Orçamento e Financiamento do SUS

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CURSO NACIONAL 
DE ESPECIALIZAÇÃO 
EM AUDITORIA DO SUS
Unidade 1
Funções e princípios do Orçamento 
e das Finanças no SUS
Francisco das Chagas Teixeira Neto
ORÇAMENTO 
E FINANCIAMENTO DO SUS
GLOSSÁRIO 
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
AIH – Autorização de Internação Hospitalar
ASPS – Ações e Serviços Públicos de Saúde
BPA – Boletim de Produção Ambulatorial 
CEO – Centros de Especialidades Odontológicas
CGU – Controladoria Geral da União
CNES – Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde
CNM – Confederação Nacional dos Municípios
CNRAC – Central Nacional de Regulação da Alta Complexidade
COAP – Contrato Organizativo das Ações Públicas de Saúde
DENASUS – Departamento Nacional de Auditoria do SUS
DESF – Departamento de Saúde da Família da Secretaria de Atenção Primária à Saúde 
do Ministério da Saúde
eAP – Equipes de Atenção Primária
EC – Emenda Constitucional
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
eSF – Equipes de Saúde da Família
FAEC – Fundo de Ações Estratégicas e Compensação
FIDEPS – Fator de Incentivos ao Desenvolvimento do Ensino e Pesquisa Universitária 
em Saúde
FNS – Fundo Nacional de Saúde
FPO – Ficha de Programação Orçamentária
IAPI – Incentivo de Assistência à População Indígena
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IESS – Instituto de Estudos de Saúde Suplementar
IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
LOA – Lei Orçamentária Anual
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal 
MAC – Média e Alta Complexidade
NOAS – Normas Operacionais da Assistência à Saúde
NHE – Núcleos Hospitalares de Epidemiologia
OSS – Orçamento da Seguridade Social
PAB – Piso da Atenção Básica
PAS – Programação Anual de Saúde
PBVS – Piso Básico de Vigilância Sanitária
PEC – Proposta de Emenda Constitucional
PFVPS – Piso Fixo de Vigilância e Promoção da Saúde
PIB – Produto Interno Bruto 
PPI - Programação Pactuada e Integrada
PPA – Plano Plurianual 
PS – Plano de Saúde
PVVPS – Piso Variável de Vigilância e Promoção da Saúde 
RAG – Relatório Anual de Gestão
RCBP – Registro de Câncer de Base Populacional
RCL – Receita Corrente Líquida
RDQA – Relatório Detalhado do Quadrimestre Anterior
RREO – Relatório Resumido de Execução Orçamentária
SAMU – Serviço de Atendimento Móvel de Urgência
SCNES – Sistema Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde
SIA – Sistema de Informação Ambulatorial
SICONV – Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasses
SIH – Sistema de Informação Hospitalar
SIOPS – Sistema de Informação sobre Orçamentos Públicos de Saúde
SISAUDSUS – Sistema de Auditoria do SUS
SNA – Sistema Nacional de Auditoria
SVO – Serviço de Verificação de Óbito
UNIDADE I – FUNÇÕES 
E PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO 
E DAS FINANÇAS NO SUS
Sabemos que um dos grandes desafios para o setor saúde é seu financiamento, 
sobretudo porque o Brasil adota um modelo de acesso universal e o direito à saúde 
é garantido pela Constituição Federal. Para um país continental e com uma popula-
ção tão diversa, tornar essas despesas sustentáveis do ponto de vista orçamentário 
é uma equação bem complexa.
Compreender como são elaborados os orçamentos de maneira a atender a esse 
compromisso social, conhecer as etapas de seu ordenamento legal para a garantia 
de manutenção de ações e serviços de saúde por cada ente federado serão os obje-
tivos deste módulo. São aulas desta Unidade:
Aula 1 – Teorias, funções e princípios do Orçamento e das Finanças.
Aula 2 – Histórico do financiamento do SUS. 
Aula 3 – Bases legais do financiamento do SUS.
AULA 01 – Teorias, funções 
e princípios do Orçamento 
e das Finanças
Entender o que é um orçamento conforme as teorias propostas e como ele é ela-
borado, além de compreender a sua execução, suas funções e finalidades, é fun-
damental para que possamos aprofundar a discussão nas aulas seguintes sobre a 
execução orçamentária no SUS. Esta aula apresentará conceitos fundamentais para 
essa compreensão.
Seja no trabalho, seja em nossa casa, a relação com dinheiro sempre é um desafio 
para a adequação entre receitas e despesas. Muito embora, em nossa vida particu-
lar, a única regra para a utilização de dinheiro seja a vontade particular em realizar 
a despesa, no setor público, essa realidade é bem diferente. É preciso obedecer a 
uma sequência lógica de etapas como forma de adequar as despesas com as recei-
tas, e ainda seguir todos os trâmites determinados pelas Leis que regulamentam 
esses procedimentos.
Para compreendermos essas etapas, começaremos entendendo o que é um orça-
mento público. Noblat, Barcelos e Souza (2014) definem orçamento público como 
o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais antigo da 
administração pública. É um instrumento que os governos usam para organizar 
os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de controle, o orçamento 
público tem evoluído e vem incorporando novas instrumentalidades.
Juridicamente falando, Guimarães, citado por Silva e Neves (2014, p. 11), define 
orçamento como “peça escrita, organizada pelo Governo, na qual faz previsão de 
receita e fixa as despesas para determinado período financeiro. É uma lei de caráter 
sui generis”.
O site do Governo Federal define orçamento público como o instrumento de plane-
jamento que detalha a previsão dos recursos a ser arrecadados (impostos e outras 
receitas estimadas) e a destinação desses recursos (ou seja, em quais despesas 
esses recursos serão utilizados) a cada ano. Ao englobar receitas e despesas, o orça-
mento é peça fundamental para o equilíbrio das contas públicas e indica as priori-
dades do Governo para a sociedade (Brasil, 2023d).
Do ponto de vista epistemológico, filosófico e semântico, existem teorias que ten-
tam explicá-lo conforme as diversas áreas políticas e humanas. Morgado (2011) 
explica que não existe um único paradigma dominante de estudo do Orçamento 
Público. Diversos pesquisadores têm estudado essa área do conhecimento de acor-
do com sua particular formação acadêmica. Sendo estudado, portanto, por áreas 
tão diversas como a Economia e a Administração Pública, o Orçamento Governa-
mental caracteriza-se como uma área verdadeiramente multidisciplinar.
Figura 1 - Teorias Conceituais do Orçamento Público
TEORIA DO INCREMENTALISMO: as decisões orçamentárias são políticas, 
ou seja, requerem a aprovação de autoridades governamentais para sua 
execução, inclusive com a pressão da opinião pública e de diversos grupos 
de interesse. 
TEORIA DE MÚLTIPLAS RACIONALIDADES: devido a sua complexidade,
o orçamento deriva de uma combinação de fatores capazes de atender
a múltiplas situações e processos. Seria, então, analisado com base
em múltiplas heurísticas, cada uma contribuindo para sua compreensão
de acordo com seu particular ponto de vista. 
TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA: pressupõe que os indivíduos 
comportam-se de maneira racional e utilitária, revelam suas preferências
à maneira dos mercados e realizam perguntas tradicionais de precificação.
TEORIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO: os acordos orçamentários 
podem ser vistos como transações. Além disso, são frequentes na política 
orçamentária o oportunismo, a incerteza e a assimetria de informações. 
Fonte: Morgado (2011, p. 14-15).
Portanto, a definição de orçamento público pode ser resumida como a representação 
física dos valores financeiros previstos a ser arrecadados em determinado período 
e a definição do destino desses recursos conforme a previsão legal de duas leis fun-
damentais, a Lei Orçamentária Anual (LOA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO). Mas o que seria então estas duas leis? Segundo o próprio site do Ministério 
do Planejamento e Orçamento, a LOA é a lei que apresenta a programação dos gas-
tos governamentais, bem como a previsão das receitas para custear esses gastos. 
Trata-se de um único documento, constituído por três partes: o Orçamento Fiscal, 
o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas 
Estatais.O Projeto de Lei Orçamentária Anual é elaborado pelo Poder Executivo e 
proposto até 31 de agosto do ano anterior ao de sua vigência (Brasil, 2023d).
Podemos resumir dizendo que a LOA é o descritivo de tudo aquilo que será gasto 
e onde serão gastos os recursos governamentais, por um ano, conforme a previ-
são de arrecadação daquele mesmo período. Logo, se essa previsão orçamentá-
ria (arrecadação) não acontecer nos valores esperados e havendo o que os econo-
mistas chamam de “frustração de receitas”, será necessário que o Poder Executivo 
reprograme suas despesas ou então solicite ao Poder Legislativo a autorização para 
remanejamentos orçamentários, ou seja, substanciar determinado elemento de 
despesas com recursos advindos de outro elemento que eventualmente possa ser 
adiado ou não executado.
Para a elaboração da LOA, existe uma etapa prévia que é a elaboração da LDO. Essa 
lei tem o papel de orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Inclui metas 
e prioridades para a administração pública no ano, estabelece diretrizes e metas 
de política fiscal, entre outros assuntos. A partir do que está estabelecido na Lei 
de Responsabilidade Fiscal (LRF), ela também aborda outros temas como metas e 
riscos fiscais, equilíbrio de receitas e despesas. O Projeto da LDO é elaborado pelo 
Poder Executivo e proposto até o dia 15 de abril do ano anterior ao de sua referên-
cia (Brasil, 2023d). 
