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AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 1 de 50 Saudações, caros alunos! Este é nosso curso de Administração Financeira e Orçamentária para Auditor do Tribunal de Contas da União – Auditoria Governamental, com vistas à preparação para o concurso recém-lançado para a Corte de Contas. Inicialmente, vamos às apresentações: eu me chamo Graciano Rocha Mendes, sou Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados; professor de Orçamento Público e de matérias correlatas em Brasília e na internet; Especialista em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Corrêa (ISC/TCU). Devo destacar aqui uma informação bastante motivadora: o Tribunal é reconhecido como um dos órgãos que reúnem os melhores atrativos para os servidores! Tanto que, em 2014, foi eleito pela Revista Você S/A como a melhor instituição pública para se trabalhar no Brasil. Nos seis anos que passei como Auditor do TCU, pude comprovar diariamente o quanto valeu a pena estudar para esse concurso. Compartilhando mais as razões que me deixaram tão satisfeito, e para conhecer melhor o ambiente, o trabalho, a carreira, enfim, os benefícios da vida funcional no TCU, convido-o a ler o texto que escrevi para o projeto “Conheça Minha Carreira”, aqui mesmo no site do Ponto. Garanto que você vai se sentir ainda mais motivado(a) para estudar! Vamos falar de nosso curso. Costumo dizer que uma grande vantagem desse curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para cobrir o edital, vai amontoar mais de uma dezena de normativos – que não vai utilizar completamente –, além de livros e materiais esparsos. Com nossas aulas, além de ter acesso a todo o conteúdo, bem mastigado, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento do CESPE nos últimos anos. Algumas questões serão comentadas durante a própria aula, ilustrando a forma de cobrança recente do assunto. Outras serão propostas ao final, para resolução individual. Aula 00 AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 2 de 50 Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com as não comentadas. O gabarito de todas ficará na última página. Adicionalmente, aviso que nesse curso teremos, como um “plus” para sua preparação, aulas ao vivo para os alunos, a partir da plataforma de vídeo do Ponto dos Concursos. Nessas aulas, trataremos de pontos complicados do conteúdo, resolveremos questões mais polêmicas, repassaremos dicas e, conforme o tempo disponível, tiraremos dúvidas dos alunos espectadores. Essas aulas, que terão entre 60 e 90 minutos cada, serão ministradas provavelmente nos domingos 28/6 e 13/7, às 10h. Dito isso, segue o programa de nosso curso, reproduzido do edital e dividido em seis aulas, além desta demonstrativa: Aula Conteúdo Programático Data 00 Orçamento público: conceitos e princípios. – 01 Funções do Governo. Falhas de mercado e produção de bens públicos. Políticas econômicas governamentais (alocativa, distributiva e estabilizadora). Federalismo Fiscal. 15/6 02 Evolução conceitual do orçamento público. Orçamento- Programa: fundamentos e técnicas. Ciclo orçamentário: elaboração da proposta, discussão, votação e aprovação da lei de orçamento. Programação de desembolso. 22/6 03 Orçamento público no Brasil: Títulos I, IV, V e VI da Lei nº 4.320/1964. Orçamento na Constituição de 1988: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA). Plano Plurianual (PPA): estrutura, base legal, objetivos, conteúdo, tipos de programas. Decreto nº 2.829/1998. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): objetivos, Anexos de Metas Fiscais, Anexos de Riscos Fiscais, critérios para limitação de empenho. Leis de Créditos Adicionais. Mecanismos retificadores do orçamento. 26/6 AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 3 de 50 Extra Aula ao vivo (I): conteúdo acumulado até a aula 03 28/6 04 Classificação da receita pública: institucional, por categorias econômicas, por fontes. Execução orçamentária e financeira: estágios e execução da despesa pública e da receita pública (I). 29/6 05 Classificações orçamentárias. Classificação da despesa pública: institucional, funcional, programática, pela natureza. Execução orçamentária e financeira: estágios e execução da despesa pública e da receita pública (II). 6/7 06 Tópicos selecionados da Lei Complementar nº 101/2000: princípios, conceitos, planejamento, renúncia de receitas, geração de despesas, transferências voluntárias, destinação de recursos para o setor privado, transparência da gestão fiscal, prestação de contas e fiscalização da gestão fiscal. Conta Única do Tesouro Nacional: conceito e previsão legal. Gestão organizacional das finanças públicas: sistema de planejamento e orçamento e de programação financeira constantes da Lei nº 10.180/2001. 10/7 Extra Aula ao vivo (II): conteúdo acumulado até a aula 06 13/7 OK, vamos estudar, que é o que interessa! Boa aula! GRACIANO ROCHA AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 4 de 50 SUMÁRIO ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................................................................. 5 Conceitos .................................................................................................................................. 5 Tipos de orçamento .................................................................................................................. 9 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................................. 9 Legalidade ................................................................................................................................ 9 Unidade/totalidade ................................................................................................................ 13 Universalidade ....................................................................................................................... 17 Orçamento Bruto .................................................................................................................... 19 Anualidade/Periodicidade ...................................................................................................... 21 Exclusividade .......................................................................................................................... 23 Não Afetação/Não Vinculação ................................................................................................ 