APOSTILA ADMINISTRATIVO 27 FLS

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Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO: Administração pública direta e 
indireta. Centralização. Descentralização. Concentração. Desconcentração. 
Princípios. Poderes administrativos. Ato administrativo. Processo administrativo. 
Servidores públicos. 
 
 
CONCENTRAÇÃO X DESCONCENTRAÇÃO / CENTRALIZAÇÃO X 
DESCENTRALIZAÇÃO 
 
Centralização 
Ocorre quando a entidade política presta os serviços por meio de seus órgãos; equivale a 
administração direta. 
 
Descentralização 
Ocorre quando a entidade política transfere para outra pessoa parte de suas atribuições; 
pressupõe a existência de duas pessoas distintas: o ente descentralizador e a pessoa que recebeu 
a atribuição; entre elas não há subordinação, mas apenas vinculação, existindo o chamado 
controle finalístico (de desempenho). A descentralização pode ser implementada de duas formas 
distintas: 
a) Outorga – ocorre quando a transferência é feita para uma entidade administrativa por meio de 
lei e por prazo indeterminado (titularidade e execução). 
b) Delegação – ocorre quando a transferência é feita a um particular, por ato ou contrato e por 
prazo determinado (apenas a execução). 
Obs.: Nem toda descentralização faz surgir a administração indireta a não ser quando for 
implementada por outorga. 
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 Não existe subordinação (hierarquia- Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, 2010), apenas 
VINCULAÇÃO, 
 Sofre apenas controle finalístico ou tutela administrativa ou supervisão. (para ver se esta sendo 
cumprido o que foi combinado) 
Formas de Descentralização 
 
Formas de Delegação 
 CONCESSÃO (contrato) 
 PERMISSÃO (contrato) 
 AUTORIZAÇÃO (ato) 
 
CONCESSÃO, PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
CONCESSÃO - é a delegação de sua prestação feita pelo poder concedente mediante licitação 
na modalidade concorrência à pessoa que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua 
conta e risco e por prazo determinado. - Lei 8987/95 
 
PERMISSÃO - é a delegação, a título precário, mediante licitação da prestação de serviços 
públicos feita pelo poder concedente, a pessoa que demonstre capacidade de desempenho por 
sua conta e risco. 
 
CONCESSÃO PERMISSÃO 
Caráter mais estável Caráter mais precário 
Exige autorização legislativa Não exige autorização legislativa, em regra 
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Licitação só por concorrência Licitação por qualquer modalidade 
Formalização por contrato Formalização por contrato de adesão 
Prazo determinado Pode ser por prazo indeterminado 
Só para pessoas jurídicas Para pessoas jurídicas ou físicas. 
 
 
AUTORIZAÇÃO – três modalidades: 
a) autorização de uso – em que um particular é autorizado a utilizar bem público de forma 
especial, como na autorização de uso de uma rua para realização de uma quermesse. 
b) autorização de atos privados controlados – em que o particular não pode exercer certas 
atividades sem autorização do poder público, são atividades exercidas por particulares mas 
consideradas de interesse público. 
 
• Autorização é diferente de licença, termos semelhantes. A autorização é ato discricionário, 
enquanto a licença é vinculado. Na licença o interessado tem direito de obtê-la, e pode exigi-la, 
desde que preencha certos requisitos, ex. licença para dirigir veículo. 
 
c) autorização de serviços públicos – coloca-se ao lado da concessão e da permissão de serviços 
públicos, destina-se a serviços muito simples, de alcance limitado, ou a trabalhos de emergência. 
 
• É exceção, e não regra, na delegação de serviços públicos. 
• A licitação pode ser dispensável ou inexigível – art. 24 e 25 da Lei 8666/93. 
• É formalizada por decreto ou portaria, por se tratar de ato unilateral e precário. 
• Segue, no que couber, a Lei 8987/95 
 
 
Desconcentração (Criar órgãos) 
Mera técnica administrativa de distribuição interna de competências mediante criação de órgãos 
públicos. Pressupõe a existência de apenas uma pessoa, pois os órgãos não possuem 
personalidade jurídica própria. 
Ocorre desconcentração administrativa quando uma pessoa política ou uma entidade da 
administração indireta distribui competências no âmbito de sua própria estrutura afim de tornar 
mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. Desconcentração envolve, obrigatoriamente, uma 
só pessoa jurídica. (Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, 2010) 
Porque a desconcentração ocorre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, surge relação de 
hierarquia, de subordinação, entre os órgãos dela resultantes. No âmbito das entidades 
desconcentradas temos controle hierárquico, o qual compreende os poderes de comando, 
fiscalização, revisão, punição, solução de conflitos de competência, delegação e avocação. 
(Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, 2010) 
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Concentração (extinguir órgãos) 
Técnica administrativa que promove a extinção de órgãos públicos. 
Pessoa jurídica integrante da administração pública extingue órgãos antes existentes em sua 
estrutura, reunindo em um número menor de unidade as respectivas competências. Imagine-se, 
como exemplo, que a secretaria da fazenda de um município tivesse em sua estrutura 
superintendências, delegacias, agências e postos de atendimento, cada um desses órgãos 
incumbidos de desempenhar específicas competências da referida secretaria. Caso a 
administração pública municipal decidisse, em face de restrições orçamentárias, extinguir os 
postos de atendimento, atribuindo às agências as competências que aqueles exerciam, teria 
ocorrido concentração administrativa. (Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, 2010) 
 
Obs.: Tanto a concentração quanto a desconcentração podem ser utilizadas na 
administração direta e indireta. 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO DIRETA X ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
Conceito de serviço público: Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por 
quem lhe faça às vezes, debaixo de regras de direito público, para preservação dos interesses da 
coletividade. 
O serviço público é prestado debaixo de regras de direito público, independentemente de quem 
esteja à frente da execução, pois tais regras são as únicas capazes de preservar o interesse da 
coletividade. 
Segundo o princípio da continuidade da prestação do serviço público, a execução do serviço 
público, em regra, não pode ser interrompida. Assim, a greve dos servidores públicos não pode 
implicar em paralisação total da atividade, caso contrário será inconstitucional (art. 37, VII da 
CF). 
Quem pode prestar o serviço público: Tanto a Administração como quem lhe faça às vezes 
podem prestar o serviço público. 
A titularidade na prestação de um serviço público é intransferível, isto é, nunca sai das mãos da 
Administração. O que pode ser transferido aos particulares é a execução do serviço público, mas 
nunca a titularidade. 
Sendo o Poder Público titular do serviço público, pode estabelecer regras para a execução do 
serviço público, ou seja, pode aplicar sanções; pode retomar o serviço por interesse público; 
pode retomar quando mal utilizado e etc. 
Formas de prestação do serviço público: A execução do serviço público pode ser realizada de 
forma direta (centralizada) ou de forma indireta (descentralizada) 
 
Execução Direta ou Centralizada: Ocorre quando a execução do serviço público for realizada 
pela Administração direta, isto é, pelo próprio titular do serviço público. 
 
Execução Indireta ou Descentralizada: Ocorre quando a execução do serviço público for 
realizada por terceiro que não se confunde com o titular do serviçopúblico. Descentralizar 
significa tirar do centro, tirar a execução da Administração Direta. 
A execução descentralizada pode ser feita por terceiros que se encontrem dentro ou fora da 
Administração: Terceiros que estão dentro da Administração: Administração Indireta: 
Autarquias, Fundações, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e ainda as 
Agências reguladoras e Executivas. 
“A administração pública, direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência…”(art. 37 da CF). 
Terceiros que estão fora da Administração: Particulares. A descentralização do serviço 
público para particulares só pode ser feito através de Concessão, Permissão e Autorização 
(formas de se promover uma descentralização de serviço público a particulares). 
Descentralização por outorga e por delegação: 
 
Descentralização por outorga: Transfere-se a titularidade e a execução do serviço público para 
terceiros. 
 
Há dois requisitos para que a descentralização seja por outorga: Que a pessoa esteja dentro 
da Administração indireta e que esta pessoa tenha personalidade jurídica de direito público. 
Assim, só há descentralização por outorga para as Autarquias e para as Fundações Públicas que 
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tenham personalidade jurídica de direito público. 
Descentralização por delegação: Transfere-se a execução do serviço público para terceiros. 
A descentralização para particulares é sempre por delegação, pois a titularidade jamais sai das 
mãos da Administração. 
A descentralização para Empresa Pública e para a Sociedade de Economia Mista também se faz 
por delegação, pois, embora esteja dentro da Administração Indireta, não tem personalidade 
jurídica de direito público. 
Diferença entre descentralização e desconcentração: 
A descentralização é uma forma de transferir a execução de um serviço público para terceiros, 
que se encontram dentro ou fora da Administração. Já a desconcentração é uma forma de se 
transferir a execução de um serviço público de um órgão para outro dentro da Administração 
direta (também pode ocorrer transferência de competência dentro do mesmo órgão). Assim, a 
diferença está na amplitude da transferência. 
Exemplo de desconcentração: Serviço Público executado pela Secretaria se Segurança Pública 
transferido para a Administração Penitenciária. 
 
