2ª Aula - Conteúdo

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APONTAMAMENTOS DE AULA. 06.02.2014.
DIREITO URBANÍSTICO. FACESF.
PROFESSORA JERUSA DE ARRUDA.
Introdução
Desde a antiguidade é possível verificar a existência de normas disciplinando assuntos referentes ao urbanismo. Entretanto, o incremento dos estudos sobre direito urbanístico somente ocorreu a partir da Revolução Industrial, devido ao intenso processo e urbanização que dela decorreu. Atualmente, pode-se afirmar que o direito urbanístico representa disciplina jurídica ainda sem total autonomia, com normas jurídicas dispersas, mas que já detém institutos e princípios próprios.
1. Direito e Urbanismo
A urbanização das cidades criou problemas urbanos que necessitavam de correção, com a ordenação dos espaços habitáveis, de onde nasceu o urbanismo como: técnica e ciência.
Pode-se definir o urbanismo como "um conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade" (MEIRELLES). Em artigo sobre o tema, Caetano Lima (RODRIGUES) complementa tal conceito, afirmando que o urbanismo também compreende o diagnóstico dos problemas das cidades e a avaliação dos meios mais eficazes para solucioná-los.
O urbanismo é, em suma, elemento de importante transformação das cidades, promovido através de atividades próprias, destinadas a aplicar seus princípios e realizar seus fins.
Impossível não relacionar o conteúdo do direito urbanístico com o da ciência urbanismo. Com efeito, o direito urbanístico traz para o sistema jurídico a problemática urbana, através da positivação de normas disciplinando o planejamento urbano, o uso e ocupação do solo urbano, as áreas de interesse especial, a ordenação urbanística da atividade edilícia e a utilização dos instrumentos de intervenção urbanística (SILVA).
Constituem, em verdade, o urbanismo e o direito urbanístico, duas ciências cujo objeto de estudo é o mesmo, porém, avaliado sob óticas peculiares. Ambas se debruçam sobre o fenômeno urbano, propriamente sobre a utilização do espaço nos centros urbanizados e rurais.
2. Conceito de Direito Urbanístico.
JOSÉ AFONSO DA SILVA - "o Direito Urbanístico Objetivo consiste no conjunto de normas que tem por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade" e "Direito Urbanístico como ciência é o ramo do direito público que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores dos espaços habitáveis"
HELY LOPES MEIRELLES – “ramo do direito público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo. Na amplitude desse conceito, incluem-se todas as áreas em que o homem exerce coletivamente qualquer de suas quatro funções essenciais na comunidade – habitação, trabalho, circulação e recreação, excluídas somente as terras de exploração agrícola, pecuária ou extrativa que não afetem a vida urbana”
3. Objeto do Direito Urbanístico
O Direito Urbanístico objetivo (conjunto de normas) tem por objeto regular a atividade urbanística, disciplinar a ordenação do território. Visa “precipuamente a ordenação das cidades, como nota Hely Lopes Meirelles, mas os seus preceitos incidem também sobre as áreas rurais, no vasto campo da ecologia e da proteção ambiental; intimamente relacionadas com as condições da vida humana; em todos os núcleos populacionais, da cidade e do campo.
É o ramo do Direito que visa a promover o controle jurídico do desenvolvimento urbano, isto é, dos vários processos de uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo nas cidades, sempre priorizando a qualidade de vida dos Munícipes.
Para HELY LOPES MEIRELLES, ainda, manifestam-se dois aspectos do Direito Urbanístico:
a) “o Direito Urbanístico objetivo, que consiste no conjunto de normas jurídicas reguladoras da atividade do poder público destinado a ordenar os espaços habitáveis, o que vale dizer: conjunto de normas jurídicas reguladoras da atividade urbanística;
b) “o Direito Urbanístico como ciência que busca o conhecimento sistematizado daquelas normas e princípios reguladores da atividade urbanística.”
As normas de direito Urbanístico são de natureza pública, cogentes, fruto do poder de
polícia do Estado que intervindo na disciplina das relações jurídicas estabelece o condicionamento do exercício do direito de propriedade ao interesse coletivo, uma vez que: o delineamento da propriedade atual se dá em razão da primazia do interesse público em relação ao interesse particular, sempre priorizando a qualidade de vida nas cidades
As imposições urbanísticas são preceitos de Ordem Pública e inserem-se no contexto jurídico como disciplina do conteúdo do direito de propriedade. Substancialmente, elas se justificam pela necessidade de adequar-se o exercício do direito dominial ao bem-estar social e compatibilizá-lo com a utilidade coletiva.