26 Especificação/Especialização/Discriminação ........................................................................... 30 Clareza ................................................................................................................................... 34 Equilíbrio ................................................................................................................................ 35 Publicidade .............................................................................................................................37 RESUMO DA AULA ................................................................................................. 40 QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA ................................................................. 42 QUESTÕES ADICIONAIS .......................................................................................... 47 GABARITO ............................................................................................................. 50 AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 5 de 50 ORÇAMENTO PÚBLICO Conceitos Reconhece a doutrina que o orçamento nasceu como instrumento de controle e limitação dos gastos do governo (principalmente o Poder Executivo) por parte do Legislativo. Os documentos “antepassados” da peça orçamentária confirmam essa sistemática: com a Magna Carta, de 1215, os nobres ingleses impuseram ao rei João Sem Terra a aceitação da regra de que a cobrança de tributos só ocorreria mediante aprovação do Conselho Comum; ainda na Inglaterra, a “Bill of Rights” (Carta de Direitos), em 1689, confirmou a regra de que a arrecadação de impostos deveria ser autorizada pelo Parlamento; a Constituição Francesa, promulgada em decorrência da Revolução de 1789, estabeleceu que cabia aos representantes do povo a votação dos impostos; ainda antes dela, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão afirmava que “Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, da necessidade da contribuição pública, de consenti-la livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartição, a coleta, a cobrança e a duração”; nos EUA, em contraposição ao domínio inglês, a Assembleia Nacional da Virgínia, em 1765, decidiu que somente ela, a Assembleia, tinha o poder de exigir impostos dos habitantes da colônia. O orçamento público, como solicitação do Executivo ao Legislativo para arrecadar receita e efetuar gastos, tem seu nascimento reconhecido em 1822, quando o chanceler do Erário da Inglaterra apresentou ao Parlamento um documento com esse teor. Há uma variedade considerável de formas de conceituar o orçamento, das quais podemos destacar as seguintes: lista de receitas e de despesas do governo, para execução em determinado período; instrumento de controle dos gastos do governo pelo Legislativo, como mencionado acima; AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 6 de 50 documento de divulgação das atividades e serviços a serem prestados pelo governo, com a discriminação dos respectivos custos e origens dos recursos; instrumento de concretização do planejamento governamental, com vistas ao alcance dos objetivos e metas aprovados para determinado período. Vistos esses apontamentos, trataremos da forma como o orçamento público teve sua evolução no Brasil, utilizando as Constituições como marcos. Constituição Imperial de 1824 O art. 172 da primeira Constituição brasileira asseverava: O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas. O artigo acima indica que, numa sessão específica do Parlamento, o Ministro da Fazenda deveria apresentar um “balanço geral” da receita e da despesa do ano anterior (equivalente à publicação dos demonstrativos contábeis hoje em dia), bem como o “orçamento geral”, que representava a conjunção dos orçamentos dos Ministérios, com o total das despesas e das receitas. Assim, nesse período, foi atribuída ao Executivo a elaboração da proposta orçamentária, ao passo que a aprovação cabia à Assembleia Geral (Câmara e Senado em conjunto) – ou seja, em essência, tratava-se do sistema orçamentário atualmente em vigor. Por outro lado, a criação de impostos dependia de projetos da iniciativa privativa da Câmara dos Deputados; atualmente, a iniciativa em matéria tributária pertence ao Presidente da República. Constituição de 1891 AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 7 de 50 A partir da proclamação da República, a elaboração do orçamento passou às atribuições do Congresso Nacional, assim como a tomada de contas do Poder Executivo. Com essa nova sistemática, coube à Câmara dos Deputados a iniciativa de elaboração do orçamento público brasileiro, mas, na prática, o projeto de lei orçamentária sempre foi elaborado pelo Ministério da Fazenda, que o repassava à comissão de finanças da Câmara para dar início ao trâmite legislativo. Também nesse período deu-se a criação do Tribunal de Contas da União, com o fito de auxiliar o Parlamento no controle externo das contas públicas. Com a aprovação do Código de Contabilidade da União em 1922, ordenaram-se procedimentos orçamentários, financeiros, patrimoniais e contábeis, que racionalizaram a administração financeira federal; e, quanto à iniciativa da lei orçamentária, o Código legalizou a práxis já observada, dispondo que caberia ao Executivo enviar “proposta de fixação da despesa” e “cálculo geral da receita” à Câmara dos Deputados, para que esta formulasse o projeto de lei orçamentária – assim garantindo o mandamento constitucional relativo à iniciativa da lei do orçamento. Constituições de 1934 e 1937 Com a primeira Constituição do governo Vargas, algumas mudanças (“voltas ao passado”, por assim dizer) ocorreram na órbita orçamentária: a iniciativa do projeto de lei do orçamento reverteu à alçada do Presidente da República; o Legislativo o aprovava e julgava as contas do governo. A Constituição de 1937 reforçou a já iniciada centralização de atribuições no Poder Executivo, inclusive quanto à matéria orçamentária. Conforme o professor James Giacomoni, (...) a elaboração orçamentária foi tratada com destaque, merecendo um capítulo especial com seis artigos. Segundo essas disposições, a proposta orçamentária seria elaborada por um departamento administrativo a ser criado junto à Presidência da República e votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espécie de Senado que contaria também com dez membros nomeados pelo presidente da República). A AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 8 de 50 verdade é que essas duas câmaras legislativas nunca foram instaladas e o orçamento federal foi sempre elaborado e decretado pelo chefe do poder Executivo. Já em 1939, o regime estado-novista liquidou com o que restava de autonomia dos Estados e Municípios ao transferir ao presidente da República a prerrogativa de nomear os governadores estaduais (Interventores) e a esses a nomeação dos prefeitos. Constituição de 1946 Findo o Estado Novo, a redemocratização presente na nova carta política reestabeleceu o sistema orçamentário baseado na iniciativa do Poder Executivo e aprovação pelo Legislativo, com a possibilidade de modificação mediante a proposição de emendas. Alguns princípios orçamentários aplicáveis até hoje encontraram abrigo no texto da Constituição,como o da unidade, universalidade, exclusividade e especialização. Além disso, o papel do Tribunal de Contas foi evidenciado de forma mais precisa. Sob a égide da CF/46, foi editada a Lei 4.320/64, da qual até hoje emanam as normas gerais de direito financeiro para todos os entes da Federação. Com ela, foram padronizados os orçamentos e balanços contábeis dos entes públicos, bem como os respectivos procedimentos orçamentários, financeiros e contábeis. Constituições de 1967 e de 1969 A CF/67 caracterizou-se pela retirada de prerrogativas do Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do orçamento. Dessa forma, cabia ao Legislativo tão somente a aprovação, sem a possibilidade de proposição de emendas significativas ao projeto elaborado pelo Executivo. A Emenda Constitucional nº 1/69, que é estudada como outra constituição, manteve as mesmas disposições relativamente ao orçamento. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 9 de 50 Tipos de orçamento A classificação do orçamento em “tipos” depende da maneira pela qual se dá a elaboração orçamentária e do regime político vigente. Assim, temos o orçamento legislativo, quando sua elaboração e aprovação ficam a cargo do Poder Legislativo (solução afeita aos regimes parlamentaristas); o orçamento executivo, em que as competências para elaboração, aprovação, execução etc. são do Poder Executivo (mais afiliado a regimes ditatoriais); e o orçamento misto, de elaboração concentrada no Poder Executivo e aprovação por parte do Legislativo. Dos comentários vistos mais acima, podemos concluir que o orçamento foi do tipo legislativo apenas sob a Constituição de 1891; do tipo executivo, sob a égide da Carta de 1937; e misto nos demais casos (como atualmente). PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público. Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula. Legalidade Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao conflito entre sua forma e seu conteúdo. Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos ao Parlamento, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na forma de leis desde o século XIX. Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros, no seguinte trecho da Constituição: AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 10 de 50 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...) III - os orçamentos anuais. Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente administrativas. A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei orçamentária com o significado jurídico-histórico da palavra “lei”, verifica-se certa desarmonia. “Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para aplicar-se a lei, nesse sentido estrito, faz-se necessário verificar os dados da realidade e compará-los com a descrição abstrata trazida pela norma. O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem regulamenta direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê punições etc. Não tem caráter abstrato; pelo contrário, um orçamento deve se revestir de concretude, para aplicação mais apropriada e racional dos recursos públicos. É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento, sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essência é de um ato administrativo. Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se constatar que ele tem natureza apenas autorizativa, e não, impositiva. O governo não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei orçamentária (com exceção das despesas obrigatórias em virtude de outros normativos). Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação. Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 11 de 50 Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado pelo Congresso. Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de natureza orçamentária, na esfera concreta. A título de exemplo, quanto ao poder “normativo” da lei orçamentária, podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária Anual (ou em leis que a retifiquem). 1. (CESPE/ANALISTA/TRE-MS/2013) Os princípios orçamentários estão sujeitos a transformações de conceito e significação, pois não têm caráter absoluto ou dogmático e suas formulações originais não atendem, necessariamente, ao universo econômico-financeiro do Estado moderno. Os princípios orçamentários, como dito, não são regras rígidas, absolutas. Além disso, o fato de alguns já serem mais que centenários os obriga a encarar flexibilizações e exceções. Questão CERTA. 2. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 12 de 50 orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação. Questão CERTA. O orçamento nasceu como lei, desde o momento em que podemos falar da existência de uma “peça orçamentária” – isso porque os Legislativos, libertados das monarquias absolutas, se preocuparam logo com o controle da proporção assumida pelosgastos dos governos. Assim, a história do orçamento passa necessariamente pela aprovação de uma lei que o veicula. 3. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio orçamentário, a norma precisa obrigatoriamente estar incluída na Constituição Federal ou na legislação infraconstitucional. Questão ERRADA. Como em todos os ramos do direito, os princípios orçamentários são independentes de sua positivação no arcabouço legal. Atualmente, diversos desses princípios encontram-se recepcionados na CF/88 ou em leis (principalmente a Lei 4.320/64), mas essa não é uma condição para sua existência e validade. 4. (CESPE/ANALISTA/TRE-ES/2011) Em matéria orçamentária, o princípio da legalidade refere-se à legalidade estrita aplicável aos atos da administração pública. Essa questão reforça o caráter de ato administrativo que circunda o orçamento público. Nesse sentido, a legalidade aplicável ao orçamento é de natureza tipicamente procedimental. Questão CERTA. 5. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias. Na questão acima, mais elaborada, devemos pensar assim: se relações jurídicas são estabelecidas e modificadas por leis “normais”, ou seja, leis de conteúdo abstrato, essa característica não se aplica à lei orçamentária. Ela não tem o AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 13 de 50 condão de disciplinar deveres e direitos de pessoas físicas ou jurídicas, ou seja, a lei orçamentária não interfere em quaisquer relações jurídicas. Questão CERTA. 6. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial. Questão CERTA. Ao mesmo tempo em que o processo legislativo da lei orçamentária acompanha a maior parte das regras aplicáveis às leis ordinárias, há características que a distinguem destas últimas. A principal diferença reside, como visto, no caráter administrativo, e não normativo, de seu conteúdo. Além disso, podem-se citar, quanto à matéria orçamentária, a iniciativa exclusiva do chefe do Executivo; o processo legislativo no âmbito da “casa legislativa Congresso Nacional”, e não sequencialmente na Câmara e no Senado; a limitação à proposição de emendas etc, como estudaremos posteriormente. Unidade/totalidade A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados. A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia os conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do dinheiro público. Porém, como se vê, ela já é bastante antiga, e a atividade financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizações. É por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de uma lei complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto isso não ocorre, diversas “atualizações” relacionadas ao direito financeiro e ao orçamento público são instituídas anualmente, com as Leis de Diretrizes Orçamentárias. No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 14 de 50 financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade” Desses outros princípios, falaremos em seguida. Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas. Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o orçamento público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem intervenções, sem tributação. Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia numa autorização de gastos que também representava o controle do tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de controle da ação do Executivo. Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse certas características. Essas características vieram a constituir os primeiros princípios orçamentários, dos quais, como já falamos, a unidade é um dos exemplares. Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabeça. Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades da administração indireta. Essas entidades também cumpriam (cumprem) funções estatais, mas AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 15 de 50 sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidação do orçamento público numa só peça, bem como o acompanhamento de sua execução. No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a visão tradicional do princípio da unidade: Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Pisou pra valer, hein? Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como uma “atualização” do da unidade. Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas. Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual. Vale acrescentar aos comentários anteriores uma observação sobre o sistema orçamentário federal prévio à Constituição de 1988. Nesse período, havia realmenteorçamentos paralelos, já que o orçamento fiscal, levado à aprovação do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e despesas do governo. O orçamento das estatais e o monetário congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados apenas no âmbito do Poder Executivo. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 16 de 50 Com isso, o Parlamento tinha pouquíssima noção da realidade fiscal pela qual passava o país. Esse quadro não se compara nem de longe aos “orçamentos múltiplos” que constituem a atual LOA. 7. (CESPE/TÉCNICO/TRT-10/2013) De acordo com o princípio da unidade, o ente governamental deve dispor de apenas um orçamento, que inclua todas as receitas estimadas e despesas fixadas pelo Estado. A existência de apenas um orçamento, em que sejam expostas todos os detalhes das finanças do ente público, corresponde ao ideal do princípio da unidade orçamentária. Questão CERTA. 8. (CESPE/ANALISTA/TJ-AC/2012) A determinação da Constituição Federal de 1988, que estabelece que a lei orçamentária anual deve compreender o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social, configura uma exceção ao princípio orçamentário da unidade. Questão ERRADA: como visto, o fato de os três orçamentos comporem uma só peça legal está de acordo com o princípio da unidade/totalidade. 9. (CESPE/ANALISTA/CNPQ/2011) O princípio orçamentário da totalidade determina que haja um orçamento único para cada um dos entes federados, com a finalidade de se evitar a ocorrência de múltiplos orçamentos paralelos internamente à mesma pessoa política. Questão CERTA. Como visto, o princípio da totalidade preocupa-se com a manutenção de uma só peça orçamentária (mesmo que com “orçamentos” distintos incluídos nela), a fim de evitar o descontrole que haveria com o estabelecimento de orçamentos paralelos no âmbito do governo. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 17 de 50 Universalidade O princípio da universalidade e o recém estudado, da unidade/totalidade, são complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o orçamento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e despesas do governo em poucos documentos (num só agregado, de preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária. Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas. Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei: Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°. Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da universalidade proporciona ao Legislativo: conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização; impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar; conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 18 de 50 Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história de a lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais. Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os tributos e sua arrecadação são regulamentados por leis próprias. A lei orçamentária, atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. A arrecadação ocorre havendo ou não orçamento publicado. Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto de maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento também foi de autorização da arrecadação. Portanto, surgindo questões totalmente teóricas, sem aplicação à realidade atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária quanto à arrecadação, marque CERTO. Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca. 10. (CESPE/ANALISTA/ANATEL/2012) De acordo com o princípio da universalidade, a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e as despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. A questão está CERTA, com enunciado de teor semelhante ao conceito legal da universalidade orçamentária. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 19 de 50 11. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade. Questão CERTA. Há entidades da administração indireta cujas finanças não pertencem realmente ao ente público, mas à própria entidade; é o caso das empresas estatais independentes, que não necessitam de recursos públicos para bancar seus gastos. Nesses casos, as receitas e despesas da estatal independente não integram o orçamento do ente controlador. 12. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da unidade, o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. A questão acima inverte conceitos e descrições. O que está sendo tratado nela é o princípio da universalidade, sobre o qual conversamos nesse momento. Portanto, ela está ERRADA. 13. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo valor, tanto na estimativa da receita como na fixação da despesa. Este tratamento é compatível com o princípio orçamentário da universalidade. O enunciado trata do refinanciamento, ou rolagem, da dívida pública. Significa tomar dinheiro emprestado para pagar empréstimos anteriores. E, realmente, na lei orçamentária, tanto o dinheiro emprestado quanto a dívida antiga são discriminados (respectivamente, como receita e como despesa). Questão CERTA. Orçamento Bruto Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários. Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente público. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 20 de 50 A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas públicasdevem ser considerados no orçamento. É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos seus valores brutos, sem deduções”. Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração das peças orçamentárias. 14. (CESPE/TÉCNICO/TRT-10/2013) Para a obtenção de maior transparência e clareza na previsão de despesas e fixação de receitas constantes na lei orçamentária anual, permite-se a dedução das receitas que não serão efetivamente convertidas em caixa, sem que, para isso, seja necessário descriminar os valores originais. Ao prever tal procedimento, a legislação observa o princípio do orçamento bruto. Questão ERRADA. É necessário discriminar os valores originais das receitas e das despesas para atender ao princípio do orçamento bruto. 15. (CESPE/ANALISTA/ANP/2013) Todas as parcelas da receita e da despesa devem figurar no orçamento em seus valores brutos, sem apresentar qualquer tipo de dedução. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 21 de 50 A questão acima reflete a interpretação adequada do princípio aqui comentado. Questão CERTA. 16. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito adicional. Questão CERTA. O princípio do orçamento bruto complementa o da universalidade, ao exigir que as receitas e despesas sejam dispostas no orçamento sob seus valores brutos, sem deduções. Isso se aplica tanto à lei orçamentária quanto aos instrumentos de retificação do orçamento – os créditos adicionais. Anualidade/Periodicidade Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º da Lei 4.320/64. Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de 1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as despesas pertencentes a esse mesmo exercício. A disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a terminologia da lei orçamentária anual. Na maioria dos países, o princípio da anualidade é convalidado e posto em prática, principalmente em obediência ao calendário de funcionamento do Poder Legislativo. A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 22 de 50 aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas nos prazos estabelecidos. Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício. Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação entre esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade ocorre por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com parcelas distribuídas pela sequência de orçamentos anuais. Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários) autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente, quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária. 17. (CESPE/TÉCNICO/TRT-10/2013) O princípio da anualidade orçamentária fundamenta-se em critérios puramente técnicos, relativos às questões operacionais de apuração contábil da receita e da despesa, não estando relacionado, portanto, com o controle político do Poder Executivo. Questão ERRADA. A autorização anual para execução do orçamento reflete o controle do Poder Legislativo sobre o Executivo. Não se confere a este último um “cheque em branco” para sua atuação, mas, ao contrário, renova-se a autorização para realizar despesas e arrecadar receitas a cada período. Dessa forma, criam-se as condições para acompanhamento, fiscalização e julgamento das contas públicas em prazos mais apropriados ao controle. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 23 de 50 18. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O conceito de exercício financeiro deriva do princípio da anualidade e, no Brasil, esse exercício coincide com o ano civil. Para julgar a questão, bastaria uma rápida leitura do referido art. 34 da Lei 4.320/64 para matar a parada. O exercício financeiro, período em que se observa a execução orçamentária da receita e da despesa, necessariamente coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questão CERTA. 19. (CESPE/CONSULTOR/CÂMARA/2014) No Brasil, a anualidade do orçamento sempre foi consagrada, inclusive nos dispositivos constitucionais, mas a exigência de que os orçamentos anuais fossem complementados com projeções plurianuais se deu a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Questão ERRADA. A própria Lei 4.320/64 já previa a realização de projeções orçamentárias plurianuais, em favor de investimentos públicos, no chamado “Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital”. Exclusividade Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha carimbada! Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira, não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da despesa. O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art. 165, § 8º, da CF/88: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (...)”. A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 24 de 50 passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente, em pauta de votação, assuntos de seu interesse. Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar: “(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”. Os créditos suplementares representam um acréscimo às despesas já previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar tambémas receitas que suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei orçamentária. A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de empréstimos pelo ente público. Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA. As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias, que servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para determinadas despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo; deverá ser tomado junto a agentes financiadores. Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária (ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada. Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim empréstimos que substituem receitas orçamentárias que não foram arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 25 de 50 finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as substituíram, ao invés das despesas originais. Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual, no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não fogem da temática orçamentária. Grave essas exceções, porque é difícil achar um tópico tão cobrado quanto esse quando o tema é princípios orçamentários! 20. (CESPE/ANALISTA/CADE/2014) A lei orçamentária anual (LOA) pode conter dispositivo que autorize a abertura de crédito destinado a atender a dotação não prevista no programa de trabalho inicialmente aprovado. Questão ERRADA. A lei orçamentária só pode autorizar previamente a abertura de créditos suplementares, ou seja, créditos que ampliem as despesas já presentes no orçamento. Não há autorização prévia, na lei de orçamento, para realização de despesas novas. 21. (CESPE/TÉCNICO/IBAMA/2012) A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas contraria o princípio orçamentário da exclusividade. Questão ERRADA: o princípio da exclusividade não é afetado pela existência dos diferentes tipos de orçamento. 22. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em observância ao princípio da exclusividade. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 26 de 50 Questão CERTA. A autorização para a realização de licitações fugiria completamente da matéria própria da lei orçamentária (previsão da receita – fixação da despesa). 23. (CESPE/CONSULTOR/CÂMARA/2014) O princípio da exclusividade tem o objetivo de impedir que a lei de orçamento seja utilizada como meio de aprovação de matérias estranhas às questões orçamentárias. Questão CERTA. Existem até expressões históricas (“caudas orçamentárias”, “orçamentos rabilongos”) que se referem à prática comum no passado de adicionar matérias estranhas às finanças públicas nas leis orçamentárias, para aprovação em conjunto de forma mais rápida. O professor James Giacomoni (in: Orçamento Público, ed. Atlas) ressalta que uma alteração da ação processual de desquite – portanto, afeta ao direito processual civil – foi implementada por meio de uma lei orçamentária. Não Afetação/Não Vinculação Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de arrecadação vinculada. No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios. Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa. Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria. As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação vinculada. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 27 de 50 Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade principal). Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou estatura constitucional, mas com uma série de exceções: Art. 167. São vedados: (...) IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (...) § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos, permitidas pela Constituição, são: repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I); destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88, art. 198, § 2º); AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 28 de 50 destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (CF/88, art. 212); destinação de recursos para realização de atividades da administração tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII); prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita – ARO (CF/88, art. 165, § 8º); prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o § 4º. Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo constitucional, para acrescentarmais alguma exceção ao princípio da não vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de emenda à Constituição. Vale escrever uma nota, destacando o alto nível de vinculação que a arrecadação tributária sofre no Brasil. As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas; os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação, também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria Constituição, como se depreende das exceções vistas acima. Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca: Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 29 de 50 Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua origem estiver ligada a alguma vinculação legal. Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para “desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação, por meio de emenda à Constituição. A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações nas quais certos setores da ação governamental tenham recursos abundantes, enquanto outros passam por penúria. 24. (CESPE/TÉCNICO/TRT-10/2013) A manutenção de certa autonomia no direcionamento dos recursos públicos é fundamental para que a administração possa cumprir seu papel. Nesse sentido, o princípio conhecido como princípio da não afetação das receitas orienta a não vinculação de parcelas da receita geral a gastos específicos. Questão CERTA: é necessário que a administração tenha flexibilidade para aplicar os recursos públicos, diante das inevitáveis mudanças de plano de ação em comparação com o previsto. Daí a principal justificativa para a adoção do princípio da não vinculação. 25. (CESPE/CONSELHEIRO SUBSTITUTO/TCE-ES/2012) A abrangência do princípio orçamentário da não vinculação de receitas restringe-se às receitas de impostos. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 30 de 50 Como a própria CF/88 deixa claro, o princípio da não vinculação aplica-se exclusivamente aos impostos. Os demais tributos não sofrem interferência desse princípio. Questão CERTA. 26. (CESPE/ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por sua natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a sua participação nos recursos tributários nacionais. A não vinculação, de acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos. Questão CERTA. Para o governo federal, é mais vantajoso instituir uma contribuição do que um imposto, já que, como dispõe a CF/88, os principais impostos federais (imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados) devem ter parte do produto de sua arrecadação distribuída aos fundos constitucionais dos estados, DF e municípios (trata-se de uma das exceções ao princípio da não afetação). Esse mecanismo não ocorre com as contribuições sociais federais, cuja arrecadação pertence inteiramente à União. 27. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas, mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão destinar-se a outra finalidade que não o objeto de sua vinculação, mesmo que continuem sem destinação nos exercícios subsequentes. Por fim, a questão acima praticamente reproduziu o dispositivo da LRF que reforça a vinculação legal das receitas. Questão CERTA. Especificação/Especialização/Discriminação Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 31 de 50 Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se os seguintes trechos: Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das receitas e despesas. Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo. Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao princípio da especificação. Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes fixados na LOA. Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de controlador, o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo. Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das exceções/flexibilizações. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 32 de 50 A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face genérica”, sem detalhamento. Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa. Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em nível de elemento. Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente à aprovaçãoda Lei. Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros, indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras despesas correntes”). Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais. Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da discriminação: Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações. Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 33 de 50 despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital. Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente discriminação das despesas se dá durante a própria execução. 28. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da programação orçamentária, em consonância com o princípio da especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas. A questão reflete justamente o meio termo que deve ser alcançado quanto ao princípio da discriminação. Questão CERTA. 29. (CESPE/ TÉCNICO /TJCE/2014) De acordo com o princípio orçamentário da totalidade, deve-se evitar que dotações globais sejam inseridas na LOA. Questão ERRADA. Como já visto, pelo princípio da especialização, e não da totalidade, deve-se evitar a inserção de dotações globais no orçamento, como regra. 30. (CESPE/ANALISTA/EBC/2011) A reserva de contingência, dotação global para atender passivos contingentes e outras despesas imprevistas, constitui exceção ao princípio da especificação ou especialização. A reserva de contingência, pelo fato de constituir uma dotação global, genérica, é realmente uma das exceções ao princípio da discriminação. Questão CERTA. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 34 de 50 31. (CESPE/AUDITOR/TCU/2011) Entre as três leis ordinárias previstas pela CF para dispor sobre orçamento, somente a LOA é obrigada a observar o princípio da especificação. Questão CERTA: como a LDO e o PPA não trazem dotações orçamentárias em seu corpo, não é possível atribuir o princípio da especificação a essas leis. Aliás, todos os princípios orçamentários só se aplicam à lei de orçamento e às leis que a modifiquem (p. ex.: créditos adicionais). Clareza Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em acompanhá-lo. Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade o cumprimento desse princípio. Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma, se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela de se compreender a complexidade de seu conteúdo. Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento de 2011: além da proposta “técnica” de orçamento, foi editada uma cartilha especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”, que busca expor, de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação de recursos federais nas diferentes áreas do governo. Essa publicação está no link abaixo, vale visitar: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/orca mento_13/OFAT_2013.pdf AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 35 de 50 32. (CESPE/ANALISTA/ANAC/2012) De acordo com o princípio da clareza, a LOA deve ser elaborada em linguagem compreensível a todos os interessados. O enunciado acima reproduz o teor próprio do princípio da clareza aplicado ao orçamento. Questão CERTA. Equilíbrio Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas públicas não sejam afetadas por déficits. Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas formas de encarar esse princípio. Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes, sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta: Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período. Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento equilibrado. Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 36 de 50 emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei). Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para amortizar a dívida pública. Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com montantes iguais de receita e despesa. Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos expedientes:manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados etc. 33. (CESPE/TÉCNICO/BASA/2012) A ocorrência de déficits na execução orçamentária não implica desrespeito ao princípio do equilíbrio, com base no qual se deve elaborar a lei orçamentária, podendo ser eles incorporados nas chamadas operações de crédito e no refinanciamento da dívida pública. Questão CERTA: considerando que as operações de crédito previstas na LOA são consideradas como receitas pela legislação, o déficit entre receitas não financeiras e despesas não financeiras não representa desrespeito ao princípio do equilíbrio. Este se encontra garantido pelas operações financeiras destacadas no enunciado. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 37 de 50 34. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da contração de empréstimos, atende ao princípio do equilíbrio orçamentário. Questão CERTA. Para evitar que as despesas assumidas comprometam a saúde fiscal, são contratados empréstimos de recursos que cobrem o volume excedente de gastos. 35. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) A vedação da aprovação de emendas ao projeto de LOA sem a indicação dos recursos necessários, admitindo os provenientes de anulação de despesas, reforça o princípio do equilíbrio. Quanto à questão acima, fica evidente que a hipótese referida, de aprovação de emendas apenas com indicação de suporte orçamentário suficiente, reforça o princípio do equilíbrio. Questão CERTA. 36. (CESPE/ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta orçamentária traga embutido um deficit a ser coberto com o excesso de arrecadação que venha a ser obtido com o crescimento econômico e com o melhor desempenho da administração tributária. Nessa situação, é correto afirmar que o princípio orçamentário fundamentalmente violado foi o da universalidade. Questão ERRADA. A previsão de um déficit a ser coberto com uma arrecadação incerta seria uma violação ao princípio do equilíbrio – não da universalidade. Publicidade A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo governo. Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento: como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 38 de 50 cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se superar. Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais. A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial) – e a lei orçamentária não é exceção a essa regra. 37. (CESPE/ANALISTA/ANP/2013) O orçamento precisa ser publicado no Diário Oficial da União correspondente a cada esfera para produzir efeitos. No caso dos municípios que não tenham diário oficial, o orçamento pode ser publicado em jornal local. Questão CERTA. Quanto “maior” o ente público, maior o alcance que deve ser dado à publicidade de seus atos, incluindo a aprovação do respectivo orçamento. 38. (CESPE/ANALISTA/INPI/2013) A LOA é peça técnica voltada para a operacionalização do planejamento governamental, assim não é necessária a observância do princípio da publicidade, visto que o PPA e a LDO já cumprem a função de tornar público para a sociedade quais são os objetivos dos governos e que meios serão utilizados para alcançá-los. Questão ERRADA: toda a sequência de documentos ligados ao planejamento e ao orçamento (PPA – LDO – LOA), pelo fato de constituírem leis ordinárias, e por serem executadas pela Administração Pública, devem obedecer ao princípio da publicidade. AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 39 de 50 39. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) O princípio da publicidade está previsto na Constituição Federal e também se aplica às peças orçamentárias. Uma exceção ao princípio da publicidade é a modificação do orçamento em casos de relevante interesse coletivo ou segurança nacional. Nesses casos, é facultada ao poder público a divulgação dos gastos aplicados em interesse da população. Questão ERRADA. Não há permissão para que a divulgação de dados orçamentários fique a cargo da decisão discricionária da Administração. Por se tratar de matéria pública, os atos relativos ao orçamento necessitam de publicidade (princípio insculpido no art. 37, caput, da CF/88). 40. (CESPE/ANALISTA/CÂMARA/2012) A ausência de discriminação da dotação global na reserva de contingência contraria o princípio da publicidade. Questão ERRADA: como já estudamos, a ausência de detalhamento de alguma dotação orçamentária desrespeitaria o princípio da especificação, ou da discriminação, e não da publicidade. Mesmo assim, a reserva de contingência é uma exceção, e não um descumprimento, ao princípio da discriminação. Bem, dileto aluno, nosso encontro demonstrativo fica por aqui. Aguardo você na Aula 01. Surgindo algum questionamento, alguma necessidade de explicação mais aprofundada, podemos nos falar por meio do fórum de dúvidas. Forte abraço, até a próxima! GRACIANO ROCHA AFO para Auditor do TCU (com aulas ao vivo) Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 40 de 50 RESUMO DA AULA 1. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é considerado uma lei em sentido formal. 2. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle. 3. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo. 4. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem qualquer dedução. 5. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um ano. 6. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art. 165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito (inclusive ARO). 7. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas pela norma constitucional. 8. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de sua
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