RESUMINDO: 
SERVIÇO PÚBLICO - Aquele prestado pela Administração ou por seus delegados sob normas 
e controles estatais para a satisfação, visando o atingimento dos interesses da coletividade. 
- a titularidade está sempre nas mãos da Administração 
 
- Formas de prestação: 
a) direta ou centralizada – quando estiver sendo prestado pela Administração direta do 
Estado; 
b) indireta ou descentralizada – ocorre quando não estiver sendo prestada pela 
Administração direta do Estado, esta o transferiu, descentralizou a sua prestação para a 
Administração indireta ou terceiros fora da Administração 
 
- Modalidades de descentralização: 
a) outorga – quando ocorre a transferência para terceiros (administração indireta) da 
titularidade e da execução do serviço público 
b) delegação – quando transfere para terceiros (concessionárias e permissionárias) só a 
execução. 
 
- Diferença de desconcentração: DESCENTRALIZAR é tirar do centro e transferir um serviço 
da Administração direta para terceiros, podendo estes estar dentro ou fora da Administração e 
DESCONCENTRAR – é transferir a prestação de um serviço de um órgão para outro dentro 
da própria Administração direta. 
 
 2 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
As pessoas da Administração indireta podem ser criadas para a prestação de serviço público ou 
para a exploração de atividade econômica. 
Prestação de serviço público: Com relação ao serviço público, criam-se pessoas na 
Administração indireta para que existam especialistas e, assim, o serviço público seja prestado 
com maior eficiência (princípio da eficiência e especialidade). 
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Atividade econômica: Quando o Poder Público explora atividade econômica, o faz como 
exceção, pois como regra geral diz que cabe a iniciativa privada a exploração da atividade 
econômica. Assim, estas pessoas só exploraram atividade econômica nas hipóteses previstas na 
Constituição. “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta da 
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos de 
segurança nacional ou relevante interesse coletivo, conforme definido em lei” (art. 173 da CF). 
Estas pessoas, quando exploraram atividade econômica, não poderão ter privilégios que a 
iniciativa privada tem. Ex: O regime dos seus servidores será o celetista. “A lei estabelecerá o 
estatuto jurídico das empresas públicas, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, 
que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviços, dispondo sobre: I -sua função social às formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; II- a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributarias; III- licitação e contratação de 
obras, serviços, compras e alienações, observado os princípios da administração pública; IV- a 
constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de 
acionistas minoritários; V- os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores” (art. 173, §1º, I, II, III, IV e V da CF). 
Para competir com a iniciativa privada, estas pessoas terão que obedecer aos princípios da ordem 
econômica. “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre 
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames de justiça social, 
observados os princípios: I- soberania nacional; II- propriedade privada; III- função social da 
propriedade; IV- livre concorrência; V- defesa do consumidor; VI- defesa do meio ambiente, 
VII- redução das desigualdades regionais e sociais; VIII- busca do pleno emprego; IX – 
tratamento favorecido para empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que 
tenham sua sede e administração no País” (art. 170, I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII e IX da CF). 
AUTARQUIAS 
 
Conceito: Autarquias são pessoas jurídicas de direito público criadas para prestação de serviço 
público contando com um capital exclusivamente público. 
Com a criação da Autarquia, há uma descentralização por outorga (transferência da titularidade e 
execução do serviço público). A Autarquia surge como um “longa manus” da atuação do Estado, 
pois tem a mesma personalidade jurídica da Administração direta por se criada para prestação de 
serviço público. 
Ex: INSS (Instituto Nacional do Seguro Social); INCRA (Instituto Nacional de Colonização e 
Reforma Agrária); IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis); INPI (Instituto Nacional da Propriedade Industrial); Banco Central (fiscaliza as 
demais instituições financeiras); CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica que 
tem por finalidade fiscalizar as atividades desenvolvidas pela iniciativa privada, nelas 
interferindo se forem contrárias à Constituição, em particular às regras da ordem econômica: da 
livre concorrência e livre iniciativa. Irá combater a formação de monopólio). 
Características 
Autonomia administrativa: A autarquia tem liberdade para gerir as suas atividades. Ex: 
Autarquia tem liberdade para contratar pessoas, mas com concurso público; para contratarserviços, mas por licitação e etc. 
Autonomia financeira: A Autarquia tem verbas próprias que, em regra, vem do orçamento, mas 
nada impede que venha dos serviços por ela prestados. 
Patrimônio próprio. 
 
Controle: Só pode existir um controle quanto à legalidade dos atos praticados pelas Autarquias. 
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Assim, a Administração direta não poderá interferir no mérito dos seus atos, tendo que respeitar 
a autonomia que elas receberam ao serem criadas. 
 
Criação: As Autarquias só podem ser criadas e extintas por meio de lei específica. Assim, para 
cada Autarquia deve existir uma lei. 
“Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de atuação” (art. 37, XIX da CF). 
A lei ordinária que criará a Autarquia será de iniciativa do Presidente da República, por força do 
artigo 61, §1º, II e da CF. “São de iniciativa do Presidente da República leis que disponham 
sobre criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto 
no art. 84, VI da CF”. 
Privilégios: Como a Autarquia tem personalidade jurídica de direito público e presta serviço 
público, terá os mesmos privilégios da Administração direta. 
Privilégios processuais (art. 188 do CPC): As autarquias têm prazo em quádruplo para contestar 
e em dobro para recorrer, visto que estão incluídas na expressão “Fazenda Pública”. A expressão 
“contestar” foi utilizada num sentido amplo, isto é, no sentido de responder. 
Privilégios tributários (art. 150, §2º da CF): As autarquias são imunes a impostos sobre 
patrimônio, renda ou serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou delas decorrentes. Não 
são imunes às taxas e contribuições de melhoria. 
Responsabilidade: As próprias Autarquias respondem por obrigações, compromissos e 
prejuízos que causarem a terceiros, por conseqüência lógica da sua autonomia. 
A Administração direta pode ser chamada a responder pelas obrigações contraídas pelas 
Autarquias apenas em caráter subsidiário (depois de esgotadas as forças das autarquias) e não 
solidário. 
Falência: As Autarquias não se submetem ao regime falimentar, pois são prestadoras de serviço 
público. 
 
