parágrafo único), o que expressamente sedimenta o direito urbanístico como ramo do
direito público, fixa, no art. 2°, o objetivo da política urbana: “ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”. 
Para tanto, são fixadas “diretrizes gerais”, as quais, diferentemente do que possa
parecer num exame superficial, não são apenas enunciados genéricos ou etéreas manifestações
de vontade sem maior significado jurídico. Como o art. 182 da Constituição estabelece que a
execução da política de desenvolvimento urbano, competência municipal, deve ocorrer com
base em “diretrizes gerais fixadas em lei”, a prerrogativa municipal está vinculada pela
Constituição às diretrizes do Estatuto da Cidade, que, assim, “deverão ser absorvidas,
observadas e complementadas pelos municípios, de acordo com as particularidades e
peculiaridades locais” (Mattos, 2002,p. 87). 
Entre essas diretrizes (art. 2°), encontram-se: o direito a “cidades sustentáveis”; a
participação popular; a cooperação entre agentes públicos e privados no processo de
urbanização; o planejamento do desenvolvimento das cidades; a ordenação e controle do uso
do solo de forma a evitar, entre muitos outros impactos negativos, “a retenção especulativa de
imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização”; a produção de bens e
serviços nos limites da sustentabilidade ambiental; a recuperação pelo poder público de
investimentos que tenham resultado em valorização imobiliária; a proteção de meio ambiente
natural e do patrimônio cultural; a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas
por população de baixa renda; e a simplificação da legislação urbanística local.
159 Ver anexos 6 e 7.
116
Complementarmente ao seu enunciado, pretende-se que a materialização do objetivo
e das diretrizes do Estatuto da Cidade ocorra por meio de instrumentos de planejamento e de
institutos tributários, financeiros, jurídicos e políticos. A par de incluir alguns instrumentos já
previstos em lei, ao tempo em que inova ao fixar outros, o Estatuto da Cidade declaradamente
não esgota o ferramental à disposição dos municípios, que poderão ainda valer-se de outros,
para os mesmos propósitos.
Sobressaem desse rol os seguintes instrumentos160:
1) plano diretor: obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e
referência constitucional para o cumprimento da função social da propriedade,
passa a ser exigido também para cidades integrantes de áreas de especial
interesse turístico, para aquelas influenciadas por empreendimentos com impacto
ambiental significativo e para as que pretendam utilizar os instrumentos do
Estatuto. Deve ser elaborado e implementado democraticamente e seu conteúdo
incorporado pela legislação orçamentária;
2) gestão democrática: deverá ocorrer por meio da ação de conselhos de política
urbana, da iniciativa popular de leis e da realização de debates, audiências,
conferências e consultas públicas;
3) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: previsto no art. 182, §
4°, da Constituição, como primeira de três penalidades sucessivas pela retenção
de solo urbano ocioso, esse dispositivo e seus conseqüentes careciam de
regulação em lei federal para tornarem-se aplicáveis;
4) IPTU progressivo no tempo161: segunda sanção prevista na seqüência
constitucional, deverá ser aplicado aos proprietários que descumprirem a
primeira penalidade, pelo prazo de cinco anos, com progressão da alíquota
limitada ao dobro de um exercício para outro, até o máximo de 15%;
5) desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública: última
das penalidades constitucionais previstas no capítulo da política urbana. Torna a
desapropriação de imóveis urbanos ociosos semelhante à que ocorre para fins de
reforma agrária;
160 Revisto e ampliado com base em Bassul, 2000, p. 140-142.
161
 Observe-se que se trata aqui da progressividade “no tempo”, com o objetivo extra-fiscal de instar o proprietário
a dar finalidade social ao seu imóvel. O IPTU, por força da Emenda Constitucional n° 29, de 2000, também pode
ser progressivo “em razão do valor do imóvel”, bem como “ter alíquotas diferentes de acordo com a localização
e o uso” da propriedade. 
117
6) usucapião especial para fins de moradia: dispositivo auto-aplicável, previsto
no art. 183 da Constituição, permite que imóveis particulares de até 250 m2,
ocupados há mais de cinco anos, sem oposição, por quem não possua outro
imóvel, tenham o domínio transferido ao ocupante. O Estatuto da Cidade amplia
a possibilidade de iniciativa para o usucapião coletivo, no sentido de facilitar a
regularização fundiária de áreas de difícil individualização, como as favelas;
7) concessão de uso especial para fins de moradia: baseada no mesmo
dispositivo constitucional, que veda o usucapião de imóvel público, permite que
esses imóveis tenham a posse (e não o domínio) regularizada de maneira
semelhante;
8) concessão de direito real de uso: já constava de nosso ordenamento jurídico
(Decreto-lei n° 271, de 1967). Diferentemente do usucapião e da concessão de
uso especial, não constitui direito subjetivo, ou seja, não pertence à pessoa ou
grupos de pessoas que satisfaçam determinadas condições legais, mas pode ser
utilizado voluntariamente pelo proprietário do imóvel, público ou particular,
para transferir a posse e o uso, retendo a propriedade;
9) zonas especiais de interesse social (ZEIS): áreas urbanas em que a legislação
pode permitir padrões diferenciados de uso e ocupação do solo, com vistas a
promover a regularização de ocupações ou a facilitar a oferta de lotes e
habitações para a população de baixa renda; 
10) direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, por escritura
pública, do direito de construir, sem que este alcance a propriedade do solo.
Separa o direto de propriedade do direito de construir, tornando mais flexível a
utilização dos terrenos urbanos;
11) direito de preempção: assegura preferência ao poder público na aquisição de
imóveis urbanos desde que, devidamente notificado pelo proprietário, manifeste
o interesse pela compra, no prazo de trinta dias, findo o qual o direito deixa de
prevalecer. Objetiva permitir a aquisição de imóveis pelos municípios sem a
necessidade de procedimentos de desapropriação;
12) contribuição de melhoria: também previamente integrante do ordenamento
jurídico brasileiro (Constituição Federal, Código Tributário Nacional e Decreto-
lei n° 195, de 1967), trata-se de um tributo cujo fato gerador é a valorização do
imóvel de propriedade privada que decorra de obras públicas. Permite que o
118
investimento público seja recuperado e aplicado no atendimento de outras
demandas sociais;
13) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso: consiste na
possibilidade de o município estabelecer determinado coeficiente de
aproveitamento dos terrenos, a partir do qual, e até um coeficiente máximo, o
direito de construir excedente deverá ser adquirido do poder público. O mesmo
poderá ocorrer quando o uso for alterado e resultar na valorização do imóvel;
14) operações urbanas consorciadas: permitem um conjunto de intervenções e
medidas, consorciadas entre poder público e iniciativa privada, com vistas a
alcançar transformações urbanísticas de maior monta. No âmbito das operações,
o direto de construir pode ser expresso em certificados de potencial adicional de
construção, vendidos em leilão ou utilizados para o pagamento de obras;
15) consórcio imobiliário: embora de denominação assemelhada, não se relaciona
com as operações urbanas. Poderá ser constituído nos imóveis ociosos,
alcançados pela obrigação de parcelar, construir ou utilizar. O proprietário
transfere seu bem ao poder público e recebe como pagamento, após a realização
das obras, unidades imobiliárias urbanizadas ou edificadas;
16) transferência do direito de construir: faculta o exercício desse direito em
imóvel distinto do que originalmente o detinha. Mecanismo útil (afasta ou reduz
custos de desapropriação) para a implantação de equipamentos urbanos e de
unidades de conservação, para a preservação do patrimônio cultural e para a
regularização de ocupações de baixa renda em áreas privadas;
17) estudo de impacto de vizinhança: documento técnico a ser exigido, com base
em lei municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção de
empreendimentos ou funcionamento de atividadesque possam afetar a qualidade
de vida da população residente na área ou nas proximidades. 