Além dessas duas leis que possuem vigência anual, devemos ainda lembrar do ins-
trumento macro do planejamento orçamentário que é o Plano Plurianual (PPA). 
Esse documento vige do início do segundo ano do mandato governamental até o 
final do primeiro exercício financeiro, sendo coincidente com o ano civil do mandato 
subsequente. Segundo Morgado (2011, p. 16), “o PPA é elaborado pelo Poder Exe-
cutivo por meio de lei discutida e aprovada pelo Poder Legislativo, deve estabelecer, 
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
para determinadas despesas orçamentárias”.
Estabelece a Constituição Federal que as despesas de duração continuada e os 
investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro somente podem 
ser iniciados com prévia inclusão no PPA. Em linhas gerais, a Lei do PPA, além de 
regulamentar determinadas questões orçamentárias, deve conter todas as despe-
sas cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (Morgado, 2011).
Formalmente, portanto, o orçamento público é veiculado por meio de três leis tem-
porárias, elaboradas pelo Poder Executivo, discutidas e aprovadas pelo Poder Legis-
lativo e sancionadas pelo chefe do Poder Executivo. A LOA, acrescente-se, deve ser 
compatível com ambos, a LDO e o PPA. É importante que se verifique que todo o 
ciclo orçamentário seja feito com obediência aos princípios da legalidade e da efici-
ência, entre outros, como forma de se evitar, por exemplo, o desvio ou desperdício 
de recursos públicos. O orçamento deve ser transparente com o fim de propiciar as 
importantes informações a ser disponibilizadas aos órgãos de controle da despesa 
pública e à própria sociedade (Morgado, 2011).
Além disso, para a sua elaboração, o orçamento público necessita ainda atender a 
algumas funções essenciais ao seu exercício. São elas: alocativa, distributiva e esta-
bilizadora, conforme representadas na Figura 2. Delas dependem o uso adequado 
dos recursos com o propósito da garantia do bem comum e o atendimento às prio-
ridades do Estado. 
Figura 2 - Funções do Orçamento Público
FUNÇÃO ALOCATIVA: consiste em atender a função do Estado
em produzir bens para a sociedade. Assim, por meio dos orçamentos, 
é feita a alocação de recursos para a garantia do pleno exercício
da estrutura governamental necessária à produção desses bens.
FUNÇÃO DISTRIBUTIVA: como os recursos são finitos, o orçamento 
precisa ser distribuído de modo a garantir a solução dos problemas 
sociais e prioridades da sociedade.
FUNÇÃO ESTABILIZADORA: uma política fiscal visa a promover 
ajustes para que a economia atinja adequado nível de estabilidade. 
Fonte: autoria própria (2023).
Tendo conhecido as três funções básicas de um orçamento, fica fácil compreender 
que sua elaboração precisa estar conectada com a sociedade que irá atender. O 
aspecto participativo dessa sociedade na definição das prioridades e demandas para 
a alocação dos recursos, além de necessária, torna-se indispensável, apenas assim 
conseguiremos exercer a governança pública que estudamos no módulo anterior.
Já estudamos as finalidades de um orçamento público, conhecemos as teorias que 
o explicam e ainda as funções inerentes a sua execução. Trataremos, a seguir, dos 
princípios que o regem. Esses princípios se aplicam a todos os entes, independente-
mente do poder e visam sumariamente a aumentar a consistência e a estabilidade 
de todo o sistema orçamentário. 
Na Figura 3, a seguir, estão representados esses princípios. Além deles, o Congres-
so Nacional mais recentemente incorporou o princípio da Totalidade, que dá nova 
conceituação ao princípio da unidade, de forma que abrange novas situações. O 
princípio da Totalidade possibilita a coexistência de vários orçamentos autônomos, 
mas que podem ser vistos de forma consolidada, permitindo-se, assim, uma visão 
ao mesmo tempo segregada e geral das finanças públicas (Brasil, 2023a). Além da 
Totalidade, atualmente, existe o princípio do Orçamento Impositivo, que define o 
dever de execução das programações orçamentárias, superando o debate de que 
as programações representavam mera autorização para a execução (modelo auto-
rizativo), traduzindo-se em caráter vinculante da lei orçamentária (Brasil, 2023a).
Figura 3 - Princípios Orçamentários
PRINCÍPIOS
ORÇAMENTÁRIOS
UNIVERSALIDADE
Todas as receitas
e despesas
Arrecadação de impostos 
não destinada
NÃO AFETAÇÃO
Previsão de receita
e fixação de despesa
EXCLUSIVIDADE
Orçamento divulgado
de forma ampla
PUBLICIDADE
Previsão legal =
Montante bruto
ORÇAMENTO
BRUTO
LEGALIDADE
Conforme a lei
ANUALIDADE
Duração
de um ano
TRANSPARÊNCIA
Divulgar como faz
UNIDADE
Único documento
Fonte: https://www.passeidireto.com/arquivo/124143275/principios-orcamentarios-mapa-mental
Ao conhecer todos os preceitos legais para a elaboração de um orçamento público, 
na próxima aula, começaremos a nos debruçar sobre os desdobramentos desse 
orçamento na área da saúde. Estudaremos um pouco da história desse financia-
mento, das ações e serviços públicos de saúde no SUS. Até lá! 
https://www.passeidireto.com/arquivo/124143275/principios-orcamentarios-mapa-mental
AULA 2 – Histórico 
do financiamento do SUS
Durante esta aula, conheceremos um pouco da história do financiamento do SUS 
desde a sua criação, com a Lei n° 8.080/1990. Realizaremos ainda uma comparação 
do financiamento da saúde no Brasil com outras realidades internacionais, além de 
nos debruçar frente aos enormes desafios para os avanços esperados e necessários. 
O financiamento de políticas públicas e, especificamente, das políticas de saúde, 
tem sido foco de interesse e pesquisa em todo o mundo, especialmente após a II 
Guerra Mundial, quando o provimento dos cuidados e serviços de saúde torna-se 
atribuição do Estado em muitos países, e a saúde passa a ser entendida como um 
direito universal, isto é, estendida a todos, como atributo da cidadania (Pelegrini; 
Castro; Drachler, 2005).
A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, o financiamento das 
ações passou a ser dividido entre os três entes federados: União, Estados e Municí-
pios. O parágrafo 1º, Art. 198, Constituição Federal 1988, diz que: “O Sistema Único 
de Saúde será financiado, nos termos do art.195, com recursos do orçamento da 
seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além 
de outras fontes”. Com o objetivo de garantir os recursos necessários para o aten-
dimento da saúde pública, foi editada, em 13 de setembro de 2000, a EC nº 29, que 
alterou a Constituição Federal de 1988, estabelecendo percentuaismínimos das 
receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a ser aplicados 
em ações e serviços públicos de saúde.
Essa Proposta de Emenda Constitucional (PEC), editada em 2000, só veio ser votada 
e aprovada pelo Congresso Nacional no ano de 2012, com a promulgação pela Pre-
sidência da República, da Lei Complementar n° 141. Essa Lei estabelece atualmente 
todos os parâmetros de financiamento do SUS. 
Quadro 1 - Normas de aplicação mínima de recursos da União para o financiamento 
de ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) desde a promulgação da Constituição de 1988.
PERÍODO NORMA Método de cálculo do mínimo a ser aplicado 
em ASPS
A partir de 1988 Constituição 
Federal de 
1988
Determinação de que 30% do OSS (Orçamento 
da Seguridade Social), excluído o seguro desem-
prego, fossem alocados ao SUS até que a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) fosse aprovada.
2000 a 2015 EC n° 29/2000 Valor empenhado no ano anterior, acrescido da 
variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB).
2016 EC n° 86/2015 Percentuais escalonados da Receita Corrente 
Líquida (RCL), do respectivo exercício financeiro, 
partindo de 13,2% em 2016 até 15% em 2020.
2017 - 2021 EC n° 95/2016 15% da RCL em 2017 e nos anos seguintes 
esse valor acrescido do IPCA (medido entre 
julho do ano anterior e junho do ano da elabo-
ração da peça orçamentária).
2021 – 2036* EC 
n° 113/2021
15% da RCL em 2017 e, nos anos seguintes, 
esse valor acrescido do IPCA (medido/estima-
do entre janeiro a dezembro do ano da elabo-
ração da peça orçamentária).
2036 e seguintes* EC n° 86/2015 15% da RCL do respectivo exercício financeiro 
(fim de EC 95/16).
Fonte: Pereira (2022).
O preço da Universalidade
A Constituição de 1988 transformou a saúde em um bem público. Todo cidadão 
brasileiro passou a ter direito à saúde gratuita por ser de dever de o Estado garantir 
esse bem a todos independentemente de sexo, cor, posição política, credo religioso 
ou mesmo localização geográfica em que resida.
No Brasil, a transformação do sistema de saúde passou a ser desejada a partir da gra-
ve crise econômica que assolou o setor saúde no final da década de 1970 e início da 
década de 80, além das intensas manifestações sociais das categorias organizadas que 
cobravam um sistema mais justo, sem a característica exclusiva como o modelo que era 
praticado anteriormente ao SUS. Assim, surgiu o SUS e, com ele, todos os anseios dessa 
população que lutou por ele, toda essa dívida social de anos de indigência de grande 
parte da população e a necessidade imediata de respostas e soluções para todos os 
problemas que historicamente assolavam o sistema de saúde brasileiro.
O texto constitucional demonstra claramente que a concepção do SUS estava base-
ada na formulação de um modelo de saúde voltado para as necessidades da popu-
lação, procurando resgatar o compromisso do estado para com o bem-estar social, 
especialmente no que refere à saúde coletiva, consolidando-o como um dos direitos 
da CIDADANIA. Essa visão refletia o momento político pelo qual passava a sociedade 
brasileira, que recentemente havia saído de uma ditadura militar em que a cidada-
nia nunca foi um princípio de governo.
Estava-se desenhado o novo modelo de saúde brasileiro e, com isso, era necessário 
pensar em regras para seu funcionamento e principalmente para seu financiamento, 
com enfoque no planejamento ascendente e participativo e na gestão autônoma de 
cada esfera de governo. A esse respeito, Gilson Carvalho (1997, p. 1) argumenta que
[...] é impossível que qualquer empreendimento humano prescinda de um 
financiamento suficiente para ser levado a cabo. Sem recursos financeiros não 
se garantem instalações adequadas, equipamentos necessários, material de 
consumo imprescindível e recursos humanos suficientes, atendidos e prepa-
rados. Se, de um lado, defendemos a necessidade de recursos financeiros, dei-
xemos claros que estes recursos, embora assegurados, não garantem de per 
si, a eficiência e a eficácia das ações de saúde. O fazer certo, o certo.
Buscar alternativas para financiar um sistema público de saúde que se propõe a aten-
der a todos os brasileiros em suas necessidades, independentemente de quais sejam 
e de que nível de complexidade e tecnologia seja necessário para seu atendimento é 
um desafio imenso, principalmente pelo fato de o país não ter realizado um investi-
mento em sua rede de saúde para garantir infraestrutura necessária a receber todo 
esse público. Outro grande desafio inicial para o financiamento do SUS foi a própria 
descentralização. Quando a responsabilidade sanitária de execução das ações de 
saúde foi repassada aos municípios, eles não tinham a menor capacidade de recur-
sos – tecnológicos, humanos, de serviços instalados e muito menos de gestão – para 
executar o elenco das responsabilidades impostas, além de que, as regras claras de 
financiamento das ações só seriam mais facilmente compreendidas pela NOB 1996. 
Atualmente, percebemos facilmente as razões que levam a certas limitações do SUS 
e podemos definir o subfinanciamento como o principal desses problemas apon-
tados. Ao compararmos o gasto (% do PIB) do Brasil com outros países da OCDE e 
América Latina, podemos claramente perceber o tamanho deste subfinanciamen-
to. O Brasil, em 2015, gastava 8,9% de seu Produto Interno Bruto (PIB) com ASPS, 
enquanto que os países desenvolvidos como a Suíça, gastaram 11,9 %, como pode-
mos verificar na Figura 4, a seguir.
Figura 4 - Gastos % do PIB em saúde para os países OCDE e América Latina em 2015
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Fonte: Rocha, Furtado e Spinola (2019).
No ano de 2022, em uma avaliação feita pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tística (IBGE) e publicada pela CNN Brasil, foram apontados os gastos do governo com 
a saúde no Brasil, em comparação com percentual PIB, o que corresponde à metade 
da média dos países integrantes da OCDE (CNN Brasil, 2022). Segundo essa mesma 
pesquisa, as despesas do governo brasileiro com saúde em 2019 corresponderam a 
3,8% do PIB do mesmo ano. A média dos países da OCDE é de 6,5%. A Alemanha é 
a que mais teve gastos na área, tendo despendido 9,9% de seu PIB para o setor no 
ano da pesquisa. Depois, aparecem França e Japão (9,3%), Reino Unido (8%), Canadá 
(7,6%), Suíça (7,5%), Austrália (6,5%), Colômbia (6%), Portugal (5,8%), Chile (5,7%) e 
Grécia (4,7%). Por último, estão o Brasil (3,8%) e o México (2,7%) (CNN Brasil, 2022).
Você sabia?
Segundo análises da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), já 
houve anos em que o montante aplicado em saúde, acima do 
mínimo constitucional, correspondeu ao volume total da arre-
cadação de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). A FNP 
também afirmaem seu relatório anual que o acréscimo dos 
gastos na função saúde em 2020 consumiu 73% do adicional 
total nas receitas correntes municipais no mesmo período e 
que o valor adicional daquele ano foi o equivalente ao total 
arrecadado com quota-parte municipal do Imposto Propriedade 
de Veículos Automotivos (IPVA) pelo conjunto das prefeituras 
do país, mais a receita total com taxas (Pereira, 2022). 
AULA 3 – Bases Legais 
do Financiamento do SUS
Nesta aula, conheceremos todo o desenvolvimento da gestão financeira do SUS e a 
forma apropriada para a utilização dos recursos conforme a legislação vigente. Para 
isso, apresentaremos a legislação que estabelece as regras e define os parâmetros 
a ser respeitados no momento de se planejar a alocação dos recursos.
A base legal do SUS é complexa, composta de leis, decretos, portarias, normas ope-
racionais etc. Para regulamentar o seu financiamento, tivemos, ao longo da história, 
a publicação de diversas normas regulatórias com o propósito de definir seu fun-
cionamento.
Uma das principais estratégias para garantir a descentralização no sistema de saú-
de foi a constituição de um arcabouço normativo (Quadro 2) que, nos anos 1990, é 
representado por quatro Normas Operacionais Básicas (NOB): 1991, 1992 (similar 
à anterior), 1993 e 1996. Na década de 2000, foi publicada a Norma Operacional da 
Assistência à Saúde (NOAS), nas versões 2001 e 2002, e, em 2006, as portarias rela-
tivas ao Pacto pela Saúde (Feijão et al., 2014). 
Quadro 2 - Elementos constitutivos da regulação do processo de descentralização no SUS
 
Período Principais 
portarias 
Racionalidade 
sistêmica 
Formas de financiamento 
federal das ações e serviços 
descentralizados do SUS 
 
Modelos de atenção 
 
Acordo federa�vo 
1990 a NOB 91/92 § Ausente. § Única forma u�lizada: § Ausente. § Negociações em âmbito nacional 
1994 repasse direto ao por meio dos Conselhos Nacionais de 
 prestador segundo Representação dos Secretários Estaduais 
 produção aprovada. (Conass) e Municipais (Conasems) e 
 Comissão Intergestores Tripar�te (CIT). 
1994 a NOB 93 § Fraca: § Forma preponderante: § Definição de § Negociações em âmbito nacional 
1998 vinculada às repasse direto ao prestador responsabilidade sobre e estadual, por meio dos Conselhos 
 inicia�vas e segundo produção algumas ações programá�cas de Representação dos Secretários 
 negociações aprovada; e de vigilância (sanitária Municipais de Saúde (Cosems) e Comissão 
 municipais 
isoladas. § Forma residual: 
transferências em bloco 
(block grants) segundo 
montante definido no teto 
financeiro. 
e epidemiológica) para a 
condição de gestão mais 
avançada vigente (semiplena). 
Intergestores Bipar�te (CIB); 
§ Inicia�vas isoladas de consórcios; 
§ Formalização dos acordos 
intergovernamentais por meio do 
processo de habilitação às condições de 
 gestão do SUS. 
1998 a NOB 96 § Moderada: § Forma residual: repasse § Programa de Agentes § Negociações em âmbito nacional e 
2002 vinculada às 
inicia�vas e 
direto ao prestador 
segundo produção 
Comunitários de Saúde (Pacs); 
Programa Saúde da Família 
estadual e experiências de negociação 
regional isoladas (ex.: CIB regionais); 
 negociações aprovada; (PSF); § Inicia�vas isoladas de consórcios; 
 § Forma preponderante: 
transferências 
segmentadas em várias 
parcelas (project grants) 
por nível de atenção à 
saúde, �po de serviço e 
programas. 
§ Programas e projetos 
prioritários para controle 
de doenças e agravos 
(carências nutricionais, 
catarata, varizes, atenção 
de urgência/emergência, 
doenças infecciosas, vigilância 
§ Formalização dos acordos 
intergovernamentais por meio do 
processo de habilitação às condições de 
gestão do SUS e da PPI. 
 sanitária, atenção à população 
 indígena). 
 
2002 a NOAS § Forte: § Forma residual: repasse Manutenção dos disposi�vos § Negociações em âmbito nacional e 
2005 2001/ 2002 vinculada às 
definições 
do conjunto 
de ações 
e serviços 
a serem 
contemplados 
nos módulos 
assistenciais 
pelo nível 
federal e às 
inicia�vas e 
negociações 
direto ao prestador, 
segundo produção 
aprovada; 
§ Forma preponderante: 
transferências 
segmentadas em várias 
parcelas (project grants) 
por nível de atenção à 
saúde, �po de serviço e 
programas, incluindo a 
definição de referências 
intermunicipais. 
anteriores e: 
§ Definição das 
responsabilidades mínimas 
e conteúdos para a atenção 
básica; 
§ Redefinição de 
procedimentos da atenção de 
média complexidade; 
§ Redefinição de 
procedimentos da atenção de 
alta complexidade; 
estadual e experiências de negociação 
regional isoladas (ex.: CIB regionais); 
§ Inicia�vas isoladas de consórcios; 
§ Formalização dos acordos 
intergovernamentais por meio do 
processo de habilitação às condições de 
gestão do SUS, da PPI e de experiências de 
contrato de gestão isoladas; 
§ Implantação de mecanismos de 
avaliação de resultados (Agenda da Saúde, 
Pacto da Atenção Básica). 
 § Criação de protocolos para 
 assistência médica. 
2002 a NOAS § Forte: § Forma residual: repasse Manutenção dos disposi�vos § Negociações em âmbito nacional e 
2005 2001/ 2002 vinculada às 
definições 
do conjunto 
de ações 
e serviços 
a serem 
contemplados 
nos módulos 
assistenciais 
pelo nível 
federal e às 
inicia�vas e 
negociações 
direto ao prestador, 
segundo produção 
aprovada; 
§ Forma preponderante: 
transferências 
segmentadas em várias 
parcelas (Project grants) 
por nível de atenção à 
saúde, �po de serviço e 
programas, incluindo a 
definição de referências 
intermunicipais. 
anteriores e: 
§ Definição das 
responsabilidades mínimas 
e conteúdos para a atenção 
básica; 
§ Redefinição de 
procedimentos da atenção de 
média complexidade; 
§ Redefinição de 
procedimentos da atenção de 
alta complexidade; 
estadual e experiências de negociação 
regional isoladas (ex.: CIB regionais); 
§ Inicia�vas isoladas de consórcios; 
§ Formalização dos acordos 
intergovernamentais por meio do 
processo de habilitação às condições de 
gestão do SUS, da PPI e de experiências de 
contrato de gestão isoladas; 
§ Implantação de mecanismos de 
avaliação de resultados (Agenda da Saúde, 
Pacto da Atenção Básica). 
 § Criação de protocolos para 
 assistência médica. 
Fonte: Feijão et al. (2014)
O Pacto pela Saúde 2006
As normas demonstram a preocupação com as articulações e pactuações, entre ges-
tores, com o funcionamento do Sistema. Procurando superar as dificuldades enfren-
tadas até o momento, os gestores do SUS assumem o compromisso público da cons-
trução de um Pacto pela Saúde que tenha como base os princípios constitucionais do 
SUS, com ênfase nas necessidades de saúde da população. A aprovação do documen-
to Pacto pela Saúde 2006 ocorreu na reunião da CIT, no dia 26 de janeiro de 2006. A 
portaria foi publicada no Diário Oficial da União no dia 23 de fevereiro de 2006.
A implantação do Pacto pela Saúde foi publicada pela Portaria GM/MS n° 399/2006 
e revolucionou a maneira de gerir o SUS, a partir de acordo e prazos pré-definidos 
para o cumprimento desses acordos. O Pacto pela Saúde era composto por três 
componentes que, ao se complementarem, estabeleciam nova modalidade de ges-
tão: a gestão por compromissos e resultados. Os três componentes eram: Pacto 
pela Vida, Pacto em Defesa do SUS e Pacto de Gestão.
Com o Pacto pela Saúde em 2006, a principal mudança no financiamento quanto ao 
custeio das ações e serviços de saúde é a alocação dos recursos federais em cinco 
blocos: Atenção Básica; Atenção de Média e Alta Complexidade; Vigilância em Saú-
de; Assistência Farmacêutica; e Gestão do SUS. As bases de cálculo de cada bloco 
e os montantes financeiros destinados aos Estados, Municípios e Distrito Federal 
são compostos por memórias de cálculo, para fins de histórico e monitoramento. 
Assim, os estados e municípios terão maior autonomia para alocação dos recursos 
de acordo com as metas e prioridades estabelecidas nosplanos de saúde. A Por-
taria GM/MS nº 204, de 29 de janeiro de 2007, regulamentou o financiamento e a 
transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma 
dos blocos de financiamento já citados. 
A Gestão do SUS à luz do Decreto n° 7.508/2011
As fragilidades apresentadas pelo Pacto pela Saúde foram percebidas ao longo dos 
anos seguintes, quando os compromissos assumidos não foram necessariamente 
cumpridos e os prazos fixados por municípios e estados iam sendo protelados ao 
final de cada ano. Mesmo reconhecendo sua importância, não podemos deixar de 
ratificar que o Pacto passou a representar uma mera “Carta de Intenções”, o que 
fomentou a discussão de um novo modelo regulador para a gestão do SUS que 
pudesse estabelecer critérios de cobranças mais enérgicas e que valorizasse o cum-
primento das pactuações. Dessa necessidade, surgiria o Contrato Organizativo das 
Ações Públicas de Saúde (Coap).
O Coap surgiu com o Decreto n° 7.508/11 que regulamentou a Lei n° 8.080/90 para 
dispor sobre a organização do SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e 
a articulação interfederativa e dar outras providências. Como o próprio nome propõe, 
configurava-se como um contrato de natureza jurídica com todas as responsabilida-
des dos entes federados e a fixação de instrumentos de análise para a verificação do 
cumprimento dessas responsabilidades por meio dos chamados indicadores.
Figura 5 - Modelo de financiamento conforme a Portaria 204/2007
Fonte: CNM (2018)
O atual modelo de financiamento do SUS
A Portaria n° 3.992, de 28 de dezembro de 2017, alterou a Portaria de Consolidação 
6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, que tratava das normas sobre o financia-
mento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde 
do Sistema Único de Saúde. A Portaria de Consolidação nº 6 havia incorporado o 
texto da Portaria 204/2007.
Com a publicação da Portaria n° 3.992/2017, os recursos para manutenção da pres-
tação dos serviços das ações e do serviço de saúde serão transferidos para uma só 
conta denominada de Bloco de Custeio. Os recursos para investimento em saúde 
também passaram a ser transferidos para uma única conta, denominada de Bloco 
de Investimento. Apesar das mudanças no modelo de repasse, que possibilitam 
maior autonomia na utilização dos recursos financeiros durante o exercício finan-
ceiro vigente, vale ressaltar a importância de que os recursos federais permaneçam 
vinculados às normativas que deram origem aos repasses.
Bloco de Custeio das Ações e Serviços Públicos de Saúde 
O Bloco de Custeio é composto pelos recursos oriundos dos programas, das estra-
tégias e das ações que integravam os Blocos de Atenção Básica, Assistência Farma-
cêutica, Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, Vigilância em Saúde 
e Gestão do SUS. Todas as ações que integravam os antigos blocos de financiamen-
to passam a fazer parte do mesmo grupo, compondo o Bloco de Custeio; dessa 
forma, os recursos que eram disponibilizados separadamente são disponibilizados 
em uma única conta (CNM, 2018). 
Com a mudança, tornam-se fundamentais a organização e o controle por parte 
dos gestores e dos contadores municipais no que diz respeito às entradas e às saí-
das dos recursos federais no Fundo de Saúde. Isso porque, em uma única conta, 
serão recebidos recursos de diversas estratégias ou ações, para as quais existem 
programações ou planos de trabalho específicos para a utilização. A utilização dos 
recursos deve corresponder e estar vinculada às ações inseridas no Plano Municipal 
de Saúde e na Programação Anual de Saúde. O modelo atual de repasses separa 
de forma transparente os fluxos orçamentários e financeiros, possibilitando uma 
melhor gestão financeira da saúde (CNM, 2018).
Bloco de Investimento na Rede de Serviços Públicos 
de Saúde
O novo regramento determina uma única conta para recebimento de todos os recur-
sos financeiros referentes ao Bloco de Investimento na Rede de Serviços de Saúde. 
Anteriormente, cada objeto pactuado possuía uma conta específica para o recebi-
mento dos repasses. Por exemplo: para a construção de uma Unidade Básica de Saú-
de, uma conta era aberta para o recebimento do recurso financeiro e perdurava até 
o final da execução da obra pelo município (CNM, 2018). Atualmente, independente-
mente de quantos diferentes repasses o município receber, todos os recursos ficarão 
disponíveis em uma única conta. Caberá ao gestor municipal identificar junto ao plano 
de trabalho inserido nos sistemas de monitoramento ou nas portarias do Ministério 
da Saúde que normatizaram os repasses a correta utilização do dinheiro (CNM, 2018).
Figura 6 - Formato do financiamento atual estabelecido pela Portaria n° 3.992/2017
2 
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Bloco de Custeio
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Bloco de Investimento
• Atenção Básica;
• Assistência Farmacêutica;
• Média e Alta Complexidade;
• Vigilância em Saúde;
• Gestão do SUS.
• Atenção Básica;
• Atenção Especializada;
• Vigilância em Saúde;
• Desenvolvimento de Tecnologias;
• Gestão do SUS.
Fonte: CNM (2018)
As mudanças propostas pela Portaria nº 3.992/2017 foram necessárias para siste-
matizar as informações sobre a correta aplicação dos recursos financeiros do SUS 
transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde centralizada em duas contas bancárias 
– custeio e investimento – para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde. Para 
tanto, os gestores precisarão de um controle interno muito mais rigoroso que o 
atualmente existente na utilização dos recursos recebidos do Fundo Nacional de 
Saúde e, também, nos termos da Lei Complementar nº 141/2012 para qualificação 
e continuidade da prestação dos serviços de saúde local.
A grande novidade trazida pelo modelo atual de repasses foi a separação inequí-
voca dos fluxos orçamentários e financeiros. Nesse modelo, os recursos que são 
recepcionados podem ser utilizados para uma melhor gestão financeira da saúde.