2.1.1 AGÊNCIAS REGULADORAS (AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL) 
Conceito de Agências Reguladoras: As Agências Reguladoras são espécies do gênero 
Autarquias, assim possuem as mesmas características, exceto pelo fato de se submeterem a um 
regime especial. Têm por finalidade a regulamentação, controle e fiscalização da execução dos 
serviços públicos transferidos ao setor privado. 
São dotadas de poder normativo: Podem estabelecer unilateral e previamente as regras através 
das quais um serviço público será executado por terceiro. Não têm autonomia política (poder de 
fazer leis). 
Fiscalizam o cumprimento das regras de execução e aplicam penalidades quando as regras forem 
mal executadas. 
Conferem estabilidade aos seus dirigentes, ainda que não tenham entrado através de concurso 
público “Compete privativamente ao Senado Federal aprovar previamente, por voto secreto, 
após argüição pública, a escolha de titulares de outros cargos que a lei determinar” (art. 52, III, 
“f” da CF). 
São dotadas de maior autonomia financeira: Podem cobrar taxas pelos serviços que fiscalizam 
através de lei que as criou. 
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL): ANEEL é uma agência reguladora vinculada 
(não subordinada) ao Ministério das Minas e Energia. Foi criada pela lei 9427/96, tendo por 
objetivo a fiscalização da execução do serviço de energia elétrica transferido a terceiros.O 
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serviço de energia elétrica é um serviço público que pode ser explorado diretamente pela União 
ou transferido a terceiros. “Compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, 
concessão ou permissão os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento 
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidronergéticos” (art. 21, XII, “b” da CF). 
Agência Nacional de Telecomunicação (ANATEL): ANATEL é uma agência reguladora 
vinculada (não subordinada) ao Ministério das Comunicações. Foi criada pela lei 9472/97, tendo 
por objetivo a fiscalização das execuções de serviços de telecomunicação transferidas a 
terceiros. 
“Compete a União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os 
serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a 
criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais” (art. 21, IX da CF). 
Agência Nacional de Petróleo (ANP): ANP é uma agência reguladora vinculada (não 
subordinada) ao Ministério das Minas e Energia. Foi criada pela lei 9478/97, tendo por objetivo 
a fiscalização da execução de serviço público relacionado à área de petróleo. Ex: Fiscaliza a 
qualidade e o preço do combustível. 
“Constituem monopólio da União: I- A pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e 
outros hidrocarbonetos fluidos; II- A refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; III- A 
importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas 
nos incisos anteriores; IV- O transporte marítimo de petróleo bruto de origem nacional ou de 
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, 
de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem; V- a pesquisa, a lavra, o 
enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais 
nucleares e seus derivados” (art. 177, I, II, III, IV e V da CF). As quatro primeiras hipóteses não 
são mais monopólio da União, por força do §1º do mesmo artigo que dispõe da seguinte forma 
“A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades 
previstas nos inciso I a IV deste artigo, observadas as condições estabelecidas em lei” (art. 177, 
§1º da CF). 
Agência Nacional de Saúde (ANS): ANS é uma agência reguladora vinculada (não 
subordinada) ao Ministério da Saúde. Foi criada pela lei 9961/00, tendo por objetivo a 
fiscalização da execução do serviço público de saúde transferido aos particulares. 
A ANS fiscaliza as Seguradoras de saúde. Ex: O prazo de carência de emergência ou urgência é 
de 24 horas; Se o Hospital for descredenciado, o segurado tem que ser informado e deve ser 
creditado outro. 
“São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos 
termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita 
diretamente ou através de terceiros e, também por pessoa física ou jurídica de direito privado” 
(art. 197 da CF). 
Agência nacional de vigilância sanitária (ANVISA): ANVISA é uma agência reguladora 
vinculada (não subordinada) ao Ministério da Saúde. Foi criada pela lei 9782/99, tendo por 
objetivo a fiscalização dos procedimentos e substâncias de interesse para a saúde. Ex: 
fiscalização de alimentos e determinação de recolhimento de medicamentos e dos produtos com 
prazo vencido. 
 
2.1.2AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
 
Conceito: É o qualificativo atribuído a certas Autarquias e Fundações por iniciativa da 
Administração Direta, através de um contrato de gestão, para o atingimento, durante um prazo 
certo e determinado, de novas metas em troca de uma ampliação da sua autonomia financeira, 
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gerencial e orçamentária (Princípio da eficiência). 
Não estamos falando na criação de novas pessoas jurídicas, mas sim de qualificativo atribuído às 
pessoas que já existem.Quem atribui esse qualificativo: 
É a Administração Direta que irá atribuí-lo, mais especificamente o Ministério ao qual as 
Autarquias ou Fundações estão vinculadas. 
Finalidade da atribuição: 
É atribuído um qualificativo às Autarquias e Fundações para o alcance de novas metas que não 
estavam previstas inicialmente, conferindo, em troca, uma ampliação da sua autonomia 
financeira, gerencial e orçamentária. 
Tendo em vista que a autonomia dessas pessoas foi estabelecida por meio de lei só poderiam ser 
ampliadas da mesma forma e não por meio de um contrato de gestão, como determina a 
Constituição. Entretanto, deve prevalecer a determinação da Constituição. 
Instrumento para atribuição: 
O qualificativo é atribuído através de um contrato de gestão. 
“A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração 
direta e direta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e 
o Poder Público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre: o prazo de duração do contrato; os controles e critérios de 
avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; a remuneração 
do pessoal” (art. 37, §8º da CF). 
Característica desse qualificativo: 
Tendo em vista que o qualificativo tem caráter temporário, assim que as metas forem cumpridas 
as agências executivas voltam a ser Autarquias e Fundações. Caberá à lei dispor sobre o prazo de 
duração do contrato. 
 
2.2 FUNDAÇÃO 
 
Conceito: Fundações são pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado criadas 
somente para a prestação de serviço público, contando com um capital inteiramente público e 
patrimônio próprio personalizado. 
Se for dotada de personalidade jurídica de direito público, o serviço público será transferido por 
outorga (99% das fundações que integram o Estado são de personalidade jurídica de direito 
público). Se for dotada de personalidade jurídica de direito privado, o serviço público será 
transferido por delegação. 
É relevante não confundi-las com as Fundações particulares, pois embora esta também tenha 
patrimônio personalizado, submete-se a regime jurídico diferente. Nas Fundações particulares, 
os bens são particulares; Não há um controle pelo Tribunal de Contas; Os seus dirigentes não se 
submetem a mandado de segurança, a ação popular e nem a Ação Civil Pública. 
Ex: IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e estatística); FUNAI (Fundação Nacional do Índio); 
FEBEM (Fundação Estadual para o Bem Estar do Menor); Hospital das Clínicas; Biblioteca 
Nacional; Fundação Memorial da América Latina; Fundação Zoológico; Fundação Butantã; 
PROCON (Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor), Fundação Padre Anchieta Rádio e 
TV Cultura (esta última é a única Fundação com personalidade jurídica de direito privado). 
As fundações que tiverem personalidade de direito público serão também chamadas de 
Autarquias Fundacionais, pois vão se assemelhar às autarquias, com exceção do patrimônio 
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personificado. 
Características: 
Autonomia administrativa: Tem liberdade para tomar suas decisões nesse setor, sem necessitar 
de concordância da Administração Direta. Ex: Pode contratar pessoas através de concurso, 
Adquirir bens através de licitação; Gerir as suas atividades. 
Autonomia financeira: Tem verbas próprias para gerir suas atividades. A principal fonte de 
verbas vem do orçamento, mas não impede que possam cobrar pelos serviços que prestam. 
Patrimônio próprio personalizado: O patrimônio é personalizado, personificado, 
diferenciando-se das demais. 
As pessoas jurídicas de base associativa têm como aspecto principal as pessoas que as integram, 
já as pessoas jurídicas de base fundacional têm como aspecto peculiar o patrimônio, pois ele vai 
beneficiar as pessoas que se encontram na Administração e as que estão fora dela. 
Controle: Há apenas um controle quanto à legalidade dos atos praticados pelas Fundações. 
Assim, a Administração direta não poderá interferir no mérito dos seus atos, tendo que respeitar 
a autonomia que elas receberam ao serem criadas. 
 
Criação: Se for pessoa jurídica de direito público: A lei específica cria. 
Se for pessoa jurídica de direito privado: A lei específica autoriza a sua criação. Assim, só 
adquiriram personalidade jurídica após aprovação e registro dos Estatutos. 
A lei deve ser específica, assim para cada Fundação deve existir uma lei. “Somente por lei 
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade 
de economia mista e de fundação, cabendo a lei complementar, neste ultimo caso, definir as 
áreas de atuação” (art. 37, XIX da CF). 
A lei ordinária que criará a Fundação será de iniciativa do Presidente da República, por força do 
artigo 61, §1º, II e da CF. “São de iniciativa do Presidente da República leis que disponham 
sobre criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto 
no art. 84, VI da CF”. 
2.2.1 Privilégios 
 
Privilégios processuais (art. 188 do CPC): 
Se for pessoa jurídica de direito público: Tem os mesmos privilégios da Administração Direta, 
isto é, prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer, visto que estão incluídas na 
expressão “Fazenda Pública”. A expressão “contestar” foi utilizada num sentido amplo, isto é no 
sentido de responder. 
Se for pessoa jurídica de direito privado: Não tem privilégios, pois não integra o conceito de 
“Fazenda Pública”. 
Privilégios tributários (art. 150, §2º da CF): As Fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público são imunes a impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, vinculados a suas 
finalidades essenciais ou delas decorrentes. – Não são imunes às taxas e contribuições de 
melhoria. 
Responsabilidade: As próprias Fundações respondem por obrigações, compromissos e 
prejuízos que causarem a terceiros, por conseqüência lógica da sua autonomia e patrimônio. 
A Administração direta pode ser chamada a responder pelas obrigações contraídas pelas 
Fundações apenas em caráter subsidiário (depois de esgotadas as forças das autarquias) e não 
solidário. 
Falência: Não se submetem a regime falimentar, pois são prestadoras de serviço público. 
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2.3 EMPRESAS PÚBLICAS 
 
Conceito: Empresas Públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas para a prestação de 
serviço público ou para a exploração de atividade econômica, contando com um capital 
exclusivamente público e constituídas sob qualquer modalidade empresarial. 
A descentralização do serviço público só se faz por delegação (só transfere a execução do 
serviço público). Com relação à exploração de atividade econômica devem se submeter aos 
princípios da ordem econômica (art. 170 e 173, §1º da CF). 
Ex: BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Social: financia projetos de natureza social – 
presta serviço público); Caixa Econômica Federal (explora atividade econômica); Radio Brás 
(responsável pela voz do Brasil: presta serviço público). 
Características: 
Autonomia administrativa: Tem liberdade para gerir as suas atividades, tomar decisões. Ex: 
Pode contratar pessoas por concurso público; pode contratar serviços por meio de licitação. 
Autonomia financeira: Tem verbas próprias e verbas que vêm do orçamento. 
Patrimônio próprio: A Administração Direta transferiu parte de seu patrimônio a elas. Não 
pode-se falar em execução do direito privado contra a Empresa Pública, pois o patrimônio é 
público, dando-se o pagamento por meio de precatórios. 
Controle da Empresa Pública: Há apenas um controle quanto à legalidade dos atos praticadospelas Empresas Públicas. Assim, a Administração direta não poderá interferir no mérito dos seus 
atos, tendo que respeitar a autonomia que elas receberam ao serem criadas. 
Criação: Sendo a Empresa Pública pessoa jurídica de direito privado, a lei autoriza a sua 
criação. Adquirirão personalidade jurídica com o registro de seus estatutos no órgão competente. 
A lei deve ser específica, assim para cada Empresa Pública deve existir uma lei. “Somente por 
lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de 
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de atuação” (art. 37, XIX da CF). 
Privilégios: Privilégios processuais (art. 188 do CPC): As Empresas Públicas não têm 
privilégios processuais, pois estes só são conferidos à Fazenda Pública, expressão esta que só 
abrange as pessoas jurídicas de direito público. 
Privilégios tributários (art. 150, §3º da CF): 
Quando explorarem atividade econômica: Não terão privilégios tributários. Não serão imunes a 
impostos. 
Quando prestarem serviços públicos: Não terão privilégios, salvo se não cobrarem tarifas dos 
usuários. 
“As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios 
fiscais não extensivos às do setor privado” (art. 173, §2º da CF). 
Responsabilidade: As próprias Empresas Públicas respondem por obrigações, compromissos e 
prejuízos que causarem a terceiros, por conseqüência lógica das suas características. 
Se a Empresa Pública for prestadora de serviço público, a Administração Direta pode ser 
chamada a responder em caráter subsidiário (depois de esgotadas as forças da empresa publica) e 
não solidário. Entretanto, se for exploradora de atividade econômica, a Administração direta não 
poderá ser acionada, pois ela estará regulada pelo mesmo regime da iniciativa privada. 
 
Falência: Se a Empresa Pública for prestadora de serviço público não se submete a regime 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 13 
falimentar. Mas, se explorar atividade econômica pode falir, pois está competindo com a 
iniciativa privada. 
A Empresa Pública não será extinta pela falência, pois só pode ser extinta por meio de lei. 
 
2.4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
Conceito: Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado criadas para 
prestação de serviço público ou exploração de atividade econômica, contando com um capital 
misto e constituídas sob a modalidade de sociedade anônima. 
A descentralização do serviço público só se faz por delegação (só transfere a execução do 
serviço público). Com relação a exploração de atividade econômica, assim como as Empresas 
Públicas, também estão submetidas aos princípios da ordem econômica (art. 170 e 173, §1º da 
CF). 
Diferem-se da empresa pública, pois contam com um capital misto (participação da iniciativa 
privada) e são constituídas sob a modalidade de sociedade anônima. 
Ex: Banco do Brasil (exerce atividade econômica); Petrobrás (presta serviço público); Sabesp 
(presta serviço público); Metrô (presta serviços públicos); Cetesb (presta serviços públicos); 
Dersa (presta serviços públicos); Anhembi Turismo (presta serviços públicos); CET (presta 
serviços públicos). 
 
Características 
 
Autonomia administrativa: Tem liberdade para gerir as suas atividades, tomar decisões. Ex: 
Pode contratar pessoas por concurso público; pode contratar serviços por meio de licitação. 
Autonomia financeira: Tem verbas próprias e verbas que vêm do orçamento. 
Patrimônio próprio: A Administração Direta transferiu parte de seu patrimônio a elas. Não 
pode-se falar em execução do direito privado contra a Sociedade de economia Mista, pois o 
patrimônio é público, dando-se o pagamento por meio de precatórios. 
Controle: Há apenas um controle quanto à legalidade dos atos praticados pelas Sociedades de 
Economia Mista. Assim, a Administração direta não poderá interferir no mérito dos seus atos, 
tendo que respeitar a autonomia que elas receberam ao serem criadas. 
Criação: Sendo a Sociedade de Economia Mista pessoa jurídica de direito privado, a lei autoriza 
a sua criação. A personalidade jurídica será adquirida com o registro dos Estatutos no órgão 
competente. 
A lei deve ser específica, assim para cada Sociedade de Economia Mista deve existir uma lei. 
“Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de atuação” (art. 37, XIX da CF). 
Privilégios: Privilégios processuais (art. 188 do CPC): As Sociedades de Economia Mista não 
têm privilégios processuais, pois estes só são conferidos à Fazenda Pública, expressão esta que 
só abrange as pessoas jurídicas de direito público. 
Privilégios tributários (art. 150, §3º da CF): Quando explorarem atividade econômica: Não 
terão privilégios tributários. Não serão imunes a impostos. 
Quando prestarem serviços públicos: Não terão privilégios, salvo se não cobrarem tarifas dos 
usuários. 
“As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios 
fiscais não extensivos às do setor privado” (art. 173, §2º da CF). 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 14 
Responsabilidade: As próprias Sociedades de Economia Mista respondem por obrigações, 
compromissos e prejuízos que causarem a terceiros, por conseqüência lógica das suas 
características. Se a sociedade de economia Mista for prestadora de serviço público, a 
Administração Direta pode ser chamada a responder em caráter subsidiário (depois de esgotadas 
as forças da empresa publica) e não solidário. Entretanto, se for exploradora de atividade 
econômica, a Administração direta não poderá ser acionada, pois ela estará regulada pelo mesmo 
regime da iniciativa privada. 
Falência: Se a Sociedade de Economia Mista for prestadora de serviço público, não se submete 
a regime falimentar. Mas, se explorar atividade econômica pode falir, pois está competindo com 
a iniciativa privada. 
 
3 TERCEIRO SETOR 
As pessoas que integram o terceiro setor não estão dentro da Administração Pública, mas atuam 
ao lado do Estado, cooperam com o Estado. São entidades particulares (pessoas jurídicas de 
direito privado) que estabelecem parcerias com o Estado, tendo por objetivo a preservação do 
interesse público. 
Organizações Sociais / Serviços Sociais autônomos. 
Organizações sociais: São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que 
prestam serviços públicos não exclusivos do Estado, tais como ensino, pesquisa científica, meio 
ambiente, incentivo à cultura, programas de saúde. 
As organizações sociais receberão em troca da execução de serviços públicos não exclusivos, 
uma série de incentivos, como verbas públicas, bens públicos, servidores e etc. 
A Parceria é estabelecida através de um contrato de gestão, sem necessidade de licitação (art. 24, 
XXIV da Lei 8666/93). A dispensa de licitação abrange tão somente as atividades contempladas 
no contrato de gestão. É relevante ressaltar que esse contrato de gestão não tem qualquer relação 
com aquele das agências executivas (art. 37, §8º da CF). 
Serviços sociais autônomos: São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por lei, sem fins 
lucrativos, para exercer atividades de assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos 
profissionais. Não prestam serviço público delegado, mas atuam ao lado do Estado. Ex: SENAI, 
SESC, SEBRAI, SENAC. 
Os serviços sociais autônomos receberão em troca das atividades de auxílio a certas categorias, 
verbas públicas e a possibilidade de ficar com o produto das contribuições fiscais cobradas. O 
Estadotem interesse em apoiar esta atividade. 
Fiscalização pelo Tribunal de Contas: Tribunal de Contas é o órgão auxiliar do Poder 
Legislativo que zela pela moralidade dos atos administrativos. 
As organizações sociais e os serviços sociais autônomos são fiscalizados pelo Tribunal de 
Contas, pois trabalham com verbas públicas. “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores 
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de 
natureza pecuniária” (art. 70, parágrafo único da CF). 
 
 
 
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
 
Os princípios administrativos são fundamentais a administração publica, pois 
este é o que inspira a forma como a administração deverá agir. Celso Antônio 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 15 
Bandeira de Mello conceitua o principio como: “mandamento nucelar de um sistema, 
verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes 
normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão 
e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, 
no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico”. 
Os princípios podem ser classificados de duas formas: os Expressos que estes 
estão previstas no artigo 37 da CF88 e os Implícitos, porém, reconhecidos. 
Cabe a administração direta e indireta, de qualquer poder da União, Estados, 
Distrito Federal ou Municípios, assim como, autarquias, fundações, sociedades de 
econômica mista e empresas publicas, se submeterem ao cumprimento dos princípios. 
EXPLÍCITOS 
Princípios expressos no artigo 37 CF88: 
I- Princípio da legalidade: “ ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma 
coisa senão em virtude da lei”. Portanto, para o particular, a regra é a autonomia da vontade, 
porém para a administração publica, a única vontade é a da lei. Este princípio é a base do Estado 
Democrático de Direito e garante que todos os conflitos serão resolvidos pela lei (art. 5º II, art. 
37, caput e sistema tributário). 
– Devemos distinguir a legalidade: 
I) para o direito privado – neste caso as relações são travadas por particulares visando seus 
próprios interesses – eles poderão fazer tudo aquilo que a não proibir, prestigia a 
autonomia da vontade (relação de não contradição com a lei).; 
II) para o direito público – tendo em vista o interesse da coletividade que representa, a 
Administração só pode fazer aquilo que a lei autoriza (relação de subordinação com a lei) 
- obs.: 
1) discricionariedade = é a liberdade que o ordenamento jurídico confere ao Administrador 
para atuar em certas situações de acordo com o juízo de conveniência e oportunidade, mas 
sempre dentro dos limites da lei (não cabe intervenção judicial quanto ao mérito). 
2) Arbitrariedade = é a atuação fora dos limites impostos por lei. 
 
II - Princípio da Impessoalidade: A administração deve estar em constante observação 
ao interesse publico, não ao privado. É o principio que buscará da administração o 
tratamento igualitário e isonômico para com os administrados. 
III- Princípio da Moralidade: Este princípio trata da conduta do administrador, pois este 
deverá seguir de forma ética e profissional. Este princípio prima pela probidade dentro da 
Administração como uma das diretrizes a ser seguida. 
• A CF considera as hipóteses de imoralidade = improbidade como crime, portanto, é ato ilegal e 
está sujeito ao controle judicial. 
- Lei da Improbidade 
– Lei 8.429/92 – a lei trouxe hipóteses que a improbidade depende de 
prova e outras em que se presume. 
– Presume-se ato de improbidade: 
I) venda de bem público abaixo do valor de mercado 
II) compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento) 
- o instrumento para o controle da moralidade é a Ação Popular – art. 5º, LXXIII 
- Conseqüências: 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 16 
art. 37, § 4º - podem incidir sem prejuízo da ação penal cabível. 
I) perda da função; 
II) suspensão dos direitos políticos; 
III) declaração de indisponibilidade dos bens; 
IV) obrigação de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário. 
 
IV- Princípio da Publicidade: Este se divide em dois sentidos: deve ocorrer a publicação 
oficial dos atos administrativos para que estes possam produzir efeitos (publicação no Diário 
oficial ou por Edital). E o segundo refere-se à obrigação da administração em demonstrar total 
transparência na atividade administrativa. Por este princípio, a administração deve informar a 
todos os seus atos, já que representa os nossos interesses. - Não havendo publicidade o ato terá 
seus efeitos anulados. 
• A publicidade é de acordo com certos requisitos legais (não é livre) 
• A CF proíbe a publicidade que faça propaganda do administrador (como pessoa), a propaganda 
as obras é necessária, sem vinculá-las à pessoa (não pode ter símbolos, imagens, expressões) 
Exceções: 
I) art. 5º, XXXIII – garante o sigilo para segurança da sociedade e do Estado; 
II) art. 5º, X - direito à intimidade e 
III) art. 5º LX – ações que devem correr em segredo de justiça. 
 
V- Princípio da Eficiência: É obrigação do funcionário publico prestar suas atividades 
com presteza, perfeição e rendimento em suas funções. Ou seja, é necessário que o funcionário 
público trabalhe de forma eficiente e voltada para a necessidade da sociedade. (EC 19 – já 
existia mas não com esta roupagem): visa: 
I) racionalizar a máquina administrativa; 
II) aperfeiçoamento na prestação do serviço público 
• atuar com eficiência é atuar de modo adequado frente aos meios que possui e aos 
resultados obtidos (meio e resultados eficientes) 
 
IMPLÍ CITOS 
Princípios implícitos, mas que são reconhecidos: 
VI- Princípio da Supremacia do Interesse Publico: O Estado é o representante da 
sociedade, então, o interesse público prevalece sobre o do particular por ser um 
interesse comum. 
VII- Princípio da Indisponibilidade: Os bens públicos são de interesse de toda a 
sociedade, cabendo ao administrador protegê-lo, não estando ele disponível. 
VIII- Princípio da Autotutela: Apreciando o mérito (é voltada para a oportunidade e 
conveniência de manter ou alterar ato) e a legalidade (a administração poderá anular 
seus atos ilegais), a administração tem autonomia para controlar seus atos 
administrativos. 
IX- Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos: Serviço público relevante, por 
ser de interesse da coletividade, não pode parar, ou seja, suas atividades não podem 
ser interrompidas prejudicando toda a sociedade. 
X- Princípio da Segurança Jurídica: Este princípio está ligado a obrigatoriedade da 
administração em respeitar o direito adquirido e as normas impostas aos súditos que 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 17 
refletem no Estado de alguma forma. Este princípio tem a mesma origem do direito 
privado, e neste caso está almejando alcançar a própria administração, evitando com 
que esta faça algo em nome do bem coletivo que retire de algum indivíduo ou de 
algum inocente direito já adquirido. Visa este princípio manter segura as relações 
entre o Estado e os jurisdicionados de forma que se o ato deve ser desconstituído este 
será anulado ou revogado, mantendo as obrigações e direitos ex-tunc ou ex-nunc. 
XI- Princípio da Motivação: Este princípio é reconhecido na Lei 9.784/99 e impõe 
aos a Administração Pública a obrigação de justificar seus atos. É tão importante que 
está ligado diretamente a validade do ato administrativo, e sua ausência implica na 
nulidade do ato. A motivação difereda fundamentação, sendo a primeira mais 
profunda, devendo o Estado amplamente explicar de forma motivada em qual norma 
a decisão foi motivada para a defesa do interesse coletivo. 
XII- Razoabilidade:Trata-se de uma limitação ao poder discricionário da Administração 
Pública, viabilizando a possibilidade de revisão pelo poder judiciário e de certa forma a 
razoabilidade atenderá ao interesse público dentro da razoável e sensato. É o binômio 
adequação-necessidade. 
 XIII Proporcionalidade: Para alguns doutrinadores este princípio se confunde com o 
da razoabilidade uma vez que um completa o outro. Noutro giro a doutrina também aponta que 
este princípio serviria para nortear o alcance da competência válida da Administração. Mesmo 
levando em consideração a supremacia dos direitos públicos não se deve deixar sem amparo o 
direito individual, devendo ser proporcional em todas suas formas, sob pena de nulidade. É o 
binômio meio-fim. 
XIV Tutela ou controle: Elaborado para assegurar que as entidades da Administração 
Indireta cumpram o princípio da especialidade. Cabe à Administração Pública Direta fiscalizar 
os atos das referidas entidades, com o objetivo de garantir o cumprimento de seus objetivos 
específicos institucionais. A regra é a autonomia das entidades, a independência da entidade 
administrativa que goza de fins próprios garantidos por lei, mas há necessidade de que a 
Administração Direta (União, Estado ou Município), que instituiu a entidade, se certifique de 
que ela está cumprindo os fins para que foi criada. 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
 
• Os poderes surgem como instrumentos através dos quais o poder público vai perseguir seu 
interesse coletivo. 
- Características: 
a) é um dever, é obrigatório; 
b) é irrenunciável; 
c) cabe responsabilização que pode ser: 
I) quando o administrador se utiliza dos poderes além dos limites permitidos por 
lei (ação) ou 
II) quando ele não utiliza dos poderes quando deveria ter se utilizado (omissão). – Legislação: 
Lei 4898/65 – Abuso de Poder e Lei 8429/92 – Improbidade Administrativa. 
d) deve obedecer aos limites das regras de competência, sob pena de inconstitucionalidade. 
 
- Abuso de Poder – é o fenômeno que se verifica sempre que uma autoridade ou um agente 
público embora competente para a prática de um ato ultrapasse os limites das suas atribuições ou 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 18 
se desvie das finalidades anteriormente previstas. 
- Duas situações (modalidades): 
a) ultrapassa seus limites = excesso de poder 
b) desvia a finalidade anteriormente prevista = desvio de finalidade 
 
- Teoria dos motivos determinantes – é aquela que prende o administrador no momento da 
execução do ato aos motivos que ele alegou no momento de sua edição. Todo ato administrativo 
precisa ser motivado para possibilitar o exercício do contraditório e da ampla defesa (a CE/SP 
prevê expressamente o princ. da motivação – art. 111) e, são estes motivos que determinam e 
condicionam a execução do ato. Se o administrador se afasta destes motivos há ilegalidade, há 
abuso de poder, mas, se ele obedece a outro interesse público não há desobediência à teoria, não 
é desvio de finalidade e, portanto, não há abuso de poder. 
 
- Poder vinculado – estabelece um único comportamento possível a ser tomado pelo 
administrador diante de casos concretos, sem nenhuma liberdade para um juízo de conveniência 
e oportunidade (juízo de valores). 
• O ato que deixar de atender a qualquer dado expresso na lei será nulo, por desvinculado do seu 
tipo padrão, podendo ser declarado pela Administração ou pelo Judiciário. 
 
- Poder discricionário - neste poder a administrador também está subordinado à lei, diferencia 
do vinculado porque ele tem liberdade para atuar de acordo com um juízo de conveniência e 
oportunidade, de tal forma que, havendo duas alternativas o administrador pode optar qual delas, 
no seu entendimento, preserve melhor o interesse público. 
Discricionariedade é diferente de arbitrariedade: discricionariedade é a liberdade para atuar, para 
agir dentro dos limites da lei e arbitrariedade é a atuação do administrador além (fora) dos 
limites da lei. 
– Ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido. 
- Controle: os atos arbitrários devem ser reapreciados pelo Judiciário (é abuso de poder). 
Diferente do ato discricionário, se for válido o Judiciário não poderá reapreciar o seu mérito 
(o juízo de valor do juiz não pode substituir o do administrador – independência dos poderes). 
- Há controvérsia quanto à necessidade ou não dos atos discricionários (minoria – Hely – 
dispensa) 
 
- Poder Hierárquico – é o poder conferido ao administrador para distribuir e escalonar as 
funções dos seus órgãos , ordenar e reaver a atuação de seus agentes, estabelecendo uma relação 
de hierarquia, de subordinação. 
 
Poder Disciplinar – é o poder conferido à Administração que lhe permite punir, apenar a 
prática de infrações funcionais dos servidores e dos que possuem um vínculo jurídico. 
 
- Poder Regulamentar – é o poder conferido ao Administrador para a edição de decretos e 
regulamentos para oferecer fiel execução à lei 
 
- Poder de Polícia – é o poder conferido ao administrador que lhe permite condicionar, 
restringir, frenar o exercício de atividade e direitos pelos particulares em nome do interesse 
da coletividade. Tem como características o CAD (Coercibilidade, Autoexecutoriedade e 
Discricionariedade). 
 
 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 19 
ATO ADMINISTRATIVO 
 
É uma espécie de ato jurídico, é toda manifestação unilateral de vontade da Administração, que 
agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modifica 
r, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações a ela mesma e aos particulares. 
 
- Requisitos de validade (elementos): COMFF 
a) competência – prerrogativa para a edição de um ato, esfera de atuação; 
b) objeto – é ato em si mesmo considerado, é o que o ato decide, opina, certifica; 
c) motivo – razões que justificam a edição do ato; 
d) forma – somente a prescrita em lei, maneira de exteriorização dos atos administrativos, em 
regra, são escritos (exceção: gestão do guarda de trânsito) 
e) finalidade – única, o interesse público 
 
• a soma do motivo e do objeto denomina-se mérito do ato administrativo. 
• o Judiciário só pode rever os atos administrativos no tocante à legalidade dos mesmos, não 
podendo reapreciar o mérito dos atos discricionários. 
 
Atributos do ato administrativo (PIA ou PITA) 
 
a) presunção de legalidade - (o ônus da prova cabe a quem alega a ilegalidade). Tal presunção é 
juris tantum (relativa) 
b) autoexecutoriedade; 
c) imperatividade (coercibilidade) 
d) Tipicidade - Não é reconhecida por todos os doutrinadores; o ato administrativo corresponde 
a figuras jurídicas típicas. Para cada finalidade que administração pretende alcançar, existe um 
ato administrativo específico. 
 
 
- Classificação: 
 
I) quanto aos destinatários: 
a) gerais – atingem a coletividade como um todo (ex. portaria) 
b) individuais – trabalham com uma situação concreta, tem destinatários certos 
(ex. decreto expropriatório, licença para edificação, permissão de uso) 
 
II) quanto ao grau de liberdade: 
a) vinculado – é aquele que estabelece um único comportamento possível de ser adotado pela 
Administração diante de um caso concreto, não há margem de liberdade do administrador (ex. 
aposentadoria por tempo de serviço) 
b) discricionário – prevê mais de um comportamento possível a ser tomado pelo administrador 
em um caso concreto, há margem de liberdade para que ele possa atuar com base em um juízo 
de conveniência e oportunidade,porém sempre dentro dos limites da lei (ex. permissão de uso 
para colocação de mesas e cadeiras nas calçadas públicas). 
 
III) quanto ao objeto: 
a) ato de império – aqueles que a Administração pratica usando da sua supremacia sobre o 
administrado, impondo obrigações de ordem unilateral 
Ex. desapropriação 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 20 
b) ato de gestão – aqueles praticados pela Administração sem valer-se da sua supremacia sobre 
os destinatários. São fundamentalmente regidos pelo direito privado, a administração se afasta 
de suas prerrogativas colocando-se em pé de igualdade com os particulares, 
Ex. contrato de locação 
 
IV) quanto à formação 
a) simples – é o que resulta da manifestação de vontade de um órgão da Administração Pública, 
depende de uma única manifestação de vontade 
b) composto – é aquele que depende de mais de uma manifestação de vontade que devem ser 
produzidas dentro de um mesmo órgão (ex. ato que dependa da autorização de um superior 
hierárquico) 
c) complexo – é aquele que para se aperfeiçoar depende de mais de uma manifestação de 
vontade, porém, essas manifestações de vontade devem ser produzidas por mais de um órgão. 
 
- diferença entre atos compostos e complexos: a manifestação de vontade dos atos compostos 
provem de único órgão, já os atos complexos dependem de manifestação de vontade de órgãos 
diversos. 
 
V) outras classificações: 
a) atos normativos: contêm comando geral visando a correta aplicação da lei. 
Detalhar melhor o que a lei previamente estabeleceu. 
Ex. decretos, regulamentos 
 
b) atos ordinatórios – visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta 
funcional dos seus agentes (fundamento do poder hierárquico). 
Ex. instruções, circulares, ordens de serviço. 
 
c) atos negociais – contém uma declaração de vontade da Administração para concretizar 
negócios com particulares, nas condições previamente impostas pela Administração Pública. 
Ex. autorizações, permissões de uso, concessão de serviço. 
 
d) atos enunciativos – são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou 
atestar um fato, ou então a emitir uma opinião acerca de um determinado tema. 
Ex. certidão, emissão de atestado, parecer. 
 
e) atos punitivos – são aqueles que contém uma sanção imposta pelo poder público em razão da 
prática de uma infração de natureza funcional, imposta de forma unilateral. 
 
 
- Para retirar o ato do ordenamento: 
 
ESPÉCIES OBJETO TITULAR EFEITOS 
ANULAÇÃO ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRAÇÃO E 
JUDICIÁRIO (ART. 5º 
XXXV 
EX TUNC (VOLTA 
TUDO) 
REVOGAÇÃO RAZÕES DE 
OPORTUNIDADE E 
CONVENIÊNCIA 
ADMINISTRAÇÃO EX NUNC (NUNCA 
VOLTA) 
 
Outras formas de extinção: 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 21 
- Cassação – Na verdade a cassação e a anulação de um ato administrativo possuem efeitos bem 
semelhantes. A diferença básica é que na anulação o defeito no ato ocorreu em sua formação, ou 
seja, na origem do ato, em um de seus requisitos de validade; já na cassação, o vício ocorre na 
execução do ato. Como exemplo, temos a cassação de uma licença, concedida pelo Poder 
Público, sob determinadas condições, devido ao descumprimento de tais condições pelo 
particular beneficiário de tal ato. 
É importante observarmos que a cassação possui caráter punitivo (decorre do descumprimento 
de um ato). Assim, Celso Antônio Bandeira de Mello define a cassação como sendo a extinção 
do ato porque o destinatário descumpriu condições que deveriam permanecer atendidas a fim de 
poder continuar desfrutando da situação jurídica. 
- Caducidade – A caducidade origina-se com uma legislação superveniente que acarreta a 
perda de efeitos jurídicos da antiga norma que respaldava a prática daquele ato. Diógenes 
Gasparini define: quando a retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a 
permanência da situação anteriormente consentida. 
Ocorre, por exemplo, quando há retirada de permissão de uso de um bem público, decorrente de 
uma nova lei editada que proíbe tal uso privativo por particulares. Assim, podemos afirmar que 
tal permissão caducou . 
 
- CONTRAPOSIÇÃO - Também chamada por alguns autores de derrubada. Quando um ato 
deixa de ser válido em virtude da emissão de um outro ato que gerou efeitos opostos ao seu, 
dizemos que ocorreu a contraposição. São atos que possuem efeitos contrapostos e por isso não 
podem existir ao mesmo tempo. 
Exemplo clássico é a exoneração de um funcionário, que aniquila os efeitos do ato de nomeação 
 
- Ato nulo e anulável – para o Hely ou o ato atinge o interesse da coletividade e é valido, se 
contrário será nulo. Para Celso e outros há possibilidade de ato anulável, é o que contém um 
vício formal, não atingindo a essência. 
 
- Convalidação – transformação de ato anulável em válido. Pode recair sobre a competência 
(re-ratificação) e a forma (reforma). 
 
- Diferente de conversão = é a oportunidade de um ato imprestável para uma determinada 
finalidade, mas aproveitável em outra para a qual apresenta os requisitos necessários (ex. 
transformar uma concessão, a princípio nula porque não havia lei que a previsse, em uma 
permissão que atingiria praticamente os mesmos fins da concessão). 
 
 
PROCESSO ADMINISTRATIVO 
 
É a seqüência da documentação e das providências necessárias para a obtenção de determinado 
ato final 
 
- Procedimento administrativo – é o modo pelo qual o processo anda, ou a maneira de se 
encadearem os seus atos – é o rito. 
 
- Pode ser: 
a) vinculado: quando existe lei determinando a seqüência dos atos, ex. licitação 
b) discricionário: ou livre, nos casos em que não há previsão legal de rito, seguindo apenas a 
praxe administrativa. 
Curso OJAS – ADMINISTRATIVO TJ 
 22 
 
- Na esfera administrativa não existe coisa julgada, podendo sempre ser intentada ação judicial, 
mesmo após uma decisão administrativa – art. 5º, XXXV. 
 
- Princípios do processo administrativo 
a) legalidade objetiva –apoiar-se em norma legal específica 
b) oficialidade – impulsionado pela administração 
c) informalismo 
d) verdade real 
e) garantia de defesa 
f) publicidade 
 
- Fases do procedimento: 
a) Instauração – ato da própria administração ou por requerimento de interessado. 
b) Instrução 
c) Defesa 
d) Relatório 
e) Decisão 
f) Pedido de reconsideração – se tiver novos argumentos 
g) Recurso – para autoridade hierarquicamente superior, todos tem efeitos devolutivo, podendo 
ter ou não efeito suspensivo. 
 
- Modalidades de processo: 
a) mero expediente 
b) internos – são os processos que envolvem assuntos da própria Administração 
c) externos – são os que abrangem os administrados 
d) de interesse público – são os que interessam à coletividade 
e) de interesse particular – são os que interessam a uma pessoa 
f) de outorga – são aqueles em que o poder público autoriza o exercício de direito individual 
(licença de edificação) 
g) de controle – são os que abrangem atividade sujeita a fiscalização 
h) disciplinares – envolve atuação dos servidores 
i) licitatório – os que tratam de licitação 
 
- Sindicância - apuração prévia, pode se usado para infrações leves, punidas com 
advertência e suspensão de até 30 dias. 
 
SERVIDORES PÚBLICOS 
 
Agentes Administrativos - são os servidores públicos em geral, podem ser: civil ou 
militares, bem como temporários. 
- funcionários – titularizam cargo e, portanto, estão submetidos ao regime estatutário 
- empregados – titularizam emprego, sujeitos ao regime celetista. Ambos exigem 
concurso. 
- temporário – art. 37, IX – para determinado tempo, dispensa concurso público e 
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cabe nas hipóteses de excepcional interesse. 
CARGO PÚBLICO – conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um 
servidor. 
Classificação: 
a) cargo em comissão – aquele ocupado transitoriamente com base no critério de 
confiança. 
b) cargo efetivo – preenchido em caráter definitivo, sem transitoriedade. O seu 
preenchimento se dá, em regra, por concurso público. 
c) vitalício – também preenchidos em caráter definitivo, sendo que seu ocupante só 
pode ser desligado por processo judicial ou por processo administrativo, 
assegurada à ampla defesa – ex. magistratura, MP. 
d) de carreira – aquele que faz parte de um conjunto de cargos com a mesma 
denominação, escalonados em razão das atribuições e da responsabilidade. 
e) isolado – não integra carreira nenhuma. 
 
Provimento: ato que designa uma pessoa para titularizar um cargo público. 
- Pode acontecer das seguintes maneiras: 
a) Inicial – aquele que independe de relações anteriores do indivíduo com a Administração 
Pública. 
 
 dá-se, em regra, por concurso público, com a exceção do cargo em comissão e a contratação 
por tempo determinado 
 é ato complexo, por passa por várias etapas: concurso, nomeação, posse. 
 só se aperfeiçoa com o efetivo exercício de suas funções, após passar por várias etapas. 
b) derivado – aquele que se verifica quando ocorre a titularização de um cargo por um 
indivíduo que já se encontra na estrutura da Administração, não depende de concurso 
público, é possível concurso interno. 
– Modalidades de provimento derivado: 
1) horizontal – não implica elevação, ascensão funcional, pode ser verificar por alguns 
instrumentos: 
 I) transferência – é a passagem da pessoa de um cargo para outro sem elevação funcional 
 II) readaptação – passagem de um cargo para outro, sem elevação funcional, compatível 
com a limitação sofrida pela pessoa 
III) remoção – é o deslocamento do indivíduo de um cargo para outro, sem ascensão 
funciona, dentro do mesmo órgão 
2) vertical – passagem de um cargo para outro, implicando em ascensão funcional. 
I) promoção – passagem de um cargo para outro dentro da mesma carreira, 
Reingresso = provimento derivado, retorno ao serviço ativo do servidor que estava dele 
desligado, pode ser: 
a) reintegração – é a recondução do servidor ao mesmo cargo de que fora demitido, 
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com o pagamento integral dos vencimentos e vantagens do tempo em que esteve 
afastado, um vez reconhecida a ilegalidade da demissão em decisão judicial ou 
administrativa. 
b) econdução – o servidor estável retorna ao cargo anteriormente ocupado em 
decorrência de inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo ou de 
reintegração do anterior ocupante - art. 29 da Lei 8.112/90. 
c) reversão - ocorre o retorno do inativo (aposentado) ao mesmo cargo ou ao cargo 
resultante de sua transformação ou simplesmente ao serviço, como excedente (na 
terminologia da lei), se o antigo cargo estiver provido, quando, por junta médica 
oficial, forem declarados insubsistentes os motivos da aposentadoria - art. 25 e 26 da 
Lei 8.112/90. 
d) aproveitamento – é o retorno obrigatório à atividade do servidor em 
disponibilidade, em cargo de atribuições e remuneração compatíveis com o 
anteriormente ocupado - art. 30 da mesma lei. 
e) readmissão – a reintegração decorrente de ato administrativo – o retorno do 
funcionário ao serviço público quando anulada administrativamente sua 
desinvestidura. 
 
- Desinvestidura de cargo ou emprego 
a) demissão – é a punição por falta grave, 
b) exoneração – pode ser: 
I) a pedido do interessado 
II) de ofício nos cargos em comissão 
III) motivada (ex. durante o estágio probatório, insuficiência de desempenho) 
 
c) dispensa – ocorre em relação ao admitido pelo regime da CLT quando não há justa causa. 
 
- Vacância = abertura de um cargo antes preenchido. 
 
- hipóteses: 
a) exoneração, 
b) demissão, 
c) promoção, 
c) transferência, 
d) aposentadoria e falecimento. 
 
 
 Alterações da Emenda 19 - 
1) Princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
- Com a eficiência o que se procura é a excelência do servidor e do serviço público. 
- Permite ao usuário fiscalizar diretamente o serviço público 
- Para o servidor a eficiência ser apresenta sob as causas: 
 
a) aquisição da estabilidade - prova e suficiência de conhecimentos. 
b) freqüência a cursos de escolas do governo. 
 c) perda da estabilidade, por se revelar incapaz para o serviço público. 
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- Visa também a racionalização da máquina administrativa - O poder público não poderá 
gastar com pessoa mais de 60% do que arrecada com impostos. 
2) Princípio específico da acessibilidade – art. 37, I - brasileiros (natos e naturalizados) e 
estrangeiros, nos termos da lei, com exceção dos cargos privativos de brasileiros natos – art. 12, 
§ 3º 
 
 o art. 37, I é norma de eficácia contida – gera efeitos imediatos e admite lei posterior que 
restrinja sua eficácia, portanto, enquanto não vier a lei o acesso para estrangeiros será livre. 
 a lei poderá ser: federal, estadual ou municipal. 
 
3) Forma de Ingresso 
 
a) concurso público – regra geral – para: 
- cargo – regime estatutário (é o que melhor se adequai, mas não é o único) 
- emprego – regime da CLT (não é idêntico ao da iniciativa privada) 
- A emenda 19 extinguiu o regime jurídico único. 
 
 
 O concurso deverá ser: de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a 
complexidade do cargo ou emprego” (EC – 19) 
 
c) cargo em comissão – livre nomeação, livre exoneração 
d) c) contratação temporária – art. 37, IX – só é possível para fazer frente a uma 
excepcional situação de emergência. ex – pessoal para combate à dengue 
 
4) Prazo de validade do concurso - até dois anos, admitida uma prorrogação por igual 
período. 
 
 A previsão deve constar do edital. 
 Durante o prazo de validade, a Administração não está obrigada a contratar, mas o aprovado 
tem o direito de não ser preterido frente a novos concursandos. 
 
Estabilidade - garantia oferecida ao servidor que lhe assegura a permanência no serviço público 
atendidas às exigências estabelecidas pela Constituição. 
 
- Diferente de vitaliciedade = é a garantia de permanência no cargo, é um acréscimo à 
estabilidade (ex. MP, Magistratura, se adquire após os dois anos de estágio probatório) 
 
- Requisitos para se adquirir a estabilidade: 
a) nomeação em caráter efetivo, 
b) que o indivíduo tenha ultrapassado o estágio probatório, que é de 3 anos (exceto para MP e 
Juiz) 
c) aprovação em prova de conhecimentos ou desempenho. 
 
- Perda da estabilidade - art. 41, § 1º: 
a) em virtude de sentença judicial transitada em julgado, 
b) mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada à ampla defesa, 
c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei 
complementar, assegurada a ampla defesa, 
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d) por excesso de quadros 
 
- Aposentadoria (EC 20/98) – é a garantia de inatividade remunerada reconhecida aos 
servidores que já prestaram longos anos de serviço, ou se tornaram incapacitados para suas 
funções 
 
a) acumulação: regra geral: não se admite a acumulação de vencimentos e proventos 
exceção: médicos, professores, cargos eletivos e cargos em comissão é possível acumular desde 
que o valor não ultrapasse o teto (art. 37, XI) 
 
b) Art. 40 da CF 
I) Invalidez de caráter permanente que impeça o indivíduo de continuar exercendo suas 
atividades 
- proventos podem ser:1) integrais – se a invalidez decorre de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença 
grave, contagiosa ou incurável, ou 
2) proporcionais – proporcionais ao tempo de contribuição 
II) compulsória: fato gerador = atingimento do limite de idade = 70 anos 
- proventos proporcionais ao tempo de contribuição 
 
III) voluntária – requerida pelo servidor que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo 
exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria 
- a EC trocou o critério de tempo de serviço por tempo de contribuição 
 
- se o servidor com mais de 10 anos de serviço e que não tenha tempo mínimo de 5 anos em 
determinado cargo efetivo ou vitalício dar-se-á com base no cargo anterior, desde que nele tenha 
aquele tempo mínimo; caso contrário, o cargo inicial servirá de cálculo para o benefício. 
- Nas seguintes condições: 
1) proventos integrais 
- 60 anos de idade e 35 anos de contribuição – se homem e 
- 55 anos de idade e 30 anos de contribuição – se mulher 
 
2) proventos proporcionais (ao tempo de contribuição) 
- 65 anos de idade – se homem 
- 60 anos de idade – se mulher 
- não existe mais a antiga aposentadoria proporcional – homem 30 e mulher 25. 
 
 
 
Aposentadoria especial 
- Características: 
a) aposentadoria voluntária 
b) com proventos integrais 
c) professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de 
Magistério 
d) só magistério infantil, ensino fundamental e médio (excluídos desta aposentadoria os 
professores universitários) 
e) limites de idade - 55 anos de idade – se homem e 
- 50 anos de idade – se mulher 
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- Aplicabilidade das mudanças: 
a) as regras valerão para aqueles que ingressarem na estrutura da Administração Pública após a 
promulgação da Emenda 
b) grupo de servidores que já estavam no mercado de trabalho e que já preencheram os 
requisitos anteriores para se aposentar – até a data da promulgação da emenda – aplica-se à 
regra do direito adquirido (emenda é fruto de poder derivado, sofre limitações) 
c) grupo de servidores que estão no mercado de trabalho, mas que preenchem os requisitos para 
aposentadoria – não podem invocar o direito adquirido - regras de transição previstas no art. 9º 
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
 
- Aplicabilidade das mudanças: 
a) as regras valerão para aqueles que ingressarem na estrutura da Administração Pública após a 
promulgação da Emenda 
b) grupo de servidores que já estavam no mercado de trabalho e que já preencheram os 
requisitos anteriores para se aposentar – até a data da promulgação da emenda – aplica-se à 
regra do direito adquirido (emenda é fruto de poder derivado, sofre limitações) 
c) grupo de servidores que estão no mercado de trabalho, mas que preenchem os requisitos para 
aposentadoria – não podem invocar o direito adquirido - regras de transição previstas no art. 9º 
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
 
pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em 
atividade. - § 8º 
- Reversão e cassação da aposentadoria: 
a) reversão – é o retorno do inativo ao serviço, em face de cessação dos motivos que autorizam a 
aposentadoria por invalidez. 
b) cassação é penalidade assemelhada à demissão, por acarretar a exclusão do infrator do quadro 
dos inativos e, conseqüentemente, a cessação dos pagamentos de seus proventos. 
- Pensão por morte – o benefício será igual ao valor dos proventos do servidor falecido ou ao 
valor dos proventos a que teria direito servidor em atividade na data do seu falecimento – art. 
40, § 7º 
 
Compreende as seguintes modalidades: 
 
a) SUBSÍDIO - é uma modalidade de remuneração, fixada em parcela única, paga 
obrigatoriamente aos detentores de mandato eletivo (Senador, Deputado Federal, 
Estadual, Vereador, Presidente, Vice-Presidente, Governador , Vice-Governador, 
Prefeito e Vice-Prefeito) e aos demais agentes políticos (Ministros de Estado, 
Secretários Estaduais e Municipais, os membros da Magistratura e o MP e 
Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas). (arts 39, § 4º, 49, VII e VIII, e 
73, § º, c/c os arts. 75, 95, III e 128, § 5º, I, e) 
- agente político (membro de poder, detentor de mandato eletivo, ministros de Estado, 
Secretários Estaduais e Municipais) – tem como única modalidade de remuneração cabível, 
enquanto que os demais agentes públicos poderão ter remuneração. 
 
b) REMUNERAÇÃO – 
I) vencimentos - (no plural) – é espécie de remuneração e corresponde à soma dos vencimentos 
e das vantagens pecuniárias, constituindo a retribuição pecuniária devida ao servidor pelo 
exercício do cargo público. 
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- vencimento (no singular) – corresponde ao padrão do cargo público fixado em lei (salário 
base) 
- vencimentos - salário padrão do cargo acrescido dos demais componentes do sistema 
remuneratório do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional. 
 
II) salário - pago aos empregados públicos da Administração direta e indireta regidos pela CLT, 
titulares de empregos públicos e não de cargos públicos.