5.3.3 Aspectos distributivos e redistributivos
Os conceitos de “distributividade” e “redistributividade” — cujo substrato
econômico, dada uma determinada base desigual de distribuição da riqueza sobre a qual
incide algum incremento de valor, se refere ao caráter eqüitativo (distributivo) da partição
desse incremento ou ao seu efeito redutor (redistributivo) da desigualdade originalmente
considerada —, não são uniformemente utilizados na bibliografia relativa à política urbana.
119
Para exemplificar essa abordagem diferenciada, mas não necessariamente conflitante,
pode-se citar, de um lado, texto de Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro (2003, p. 15), que considera
distributiva a “provisão de serviços habitacionais e urbanos direta ou indiretamente pelo Poder
Público” e, redistributiva, a captura de “parte da renda real gerada pela expansão urbana para
financiar a ação pública que igualize as condições habitacionais e urbanas”; e, de outro, a
análise sistematizada de Fernanda Furtado (2001), que, referindo-se aos instrumentos de
captura de mais-valias fundiárias decorrentes de ações ou investimentos públicos, considera
que “podemos distinguir entre el principio distributivo de las políticas de captura de plusvalías
— para restabelecer un cierto grado de distribución — y una meta redistributiva de políticas
de suelo urbano — para alterar un cierto estado de distribución”.
Para essa autora, a redistribuição dos valores fundiários é apenas um dos vários
objetivos que a política de desenvolvimento urbano pode almejar e “puede ser una guía para
políticas distributivas más progresivas, pero no es necessariamente el principio básico de la
captura de plusvalías”. E, ainda mais, a depender das condições de sua implementação (o que
envolve, em sentido mais amplo, a interveniência dos diversos aspectos das políticas públicas
nos processos que afetam o valor do solo urbano), ambos os preceitos — o princípio
distributivo e a finalidade redistributiva — podem inverter-se e tornar-se regressivos, o que
configuraria “un mecanismo antisocial que sólo exacerba el abismo ya existente entre ricos y
pobres” (Furtado, op. cit., p. 97-104) 
De fato, a aplicação de instrumentos de recuperação da valorização imobiliária
decorrente de decisões ou obras de responsabilidade do poder público, prevista no Estatuto da
Cidade, tanto pode “distribuir” os incrementos de valor fundiário, com vistas a evitar o
alargamento das desigualdades, quanto pode pretender “redistribuí-los”, com o objetivo de
reduzí-las, por meio da destinação, aos setores sócio-econômicos mais deprimidos, das
maiores parcelas da valorização ensejada. 
Para as finalidades deste trabalho, no sentido de que sejam verificadas as
circunstâncias que permitiram a formação do consenso parlamentar, utilizaremos esses
conceitos acrescidos da noção de que não apenas a “renda”, mas também o “poder” pode ser
considerado menos ou mais distribuído162. Assim, procuraremos classificar as diretrizes e
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade em duas categorias, conforme sejam de caráter
predominantemente “distributivo” — pois relacionados com a democratização de direitos e a
universalização de condições básicas de acesso a bens e serviços urbanos, sob a
responsabilidade direta, indireta ou compartilhada do poder público — ou de perfil
162 Governos mais centralizadores e tecnocráticos são aqui considerados um ambiente político de potencial menos
“distributivo” que o de governos de perfil democrático e participativo.
120
potencialmente “redistributivo”, no sentido de que se possam destinar a capturar e redistribuir,
com o objetivo de reduzir desigualdades sociais, parcelas de mais-valias fundiárias urbanas
que, produzidas (ou proporcionadas) em decorrência de ações (ou decisões) públicas, tenham
sido (ou possam vir a ser) injustamente apropriadas. 
No tocante às diretrizes gerais, salvo pelo combate à retenção especulativa de imóvel
urbano, de cunho notoriamente redistributivo, as demais se orientam fundamentalmente pela
idéia da distributividade dos direitos, bens e serviços urbanos.
Já em relação aos instrumentos — sem considerar, nesse aspecto, o plano diretor,
dado o seu caráter de obrigatoriedade e sua condição funcional de “chave”163 para abrir a
própria “caixa de ferramentas” que caracteriza o Estatuto da Cidade —, os vários institutos
mencionados poderão ser vistos como mais distributivos ou redistributivos, sem que se perca
de vista, claro, que essas características ou potencialidades podem se efetivar em maior ou
menor grau, ou mesmo inverterem-se, como comentamos, em decorrência das próprias
circunstâncias de sua aplicação. 
Vinculados predominantemente à distributividade estariam, assim, instrumentos
como a gestão democrática; os relacionados com procedimentos de regularização fundiária,
como o usucapião e a concessão de uso especial para fins de moradia, a concessão de direito
real de uso e as zonas especiais de interesse social; a contribuição de melhoria164; a
transferência do direito de construir; o direito de superfície; e o estudo de impacto de
vizinhança.
Como de índole potencialmente redistributiva poderiam ser vistos o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios; o IPTU progressivo no tempo; a desapropriação
mediante pagamento em títulos da dívida pública; o direito de preempção; a outorga onerosa
do direito de construir e de alteração de uso; as operações urbanas consorciadas; e o consórcio
imobiliário.
Pode-se perceber, em face do retrospecto da experimentação municipal pré e pós-
Estatuto da Cidade165, que as ações distributivas têm tido melhor curso e maiores condições de
aplicabilidade que as intervenções redistributivas. De fato, se já reunimos um conjunto
expressivo de experiências relativas à gestão democrática e à regularização fundiária, por
163 A metáfora da “chave” como função do plano diretor, o autor ouviu de Raquel Rolnik.
164
 Os exemplos de aplicação da contribuição de melhoria no Brasil, inclusive por força de dispositivos legais, estão
mais relacionados com a recuperação dos custos dos investimentos públicos para socorrer fragilidades
orçamentárias do que com a captura de valorizações fundiárias. Ver experiências realizadas no município do
Guarujá, no Estado de São Paulo (Paulics, 2000, p. 31), ou em cidades do Estado do Paraná (conforme estudo de
J. Goelzer e P. Saad apud Smolka e Amborski, 2001, p. 41).
165 Ver, entre outras publicações, Cymbalista e Rolnik, 1997; Maricato, 2000; Paulics, 2000; Rolnik, Saule Jr. et
al., 2002; e Alfonsin, Fernandes et al., 2002.
121
exemplo, com resultados considerados importantes do ponto de vista de alguns preceitos da
reforma urbana, são ainda escassos ou até inexistentes os registros de efetiva aplicação de
instrumentos como o direito de preempção, a edificação compulsória ou a tributação166
progressiva no tempo (para não se falar na desapropriação-sanção, que, ante os prazos
legalmente exigidos, ainda não teria sido aplicável). 
 É verdade que alguns mecanismos de potencial redistributivo têm sido adotados,
como as operações urbanas e a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso,
entre outros. No entanto, a não ser pela possível167 exceção de experiências como as dos
leilões de solo criado em Porto Alegre (Barcellos e Uzon, 2002, p. 413-438), algumas das
operações interligadas em São Paulo (Sandroni, 2001, p. 54) ou concessões de direito real de
uso emBrasília (Abramo, 1998, p. 4-5), esse potencial tem sido desnaturado em favor dos
empreendedores imobiliários. Nesses casos, em decorrência das franquias urbanísticas
oferecidas, as administrações municipais muito mais têm propiciado aos particulares rendas
fundiárias excedentes que capturado mais-valias em proveito público168. 
Desse modo, embora a aplicação dessas mesmas medidas possa se dar em contextos
diferenciados e provocar efeitos distintos, parece razoável concordar com Luiz Cesar de
Queiroz Ribeiro quando esse pesquisador infere prospectivamente, em relação à aplicação do
Estatuto da Cidade, que “as intervenções distributivas serão muito provavelmente apoiadas
por todas as forças, já que, de um lado, os políticos vêem nelas um poderoso mecanismo de
consolidação e ampliação de suas bases eleitorais e, por outro lado, não intervêm nos
interesses econômicos e patrimoniais” (Ribeiro, 2003, p. 15). 
Entretanto, no que se refere aos instrumentos redistributivos, uma vez que “tocam na
correlação de forças que em cada cidade transforma em poder corporativo os interesses
constituídos em torno da acumulação urbana” (Ribeiro, op. cit., p. 15), as dificuldades para
sua aplicação parecem notoriamente maiores. 
Talvez essas evidências ajudem a responder grande parte das indagações que
motivam este trabalho, ou seja, permitam encontrar as principais razões que ensejaram a
166
 Até mesmo o simples lançamento genérico do IPTU encontra imensas resistências políticas, culturais e
patrimoniais para a sua aplicação. Ver, a esse respeito, Furtado, 1999.
167
 Com efeitos urbanísticos e sociais aparentemente positivos (o que ainda carece de comprovação empírica),
algumas dessas experiências consideradas bem sucedidas foram interrompidas por governantes sucessores, como
ocorreu em São Paulo e Brasília, ou, como no caso de Porto Alegre, onde a continuidade é maior, sofrem
críticas, ora pelo viés menos ético e mais pragmático de “reforço orçamentário” que teriam (com escassos
resultados), ora por possíveis impactos negativos que estariam provocando no meio urbano. 
168
 Ver GT/OI-RJ, 1997, e Sandroni, 2001. 
122
unanimidade parlamentar na aprovação do Estatuto da Cidade. É o que buscaremos fazer no
capítulo 6.
6 – O CONTEÚDO EXPRESSO E O SIGNIFICADO NÃO EXPLÍCITO DO
ESTATUTO DA CIDADE
123
6.1 Comparação da legislação urbana com a Emenda Popular da Reforma
Urbana
6.1.1 Elementos formais e quantitativos
À vista do longo caminho que a proposição da reforma urbana percorreu no
Congresso Nacional, desde a promulgação constitucional até a aprovação do Estatuto da
Cidade, podemos buscar respostas para a primeira das indagações motivadoras do presente
trabalho: em que medida o ideário construído sob a forma de propostas legislativas no âmbito
do MNRU alcançou efetivamente a condição de norma legal? 
Em 1988, ao final do processo constituinte, e a despeito do histórico capítulo então
conquistado, os defensores da reforma urbana viram-se relativamente frustrados, pois, nas
palavras de Raquel Rolnik (1997, p. 357), “o que emergiu do confronto de posições que ali
ocorreu foi uma espécie de inclusão formal das demandas populares na lógica do regime
urbanístico em vigor, reforçando o papel do Estado e imaginando uma cidade conduzida por
planos diretores competentes”. Para a mesma autora, contudo, treze anos depois, a avaliação
era outra:
“O Estatuto da Cidade não só estabelece uma nova ordem urbanística, como
também define que os princípios norteadores dessa nova ordem estejam relacionados com
aqueles que, estoicamente, foram defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma
Urbana. (...) O plano diretor deixa de ter uma concepção tecnocrática baseada na idéia de
um modelo ideal de cidade e passa a ser pensado como uma espécie de pacto entre setores
da sociedade e cidadãos” (Rolnik, 2003b). 
Buscando objetivar e confirmar essa migração de sentimentos — presente também
em outras avaliações críticas, como, por exemplo, as de Grazia de Grazia (2002 e 2003) —,
comparemos o conteúdo da Emenda Popular da Reforma Urbana, estuário propositivo para o
qual convergiu toda a vertente normativa das lutas do MNRU, com a legislação urbana de
âmbito federal atualmente em vigor no Brasil. 
Assim, ao verificar se as propostas constantes daquela Emenda Popular foram, mais
cedo ou mais tarde, absorvidas pela Constituição Federal, pelo Estatuto da Cidade ou pela
Medida Provisória n° 2.220, de 2001; ou, ainda, se estão presentes, de maneira esparsa, em
alguma outra norma legal, poderemos afirmar se, nesse aspecto, o MNRU terá sido vitorioso
em seus propósitos169. 
169 O PL n° 2.710/91, que cria o Fundo Nacional de Moradia Popular, primeiro projeto de lei federal de iniciativa
popular a tramitar no Congresso Nacional, com o apoio do MNRU, ainda não foi transformado em lei e, por isso,
não foi incluído na avaliação.
124
Elaborado com base no texto levado pelo MNRU à Assembléia Nacional
Constituinte em 1987, o quadro a seguir, que inclui destacadamente todas as proposições
substantivas constantes da Emenda Popular, permite essa constatação:
INCLUSÃO DAS PROPOSTAS LEGISLATIVAS DO MNRU EM NORMAS LEGAIS
Proposição da Emenda Popular da
Reforma Urbana
CF 1988 Est.da
Cidade
MP 2.220 Outras leis
1. direito a condições de vida urbana
digna e justiça social
art.182, caput art.2°, I
2. direito à gestão democrática da
cidade
art.2°,II e arts.
43 a 45
arts.10 a 14
3. condicionamento do direito de
propriedade ao interesse social e ao
estado de necessidade
arts.182 e 183 art.2° e vários
outros
arts.1° a 9°
4. direito universal de acesso às
informações sobre a gestão pública
art.5°,
XXXIII
art.40,
§4°,I,II,III
5. proteção da casa de moradia contra
desapropriação
6. desapropriação especial urbana
mediante pagamento em títulos com
resgate em 20 anos
art.182, § 4°,
III
(resgate=
10anos)
art.8°
(resgate=
10anos)
7. limitação da indenização ao valor
de incidência do IPTU
Art.8°,
§2°,I
8. imissão administrativa do poder
público na posse de imóvel em
desapropriação
leg. fed.
desaprop.
(imissão
judicial)
9. desapropriação pelo “valor
histórico” para fins de regularização
fundiária
art.8°,
§2°,I,II
10. recuperação de valorização
imobiliária decorrente de
investimentos públicos
art.145,
III
art.2°,
IX, e outros
11. iniciativa popular de leis art.29,
XIII
12. veto popular de leis
13. aplicação judicial da Constituição
na falta de norma regulamentadora
art.5°,
LXXI
14. responsabilidade do
administrador público por omissão
art.52
15. imposto imobiliário progressivo arts.156,
§1°, e 182,
§4°
art. 7°
16. imposto sobre a valorização
imobiliária
art.153,
III (IR)
17. direito de preferência arts.
25 a 27
125
18. desapropriação especial art.182,
§4°,III
art.8°
19. discriminação de terras públicas leg.
patrimônio
União
20. tombamento de imóveis art.216,
§1°
art.4°,
V, d
dec.-lei
25/1937
21. regime especial de proteção
urbanística e ambiental
art.225,
III
arts.2°,
XII, 4°,
V,e e VI
legisl.
ambiental
22. concessão de direito real de uso art.4°,
V, g
dec.-lei
271/1967
23. parcelamento e edificação
compulsórios
art.182,
§4°, I
arts.5°
e 6°
24. proteção da habitação popular contra
a tributação progressiva e a edificação
compulsória
25. separação entre direito de
propriedade e direito de construir
art.182 art.4°,V,
l,n,o e
outros
26. combate à ociosidade do solo
urbano
art.182,
§ 4°
art.2°,VI e
arts. 5° a 8°
27. identificação e recuperação de
terras públicas ediscriminação de
terras devolutas
leg.
patrimônio
União
28. usucapião especial para fins de
moradia de imóveis particulares ou
públicos
art.183
(imóvel
partic.)
arts.9° a 14
(imóvel
partic.)
arts.1° a 9°
(c.uso
esp.imóv.
público)
29. usucapião especial coletivo para
fins de moradia
art.10
(imóvel
partic.)
art.2°
(c.uso
im.públ.)
30. privilégio para as ações de
usucapião
art.11
31. regularização fundiária de áreas
ocupadas por população de baixa
renda
art.2°,
XIX, e art.4°,
V,
f e q
arts.
1°a 9°
32. programas habitacionais para
aquisição ou aluguel
art.23, IX
33. fixação de limite máximo para os
aluguéis iniciais
34. assessoria técnica para programas
habitacionais
art.4°,
V,r
35. recursos orçamentários a fundo
perdido para habitação popular
leg. orç.
e resp.
fiscal
36. proibição da aplicação de recursos
públicos ou administrados pelo poder
público em empreendimentos
habitacionais privados
37. proibição da intermediação
financeira em programas de moradia
popular
126
38. criação de uma agência de
habitação
legisl.
CEF
39. controle social dos recursos
aplicados em programas de habitação
popular
art.4°,
III, f
40. não incidência de encargos
financeiros nos investimentos em
habitação popular
41. proibição do uso de moeda fiscal
ou cambial em contratos
habitacionais
leg. pol.
monetária
42. limite de 20% para o
comprometimento da renda familiar
43. periodicidade mínima de doze
meses para reajuste de aluguel
leg. pol.
monetária
44. prestação de serviços públicos
vinculada, direta ou indiretamente, ao
poder público
art.175,
caput
45. proibição de subsídios públicos a
concessionários privados
leg. de
conces.
*subsídio
a usuário
46. limitação da tarifas de transporte
urbano a 6% do salário mínimo
mensal
leg. s/
vale-transp.
47. fundo de transportes administrado
por Estados e Municípios
48. autorização legislativa para
reajuste de tarifas de serviços
públicos
art.175,
§ único,
III
49. participação popular na
elaboração e implantação de planos
de uso e ocupação e de transportes
art.40,
§4°
50. aprovação dos planos pelo poder
legislativo
art.182,
§1°
art.40
Depreende-se da análise desse quadro que, no aspecto meramente quantitativo, nada
menos que 84% das reivindicações legislativas constantes da Emenda Popular da Reforma
Urbana encontram-se atendidas, parcial ou integralmente. De outra parte, se examinarmos o
mérito do que foi contemplado e do que deixou de sê-lo, esse percentual tende a ser ainda
mais expressivo.
Senão vejamos. Das nove propostas não acolhidas, cinco voltam-se mais
especificamente para a política habitacional e, portanto, à parte o debate sobre sua
aplicabilidade, não estariam apropriadamente dispostas nem no texto constitucional nem no
Estatuto da Cidade, lei de diretrizes gerais da política urbana. Disposições como as que
pretendiam fixar um limite inicial máximo para aluguéis; proibir a aplicação de recursos
públicos ou sob gestão pública em empreendimentos habitacionais privados; vedar a
127
intermediação bancária e a incidência de encargos financeiros em programas de moradia
popular; bem como limitar a 20% o comprometimento da renda familiar nos financiamentos
habitacionais dizem respeito estritamente a planos e programas habitacionais e, se acolhidas,
deverão constar de legislação específica.
No mesmo sentido, alguns institutos, como a criação de um fundo orçamentário de
transportes urbanos ou regionais, se dispostos em norma federal, não se coadunariam com a
municipalização desse serviço nem com estadualização da questão metropolitana, ambas
determinadas pela Constituição. 
A rigor, apenas as três restantes poderiam, de fato, estar na legislação já aprovada; e
não estão. Duas se referem à proteção da moradia popular contra os instrumentos da
edificação compulsória, da tributação progressiva e da desapropriação especial e, outra, ao
instituto político do veto popular de leis. 
Assim, se excluirmos aquelas vinculadas exclusivamente à política habitacional, cujo
projeto de lei de iniciativa popular ainda não foi votado, e limitarmos as cinqüenta
proposições da Emenda Popular da Reforma Urbana às 44 que guardam efetiva pertinência
com a abrangência normativa da Constituição ou do Estatuto da Cidade, vamos verificar que o
índice de acolhimento seria elevado para mais de 93% do conteúdo da histórica Emenda.
6.1.2 Conteúdo crítico
Se, em termos formais e quantitativos, é elevado o grau de absorção legislativa dos
princípios da reforma urbana, no tocante ao seu conteúdo crítico, o êxito é notoriamente
maior. Para Adauto Lucio Cardoso, a proposta legislativa do MNRU, consubstanciada na
Emenda Popular da Reforma Urbana, fundamentava-se nos seguintes princípios:
“Estado fica obrigado a assegurar os direitos urbanos a todos os cidadãos: este
é o princípio fundamental que caracteriza a emenda. Uma série de novos direitos são
definidos para garantir o acesso à moradia, infra-estrutura e serviços urbanos, todos
subordinados ao direito a condições de vida urbana digna e justiça social, ao qual ficaria
submetido, inclusive, o direito de propriedade.
Submissão da propriedade à sua função social: o objetivo principal dessa
formulação é estabelecer limites à hegemonia do direito de propriedade privado do solo
urbano. Parte do princípio de que o exercício desse instituto é um dos principais causadores
dos mecanismos geradores de desigualdades sociais na produção e estruturação do espaço
urbano. Pressupõe, portanto, o estabelecimento de instrumentos que fortaleçam a regulação
pública do uso do solo, de modo que a prática privada e pública daquele direito não
prejudique o interesse coletivo.
Direito à cidade: este princípio almeja um modelo mais igualitário de vida urbana
dentro de uma visão de cidade como produto histórico e fruto do trabalho coletivo.
Pressupõe a adoção de uma política redistributiva que inverta prioridades relativas aos
investimentos públicos e se traduz na garantia de acesso de toda a população aos benefícios
da urbanização.
128
Gestão democrática da cidade: significando aqui a ampliação do direito de
cidadania através da institucionalização da participação direta da sociedade nos processos de
gestão, como forma complementar à democracia representativa. A concretização deste
princípio se traduziria na proposição de leis e nos processos de elaboração e implantação de
políticas urbanas, dando ênfase à representação das entidades comunitárias” (Cardoso, 2003,
p. 30).
Esses princípios estão integralmente absorvidos pela Constituição de 1988 e pelo
Estatuto da Cidade, naquilo que, referindo-se à tradição civilista e individualista dada ao
direto de propriedade no Brasil, Edésio Fernandes (2002a, p. 9) considerou “uma mudança do
paradigma conceitual de reconhecimento e interpretação desse direito”. 
As próprias lideranças do MNRU confirmam a constatação de que os princípios que
vêm norteando as propostas legislativas do Movimento foram incluídos em nosso
ordenamento legal. Espelhando, de forma não deliberada, mas notoriamente coincidente, a
citada síntese de Adauto Cardoso quanto ao conteúdo da Emenda Popular, Grazia de Grazia
reconhece que o Estatuto da Cidade:
“É uma lei que assegura os direitos urbanos quando garante o direito às cidades
sustentáveis, à terra urbana, à moradia, ao saneamento básico, à infra-estrutura, ao
transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações.
“Reafirma a função social da propriedadena qual assegura o direito à
propriedade urbana desde que seja cumprida sua função social e dá o papel ao município de
adequar o equilíbrio entre os interesses coletivos e individuais no que tange à propriedade,
podendo penalizar os proprietários de imóveis que não cumprirem a função social.
Institui a gestão democrática da cidade, desde a formulação, na execução do
planejamento e políticas públicas, resgatando os instrumentos dispostos na Constituição e
acrescentando as conferências sobre assuntos de interesse urbano [e] a articulação da gestão
orçamentária participativa com o planejamento urbano (...).
Reafirma e define a recuperação, para a coletividade, da valorização imobiliária
decorrente de investimentos do Poder Público e assegura a justa distribuição dos ônus e
benefícios do processo de urbanização (grifos nossos)” (Grazia, 2003, p. 68).
Desse modo, se o acolhimento da Emenda Popular da Reforma Urbana, em termos
literais e a depender da referência adotada, pode oscilar entre 84 e 93% de suas proposições,
no campo qualitativo é razoável afirmar que seus princípios e seu conteúdo crítico foram
integralmente incorporados à nova ordem jurídico-urbanística brasileira, o que responde à
primeira questão suscitada neste trabalho. 
Na verdade, ainda que tardiamente, o Estatuto da Cidade170, mais do que abrigar os
preceitos da reforma urbana que integraram a Emenda Popular, excedeu-os. Quando
agregaram diretrizes e instrumentos concernentes à sustentabilidade ambiental; instituíram
múltiplos mecanismos de regularização fundiária, como as ZEIS ou mesmo a transferência do
direito de construir; estabeleceram instrumentos como o direito de superfície, a outorga
170 Acrescido da Medida Provisória n° 2.220, de 2001.
129
onerosa do direito de construir, as operações urbanas consorciadas e o consórcio imobiliário,
potencialmente úteis aos propósitos da reforma urbana; ou municiaram o Ministério Público
para promover a defesa do ordenamento urbanístico como direito coletivo, as normas que hoje
consubstanciam o direito urbanístico foram adiante, inovadoramente e no mesmo sentido, do
que continha a Emenda Popular da Reforma Urbana. 
Essa constatação, contudo, nos induz a questionar as razões que teriam levado o
empresariado urbano, que a princípio, como verificamos, reagira drasticamente contra as
proposições da reforma urbana, desde suas iniciativas mais remotas, a aprovar e apoiar, por
unanimidade, instrumentos legais que alegadamente se destinavam a confrontar seus
interesses. 
A tentativa de encontrar respostas para esse campo de indagações poderá iluminar os
caminhos que a implementação desse novo paradigma jurídico-urbanístico poderá trilhar. 
6.2 Os dois lados da mesma moeda
6.2.1 O consenso aparente
A maior parcela da responsabilidade, ou do mérito, a depender do ponto de vista,
pela circunstância da aprovação unânime do Estatuto da Cidade pode ser atribuída aos efeitos
do longo tempo, doze anos, decorrido entre a formulação e a aprovação da nova lei. Como
vimos, boa parte dos instrumentos incluídos no Estatuto já vinha sendo posta em prática pelos
municípios anteriormente à aprovação da norma federal, com resultados considerados
estimulantes pelo capital imobiliário; o que constituiu, sem dúvida, importante fator de
diminuição do grau de restrições que esse segmento econômico fazia ao projeto. 
O sentimento de assimilação, por assim dizer, nas várias acepções da palavra, pode
ser depreendido da avaliação, feita pelo empresariado, das parcerias implementadas em São
Paulo naquele período:
“Acho que foram úteis, não só para o mercado como para a população, porque nas
operações interligadas, por exemplo, você paga um preço que é revertido em construção
para a população de baixa renda. Acho que é benéfico para a cidade, na medida em que você
pode usufruir daquela condição de fazer melhores edifícios em melhores locais e, ao mesmo
tempo, beneficia também a população mais carente com a utilização desses recursos pelas
prefeituras para essa finalidade” (Amadei, 2003). 
Assim, o que em certo momento parecia uma ameaça ao setor empresarial passou a
ser gradativamente percebido, e aproveitado, como oportunidade de mercado. 
130
Entretanto, o tempo decorrido entre a apresentação e a aprovação da lei modificou a
posição do empresariado não apenas pela percepção de oportunidades de negócios. Nesse
período, as transformações históricas por que tem passado o mundo refletiram-se com
algumas peculiaridades no Brasil e influenciaram a maneira pela qual nossas principais
cidades passaram a ser observadas e compreendidas. Como lembrou coloquialmente numa
entrevista o eminente professor Milton Santos171, “a cidade não é de responsabilidade
exclusiva da prefeitura. Cidades como São Paulo, Rio, Salvador ou Belo Horizonte têm
caráter nacional. A maneira como o país se organiza, se move e se relaciona com o mundo
tem reflexos em cada uma dessas cidades”.
Em nosso país, a década de 1980, que, não por acaso, testemunhou a derrocada do
regime militar que tomara o poder em 1964, ficou conhecida nos textos de economia como a
“década perdida”, em razão dos baixos índices de crescimento da economia nacional.
Passavam a ser mais intensamente sentidos aqui os efeitos mundialmente provocados pela
decadência do desenvolvimentismo industrial, o denominado fordismo, baseado em Estados
nacionais intervencionistas e em políticas públicas de estímulo e proteção do investimento
industrial privado, fortemente territorializado e marcado por desigualdades sociais, intrínsecas
ao modo de produção capitalista172. 
A crise fiscal daí decorrente, aliada à reestruturação produtiva da economia, baseada
nos fluxos financeiros globais e na prestação especializada de serviços, reduziu o poder dos
governos centrais dos Estados nacionais e pôs abaixo jurisdições territoriais, mas agravou as
fronteiras sociais, agora marcadas não mais apenas pela desigualdade, mas pela completa
exclusão de vastos segmentos populacionais da nova ordem econômica. 
 “As inquietações e as soluções advindas da reestruturação produtiva e da
globalização alteraram as funcionalidades das cidades e redefiniram os problemas sociais
urbanos” (Abramo, 2001, p. 7). Lugar da utopia característica da modernidade, onde a
racionalidade planificada do urbanismo seria capaz de promover uma generosa conciliação de
interesses potencialmente conflitantes, as cidades passaram a representar, na pós-
modernidade, o espaço em que as formas de organização da produção são redefinidas, assim
171 Jornal do Brasil, 14/3/1999. Filósofo da geografia, como o qualificou seu colega Aziz Ab’Saber, o professor
Milton Santos publicou mais de quarenta livros, quase todos sobre a questão urbana, com destaque para o
clássico A urbanização desigual (Petrópolis: Vozes, 1979), e recebeu vinte títulos honoris causa, de vários
países. Faleceu, aos 75 anos, exatos dezesseis dias antes da sanção do Estatuto da Cidade. 
172 Ver, entre muitos outros autores, Harvey, 2000, p. 121-134. A respeito da vasta bibliografia produzida sobre o
impacto da globalização na problemática urbana, Ermínia Maricato (2000, p. 130) sugere consulta às teses de
doutoramento de João Whitaker, na FAU/USP. 
131
como são postos em novas bases os mecanismos institucionais pelos quais passa a se dar o
relacionamento entre a administração pública e os agentes privados. 
No Brasil, como em muitos outros países periféricos ou semiperiféricos173, esse novo
papel funcional da cidade encontrou um poder público cada vez menos “poder” e menos
“público”, uma vez que, carente de recursos em face daerosão de sua capacidade de
investimento174, a qual, por sua vez, decorreu da crise fiscal trazida pela nova ordem, foi
posto, ou pôs-se, crescentemente à mercê de corporações privadas, nacionais e internacionais,
interessadas em novas formas de expansão do capital175. Essa verdadeira comunhão da “fome
com a vontade de comer” tem dado ensejo a múltiplos formatos das chamadas parcerias
público-privadas176, cuja efetivação depende, em grande medida, de instrumentos legais da
natureza dos que acabaram presentes na lei federal de política urbana. 
A bem da verdade, o projeto do Estatuto da Cidade, que obviamente não nascera
influenciado pelos paradigmas neoliberais do Estado mínimo, da desregulamentação e da
privatização — adotados no “Consenso de Washington”177, seu contemporâneo —, também
não se fundamentava nas críticas ao planejamento regulatório estatal, que o ideário da reforma
urbana havia consolidado. Ainda que permeado por processos participativos e repleto de
instrumentos destinados a assegurar efetividade à função social da propriedade, o projeto
original do Estatuto da Cidade, assim como ocorrera com o próprio capítulo constitucional da
173 Para Ermínia Maricato (2000, p. 162), com base no conceito de Giovanni Arrighi (A ilusão do
desenvolvimento. Petrópolis: Vozes, 1997), nesses países, “a reestruturação produtiva impacta uma base
socioeconômica [já] excludente”.
174
 A par de reduzida pela crise fiscal, a capacidade remanescente de investimentos públicos mantém-se
predominantemente voltada para a realização de obras viárias e de infra-estrutura, o que, embora considerado
insuficiente pelo capital privado (que considera sempre elevado o que costuma denominar “custo Brasil”), agrava
imensamente a carência de investimentos públicos em setores socialmente estratégicos, como habitação popular,
saneamento e educação.
175
 Como, em outros termos, já ocorrera em nossa fase pré-industrial, de finais do século XIX a inícios do século
XX, quando grande parte da infra-estrutura nacional — portos e ferrovias, assim como os serviços urbanos (e até
loteamentos) necessários à expansão capitalista — foi implantada por meio de concessões à iniciativa privada,
promovidas por um Estado de escassa base fiscal (ver o exemplo de São Paulo em Rolnik, 1997, p. 147-149). 
176
 Essas parcerias podem ser promovidas não apenas entre Estado e empresas privadas, mas também entre o poder
público e o chamado “terceiro setor”, formado por organizações não governamentais nem empresariais, as
ONGs. Exemplos das primeiras são as concessões de serviços e obras públicas ou as operações urbanas
consorciadas; como exemplos das segundas, considerados processos de “gestão pública não estatal”, podem ser
citados os mutirões autogeridos para a produção de habitações populares em São Paulo (SP) e o premiado
trabalho da ONG Cearah Periferia, em Fortaleza (CE), entre muitos outros (com relação a programas de moradia
popular em parcerias público-privadas, ver Bonduki, 1996, p. 180-194 e 261-267). 
177 O “Consenso de Washington” resultou de uma reunião ocorrida na capital norte-americana, em 1989, mesmo
ano da apresentação do projeto do Estatuto da Cidade, na qual representantes das organizações financeiras
internacionais e de países ditos “emergentes” acordaram uma receita de política econômica a ser indistintamente
adotada nesses países. Esse modelo baseava-se em princípios como disciplina fiscal, liberalização financeira,
comercial e cambial, desregulamentação da atividade econômica, estímulo ao investimento estrangeiro, proteção
da propriedade intelectual (softwares etc.). 
132
política urbana, estava ainda impregnado da crença na força planificadora do Estado, cujo
papel de protagonismo econômico o poder político recém-redemocratizado parecia pretender
restaurar178. 
Desse modo, a inclusão do plano diretor no texto constitucional não apenas
significou o adiamento da aplicabilidade normativa da função social da propriedade nas
cidades, como podiam almejar naquele momento as forças conservadoras (as quais, também
por isso, mas não exclusivamente, a apoiaram), mas igualmente desvelou uma renovada
profissão de fé nos preceitos “fetichistas”179 da razão planificadora. Tornou-se, assim, uma
espécie de “canto do cisne” do urbanismo racional-funcionalista, que, afinal, como já
comentamos, e sem menosprezo a seus propósitos humanistas, menos servira ao interesse
público que se prestara a ser útil aos movimentos do capital privado. 
Daí a apropriação diferenciada desse preceito constitucional pelas forças que se
confrontaram nas votações. De um lado, o MNRU — surpreendido pela vinculação da função
social da propriedade ao plano diretor e vacinado contra as quimeras prometidas pelo
planejamento tecnocrático — dirigia seus esforços para a democratização dos processos de
elaboração e implementação desse plano nos municípios. De outro180, o empresariado urbano
buscava oportunidades de investimento e acumulação que pudessem decorrer do mesmo
processo democrático; o qual, aliás, poderia vantajosamente legitimar seus benefícios perante
a opinião pública, agora mais atenta e ressonante na democracia reconquistada. 
Não é casual, portanto, nem deve causar estranheza, que o documento encaminhado
pelo Secovi-SP (1999) à Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) da Câmara
dos Deputados, por ocasião do debate ali promovido pelo relator do projeto ainda pendente de
votação, incluísse propostas como a do “orçamento participativo”, em relação ao qual o
empresariado afirmava que “não se admite mais, especialmente em assuntos que digam
respeito à sociedade como um todo, a exclusão da participação dos cidadãos”. O mesmo
documento defendia que as operações urbanas consorciadas fossem geridas de forma
compartilhada “com representação da sociedade civil”, pois essa participação “se faz
178
 Vários artigos da Constituição de 1988, sobre temas diversos, fazem menção a planos e programas de natureza
estatal.
179
 Ver Maricato, 2001, p. 133.
180
 Essa polarização entre a apropriação dos planos diretores como instrumento de reforma urbana, fundada na
participação popular e na efetividade da função social da propriedade, e sua contra-parte, a dos planos
estratégicos, centrados no empresariamento urbano, cujo conceito de participação é preenchido apenas pelos
“atores relevantes”, foi abordada no capítulo 2. Nesse último caso, em contradição com a própria expressão
“estratégico”, a idéia de um planejamento universalista, de amplo alcance social, passa a ser substituída pela
efetivação de “projetos”, de um urbanismo de resultados, quase sempre orientado pelo interesse de
empreendedores. Ver, a respeito, entre outras obras, Vainer, 2000. 
133
absolutamente necessária para garantir a observância adequada do plano de operação urbana
consorciada”. Ambas as propostas, que, por sinal, coincidiam com as proposições do MNRU,
foram incorporadas ao texto.
Ao observar que “essa troca de mãos das bandeiras democráticas é outra novidade
trazida pelos novos tempos”, Ermínia Maricato menciona como exemplos, não apenas o
conteúdo da Agenda Habitat, de 1996, cujo texto em defesa do direito universal à cidade e
contrário à exclusão social urbana foi assinado por todos os países presentes em Istambul, “os
que respeitam e os que não respeitam os direitos humanos”, mas também um documento
interno da Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico (OCDE), que
congrega os 23 países mais ricos do mundo, no qual se afirma: “a participação, a
democratização,a boa gestão pública e o respeito aos direitos humanos favorecem um
desenvolvimento durável” (Maricato, 2000, p. 131-132). 
Os mesmos argumentos, nesse caso mais expressamente vinculados à noção de
cidade como um produto a ser oferecido no ambiente da competição global, e considerando
ser essa a condição para o exercício de suas funções sociais, são utilizados pela gestora do
Programa de Desenvolvimento Urbano para a América Latina do Banco Mundial, Mila Freire:
“Num mundo cada vez mais competitivo e complexo, as cidades têm que, ao mesmo tempo,
atrair negócios, como uma maneira de gerar empregos e renda, oferecer um bom nível de vida
a seus habitantes e gerar recursos suficientes para financiar as necessidades sociais e de infra-
estrutura e cuidar de sua população carente” (Freire, M., 2001, p. 5).
Embora o nexo direto entre expansão econômica e combate à pobreza seja
convincentemente desmistificado por muitos críticos do neoliberalismo181, o fato é que a perda
de competitividade das cidades brasileiras no âmbito da economia globalizada, determinada
pelas chamadas deseconomias urbanas e pela degradação social e ambiental, trouxe o tema da
reforma urbana para o contexto das preocupações dos setores dominantes do capitalismo no
Brasil. 
Numa pesquisa recente182, destinada a subsidiar decisões de investimentos e de
compensações salariais para executivos de multinacionais, feita por uma empresa de
consultoria norte-americana com o objetivo de avaliar a qualidade de vida em 215 cidades do
mundo, nenhuma cidade brasileira ficou acima da 102ª posição (Brasília). Sopesados nada
181 Veja-se, por exemplo, recomendação que o senador Cristovam Buarque (PT-DF) faz a sua própria legenda
política: “É hora de nosso partido abandonar a crença antiga de que a redução na taxa de juros leva o mercado a
dinamizar a economia, esta dinâmica cria empregos e estes beneficiam os pobres. O que faz falta é um discurso
revolucionário na defesa de objetivos claros de políticas sociais diretamente dirigidas à abolição da pobreza no
Brasil” (Buarque, 2004). 
182
 Revista Veja, 10/3/2004, p. 72-73.
134
menos que 39 itens, entre os quais segurança, sistemas de saúde, saneamento ambiental,
educação e transportes, nossas cidades são consideradas de pior qualidade de vida que
Montevidéu (76ª), Buenos Aires (78ª) ou Santiago do Chile (80ª), apenas para ficar com
exemplos vizinhos, sujeitos a determinismos históricos assemelhados. 
O aspecto mais relevante para o mau desempenho do Brasil na pesquisa é a violência
urbana, que nas últimas décadas vem crescendo dramaticamente, à medida que também se
eleva a disparidade na distribuição da renda nacional183. Também por essa explícita razão,
empresários da Alemanha, por exemplo, que têm ou pretendem fazer investimentos no Brasil
afirmam temer aumentá-los ou promovê-los. Nas palavras de um deputado federal daquele
país, ligado ao empresariado, “há um receio em colocar mais dinheiro em um país onde uma
tragédia pode acontecer no percurso aeroporto-hotel”184.
Essa percepção do empresariado com relação à problemática urbana, que passou a
ver na deterioração das condições de vida nas grandes metrópoles fatores de risco
mercadológico, conquanto seja notoriamente distinta da formulação crítica produzida no
âmbito do MNRU, ajuda a explicar a mudança das posições do “poder corporativo” no tocante
ao conteúdo do Estatuto da Cidade e a formação de consensos entre os dois campos. Para
Raquel Rolnik (2003b), “a situação urbana ficou muito ruim, se degradou demais (...). Em São
Paulo, você percebe que os empresários tomaram consciência de que o modelo não deu certo e
se vê uma certa abertura para se pensar em modelos alternativos”. 
A síntese dessa posição conciliadora, pelo ponto de vista do empresariado, talvez
possa ser expressa pelas palavras com que o senador Romeu Tuma, do PFL de São Paulo,
saudou a aprovação da nova lei: “Mesmo defendendo uma visão liberal da atividade
econômica, não podemos desatrelá-la de uma perspectiva socialmente justa. Assim como
defendo a liberdade de empreender e de lucrar com o empreendimento, defendo que tal
liberdade não pode ser usufruída em detrimento da comunidade” (Tuma, 2001).
Deve-se reconhecer que formulações dessa natureza contêm preceitos distributivos e
universalistas, de ampla aceitação (embora também capazes de servir a múltiplos interesses).
Num aforismo falacioso, todos querem um mundo melhor para todos. Porém, os que estão
mais confortavelmente instalados tendem a ser menos tocados por princípios éticos de
183
 Vários estudos demonstram que a violência urbana está menos associada à circunstância de um país ser menos
ou mais pobre do que à desigualdade na distribuição da renda nacional (ver depoimentos à CDUI da Câmara dos
Deputados, reunidos pela Comissão em publicação avulsa). Ainda a esse respeito, em palestras e publicações, o
ex-presidente do IPEA (1999-2002), Roberto Borges Martins, ao comentar o fato de a distribuição da renda no
Brasil ser a 3ª mais concentrada do mundo, costumava afirmar e demonstrar que “o Brasil não é um país pobre,
mas um país que tem muitos pobres”. 
184
 “Preocupação dos alemães”, Correio Braziliense, 28/10/2003, p. 4. 
135
combate às causas das desigualdades do que por motivações mais pragmáticas de mitigação
de seus efeitos.
Ao produzir uma reportagem sobre o apoio que a candidatura de Luiz Inácio Lula da
Silva, líder sindical ligado a causas esquerdistas, obteve na alta sociedade paulistana na
eleição de 2002 para presidente da República, o jornal Folha de São Paulo encontrou nessa
elite não o constrangimento ético para com a iniqüidade nacional, mas tão-somente o ânimo
de que o novo governo combatesse o desemprego e a violência urbana, no sentido de
reconquistarem, como alguns definiram, “o direito de ser rico”185. 
Nesse ambiente, não é difícil compreender a convergência de opiniões, ainda que
fundadas em análises e propósitos diferenciados, entre o empresariado e o MNRU. A idéia de
um direito universal à cidade, que compreenda o acesso de todos a bens e serviços urbanos
essenciais à dignidade humana, deixa de ser apenas uma causa impregnada dos princípios
ideológicos ditos socializantes, ou até “comunistas”, como se apregoara nas décadas de 1970 e
80, para assumir, do ponto de vista oposto, a condição minimamente necessária à reprodução
do capital.
Nos primórdios da tramitação do Estatuto da Cidade, a reação conservadora, dentro e
fora do Congresso Nacional, conseguiu protelar as deliberações por nada menos que sete anos.
O somatório das forças sociais e políticas que representavam a proposta da reforma urbana
não parecia suficiente sequer para obter acordos considerados razoáveis. 
Com o passar do tempo, em síntese, os experimentos municipais que ocorriam em
paralelo e estimulavam a iniciativa privada; a percepção, pelo empresariado urbano, das
desvantagens competitivas que decorriam do processo de deterioração das condições de vida
urbana; e o sentimento de fragilidade que, em face da agudização da violência186, passou a
assomar aos olhos das elites nas grandes cidades, entre outros fatores, propiciaram
circunstâncias políticas que resultaram na aprovação unânime do projeto e, posteriormente, na
sanção presidencial187. 
Vale ainda lembrar, pelo papel politicamente importante que teve, a coincidência do
período das votações finais com a participação do Brasil nas sessões extraordinárias da ONU,
185 “Golden Lula conquista high society: petista é visto como mediador entre Brasil que endinheirados conhecem
e país que eles temem”, Folha de São Paulo, 1°/12/2002,p. A18.
186 A despeito dessa noção de fragilidade que tem levado até ao encastelamento dos segmentos mais afluentes nas
cidades brasileiras, as maiores vítimas da violência urbana são as populações pobres. Contra aqueles, incidem
majoritariamente os crimes de natureza patrimonial; em relação a essas, predominam os crimes contra a vida
(ver, em Maricato, 2000, p. 164, referência a pesquisas realizadas no Núcleo de Estudos da Violência da USP;
ver também o Mapa da Violência, publicado periodicamente pela Unesco desde 1996). 
187
 Suspeita-se, sem que se possa, nesse caso, comprovar a hipótese, que a circunstância da impopularidade do
governo de então nos grandes centros urbanos e a proximidade da eleição presidencial de 2002 também
operaram no sentido de favorecer o acatamento da nova lei.
136
em Nova York, conhecidas como Istambul+5, destinadas a avaliar o comportamento dos
países membros em relação à implementação da Agenda Habitat. Segundo Eduardo Graeff,
referindo-se às dificuldades surgidas para a sanção do projeto, “uma circunstância favorável
foi a preparação para a participação do Brasil na Conferência do Habitat”188. 
Por sua parte, também o MNRU cedeu e abdicou de algumas das propostas que
advogava (conforme Grazia, 2003, p. 61). O projeto original do Estatuto da Cidade tornou-se
menos conceitual e programático (ou, em outros termos, menos “ideológico”) para
transformar-se numa lei de caráter mais instrumental. Na verdade, porém, como
demonstramos na comparação com o conteúdo da Emenda Popular, não houve perda
expressiva em relação às propostas levadas pelo MNRU ao Congresso Nacional. Suas apostas
estavam concentradas na construção de um marco legal que desse construtura e aplicabilidade
ao princípio da função social da propriedade e, simultaneamente, assegurasse mecanismos
democráticos e de controle social para o planejamento urbano e a gestão das cidades. Nesse
sentido, o de transformar suas principais bandeiras em lei, o MNRU saiu-se plenamente
vitorioso. 
Entretanto, em que pese o consenso obtido, vários fatores sugerem que sobre o objeto
do acordo e da unanimidade, qual seja, o próprio texto final do Estatuto da Cidade, incidem
olhares diferenciados. E mais uma vez, em outro aparente (mas apenas aparente) paradoxo,
essas diferenças se expressam de modo similar. Com palavras semelhantes, os dois pólos
parecem pretender dizer coisas distintas.
Para Raquel Rolnik, uma das formuladoras do ideário da reforma urbana:
“É a partir das definições que forem adotadas pelos planos e leis locais que os instrumentos
disponibilizados pelo Estatuto ganharão concretude. Assim, o caráter excludente ou
includente da política urbana, o perfil mais ou menos redistributivo da renda e das
oportunidades urbanísticas dependerá da forma como as cidades utilizarem estes novos
instrumentos” (Rolnik, 2001).
Na opinião semelhante de Romeu Chap Chap, líder empresarial da construção civil e
presidente do Secovi-SP: “Embora importante, essa lei não é a solução para os problemas
sociais urbanos. Pode ser uma ferramenta de auxílio, porém vai depender em muito do
formato final da aplicação dos conceitos ali trazidos pela legislação municipal de cada cidade”
(Chap Chap, 2001, p. 42).
A moeda é una, mas tem dois lados.
188
 Graeff (2003, p. 2) destaca, na preparação do documento brasileiro, a participação da professora Regina Meyer,
da FAU/USP, que teria defendido a sanção do Estatuto do Cidade, inclusive em telefonema pessoal ao presidente
da República. 
137
6.2.2 O conflito latente
Deve-se, de plano, registrar que há, no texto aprovado, de fato e não apenas no
discurso, vários pontos de convergência entre o MNRU e o empresariado. 
A regularização fundiária e urbanística de áreas ocupadas ilegalmente por populações
de baixa renda, por exemplo, obteve amplo apoio em tese e na prática — a despeito das
recorrentes resistências ao usucapião e à concessão de uso especial em áreas públicas, esta
última finalmente aprovada. Seja porque, em face da realidade189 nas grandes cidades, seria
hoje absolutamente descabida a polêmica suscitada nos anos 1960 sobre a remoção ou fixação
de favelas, seja porque autores liberais como o economista peruano Hernando De Soto (2000)
têm feito a apologia da incorporação ao mercado190 do “capital morto” representado pelas
moradias informais como fator de combate à pobreza, seja ainda porque legalizar a
informalidade “significa a integração dessas populações ao espaço urbano, aumentando sua
qualidade de vida e resgatando sua cidadania” (Rolnik, Saule et al., 2002, p. 153), programas
com esse objetivo têm sido crescentemente implementados191.
Como a legislação até então vigente (Lei n° 6.766, de 1979, modificada pela Lei n° 9.785, de
1999) era incapaz de municiar adequadamente as propostas de regularização dessas áreas, o
Estatuto da Cidade incorporou vários mecanismos, como a possibilidade de aplicação coletiva
dos instrumentos legais e a prestação de assistência técnica e jurídica gratuita às comunidades,
que tendem a dar melhor curso a essas iniciativas. 
Há também identidades entre os dois campos de opinião no tocante aos mecanismos
de controle da sociedade civil sobre as decisões do aparelho de Estado. Essa convergência
aproximou as posições e tem logrado a efetiva e crescente implementação desse aspecto da
reforma urbana. Tanto, por um dos lados, a expectativa de institucionalizar práticas
participativas, que já se vinham experimentando em algumas cidades administradas por
governos de perfil popular, quanto, pelo outro, as propostas de empresariamento urbano no
âmbito da economia globalizada, que impunham critérios de governança, “aqui entendida
como busca de eficiência, eqüidade, transparência e accountability no exercício do poder
189 Segundo Smolka (2003, p. 262), com base em estudos por ele citados, no Rio de Janeiro, 39,47% dos
domicílios seriam irregulares; em São Paulo, 66%; em Recife, 80%; em Salvador, 70%; e, em Curitiba, 50% da
população viveria em situações de violação dos códigos urbanísticos.
190
 Ver consistente crítica de Edésio Fernandes (2001, p. 4-5) a esses argumentos. 
191
 Ver banco de experiências no sítio da internet (www.cidades.gov.br) do Ministério das Cidades. A respeito dos
programas de regularização fundiária na América Latina, é importante o alerta de Martim Smolka para o risco de
realimentação da informalidade se não forem paralelamente enfrentados os fatores que levam à elevação dos
preços do solo urbano provido de infra-estrutura (Smolka, 2003, p. 255-291).
138
público” (Fernandes, M., 1999, p. 80), foram atendidas pelos preceitos de gestão democrática
incorporados ao Estatuto da Cidade. 
Embora tais preceitos sejam, também neste caso, distintamente apropriados pelas
divergentes correntes de opinião que os aprovaram, não se pode negar a multiplicação, que
ocorre Brasil afora, de debates, audiências públicas, conselhos, conferências e outros
instrumentos192 de natureza democrática. 
Estão igualmente presentes, em ambos os pólos do debate, princípios de defesa da
sustentabilidade ambiental, adotada na nova lei como inerente ao próprio direito à cidade.
Assim como o segmento empresarial tem superado seu característico ranço crítico nesse
campo e crescentemente assimilado a responsabilidade ambiental em suas atividades193, o
movimento popular pela moradia também tem deixado gradativamente de ver a preservação
do meio ambiente como um discurso conservador e reacionário, necessariamente contrário aos
seus interesses. Exemplo disso é a própria Plataforma Nacional pelo Direito à Cidade, que