É por meio das limitações e dos atos legislativos que impõem o funcionalismo da propriedade que as normas urbanísticas se exteriorizam. As limitações são medidas de interesse público, decorrentes de lei genérica e abstrata, que se revestem do poder de imperium estatal e decorrem do poder de polícia inerente à Administração Pública. As normas que tratam da utilização da propriedade baseiam-se no poder de polícia do Estado.
Podemos elencar como objetivos principais do direito urbanístico: a) disciplinar o ordenamento urbano; b) disciplinar o uso e ocupação do solo urbano; c) criar e disciplinar áreas de interesse especial; d) coordenar a ordenação urbanística da atividade edilícia; e) coordenar a utilização de instrumentos de intervenção urbanística; f) melhorar a qualidade de vida dos cidadãos.  
4. Autonomia do Direito Urbanístico
Questão discutida na doutrina é se seria o Direito Urbanístico um ramo autônomo do direito ou uma disciplina de outro ramo. Há aqueles que consideram o direito urbanístico parte do direito administrativo, sob fundamento de que as normas de direito urbanístico constituem-se em normas administrativas, especiais ou não, mas sempre referentes ao poder de polícia (SILVA, 2008, p. 40). Essa é a posição predominante na doutrina.
Outros autores entendem o direito urbanístico como ramo do direito econômico. Segundo seu entendimento, se considerarmos o direito urbanístico como conjunto de regras que regem as relações do estado ou seus representantes e pessoas proprietárias de terrenos, ele estaria inserido no direito administrativo, mas, pelas implicações do direito urbanístico na economia da nação, está ele melhor inserido no direito público econômico consideram o direito urbanístico como parte do direito econômico. Para que se considere autônomo um ramo do direito, necessária se faz a presença de alguns requisitos de forma cumulativa, como uma legislação própria voltada a seu objeto de estudo, podendo ser extraídos desse conjunto de normas princípios e institutos próprios, a existência de diversos profissionais especializados no estudo da matéria e a adoção freqüente da disciplina nos currículos dos centos de estudos jurídicos (RODRIGUES).
Sobre a autonomia de um ramo do direito, dispõe José Afonso da Silva:
A autonomia, assim, caracteriza-se sob dois aspectos: autonomia dogmática, quando certo ramo ou subdivisão do direito apresenta conceitos e princípios próprios; autonomia estrutural, porque aqueles princípios e conceitos dogmáticos inspiram a elaboração de institutos e figuras jurídicas diferentes das pertencentes a outros ramos do Direito e não utilizáveis por estes – conforme observa Rubens Gomes de Souza. Nisso é que se configura a chamada ‘autonomia científica’, que, em verdade, só será alcançada pela existência de normas específicas, razoavelmente desenvolvidas, que regulem condutas ou relações conexas ou vinculadas a um objeto específico, conferindo homogeneidade ao sistema normativo de que trata.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo, considera-se uma disciplina juridicamente autônoma quando correspondea um conjunto sistematizado de princípios e regras que lhe dão identidade, diferenciando-a das demais ramificações do Direito (MELLO).
A maioria dos autores não considera o direito urbanístico como uma disciplina jurídica autônoma, já que só recentemente suas normas começaram a desenvolver-se em volta de um objeto específico, qual seja; a habitação dos espaços habitáveis ou a sistematização do território. Além disso, a legislação sobre o tema é ainda dispersa, sendo sua compreensão sistemática produto de esforço quase que exclusivamente doutrinário (RODRIGUES, 2007). Com efeito, as normas urbanísticas, especialmente no Brasil, ainda não adquiriram unidade substancial, formando conjunto coerente e sistematizado legislativamente. Encontram-se dispersas em diversas leis e apenas guardam, entre si, conexão material em função do objeto regulado. Entretanto, já é possível verificar a existência de institutos, princípios e conceitos exclusivamente urbanísticos, os quais inclusive foram ampliados com o Estatuto da Cidade.
Para José Afonso da Silva constitui o direito urbanístico um conjunto de normas que compreende normas gerais, de competência legislativa da União, hoje consubstanciadas no Estatuto da Cidade; normas suplementares de cada Estado de pouca expressão; normas municipais, também de caráter suplementar. Conclui o autor citado que, apesar disso, deve-se considerar ainda, por prudência, o direito urbanístico como um ramo multidisciplinar do direito, o qual com o tempo irá consolidando suas próprias instituições.
