Competência Constitucional Ambiental

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DIREITO AMBIENTAL 
URBANO 
CONSTITUCIONAL
Profª Ma. 
Sybelle 
Serrão
DIREITO AMBIENTAL URBANO CONSTITUCIONAL
• Durante anos questionou-se a inserção no texto
Constitucional Federal de dispositivos que
expressamente estabelecessem competência para
legislar sobre o direito urbanístico.
• A necessidade de repartir de modo expresso o
campo urbanístico, entre as esferas de governo,
cercando definir o mais objetivamente possível a
competência de cada uma.
AS ORIGENS DO DIREITO URBANÍSTICO NACIONAL: DAS
ORDENAÇÕES DO REINO À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
• Podem ser encontradas regras para a organização
do espaço nas povoações que então se formavam
na colônia até nas ordenações do reino, diplomas
legais que eram emitidos por Portugal quando este
ainda exercia o jugo de império sobre as terras
brasileiras. Algumas das primeiras regras nesse
sentido diziam respeito à estética das cidades, as
relações de vizinhança e ao direito de construir,
sendo estabelecidas pelas Ordenações Filipinas
(séc. XVII).
• Já no século XVIII, as Câmaras Municipais, órgãos
que no período imperial brasileiro tinham especial
poder de determinação outorgado pelas
ordenações do reino, estabeleciam regras de
ordenamento urbanístico. Estas regras eram
caracterizadas principalmente pelo tratamento
dado ao arruamento e à beleza da cidade.
AS ORIGENS DO DIREITO URBANÍSTICO NACIONAL: DAS
ORDENAÇÕES DO REINO À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
 Em 1824, surge a Constituição Imperial, que, apesar desses
avanços iniciais, principalmente por conta da atividade reguladora
das Câmara Municipais, nada trás á nível nacional sobre a matéria,
reafirmou o papel das câmaras no que competia ao governo
econômico e à ordenação do espaço urbano. Um marco
importante dessa época é a Lei de 1.10.1828 que enumerou as
matérias de que poderiam tratar as Câmaras Municipais
brasileiras, entre elas: alinhamento e tratamento das ruas quanto
à iluminação e limpeza; cuidados com o meio ambiente urbano;
tratamento das edificações em ruínas; controle da ordem pública,
entre outras.
 Da 1ª Constituição da República (1891) até a Emenda
Constitucional n.º 01/69 (considerada também uma Constituição),
não expandiram o papel da União no que toca a determinações de
diretrizes urbanísticas. Além do Plano Nacional de Viação Férrea e
de Estradas de Rodagem, o principal encaminhamento
constitucional era o de reforçar o papel histórico dos municípios
no tratamento das questões locais incluídas ai aquelas que
dissessem respeito ao ordenamento das cidades.
AS ORIGENS DO DIREITO URBANÍSTICO NACIONAL: DAS
ORDENAÇÕES DO REINO À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Cabe ressaltar, antes de entramos na avaliação do Direito
Urbanístico a partir da Constituição de 1988, dois elementos
marcantes desse período de evolução:
1º - a inscrição, desde a Constituição de 1934 e reafirmada em
1946, da função social da propriedade no ordenamento jurídico
brasileiro, sob forte influências das constituições sociais como a
do México (1917) e de Weimar (1919).
2º - a tentativa de instauração pelo governo militar, a partir da
década de 60, de uma política pública nacional de
desenvolvimento urbano, que poderia redundar na criação de
marcos legais para o Direito Urbanístico então ainda
embrionário. Porém, tal não se deu e a iniciativas pautadas na
atuação do Banco Nacional da Habitação (BNH) e do Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) são hoje tidas
como fracassadas pelos especialistas
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
• iniciou-se um processo de descentralização que resultou numa
maior autonomia para os municípios brasileiros. Porém, as suas
competências técnicas e administrativas se mostraram limitadas
diante das novas responsabilidades.
• Começou-se a reconhecer amplamente que os tradicionais
instrumentos de planejamento urbano já não eram adequados
para lidar com a dinâmica de desenvolvimento das médias e
grandes cidades. Eles são caracterizados, sobretudo, por normas e
regras, mas oferecem pouco apoio para as decisões necessárias e
na orientação das ações. Com esses instrumentos, os municípios
são administrados mais burocraticamente do que gerenciados de
forma flexível e dinâmica.
• Além disso, o processo da globalização mostra cada vez mais os
seus efeitos em nível local, em que algumas cidades conseguem
um crescimento econômico surpreendente, enquanto outras ficam
à margem do desenvolvimento. Nesse sentido, a concepção do
Planejamento Estratégico Municipal visa substituir o pensamento
estático da administração pela ideia dinâmica do gerenciamento.
DISTRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIA
• A Constituição de 1988 destaca-se
inicialmente pela definição das
competências em matéria de
ordenamento urbano.
• Somente a partir de 1988, a
Constituição Federal veio dispor
expressamente acerca das
competências em relação ao direito
urbanístico.
Estatuto da Cidade
Art. 3º Compete à União, entre outras atribuições de interesse da
política urbana:
I. legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II. legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política
urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional;
III. promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de
moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico;
IV. instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
V. elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação
do território e de desenvolvimento econômico e social.
1) define as competências da União Federal sobre a matéria:
elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território (art. 21, IX); instituir diretrizes para
o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos (art. 21, XX); e
legislar privativamente sobre desapropriações (matéria
que, como se viu, tem significativo peso dentro do
ordenamento territorial).
Art. 21. Compete à União:
(...)
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do
território e de desenvolvimento econômico e social;
(...)
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
2) aos Estados ficou reservada outra importante
matéria de ordenamento territorial, principalmente
com o avanço do processo de urbanização brasileira e
as possibilidades de ocorrência do fenômeno
conhecido como conurbação: instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões (art. 25, §3º).
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios desta Constituição.
(...)
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum.
DISTRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL DE 
COMPETÊNCIA
• Nessa seara, destacou-se a competência privativa municipal, em
razão do art. 182 da CF/88
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório
para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico
da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor.§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e
justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
• Da análise do referido dispositivo constitucional,
verifica-se que foi concedida uma primazia ao
Município em relação à política de desenvolvimento
urbano, cabendo-lhe aprovação do plano diretor.
• O artigo 29 da CF introduziu, de modo obrigatório, a
cooperação das associações representativas na
elaboração do planejamento municipal.
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios
estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
XII- cooperação das associações representativas no
planejamento municipal;
XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse
específico do Município, da cidade ou de bairros, através
de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do
eleitorado;
3) ao município, elevado pela Constituição de 1988 a categoria de ente
federativo, ao lado da União e dos Estados, sacramentou-se, de forma
mais estruturada, a sua função história: promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII),
além de ser o responsável pela elaboração do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano, o instrumento básico de desenvolvimento e
expansão urbana (art. 182, §1º).
Art. 30 – compete aos municípios
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...)
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
(...)
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.
Em síntese: Competências legislativas 
urbanísticas
• Competência da União: Art. 3º, I Estatuto da Cidade e art. 21
CF edição de normas gerais de urbanismo, estabelecimentos
de planos urbanísticos nacionais e macrorregionais
• Competência dos Estados: art. 25 CF e suplementar edição de
normas urbanísticas regionais, estabelecimento do plano
urbanístico estadual e planos urbanísticos regionais
• Competência urbanística própria (não meramente
suplementar) do Município, advinda dos arts. 182 e 30, VIII da
CF/88: promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII),
além de ser o responsável pela elaboração do Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano, o instrumento básico de
desenvolvimento e expansão urbana
COMPETÊNCIA CONCORRENTE EM MATÉRIA DE 
DIREITO URBANISTICO
Fundamental para concluir essa visão panorâmica e,
principalmente, para fixar a origem do Direito Urbanístico
como ramo autônomo do Direito, é a sua inscrição
constitucional no artigo 24, inciso I que decreta que:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente (cooperar,
contribuir) sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário,
econômico e urbanístico; (BRASIL, 1988)
Competências
Competência Legislativa:
• Questão que se apresenta é a possibilidade de os entes da federação
poderemos legislar, criando normas de Direito Ambiental.
• O art. 24, incisos VI, VII e VIII da CF/88 estabelece competência concorrente
da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre Direito
Ambiental. Vejamos precedente do Tribunal de Justiça do Estado de Minas
Gerais sobre o tema:
Competência legislativa – Meio ambiente – Matéria a ser
regulada concorrentemente, competindo à União a
instituição de norma geral em direito ambiental, restando
aos Estados-membros legislar supletivamente sobre o
assunto – Inteligência do art. 24, VI, da CF –ApCív
1.0024.03.185924-2/001 – 5.ª Câm. Cív. – TJMG – rela.
Desa. MARIA ELZA
• No entanto, o art. 24 da CF/88 não faz referencia expressa à possibilidade
de os municípios poderem criar normas ambientais. Diante desta omissão
do constituinte, questiona-se se a mesma é uma indicação da
impossibilidade de os municípios legislarem sobre questões ambientais ou
se desta omissão decorreria a necessidade de se realizar a interpretação
sistemática do texto da CF/88, para se avaliar a possibilidade de os
municípios legislarem sobre matéria ambiental.
Segundo Tomé (2015, p. 143): Os municípios
também terão competência legislativa, nos termos
do artigo 30, I e II da CF/1988, para "legislar sobre
assuntos de interesse local" e "suplementar a
legislação federal e a estadual no que couber".
Como tal atribuição do Município não consta
expressamente do artigo 24 da CF/1988, a
doutrina majoritária não a considera como um tipo
de competência concorrente. Já alguns autores
ousam denominá-la "competência concorrente
implícita". Preferimos tratar a competência
municipal para legislar como "exclusiva" (art. 30, I
da CF/1988) ou suplementar (art. 30, II da
CF/1988)
• No art. 24 CF/88 §1º vem complementar a competência da
União prevista no art. 182 CF/88 que será de editar normas
gerais, porém a competência da União para legislar sobre
normas gerais não exclui a competência suplementar dos
Estados (§2º) os quais exercerão a competência legislativa
plena, para atender a suas peculiaridades, caso inexista lei
federal sobre normas gerais (§3º).
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre:
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a
competência da União limitar-se-á a estabelecer
normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre
normas gerais não exclui a competência suplementar
dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercerão a competência legislativa plena,
para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe
for contrário.
Competência Legislativa
• A doutrina e a jurisprudência convalidaram a segunda hipótese,
para referir que na verdade, a competência legislativa dos
municípios em relação às matérias ambientais também possui
proteção constitucional.
• Ao invés de referir expressamente as competências do município
em sede de Direito Ambiental, optou o constituinte por lhe fazer a
referência genérica inserta no art. 30, incisos I e II da CF.
• Assim, a competência legislativa dos municípios em matéria
ambiental deve limitar-se à demonstração da existência de
interesse local e, o teor da norma deverá ser, nos termos do art.
24, § 1º da CF, em caráter suplementar às legislações estaduais e
nacional.
• Esclareça-se que não servirão a suportar a interferência do
municípioem matéria legislativa ambiental, comandos normativos
de hierarquia diversa das leis, assim entendidas em sua acepção
restrita, como ato normativo emanado da atividade principal do
Poder Legislativo Municipal, no exercício de suas atribuições
primordiais, com autonomia, abstração e generalidade.
Competência fiscalizatória
• A atribuição fiscalizatória decorre da atribuição conferida aos entes
federados para proteger o meio ambiente, em suas mais diversas formas de
expressão.
• O constituinte, no art. 23, III, IV, VI, VII e IX da CF/88, estabeleceu
competência comum à União, aos Estados e ao Distrito Federal e aos
Municípios, para realizar a proteção do meio ambiente.
• O constituinte não aponta claramente a possibilidade de fiscalizar, todavia,
a mesma vem sendo depreendida pela doutrina e pela jurisprudência do
texto constitucional, com relação à referência ao poder-dever de proteger
os bens ambientais.
• Neste contexto, é importante esclarecer que este poder-dever de fiscalizar
não encontra limitações em sede federativa. É possível que os entes da
federação realizem mutuamente a fiscalização dos bens ambientais e das
atividades passíveis de causar poluição, independentemente de quem as
desempenhe.
 Exemplificando: mesmo que uma atividade potencialmente poluidora seja
desenvolvida pela União, estará sujeita à fiscalização do Estado e do
Município em que seja desempenhada, pois como acima foi exposto, trata-
se de um poder-dever do ente federado exercer a atividade fiscalizatória.
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios: (EC no 53/2006)
(...)
III–proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico
e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos;
IV– impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de
outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
VI–proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII–fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX –promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
XI–registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII –estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre
a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
• Nesse sistema de competência complementar, ao
Município caberá apenas suplementar a legislação
federal e estadual no que for pertinente.
• Conforme interpretação o art. 23 CF/88 não é
permitido exercer o poder de polícia em matéria
urbanística, aos demais entes de modo a evitar o
conflito de competências privativas, especialmente com
as municipais.
• Do art. 23 CF/88 depreende-se que os entes federativos
deverão atuar sempre em termos de cooperação (em
comum) em relação à administração das questões
urbanísticas que requerem recursos e pessoal em
maior escala que o normal (construção de obras
públicas, urbanizações consorciadas e outras ações
administrativas).
Meio ambiente - Competência do Município para
legislar e atuar sobre proteção ambiental em
decorrência do exercício do poder de polícia, inerente
aos três níveis de governo - Considerando o inciso II,
do artigo 30 da CRFB/1988, e estando presente o
interesse predominantemente local, está o município
constitucionalmente autorizado a "suplementar" as
regras existentes, atendendo as suas peculiaridades
específicas - Competência implícita entre os assuntos
de seu peculiar interesse por afetar diretamente a sua
população, a preservação do meio ambiente urbano e
dos recursos naturais de seu território que interfiram
na saúde e bem-estar de seus habitantes. (TJMG,
Apelação cível nº 1 .0000.00.2027 1 4-2/000( 1 ) – Comarca de Belo Horizonte -
Relator Desembargador Pinheiro Lago. Publ. 1 4/ 1 2/0 1 )