5. Princípios do Direito Urbanístico.
A - Principio da função social da propriedade – a propriedade, mesmo que privada, tem que ter destinação vinculada ao benefício coletivo, o uso da propriedade não é absoluto, tem que observar o interesse público e coletivo, principalmente as normas de direito Urbanístico, devendo cumprir os requisitos do artigo 2º da Lei 10.257/01.
B - Principio da função social da cidade – ou seja, as cidades devem garantir aos moradores e transeuntes as melhores condições de vida possível, tal como garantir terra urbanizada, moradia, saneamento ambiental, infra-estrutura, serviços públicos, mobilidade urbana e acesso ao trabalho, cultura e lazer para todos os seus habitantes e passageiros.
C – Principio da cidade sustentável - propiciar o desenvolvimento socialmente justo, ambientalmente equilibrado e econômica e institucionalmente viável.
D - Princípio da dignidade da pessoa humana - entendimento atual de que o ser humano deverá ser respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano, ter condições mínimas e dignas de vida, devendo o Poder Público, através do direito urbanístico, uma vez voltado ao desenvolvimento das técnicas de ordenação dos territórios e utilização social da propriedade, apresenta-se como ciência das mais relevantes para a concretização do direito à dignidade da pessoa humana. Não há dignidade sem moradia, sem condições de habitação, sem instrumentos urbanos que garantam a circulação, o lazer e o trabalho.
E - Princípio da igualdade - O princípio constitucional da igualdade é aquele que as ações do Poder Público, tais como Projetos, Ações, incluindo as Leis, devem ser destinadas a todos, ou seja, todos devem usufruir dos benéficos do direito urbanístico, nenhuma classe ou área deve ser privilegiada em detrimento de outra.
F – Principio da Legalidade – somente a Lei pode impor obrigações urbanísticas, limitações de propriedade, bem como atuação do poder Público, pois toda a atividade urbanística – como é característico a toda atividade pública -, é um dever-poder, obrigando-se o administrador não só visar, mas assegurar a garantia das condições mínimas necessárias a uma vida digna dentro dos centros urbanos, sendo que as medidas devem ser autorizadas em lei.
G – Principio da gestão democrática da cidade - pautada pela indispensável e efetiva participação popular nos projetos e ações do Poder Público, através de audiências públicas da comunidade, tendo em vista que são os principais interessados
H – Principio do Planejamento urbano – para otimizar os resultados, a política urbanística deve ser plenamente planejada, planejando os projetos que são de interesse da coletividade, que deves ser pautados pela legalidade, publicidade e eficiência, visando a satisfação das carências da urbe e de seus citadinos, especialmente no que tange às suas necessidades básicas (lazer, trabalho, moradia e circulação).
I - Princípio da justa distribuição dos benefícios e ônus derivados da atuação urbanística – Tem ligação com o principio da isonomia, onde todos têm direito aos bônus e ônus do direito urbanístico, todos os cidadãos e áreas do município devem se r contempladas de forma igualitária, respeitando suas diferenças, no entanto, os bônus têm que ser divididos igualmente, assim como o ônus. Ex: atividade poluidora sempre vai para área de população pobre, investimentos e grandes obras sempre área de população rica.
Considerações finais
O urbanismo constitui ciência que estuda a nova organização das cidades, a fim de solucionar os principais problemas decorrentes da crescente urbanização experimentada nos últimos séculos, principalmente a partir da Revolução Industrial. Dessa necessidade de organizar o espaço habitável, surgiu o Direito Urbanístico, para legitimar as intervenções do Poder Público na propriedade e na cidade, com o objetivo de garantir a supremacia do interesse coletivo. Constitui, portanto, o direito urbanístico, disciplina que intenta transpor os problemas urbanos para o campo da juridicidade.
O Direito Urbanístico está diretamente ligado ao Direito de Propriedade. Este objeto de proteção e de disputa ao longo da história do mundo ocidental; passa por momento de "coletivização", o que significa que seu conteúdo não mais se justifica pela utilidade que proporciona a um indivíduo, o proprietário, mas a toda a sociedade. No sistema jurídico brasileiro isso está expresso através dos princípios da função social da propriedade, da dignidade da pessoa humana e da justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes da norma urbanística, por exemplo.
Para a maior parcela dos autores, constitui o direito urbanístico parte do direito administrativo; não detendo, portanto, autonomia. No entanto, já é possível identificar a ele institutos jurídicos e princípios próprios, havendo uma tendência de que haja uma consolidação destes, com a conseqüente aquisição de autonomia pelo direito urbanístico.
Referências bibliográficas
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (Org.). Estudos de Direito Constitucional e Urbanístico. 
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro.