[Caderno] Direito Administrativo I

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AULA 1 – 01/03/2016
DIREITO ADMINISTRATIVO
É um direito que trata da Administração Pública.
Alguns autores utilizam um critério de definição baseado no tipo de relação
jurídica, e o Direito Administrativo seria o direito das relações jurídicas entre
cidadão e Estado. Mas, na verdade, há dois fatores que negam esse entendimento. O
primeiro deles está contido no fato de que há outros âmbitos do Direito que também
tratam dessa relação, como o direito penal e o tributário. A relação jurídica cidadão-
Estado não esgota o objeto do Direito Administrativo. O segundo diz respeito a
também existirem outras relações, como entre os entes federativos, que também são
objeto do Direito Administrativo; temos ainda, relações envolvendo entidades
estatais1, como as autarquias – pessoas jurídicas estatais, ex: USP – que não
necessariamente não pessoas jurídicas de direito público, como a Petrobrás – pessoa
jurídica de direito privado. A esse tipo de relação, chamamos de relação
interadministrativa; depois, temos ainda os órgãos públicos, como a Faculdade de
Direito de Ribeirão Preto e os departamentos dela, que são órgãos dentro de órgãos,
que nada mais são do que divisões das pessoas jurídicas. Órgãos não tem
personalidade jurídica, mas existem relações interorgânicas que também são tratadas
pelo Direito Administrativo. Aqui, temos quatro tipos de relações: as destacas, e a
relação Estado-cidadão.
Ainda, alguns autores apresentam o Direito Administrativo como o direito que
rege o Poder Executivo. Dentro de todos os poderes, temos atividades operacionais,
então por mais que a atividade-fim do Legislativo seja legislar, e do Judiciário seja
julgar conflitos, também se submetem ao Direito Administrativo. Por exemplo, um
concurso é um método de seleção, e integra a ordem administrativa; a licitação para
adquirir produtos como computadores, cadeiras, entre outros, também e instrumento
do Direito Administrativo. Assim, os membros do Judiciário e do Legislativo também
estarão vinculados. O que ocorre, portanto, é que grande parte das funções são
concentradas no Poder Executivo, mas isso não leva à conclusão de que o Direito
Administrativo não incida sobre outras áreas de poder.
Na prática, há uma certa resistência à aplicação do Direito Administrativo em
esferas de poder que não o Executivo. Observar que a doutrina, por vezes, alega que
o Judiciário é um poder soberano. O professor discorda, afirmando que apenas o
Estado é soberano, e que poder soberano não existe2.
Alguns autores definem o Direito Administrativo como direito dos serviços
públicos, mas isso não é correto. O Estado, além de oferecer certos serviços, também
desempenha atividades econômicas (ex: Petrobrás), que podem ser ou não
monopolizadas. O Estado restringe a vida dos indivíduos não só na esfera penal, mas
também em outros âmbitos, como o tributário (consumo), como nos serviços de luz,
água (que deve ser autorizada para ser vendida), alimentos são autorizados, entre
outros.
Em última instância, o melhor critério é o que define o Direito
Administrativo como direito da Administração Pública. O que significa
1 Entidade é sinônimo de pessoa jurídica estatal, e isso pode envolver entidades de direito público ou privado.
2 O MP é poder Executivo, embora exerça funções ligadas à justiça, e submete-se ao Direito Administrativo.
Administração Pública? Basicamente, podemos dizer duas coisas. A primeira é que a
Administração Pública abarca um sentido subjetivo, além de um sentido
material/objetivo que indica3:
(a) – função finalística – atividades direcionadas ao atendimento de necessidades
concretas da coletividade por meio de comodidades ou restrições, e geralmente
articuladas em políticas públicas, e 
(b) – função operacional – atividades de gerenciamento da máquina estatal.
O Estado se divide em poderes e entidades. Desse modo, a Administração é
aquele que executa função administrativa, inclusive o Legislativo e o Judiciário. A
legislação administrativa no sentido positivista reflete, de um lado, os grandes valores
constitucionais: Estado de Direito, democracia e República. Na sua construção
dogmática, o Direito Administrativo reflete esses três valores, do artigo 1º da
Constituição Federal. O Estado de Direito revela o princípio da legalidade; a
democracia refere-se à publicidade, vez que o sigilo é a exceção; a República, o
Estado como coisa pública, é traduzido pelo princípio da impessoalidade. Esses três
grandes princípios permeiam toda a legislação.
Além disso, o Direito Administrativo é muito influenciado pelos modelos e
concepções de Administração Pública. Pelo fato de não termos um modelo
codificado, essas várias lógicas se confundem no dia a dia. São três grandes modelos:
1. Modelo patrimonialista: tratar o Estado como patrimônio pessoal. Isso gera
uma confusão entre o que é público e o que é privado.
2. Modelo burocrático: a burocracia foi forjada para dar vida aos valores
constitucionais consagrados do século XIX, que não haviam se irradiado para a
Administração Pública, combatendo o patrimonialismo. O modelo burocrático é
baseado na procedimentalização: o direito passa a determinar procedimentos de ação
para a Administração Pública. No modelo burocrático, há muitos controles prévios,
procedimentos e chancelas. Há valorização da profissionalização (o concurso público
é um instituto burocrático, para que as pessoas que assumam as funções públicas
sejam capacitadas e não indicadas), e valorização do mérito, da impessoalidade.
Existe o problema da autorreferenciabilidade da Administração Pública; uma
Administração que só olha pra dentro. O funcionário não está interessado em saber se
seu problema está resolvido, mas sim em preencher as normas internas. O Estado se
tornou ineficiente, muito procedimentalizado, e poucas vezes se importa com o que
está acontecendo, com o atendido.
3. Modelo gerencial: veio com o intuito de tentar combater alguns males do
modelo burocrático. Defende uma flexibilização do regime de servidores públicos e a
desestatização de muitas atividades e órgãos estatais. Foi muito criticado, batizado de
neoliberal em alguns momentos, mas não foi abandonado de todo.
CONTEÚDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
 FUNDAMENTOS OU ELEMENTOS FUNDAMENTAIS: estudo das fontes,
do regime jurídico-administrativo, dos princípios e da discricionariedade
administrativa.
3 No sentido material, é comum que se utilizem minúsculas para indicar (“administração pública”), enquanto para o
sentido subjetivo, utilizam-se as iniciais maiúsculas (“Administração Pública”).
 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: lida com a estruturação do Estado.
 AGENTES PÚBLICOS: regime de pessoal na Adiministração Pública.
 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA: serviços públicos, economia, etc.
 ATOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
 PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
 CONTROLE E RESPONSABILIZAÇÃO
 BENS ESTATAIS (PÚBLICOS) LIGADOS À ATIVIDADES ESSENCIAIS
BREVE HISTÓRICO
O Direito Administrativo brasileiro tem quatro grandes fases:
1. Fase de fragmentação: desde a chegada dos portugueses, até a vinda da
família real para o Brasil em 1808; essa fase é marcada pela inexistência de um
direito administrativo brasileiro, que é um ramo muito novo, se o compararmos com
o direito privado que teve suas primeiras modificações há inúmeros séculos. Nessa
fase, no entanto, já tínhamos normas, embora não existisse uma ciência do Direito.
Essas normas estavam nas ordenações de Portugal – que vigoraram até o século XX,
pois aquelas que não haviam sido revogadas ainda valiam. Normas sobre dívidas
estatais, sobre funcionários ou agentes, sobre bens públicos. Ex: norma que garantia
aos indivíduos e aos animais o direito subjetivo de utilização das ruas públicas edas
águas públicas. Além das ordenações, tínhamos o chamado direito local, que revela
um pouco da raiz patrimonialista do direito brasileiro.
2. Fase de formação: começa a acontecer depois da vinda da família real
portuguesa, e temos uma série de fatores importantes: (i) fator institucional, pois são
criadas inúmeras atividades administrativas (ex: Banco do Brasil, escolas públicas,
Biblioteca Nacional); (ii) fator acadêmico, vez que na França no séc. XIX surge a
ciência do direito administrativo que influi muito no Brasil. Isso leva em 1856 a
criação de uma disciplina de Direito Administrativo na Universidade de Pernambuco
e na São Francisco, e logo depois surge o primeiro livro de Direito Administrativo, de
Vicente Pereira do Rêgo; (iii) fator político, visto que o Brasil se torna independente
e em 1824 vem a primeira Constituição, que traz um rol de direitos fundamentais no
artigo 179 da Constituição Imperial, que é o embrião do nosso atual artigo 5º. Além
disso, a Constituição traz quatro poderes e criou um conceito de Estado, que
fortaleceu a produção de textos de direito administrativo.
3. Fase de consolidação: começa com a Constituição Republicana de 1891, que
foi influenciada pelo modelo norte-americano, através do federalismo, da República,
do presidencialismo e da unicidade de jurisdição. Todos os conflitos jurídicos,
inclusive os com a Administração Pública se submetem à jurisdição una
(diferentemente da Itália e da França, que possuem contencioso administrativo e
justiça comum). Além disso, nessa fase floresceu a nossa produção doutrinária.
Tivemos dois períodos ditatoriais (Estado Novo - 37/35 – e Militar – 67/85), e nesse
contexto, havia uma edição muito frequente de leis administrativas, facilitadas pela
supressão de oposições.
4. Fase de renovação: se inicia em 1988, e são dois fatores óbvios: (i) a própria
CF88, que promove em termos de funcionamento de Estado, responde ao que
aconteceu historicamente no período ditatorial, ensejando um processo de
democratização. Além disso, a Constituição combate os desmandos e luxos do
período militar, além de outras práticas patrimonialistas típicas. Fala-se em
moralização e burocratização; (ii) Plano de Reforma do Aparelho do Estado, que é
um documento, não uma lei, de 1995, elaborado pelo Min. Bresser Pereira, ministro
do FHC para reforma da Administração Pública. Esses documentos centrais explicam
toda a renovação que houve no Direito Administrativo.
AULA 2 – 02/03/2016
FONTES
COMPETÊNCIA
De modo geral na CF temos dois tipos de competência: legislativa (editar leis)
e executiva (poder de colocar essas leis em prática e executar políticas públicas). A
primeira análise a ser feita é de legalidade formal, que parte de competências.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
O art. 22, CF trata de competência privativa da União para legislar sobre
determinadas matérias e traz um rol de incisos, que é matéria de competência
legislativa privativa. Se o Congresso Nacional não legisla sobre essas matérias, os
Estados e Municípios não podem legislar. Todas as normas editadas pelo Congresso,
a princípio, são normas nacionais. As normas não se limitam ao âmbito da
administração pública da União4.
Além deste dispositivo, o art. 24, CF trata de competência legislativa
concorrente. A diferença entre a legislação concorrente e a privativa é meramente o
fato de que os Estados e Municípios podem legislar livremente sobre as questões que
não tenham sido objeto de normatividade por parte da União (competência
concorrente). Caso a União venha a editar alguma norma naquela matéria, é preciso
verificar a compatibilidade com aquela Lei com a legislação local já editada. Para
qualquer tipo de competência, a edição de norma detalhada é permitida. O Congresso
edita normais gerais, e as normas específicas devem ficar por conta dos Estados e
Municípios, mas isso nem sempre é respeitado, pois o Congresso edita legislações
muito detalhadas que deixam pouco espaço para os entes federados discorram sobre
suas especificidades. O art. 24 é um instrumento de acomodação federativa, para que
as entidades subnacionais tenham o mínimo de flexibilidade.
A Administração é um elemento inerente de todas as esferas legislativas,
portanto, o Direito Administrativo também o é. Os entes federados são autônomos, e
essa autonomia é inclusive administrativa. Esses dois artigos que reconhecem a
estrutura federativa tripartite no Brasil trazem de maneira implícita a autonomia para
legislação de entes sobre questões próprias. Sobretudo quando falamos de
gerenciamento da máquina estatal, cada ente tem de ter competência para tratar desse
4 A diferença de uma norma nacional para uma norma federal é justamente essa: as federais aplicam-se apenas à
administração da União, e as nacionais aplicam-se a todas as esferas. Geralmente, as leis editadas pelo Congresso não
explicitam se as normas são nacionais ou federais, e isso enseja uma série de problemas práticos.
assunto, e é por isso que os arts. 22 e 24 se omitem quando tratam de Direito
Administrativo.
Quando caminhamos para a função administrativa como política pública,
voltada a atender necessidades, é diferente. De modo geral, por exemplo, quem
legisla sobre desapropriação é o Congresso Nacional, e os entes competentes para
realizar uma desapropriação; quem legisla sobre política de proteção ambiental é, em
normas gerais a União, e as normas específicas os entes federados. Para cada política
específica, é preciso procurar na CF os fundamentos para tal.
COMPETÊNCIA EXECUTIVA (OU ADMINISTRATIVA)
É a competência de executar um mandamento legal. Pode ser privativa ou
comum. O artigo principal nessa matéria é o que trata das competências comuns, pois
para as competências privativas temos mandamentos esparsos, espalhados pela CF. A
competência privativa é que determinada política pública só pode ser executada por
um determinado ente da administração. O art. 23, CF trata da competência comum, e
temos a atuação de todos os entes. Desse esquema, retiramos que não é porque um
ente não pode legislar sobre o assunto, que ele não pode atuar administrativamente
naquele âmbito.
Quando falamos de fontes, pode ser um documento ou evento do qual podemos
extrair uma norma a guiar, no nosso caso, a Administração Pública. Quando
pensamos em fontes documentais e escritas, na nossa área temos leis administrativas
nos três níveis políticos ou federados.
FONTES LEGISLADAS
 Fontes constitucionais; no nosso modelo federativo tripartite, as fontes
constitucionais são: a Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988,
que tem normas de Direito Administrativo muito importantes, em especial nos arts.
37 a 41; as Constituições Estaduais, e há várias normas de direito estadual nas
normas estaduais que não existem no direito constitucional. Ainda, há as leis
orgânicas municipais e emendas constitucionais.
 Leis; em sentido formal e em sentido material. A lei em sentido formal passou
pelo processo legislativo tradicional. Isso significa que temos normais gerais –
universal em relação ao sujeito – e abstratas – atinge todas as situações – (lei em
sentido material) muitas vezes com o nome de lei, que não são lei em sentido formal,
como as medidas provisórias. O oposto da lei em sentido material é a lei de efeitos
concretos, como a lei de criação de uma Universidade como autarquia. Temos quatro5
documentos importantes:
lei ordinária;
 lei complementar (maior grau de legitimação democrática, aprovada através de
quórum qualificado);
5 O Decreto-Lei foi abolido da CF, mas temos vários decretos que ainda vigem, pois foram recepcionados. Ele é
semelhante à medida provisória.medida provisória (o Presidente edita a Medida Provisória sem autorização do
Legislativo, mas com o limite material do rol de cláusulas pétreas na Constituição.
Podem ser editadas em caso de relevância e urgência; e
 lei delegada; quase não utilizada, e geralmente porque se dispõe que o Congresso
emita uma autorização antes de sua edição, o que é dispensado à medida provisória;
Determinados assuntos são objetos de lei, e várias matérias estão sob iniciativa
do chefe do Executivo. A CF trata do Presidente da República, mas as normas podem
ser usadas por simetria para os demais chefes de Executivo das outras esferas6. Art.
61, pg 1º da CF.
FONTES ADMINISTRATIVAS
 Atos normativos/mandamentais: regras constituídas dentro das instituições
públicas.
 Ato regulamentar do chefe do executivo (poder regulamentar): Art. 84, VI
da CF. Poder regulamentar executivo e poder regulamentar autônomo. O Presidente
deve editar decretos para dar fiel execução à Lei na prática. O Presidente não pode
inventar normas fora do escopo dos limites materiais estabelecidos pelo congresso
para aquela determinada política pública.
FONTES JURISPRUDENCIAIS
Existe uma jurisprudência7 que se forma no âmbito da própria administração
pública. A sequência de julgamentos da autoridade administrativa forma uma
linha de entendimento do direito que não faz coisa julgada e não é definitiva,
podendo ser levada ao judiciário; mas embora não sejam definitivas, geram uma
linha de entendimento que é lícita, desde que possa ser justificada. A base está no
art. 50 da Lei de Processo Administrativo Federal – Lei 9.784/94.
Além da jurisprudência administrativa, temos o sistema de unicidade de
jurisdição. Não temos o contencioso administrativo. Não há a possibilidade de
suprimir a apreciação do judiciário, através do princípio de unicidade de jurisdição
nos casos de ameaça e lesão de direito. O papel dos provimentos judiciais é muito
relevante para o Direito Administrativo, porque os juízes foram criando institutos
construídos pela ação juiz, em vez de pela Lei.
O judiciário é bastante relevante por quatro motivos. O primeiro deles, já
indicado, é a unicidade de jurisdição, que tem seu fundamento no art. 35, CF. Não só
isso, desde 2004 temos no Brasil as súmulas vinculantes, prevista no art. 103-A, CF,
incluído pela Emenda 45. As súmulas são enunciados que sumarizam um
entendimento jurisprudencial, mas até 2004 nenhum juiz era obrigado a seguir uma
súmula. A súmula vinculante vincula não só os juízes, mas os administradores
também. Ainda, as decisões vinculantes do Supremo, incluídas em ADIn, ADC e
ADPF (verificar art. 102, pgf 2º, CF, e a Lei da ADPF, Lei nº 1982/99). Por fim, o
papel do STF é importante nos mandados de injunção, que são muito importantes
6 Poder normativo do veto. Veto não é sinônimo de lacuna, pois veto é dizer não, e lacuna é não dizer.
7 Atenção! Não confundir julgado com jurisprudência.
para a Administração Pública. O mandado de injunção serve para solucionar um
problema de lacuna normativa, e está tratado no art. 5º, LXXI, CF.
AULA 3 – 07/03/2016
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Além das normas específicas de cada matéria ou setor, existem princípios que
são fórmulas nas quais estão contidos os pensamentos diretores do ordenamento
jurídico, de uma disciplina legal ou de um instituto. Consistem em enunciações de
valor genérico que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento
jurídico. Apesar de o Direito Administrativo ser muito distribuído, uma coisa que
muito nos ajuda na matéria é a existência de um rol constitucional de princípios que
se aplicam a todas as esferas da Administração. No Direito Administrativo os
princípios são importantes pois é um direito de elaboração recente e não codificada, e
os princípios ajudam na compreensão e consolidação dos institutos.
De modo geral, esses princípios foram concretizados no art. 37, caput da CF
(sigla LIMPE – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, esse
último tendo sido inserido pela EC nº 19/1998, que é a emenda da reforma da
Administração Pública segundo o modelo gerencial que tinha por intuito corrigir
alguns defeitos do modelo burocrático).
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
Além desses princípios, temos dois outros não inscritos no texto constitucional,
que são os princípios (da supremacia) do interesse público, e o princípio da segurança
jurídica.
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
Está muito relacionado ao conceito de Estado republicano e democrático. Na
medida em que o Estado é uma criação política e deve seguir o modelo racional, o
Estado deve agir de maneira neutra em relação a seus criadores: se criado por todos,
não pode beneficiar alguns e prejudicar outros, devendo tratar todos com um mínimo
de igualdade.
Em primeiro lugar, temos a impessoalidade numa ótica que vai do cidadão
para a Administração Pública, e em segundo, da Administração Pública para o
cidadão. Não interessa para o cidadão quem é o indivíduo que está no exercício da
função pública, porque para o indivíduo o Estado é um ente impessoal. Exemplo: na
faculdade, quando o presidente está afastado, o presidente em exercício, então vice-
presidente, assume como presidente e deverá funcionar independentemente da pessoa
que titularize a função. Na sua ausência, o decano assumirá. Nessa primeira
perspectiva, temos a impessoalidade do cidadão que se relaciona com o Estado, que
olha para o Estado e depende ele. Para esse cidadão, não interessa a pessoa física que
está no exercício da função. Por isso temos regras de suplência e vice-presidência de
modo que o cargo nunca fique sem alguém exercendo-o.
Na segunda perspectiva, nós pensamos na ótica do administrador em relação ao
cidadão. Do mesmo modo que não importa quem está na função administrativa, para
a autoridade também não importa quem é o cidadão que necessita do serviço,
devendo prestá-lo sem benefícios, privilégios ou persecuções por motivos pessoais.
Além disso, não pode a autoridade promover interesses político-partidários ou
religiosos, pois ao fazê-lo, ele transforma a instituição pública que deveria ser
impessoal em um reflexo de seus interesses pessoais. É a separação da vida privada
do agente e da esfera estatal.
Quando falamos desse assunto, temos algumas vedações: (i) é preciso que a
autoridade aja de acordo com a objetividade, de maneira racional, diante do objetivo
público que deve ser atingido. Isso está expresso no art. 2º, pgf único, inc. IV da Lei
de Processo Administrativo Federal; (ii) é preciso que haja neutralidade religiosa,
pois o Estado é laico, e político-partidária. Observar pgf. 1º do art. 37, CF.
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.
Essa ideia de imparcialidade também aparece nos processos administrativos em
geral por meio do que chamamos de regras de impedimento e suspeição. Designam
situações nas quais existe um risco da violação da impessoalidade, e por conta desse
risco, a autoridade deve ser afastada do processo nos casos de impedimento, mas é
objeto de discricionariedade no caso da suspeição, de acordo com os arts. 18 a 21 da
Lei de Processo Administrativo Federal. O impedimento tem o objetivo de conter o
risco, como no exemplo do prefeito que sofre desapropriação e será indenizado por
isso – deveo agente ser afastado do processo. No impedimento, situação objetiva, a
autoridade deve ser afastada. Na suspeição, as hipóteses são duas: deverá haver
inimizade notória, ou amizade íntima, para evitar violação da impessoalidade. Pelo
fato de ser um motivo subjetivo, a mera alegação não leva ao afastamento da
autoridade.
Atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os
pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.
Por este princípio, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou praticá-
lo no interesse próprio ou de terceiros. A ideia é que os poderes atribuídos ao
administrador finalizem-se ao interesse de toda coletividade, propiciando resultados
desconectados de razões pessoais.
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
Assume dos aspectos, a igualdade formal (“todos devem ser tratados
igualmente perante a Lei”) e a igualdade material (“o Estado deve se preocupar com
a situação fática do sujeito, dessa forma é permitido tratar desigualmente os
desiguais”), e nós temos inúmeros políticas de discriminação dentro da
Administração Pública. Isso nos mostra que o princípio da impessoalidade não veda
que se trate diferentemente os desiguais, mas, na prática, como se julga uma medida
dessas? Como se analisa a constitucionalidade dessa medida discriminatória?
Devemos analisar no caso concreto o que é uma discriminação válida no
ordenamento jurídico, e atente-se ao fato de que se devem observar parâmetros
jurídicos:
(i) se existe fundamento fático – aqueles indivíduos estão faticamente numa situação
diferenciada em relação ao todo?;
(ii) valor constitucional a se concretizar;
(iii) relação lógica e causal entre a política discriminatória e o valor constitucional;
(iv) é preciso respeitar a generalidade da discriminação, e esta não pode ser feita de
maneira pessoal. Ex: bolsistas de permanência da USP.
PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
Na linguagem comum, probidade equivale a honestidade, honradez,
integridade de caráter, retidão. Pretende evitar a decisão que destoa do contexto e do
conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina geral norteadora da
Administração. Designa em um primeiro momento a (a) probidade, que deve ser
entendida como correição, honestidade. O pgf. 4º do art. 37 da CF traz isso escrito
de maneira expressa:
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Além da desonestidade poder configurar crime contra a Administração, existe
uma legislação própria de improbidade que é objeto do Direito Administrativo.
Improbidade ou ato de improbidade não é crime! É um tipo de responsabilidade civil,
administrativa e política. Crimes contra a Administração não são atos de improbidade
propriamente. Lei 8.429/1992. Alguns autores afirmam que a Lei Anticorrupção é
baseada nesse dispositivo constitucional que trata da improbidade, e por isso, não é
matéria penal, embora tenha repercussões de direito penal.
Basicamente, temos três grandes blocos: improbidade por dano ao erário –
quando não há intuito de enriquecer, mas tão somente para prejudicar o erário
público; improbidade por enriquecimento ilícito – não prejudica o Estado, mas se
enriquece com base na função pública; e improbidade por violação de princípios –
quando se viola dolosamente princípios é improbidade, não importa o
enriquecimento8. A LPA reforça essa ideia no art. 2º, pgf único, inciso IV. 
A segunda expressão da moralidade administrativa é a (b) razoabilidade. As
ações do Estado devem ser razoáveis, e não apenas legais. A comprovação da
razoabilidade de uma política ou determinação estatal se dá através da (i) adequação
– a medida pode resolver efetivamente a situação, sem onerar em excesso outros
aspectos? A medida tem aptidão a resolver os problemas a que ela se presta? –, da (ii)
necessidade – quando nenhuma outra mais branda, menos restritiva de direitos
fundamentais, tem a mesma capacidade de atingir o resultado – e da (iii)
proporcionalidade9 – verificar se os benefícios públicos resultantes da medida ou
política pública compensam os malefícios.
8 O MP tem sido muito criticado por ter vulgarizado a Lei de Improbidade, e deve ser usada em caso de gestão
fraudulenta, e não em erro de gestão.
Embora não seja consenso, há uma terceira consequência da moralidade
administrativa que é a (c) cooperação. O Estado, no exercício das suas funções
diárias, tem que colaborar para que o cidadão possa desfrutar de seus direitos e
cumprir os seus deveres. Esse mandamento, muito simples, está previsto no art. 3º, I
da LPA. No dia a dia, o Estado muitas vezes dificulta o exercício dos direitos, mas
deve fazer o inverso: facilitar o exercício de direitos e o cumprimento de deveres.
AULAS 4 E 5 – 11/03/2016
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA
Exprime a supremacia da Lei sobre atos e medidas administrativas. Tem a ver
com garantia, certeza jurídica e limitação do poder. A Administração deve sujeitar-se
às normas legais. Não podemos dizer que a Administração Pública pode fazer tudo
que bem entenda, a não ser que haja uma lei de vedação. Duas são as razões para tal:
a Administração é uma ficção, não tem uma vontade própria; é uma construção, como
uma pessoa jurídica qualquer. Dá-se personalidade jurídica a algo que não existe.
Então, o Estado é uma criação da coletividade, dentro do nosso modelo racional
contratualista. Desse modo, como criação do povo, é o próprio povo que deve dizer
ao Estado o que fazer. Quando pensamos em particulares, tudo que não é vedado é
permitido, ao contrário da Administração Pública, que só pode fazer o que extrai da
legislação, e apenas a vontade do povo pode justificar suas condutas. Depende da
Lei10 como reflexo da vontade do povo para encontrar suas funções.
A legalidade tem relação com essa ideia democracia, de Estado democrático e
Estado de direito, e dessa concepção de legalidade como instrumento comunicativo
da vontade do povo, extraímos duas implicações:
i. Supremacia da Lei – muitas vezes traduzida como “nada contra a lei”, ou
seja, a Administração não pode executar comportamentos que violem o que está
determinado pelo direito, porque não tem vontade própria e depende dessa vinculação
do ordenamento. Para nós, na prática, isso gera uma complicação, porque a Lei é
estática e a realidade é dinâmica, e, além disso, é que quando falamos de Lei estamos
pensando num sentido amplo, como um ordenamento jurídico. Nada contra a lei é
nada contra o ordenamento jurídico, e este é composto por várias camadas de normas.
Quando o Estado é federativo, a situação é ainda mais complicada, porque em cada
nível legislativo temos essa hierarquia. Podemos falar em um nível mais alto, que é a
juridicidade: relação de compatibilidade do comportamento com o ordenamento
jurídico num sentido genérico, incluindo aí os valores não escritos que permeiam
ordenamento. Em segundo nível, pensamos em constitucionalidade, que é a
necessidade de pensar em comportamentos compatíveis com a CF; depois, podemos
pensar em legalidade em sentido estrito, a lei em sentido formal, e podemos
continuar descendo nas fontes normativas. A Administração brasileira deve agir de
9 Essa é uma doutrina sobretudo desenvolvida no direito alemão, depois difundida por todo o continente europeu. Os
alemães chamam de proporcionalidade no sentido amplo a nossa razoabilidade, e nós falamos em proporcionalidade em
sentido estrito como um dos aspectos.
10 Atenção: nem todos os comportamentos de uma atividade administrativaprecisam estar descritos na norma jurídica,
mesmo porque, isso seria impossível faticamente. Mas na prática, muitos problemas decorrem dessa crença da
Administração de que todos os atos devem estar previstos em normas. Essa interpretação de ilegalidade, na verdade é
incorreta. Na verdade, a Administração deve cumprir as funções que está na lei e exercer ou executar os meios
adequados para concretizar aquela função que a ela é imposta.
acordo com a Lei e com o Direito. A ideia de lei formal não é suficiente, e na
Alemanha se desenvolveu a teoria de limitações das limitações, que são restrições
que se impõe à própria construção das leis em sentido formal. 
ii. Reserva legal – quanto mais a ação do Estado limita a vida do particular, mais
o Estado tem que procurar no ordenamento jurídico justificativa para tal, ou seja, o
Estado deve fazer conforme o povo autoriza, e o povo autoriza o Estado com base
num mandamento legal. Quanto mais restritiva é a atuação do Estado, mais intensa é
a ação do povo. No Direito Tributário, a legalidade é extremamente importante, pois
o tributo redunda numa redução da propriedade privada: dinheiro do contribuinte é
arrancado e levado aos cofres públicos, forçosamente. Nesse campo, os tributos
dependem de muita legitimação democrática. Direito Penal também é muito
vinculado à Lei, não havendo infração sem que a Lei a preveja. A sanção criminal,
como é muito restritiva da liberdade e da esfera patrimonial do cidadão, exige
altíssima legitimação democrática, e para isso precisamos de reserva legal. Agora,
quando o Estado age de maneira a promover direitos, não necessariamente o Estado
precisa de uma autorização explícita do povo. Quando conferir o direito gera
impactos na esfera de outrem, o posicionamento da doutrina não é pacífico quanto a
haver necessidade de previsão legal, mas se pensarmos num Estado criando uma
política discriminatória que vai gerar um impacto, o mais adequado é que tenha
legitimação popular. No Brasil, o STF aceitou o entendimento em favor das cotas, por
mais impactante que fosse na esfera de outros, antes mesmo da Lei de Cotas (ou seja,
entendeu o STF desfavoravelmente ao princípio da reserva legal). O Congresso não
pensa como o Supremo, em geral, preferindo a previsão legal.
Podemos falar em duas coisas no que diz respeito a reserva legal: (a) geral –
art. 5º, II, CF – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa,
senão em virtude de Lei; (b) específicas – art. 37, VII, CF – prevê o direito
fundamental de greve pro agente público, mas prevê uma lei que discipline o assunto.
Se a atividade do Estado não é restritiva, em geral não cai na reserva legal.
IMPLICAÇÕES DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
 PRESUNÇÃO DE VERACIDADE E LEGALIDADE/LEGITIMIDADE:
supõe-se que tudo que a Administração faz guarda compatibilidade com o
ordenamento jurídico, e presume-se a princípio, relativamente (juris tantum). Essa
presunção justifica inúmeros institutos. Art. 22, pgf 3º da Lei de Processo
Administrativo – autenticação. Por força dessa presunção de legalidade, a
Administração não pode recusar um documento de outra entidade, pois viola o art.
19 da CF; essa disposição está ligada à ideia de presunção de legalidade.
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[...]
II - recusar fé aos documentos públicos;
 PRINCÍPIO DA TUTELA: quando falamos em Administração Pública,
dividimos em dois grupos, a central ou direta (ex: Ministérios) e a especializada ou
indireta (ex: Petrobrás – vinculada ao Ministério). Por contra da legalidade, a direta
tem um poder de supervisão sobre as entidades da indireta. Os fundamentos do poder
de supervisão estão no DEC-LEI 200/67, art. 25, inc. I.
 AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA: o próprio ente administrativo se
controla. A Administração, diante de uma ilegalidade, não necessita ir ao judiciário
para corrigir alguns problemas. Isso implica num poder de anulação dos atos ilegais,
e num poder de revogação de atos incompatíveis com o interesse público11. Um erro
comum dos administradores públicos é achar que qualquer ilegalidade gera anulação;
se não há dano, não há nulidade, e o ato pode ser alterado ou corrigido ou
convalidado. Art. 53 da Lei de Processo Administrativo. Além disso, a autotutela tem
base numa série de dispositivos sumulares de LPA de estados e municípios.
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA x VINCULAÇÃO
Não é possível prever tudo na Lei. Ainda que fosse possível, isso não seria
conveniente porque a realidade é dinâmica e a Lei é estática, e se petrificarmos a Lei
tornamos esta ineficaz. A lei aberta pode se acoplar às transformações da realidade
fática e do funcionamento do Estado. O legislador muitas vezes não tem
conhecimento técnico aprofundado sobre uma determinada realidade, e às vezes a lei
é construída de uma maneira genérica, e o chefe do executivo decreta detalhes
normativos para tornar aquela Lei operacional – regulamentos do executivo. Para
além dessas questões em que o detalhamento é impossível ou inconveniente existem
hipóteses em que a Lei abre ao administrador alternativas.
Quando a lei permite a escolha por duas ou mais soluções, dizemos que existe
discricionariedade administrativa, e isso indica margem de escolha, também
chamada de mérito administrativo. Isso se revela num juízo de conveniência e
oportunidade. Discricionariedade não significa arbitrariedade: deve-se respeitar os
grandes princípios gerais, como a legalidade e a razoabilidade como consequência da
moralidade administrativa. O ato tipicamente discricionário é a autorização
administrativa, e licença é o nome que se dá em regra a atos vinculados.
A decisão vinculada é aquela que é praticada por conta do cumprimento de
requisitos previstos em lei. Não existe margem de escolha ou mérito em atos
vinculados, e atos que têm componentes discricionários12.
A discricionariedade incide sobre os elementos, então podemos falar de três
tipos de discricionariedade:
(i) discricionariedade quanto ao exercício de competência – ex: abrir um processo
ou fazer um acordo, como nos casos da lei ambiental;
(ii) discricionariedade de conteúdo – ex: processo disciplinar, algumas
possibilidades de sanção, podendo-se escolher seu objeto entre advertência,
suspensão ou jubilamento;
(iii) discricionariedade de forma – aspectos formais da prática de um ato, entre
procedimento, edição do ato e divulgação. Enfim, no mesmo contexto decisório tem
elementos que são determinados pela Lei, mas neste mesmo contexto pode ser que
alguns elementos sejam abertos, sujeitos a margem de escolha. Marrara não acredita
na distinção entre discricionariedade e vinculação.
11 Atenção: revogação por interesse público, e anulação por ilegalidade do ato.
12 Ativismo judicial – governo dos juízes – muitos juízes têm tomado decisões pelo seu próprio juízo.
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA (PROF. PAULO MODESTO)
 Segurança do direito; o direito tem que trazer normas e prescrições
minimamente densas e claras para que as pessoas possam extrair do direito
previsibilidade, de modo que ao analisar o direito, a pessoa possa extrair os
parâmetros de conduta. Se após analisar o direito não se sabe o que é lícito ou ilícito,
não se tem segurança jurídica. Nesse sentido, falamos de clareza, detalhamento e
previsibilidade do direito, o que muitas vezes não ocorre na prática, e busca-se na
jurisprudência a segurança que por ventura não se concretiza.
 Segurança no direito; indica, na verdade, uma garantia razoável de
estabilidade das relações jurídicas. O ordenamento deve garantir o mínimo de
estabilidade das relações em que o cidadão se envolve.Quanto maior a instabilidade
jurídica, mais difíceis e custosas se tornam as relações, dado o aumento do volume de
riscos. Na Constituição, isso pode ser enxergado na proteção do direito adquirido, do
ato jurídico perfeito e da coisa julgada. Se não houvesse coisa julgada, mesmo que o
juiz sentenciasse, o conflito poderia ser ressuscitado eternamente e a situação nunca
se pacificaria. Então, existe segurança no direito quando há uma mínima proteção
razoável à estabilidade das relações jurídicas. Ex: não posso mudar as regras de
aposentadoria de quem trabalhou a vida inteira em determinado regime.
 Segurança pelo direito; o direito deve oferecer instrumentos, meios,
garantias, remédios para que as pessoas protejam as suas relações e a estabilidade de
suas relações. Segurança jurídica também está relacionada à proteção da confiança.
Portanto, essa ideia está relacionada a instrumentos de proteção das relações.
A segurança jurídica não está no art. 37, caput, CF como princípio geral, mas
no art. 2º, pgf único da Lei de Processo Administrativo Federal consagra a
segurança jurídica como princípio.
IMPLICAÇÕES DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
EXPRESSÕES POSITIVADAS DO PRINCÍPIO
1. Art. 50 da LPA: se a Administração abandona a jurisprudência, ela precisa
motivar. O cidadão considera a jurisprudência para verificar quais condutas são
aceitáveis ou inaceitáveis. Deve a Administração explicar porque está divergindo a
respeito do que ao longo do tempo sempre decidiu no mesmo sentido, e a justificativa
para isso é a segurança jurídica. Quando o dispositivo diz que deve haver motivação,
está o legislador se valendo de uma lógica de proteção da segurança jurídica.
Motivação de decisão divergente à jurisprudência administrativa (art. 50, VIII,
LPA). Vedação do venire contra factum proprium, que é uma das decorrências
da boa-fé; é a vedação do comportamento contraditório. Essa ideia de previsibilidade
é cada vez mais importante no direito público, como o é no direito privado.
2. Art. 5º, XXXVI, CF. A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico
perfeito e a coisa julgada.
3. Art. 2º, pgf único, inc. XIII da LPA. Trata da vedação ou da irretroatividade
de nova interpretação administrativa. Modula-se o efeito da decisão para o futuro: a
sentença, prolatada hoje, só projetará seus efeitos para o futuro. O problema do
dispositivo é que ele não faz distinção entre interpretação benéfica ou maléfica. A
princípio, nova interpretação não retroage, independente de ser boa ou ruim. Se a
decisão passada for ilícita, há autotutela e pode haver anulação.
4. Art. 54, LPA. A Administração tem poder de autotutela, e pode anular atos
passados ilegais e revogar atos inconvenientes ou inoportunos. O direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé. O art. 54 diz que o Estado manterá um ato ilícito para
proteger a segurança jurídica e a boa-fé do indivíduo. Um valor constitucional,
segurança jurídica, pode ser maior do que a ilegalidade, de modo que isso a torna um
instrumento de manutenção de direitos constitucionais. Exemplo: perda de cargou e
restituição de bolsa de doutorado. O dispositivo fala ainda em decadência do poder de
anulação.
MANIFESTAÇÕES NÃO POSITIVADAS OU JURISPRUDENCIAIS
1. Teoria do fato consumado. Quando o fato já se consumou, não tem como se
retomar os efeitos anteriores. Desse modo, mesmo perante uma ilegalidade, volta-se
para uma ideia maior até de juridicidade. A teoria serve para manter atos consumados,
mesmo que a sentença seja contrária a eles. O critério é a culminação de atos
jurídicos perfeitos e relações jurídicas que se basearam num ponto que está no
passado, e esses atos têm que ser mantidos apesar das circunstâncias.
2. Funcionário de fato (agente público). É o exemplo dos funcionários que
ocupam cargos que na verdade não existem, pois não foram criados pela Lei.
Também é o caso dos funcionários da fundação que atuam em entidades como
hospitais ou a FEA, que praticam atos que só um agente público poderia praticar. Se
aquele que se relacionar com o funcionário estiver de boa-fé, não pode ser
prejudicado
3. Respeito às promessas administrativas. Vedação de venire contra factum 
proprium. 
[AULAS 6 E 7– FALTEI!]
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O tema da transparência e da visibilidade, também tratado como publicidade da
atuação administrativa, encontra-se associado à reivindicação geral de democracia
administrativa. É um princípio fundamental dentro da ideia de Estado Democrático
de Direito, é condição básica de previsibilidade e segurança jurídica, sendo essencial
para a legitimação do Estado. Trata-se de um princípio meio (meio para resguardar
outros direitos). A publicidade tem que adequar da forma administrativa de
comunicação aos contextos fáticos específicos. Como estamos em uma sociedade
informacional, a publicidade deve estar atualizada a essas formas. Informação e
acesso à informação representa poder, e o poder deve estar na mão do povo como
decorrência da democracia.
Um dos desdobramentos do princípio encontra-se no art. 5º, XXXIII, que
reconhece a todos o direito de receber, dos órgãos públicos, informações do seu
interesse particular, coletivo ou geral. A ressalva é feita no sentido de que o direito de
obter informações é mitigado pelas situações em que o sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado, embora essas situações sejam pouco frequentes.
Outra ressalva é a preservação da intimidade, da vida privada, da honra, da imagem
das pessoas, declaradas invioláveis pela Constituição no inc. X do mesmo artigo. Em
tais casos, o sigilo deve predominar sobre a publicidade para preservação desses
direitos.
 PUBLICIDADE FORMAL: decorre do Estado Democrático de Direito; é a
publicidade necessária e essencial, mas não suficiente sozinha. É a exigência do
poder público divulgar seus atos administrativos e de administração para a sociedade,
a fim de que esses atos produzam seus efeitos externos. O documento de publicização
é o Diário Oficial (atualmente, eletrônico e permite pesquisa). É insuficiente porque
não é utilizado/acessível pela população (pouco divulgado). Na prática é pouco usual,
mas é importante como registro dos atos. Certos atos da administração pública só se
tornam válidos e eficazes se divulgados.
 PUBLICIDADE EDUCATIVA: art. 37, pgf 1º CF. Tem como objetivo a
produção e a divulgação de informações para a concretização de políticas públicas e
disseminação de valores públicos, como a campanha da dengue e da violência
familiar. Isso se dá através de mídias privadas ou públicas de grande penetração,
cartazes, custos de instrução e serviços de atendimento à população em geral.
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.
ATENÇÃO:
Mídias privadas: os gastos na publicidade de TV aberta por parte do poder
público são muito altos; se o rádio e a TV são concessões estatais, então, por que o
Estado paga para informar a população? Devia ser previsto no contrato de concessão
uma porcentagem do tempo para informar a população. Nesse tipo de publicidade
importa a eficiência administrativa ligada à conscientização e informação da
população, para que o cidadão esteja apto a exercer cidadania. Ex. O Estado divulga o
que é um cartel, população boicota cartel, o governo nem precisa intervir diretamente
no problema. Por ela se temacesso às políticas públicas. 
 TRANSPARÊNCIA (LEI Nº 12527/11): tem ligação direta com o princípio
da legalidade, a informação dada ao cidadão dá a ele controle sobre os atos
administrativos. Deve haver essa garantia no Estado Democrático de Direito para
controle da população. Art. 5º, XXXIII/CF.
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da
lei (Lei nº 12527/11), sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
 HISTÓRICO:
2000 Criada a Lei de Responsabilidade Fiscal
2003 Criada a Controladora Geral da União
2004 Criado o Portal de Transparência (online)
2009 Mudança na Lei de Responsabilidade Fiscal (maior 
transparência)
2010 Brasil foi condenado na Corte Interamericana pela 
Guerrilha do Arguaia
2014 Comissão da Verdade
 É importante o fim da cultura do sigilo (que deve ser exceção) e início à cultura
da transparência (regra), dessa forma a motivação do ato sigiloso é essencial. Deve-se
ter acesso à informação independente do porquê. Toda entidade que recebe dinheiro
público ou atua no interesse público deve respeitar as leis de transparência13.É
obrigatória a publicidade do documento público e proibida a publicidade do
documento sigilosa. 
 A Lei trata das garantias de acesso, é obrigação do Estado divulgar certas
informações independente de solicitação, de modo transparente, claro e de fácil
compreensão (publicidade ativa).
 Competência do poder público no gerenciamento das informações (o que se
pode divulgar ou não – os casos estão descrito taxativamente na lei). Para não
prejudicar a privacidade do cidadão existe o uso de tarjas pretas nos documentos para
que eles possam ser publicados.
 Divulgação pró-ativa de informações: a administração pública deve publicar
informações mesmo sem solicitação.
Observações:
 Divulgação dos salários dos servidores: princípios da proteção da intimidade e
da segurança x princípio da publicidade. Para o STF, é legal a publicação dos salários
por ser informação de interesse colativo ou feral; a divulgação não é de informações
da vida privada do agente, mas sim, da informação do funcionamento do Estado. A
segurança é um princípio que fica exposto, mas seria o preço a se pagar pela opção de
se tornar servidor público no Estado Republicano.
 Essa decisão veio antes da Lei de Acesso à Informação, que legitimou a
publicidade.
Nem toda informação tem que ser divulgada, então pode-se solicitar
informação independente do motivo, dependendo apenas de identificação do
interessado. A lei teve que ser minuciosa acerca da extensão da inflexibilidade -
formulário (20 dias, mas a lei diz “imediato”) - da administração pública. Toda
solicitação e fornecimento (a não ser que precise de cópias físicas – material ou
serviço) de informação deve ser gratuito!
 Normas de aplicabilidade art.1º e 2º: a lei prevê recurso se a administração
pública se negar a fornecer informações.
13 A Lei traz responsabilização dos agentes públicos, entretanto a população não tem paciência para ficar processando
a incompetência alheia.
RESTRIÇÕES AO DIREITO AO ACESSO À INFORMAÇÃO:
 Segurança da sociedade e do Estado (interesse público, possui classificação e
deve ter fundamentação de menor restrição possível – ideia de razoabilidade aplicada
ao sigilo);
 Informações pessoais ( restrito por 100 anos, a não ser por casos específicos);
o Estado deve controlar as informações sigilosas e pode ser responsável caso ele as
divulgue.
 Art. 5º, X e LX/CF
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua
violação;
LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da
intimidade ou o interesse social o exigirem;
 X: Restrição de informação a vida privada: O Estado pode ser autorizado a
divulgar informação pessoal pelo alvo da informação ou em proteção à sociedade
(nome e salário de servidor público). 
 LX: Informações sigilosas pelo interesse social: Previsto taxativamente no
art. 23 da Lei de Acesso à Informação (depende de procedimento de classificação –
ultra-secreto, secreto ou reservado – quanto mais secreto maior a hierarquia na
administração daquele que classificou).
 A lei traz hipóteses de punição administrativa. O ente público responde pela
divulgação de informações pessoais. Ex. A Operação Lava-Jato, vazou várias
informações pessoais, desmoralizando a Administração Pública que terá indenizar por
danos morais. 
- Participação: 
- Interna:
DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE, TEMOS:
(i) Direito Fundamental à Informação:
Art. 5º, XXXIII e LX CF. Restrições: art. 5º, X (Art. 31 da Lei de Acesso a
Informação); art. 5º XXXIII (Art. 23 e 24 da Lei de Acesso a Informação); Ultra-
secreta, Secreta e Reservada.
(ii) Direito a Motivação:
O motivo é o pressuposto fático e jurídico de um ato estatal. Pressuposto fático:
cola, agressão, jubilamento (com a ADM). Pressuposto jurídico: norma que prevê que
tal fato está no mundo jurídico. A Motivação é requisito de forma, é a explicitação do
motivo. Pela motivação a sociedade controla a ação estatal, garante o direito
fundamental de defesa (sabe-se de que se defender); é muito importante motivar as
decisões discricionárias e decisões restritivas de direito. Na decisão vinculada, a
decisão está pronta; na discricionária, se escolhe a melhor decisão para o caso em
questão. Lei 9784/99 Art. 50, situações exemplificativas.
Há casos em que a motivação não é necessária (efeito benéfico sem restrições a
outrem ou ato vinculado) ou pode ser feita posteriormente (ex. situação de
emergência). O motivo está ali sempre, a motivação como explicitação do motivo
pode não ser necessária.
(iii) Direito a Participação
Abrir o processo é importante para que haja controle da população do Estado,
para que a sociedade entenda as razões do Estado, possam aceitar com mais
facilidade e assim possam apoiar (apoio social é legitimidade do Estado ).
Observação: princípio da eficiência e da publicidade é utilitarista. Por meio da
participação pode-se coletar subsídios para uma decisão mais acertada,
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
A eficiência atua e norteia toda a Administração; liga-se à ideia de ação, para
produzir resultado de modo rápido e preciso. O princípio determina que a
Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que
satisfaçam as necessidades de toda a população. Está no art. 37, caput CF (EC/98):
segue-se a ideia de Gerenciamento. Veio o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado em 1995, e tinha o intuito de reduzir o Estado, principalmente através de
privatizações. Considerou-se, nesse contexto, a melhoria da eficiência e sua maior
defesa. A eficiência já estava no ordenamento jurídico, por exemplo na Ditadura
Militar, art. 70 da competência do Tribunal de Contas. 
 Autorreferenciabilidade da administração pública: o Estado está tão
preocupado em cumprir etapas burocráticas e normas internas que esquece que serve
o cidadão. O Gerencialismo pretende romper com isso, melhorando a eficiência.
O princípio da eficiência vem suscitando o entendimento errôneo de que, em
nome da eficiência, a legalidade será sacrificada. A ADM deve conciliar esses dois
princípios, buscando atuar com eficiência dentro da legalidade.
SENTIDOS DA EFICIÊNCIA DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVO:
 Racionalidade: voltados ao fim público, sem formalidades desnecessárias.
 Formalismo mitigado: O processo é conduzido por formas, mas sem exagero,ex. Art 2º, parágrafo único, VII e VIII da LPA, art. 5º, LXXVIII CF – Emenda 45/04
(duração razoável do processo administrativo).
 Efetividade: preocupação com o resultado; a decisão deve ser apta à
consecução de interesse público e a concretização de direitos fundamentais (não vale
só ser célere), muitas vezes é necessário tempo para se ter uma boa decisão (há uma
tensão prática entre efetividade e celeridade).
 Economicidade: É a que tenha a melhor relação custo-benefício, ou seja,
tenha-se a melhor decisão com o menor custo possível. (muitas leis de licitações e
contratos entendem esse princípio como gastar o mínimo possível a todo custo, sem
levar em conta a sustentabilidade ou a durabilidade e quem é punido é a população). 
PRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO (DA SUPREMACIA DO INTERESSE
PÚBLICO):
A Supremacia é muito criticada por RS e SC, pois serviu para que o legislador
mantivesse prerrogativas sem justificativa plausível em favor do Estado, criando
privilégios para os Estados em motivação. Eles criticam que o Estado paga muito
mais por serviços básicos. Ex. USP contrata empreiteira para construir a faculdade, a
USP não paga alguns meses, a empreiteira tem que continuar realizando o contrato
(mesmo o Estado sendo inadimplente, é obrigatório a continuidade daquele serviço,
na prática isso encarece o preço do trabalho prestado ao Estado). Ex.2. O Estado tem
prazo ampliado no processo (tudo que o Estado toca é interesse público, então seria
justificável ter prazo maior).
Na verdade todos esses mecanismos mostram resquício de poderes absolutos
passados. O interesse público é usado como palavra mágica, interesse público
justifica tudo pelo administrador para tomar decisões arbitrárias. Ex. “interesse
público relevante”, na lei de acesso a informação.
Alguns propõem a extinção do interesse público, o que seria uma medida muito
radical. Não se pode tomar a patologia da administração para extinguir um princípio
que dá legitimidade para a existência do Estado.
Da supremacia do interesse público sobre o interesse particular
A expressão interesse público diz respeito ao bem de toda a coletividade, à
percepção geral das exigências da vida em sociedade. Mas vem sendo matizado pela
ideia de que a Administração cabe realizar a ponderação dos interesses presentes
numa determinada circunstância, para que não ocorra sacrifício a priori de nenhum
interesse.
Supremacia do interesse público, segundo Di Petro:
 Diferenciação:
 Interesses públicos primários: derivam a Constituição; têm a ver com os
objetivos do Estado (art.3º, art.6º, art. 170).
 Interesses públicos secundários: práticos do cotidiano. Exemplo: comprar um
lápis.
Observação: deve haver compatibilidade entre os interesses. 
Subprincípio da Finalidade Pública:
a) Especialidade das Entidades Estatais: cada entidade pública deve seguir sua
finalidade pública;
b) Interpretar a norma administrativa em favor do interesse público (art. 2º, paragráfo
único, XIII LPA);
c) Desvio de finalidade: Ato de improbidade (II, IL 8429). O Estado realiza uma ação
em interesse pessoal e não público.
Subprincípio da Indisponibilidade do Interesse Público: 
É vedado à autoridade administrativa deixar de tomar providências ou retardá-
las, se forem relevantes ao atendimento do interesse público, em virtude de qualquer
outro motivo. A administração Pública não pode recusar sua competência em
desfavor do interesse público. Consequência:
a) Vedação da renúncia de competência (Art. 2º, paragráfo único, II).
b) Dever de autoridade em apurar infrações de subordinados.
Subprincípio da continuidade
As atividades realizadas pela Administração devem ser ininterruptas para que o
atendimento do interesse coletivo não seja prejudicado.
Subprincípio da proporcionalidade
Proporcionalidade tem relação com o sentido de amplitude ou intensidade nas
medidas adotadas, sobretudo nas restritivas e sancionadoras. Razoabilidade tem
sentido de coerência lógica nas decisões e medidas administrativas, o sentido de
adequação entre meios e fins.
Subprincípio da autoexecutoriedade
Segundo este princípio, os atos e medidas da Administração são colocados em
prática, são aplicados pela própria Administração, mediante coação, conforme o caso,
sem necessidade de consentimento de qualquer outro poder.
Subprincípio da autotutela administrativa
Se a administração verificar que atos e medidas contém ilegalidades, poderá 
anulá-los por si própria; se concluir no sentido da inoportunidade e da 
inconveniência, poderá revogá-los. Nesse sentido, a Súmula 473 do STF:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial. 
AULA 8 – 14/03/2016
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Diz respeito à estruturação de Estado. Como o Estado se divide e como a
Administração Pública executa suas tarefas. No âmbito interno, o Estado não poderia
agir de maneira satisfatória caso concentrasse todas as suas funções num ente só.
Quais são os planos da divisão estatal?
 Divisão em níveis políticos/planos federativos: federal, estadual e municipal
– União, estados e municípios. Até a CF88 o Município não era ente autônomo. Em
1824, por influência norte-americana, o estado se torna unitário, e em 1891 o Estado
se torna bipartite: União e plano estadual; essa divisão continuou até 1988, e os
Municípios passaram a desempenhar o papel de ente federativo. Antes disso, o
Município era parte da administração do Estado. Tinha até mesmo legislativo e
executivo, mas não detinha autonomia. Em algumas federações, até hoje o Município
é parte da federação.
Essa divisão federativa é importante para a divisão de tarefas, por proximidade
dos interesses, de cultura, dos graus de desenvolvimento das regiões. O federalismo
dá flexibilidade ao Estado brasileiro, até mesmo em aspectos democráticos. Outra
consideração é que a estrutura unitária tende a gerar uma concentração de poder.
Proximidade da população, democratização, eficiência na execução das tarefas
administrativas, combate à concentração de poder, entre outros, são justificativas.
Inúmeros autores questionam o papel do Município dentro da federação, mas a
Constituição lhes confere o caráter de ente federativo nos arts. 1º e 18 da CF. A
Constituição do Município está no art. 29 da CF. Ainda assim, o Município tem
estrutura diferente das demais entidades da federação.
Existe uma falha dentro do nosso sistema federativo, e os entes subnacionais
devem ter representação política no ente superior. O estado federado tem
representação no Congresso, através do Senado. Os Municípios não têm
representação na Assembleia Legislativa, e não tem como defender seus interesses
perante a Assembleia Legislativa estadual. O Município não tem tripartição de
poderes: só tem Executivo e Legislativo, e é incompleto, porque, de modo geral, os
Municípios não têm tribunais de contas (exceto RJ e SP). Quem controla as contas da
Assembleia e da Prefeitura é o Tribunal de Contas do Estado, e quem escolhe os
membros do Tribunal de Contas é o próprio estado, e isso é um resquício do nosso
federalismo bipartite. O Município continua sendo controlado pelo Estado, além de
não ter representação e muitas vezes sequer tem recursos para executar as
competências que a Constituição lhe conferiu, ficam, por vezes, refém da União.
 Separação de Poderes: no Brasil, tripartite: Poder Executivo, Poder
Legislativo e Poder Judiciário. O MP e a Defensoria fazem parte do Poder Executivo.
A separação de poderes está prevista no art. 2º da Constituição Federal,e impõe que
eles agem de maneira harmônica – não é separação absoluta. Os poderes não seguem
uma simetria, pois temos três poderes em âmbito federal e estadual, e dois poderes no
âmbito municipal. Falamos aqui em descentralização política do Estado, e sempre
deve ter base constitucional, pois a partir dela gera-se a autonomia.
 Divisão em entidades estatais; a entidade estatal é uma pessoa jurídica
estatal. Podem ser de direito público ou de direito privado. Quando forem de direito
privado, ainda assim não poderemos igualar com as entidades privadas não estatais.
São duas esferas: a estatal e a não estatal, e a pública e a privada. Todas as
sociedades são pessoas jurídicas de direito privado, e o regime nem sempre será
privado.
PESSOAS
JURÍDICAS
ESTATAIS
DE DIREITO
PÚBLICO
Exercem atividade pública típica (serviço público,
regulação, poder de polícia).
DE DIREITO
PRIVADO
Exercem atividade econômica ou exercem função
ou atividade pública típica. Ex: Petrobrás, Caixa
econômica, Correios, Transerp, etc.
PESSOAS
JURÍDICAS
NÃO
ESTATAIS
DE DIREITO
PRIVADO
Exercem atividade econômica ou atividade social
desvinculada do Estado, com ou sem finalidade
lucrativa.
Podem exercer função pública ou função
administrativa típica, ensejam a esfera não estatal
pública.
Obs.: cartórios são pessoas físicas com delegações públicas, de direito privado.
 Divisão em órgãos públicos; subdivisão interna às entidades. Não tem
personalidade jurídica, embora alguns tenham capacidade judiciária.
TÉCNICAS DE ORGANIZAÇÃO DE ESTADO
 Descentralização política: é a mais forte e tem base constitucional.
 Descentralização administrativa: cada ente autônomo decide como é feita a
descentralização.
 Descentralização territorial; o Estado cria uma entidade administrativa que
assume todas as parcelas do Estado em uma só, agindo em todo território. Ex:
subprefeitura, distrito e os territórios, que não mais existem no Brasil – Fernando de
Noronha, Acre e Roraima?.
 Descentralização funcional ou por serviço; o Estado cria pessoas jurídicas
estatais autônomas especializadas em determinais assuntos, serviços ou tarefas. Ex:
autarquias, empresas estatais, fundação, associação estatal consórcio. Chamamos de
administração indireta, e são especializadas em determinadas funções, e só podem
fazer aquilo que sua Lei de criação permite.
 Descentralização por colaboração (parcerias em sentido amplo); a doutrina
atual chama de parceria. Transfere função pública para uma entidade não estatal que
assume função estatal. Ex: delegatários de serviços que recebem tarefas estatais.
Quando falamos em Administração em sentido, falamos em dois tipos:
sentido subjetivo (geralmente gravada em iniciais maiúscula) ou objetivo.
Aula 9 – 15/03/2016
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Entidades especializadas, vinculadas à administração pública, sujeitas ao poder de
tutela da administração pública.
 ENTIDADE ESPECIAL
 VINCULADAS À ADMINISTRAÇÃO DIRETA
 SUJEITA AO PODER DE TUTELA DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA
AUTARQUIAS
Pessoas jurídicas estatais, sempre de direito público (art. 41, III CC). Devem
ser criadas por lei. Para cada autarquia, uma lei específica, que define sua área de
atuação, dando os limites de especialização da administração indireta. As leis
detalham as atividades que devem ser executadas, mas às vezes trazendo palavras
vagas, descrevendo sem exaustão e profundidade. As empresas estatais são
autorizadas por lei, enquanto as autarquias nascem com uma lei – art. 37, XIX CF.
 PESSOA JURÍDICA ESTADUAL DE DIREITO PÚBLICO [ART. 41, IV,
CC]
 CRIADAS POR LEI
 PATRIMÔNIO PRÓPRIO → BENS PÚBLICOS
 SERVIDORES PRÓPRIOS → REG PUB
 ATOS/CONTRATOS
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
O regime jurídico-administrativo é exorbitado ao direito comum e se explica
dos regimes gerais já estudados. Um regime jurídico é um conjunto de normas que
incide sobre um objeto jurídico num determinado contexto. Os objetos jurídicos são
bens, pessoas ou atividades. Ex: cadeira – bem móvel porém público de finalidade
vinculada. Falamos aqui de um regime marcado por prerrogativas e sujeições do
direito administrativo. Como a Adm exerce funções especiais, de um lado tem
poderes que os particulares não têm, e de outro lado, se submete a controles que os
particulares não, como é o caso de concurso público para selecionar servidores.
 REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO RESTRITIVO: Muitas normas
de direito administrativo e poucas normas de direito privado. As autarquias são
pessoas jurídicas estatais de direito público e função administrativa típica. Por conta
disso, seu regime jurídico é intensamente administrativo, e isso significa que elas têm
uma série de prerrogativas (benefícios processuais, como prazo duplo para contestar,
recorrer e qualquer ato processual; poder de autotutela, poder de autoexecutoriedade
e coercitividade dos seus atos, imunidade tributária) e sujeições (concurso público,
controle pelo Tribunal de Contas, licitações, controle por remédios especiais como
mandado de segurança e habeas data, além de estarem sujeitas a responsabilidade
objetiva pelo art. 37, pgf 6º da CF).
AGÊNCIAS REGULADORAS
No Brasil, a partir da década de 90, surgiram muitas agências reguladoras que
em verdade são autarquias. Isso se deu por conta da modificação do modelo de
Estado, pois passamos a ter um Estado menos prestador e mais regulador. Com base
nessa mudança de percepção, o Estado passa a se desfazer de esferas estatais para
desempenhar outras atividades, e no lugar dessas instituições, o Estado passa a
investir em entes reguladores. É como se essas autarquias reguladoras fossem uma
compensação pela retirada do Estado nessas áreas. Regulação e agencificação são
movimentos compensatórios da desestatização. São, portanto, autarquias que
exercem função regulatória (função pela qual o Estado busca equilíbrio na exploração
de atividades econômicas de domínio público). 
São exemplos a Anatel (atenção! Internet e telefonia móvel não são serviços
públicos, são atividades econômicas! O que é serviço público é telefonia fixa!),
CADE (alguns entendem que o CADE não é agência reguladora, e exerce a atividade
de defesa da concorrência dependendo do setor, mas o professor a entende como
agência reguladora pois como tal não precisa ser setorizada). A agência entrou no
Brasil como rótulo para batizar essas entidades, mas no fundo são autarquias, pessoas
de direito público exercendo serviço público e sobre o regime jurídico-administrativo.
A INFRAERO, a princípio, é como o DNIT: ela exerce uma função operacional
muito mais do que regular, e não poderemos incluí-la aqui, nesse caso, seria a ANAC.
Na prática, as agências têm uma “autonomia” reforçada, uma certa
independência, que lhes confere uma blindagem em relação ao governo; a ideia das
agências, de um lado, é serem especializadas. Mas a ideia é que elas não se submetam
à intensa influência do governo. São, portanto, autarquias especiais. Essa autonomia
se dá escolhendo como seus dirigentes especialistas. O dirigente não pode ser um
político qualquer. Ainda, esses agentes, embora sejam escolhidos pelo Presidente da
República, eles detêm mandato fixo; é uma categoria sui generis, porque apesar de
ser indicado pelo Presidente e ter aparência de um cargo comissionado, o indivíduo
tem um mandato a cumprir. Isso porque se o indivíduo tivesse receio de desagradar o
governo e ser exonerado do cargo, ele certamente não tomaria algumas atitudes. O
dirigente pode renunciar ao posto, mas, ninguém pode tirar o dirigente do cargo, antes
do fim do mandato.
Do ponto de vista processual, não há possibilidade de a administração central
refazer as decisões da agência reguladora, que, no processo administrativo, é uma
decisão final. Resta ir ao judiciário,pois o processo não vai ao Ministério (recurso
impróprio – sai do âmbito de uma entidade para ser julgada por entidade superior):
termina na agência reguladora. Em regra, não se submete a controle ministerial.
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
São entidades da própria administração, qualificadas por um contrato de
gestão, que por meio desse contrato, têm autonomia [art. 37, pgf 8º]. Quando falamos
em agência executiva, falamos de um órgão ou entidade que celebra um contrato de
gestão, um ajuste celebrado entre entes ou órgãos da própria administração pública,
portanto, um contrato intraestatal. Podemos ter a qualificação de uma autarquia ou de
uma função pública, que é o mais comum. É um contrato de gestão pública, de
natureza meramente administrativa. É aquela agência que se beneficia dos
instrumentos do art. 37, 8º.
AULA 10 – 28/03/2016
ASSOCIAÇÕES ESTATAIS (CONSÓRCIOS PÚBLICOS)
A expressão “consórcio” é muito ampla, e a Lei se refere a ela como entidade e
como instrumento dessa entidade. Aqui, usaremos Associação Estatal, porque quando
falamos em consorciamento estamos falando de um fenômeno através do qual entes
federativos cooperam, para agir em conjunto. Os entes federados muitas vezes têm
dificuldades para executar suas políticas públicas por várias razões (não só
financeiras). Esses entes políticos podem cooperar através de uma série de
mecanismos, executando as competências matérias comuns (art. 23 da CF), por meio
de ajustes ou acordos (ex: convênio), ou de uma maneira mais intensiva, através do
consorciamento. Nisso, surge uma entidade, e a isso chamamos de associação. Aqui
temos uma cooperação mais intensa, que gera uma nova entidade.
Esse tema é regido por uma Lei específica: Lei 11.107/2005, a que
subsidiariamente se aplicam as normas do CC sobre associações, por força do art. 15
da referida Lei. Essas associações do ponto de vista formal assumem duas formas:
podem ser uma (a) associação privada, sem fins lucrativos, ou podem ser uma (b)
associação pública plurifederativa, que tem regime autárquico. O próprio CC
determina que são pessoas jurídicas direito público no art. 41, inc. IV, as autarquias,
incluindo as associações públicas. Quando a associação é privada, teremos alguns
impactos dada a maior incidência de direito privado, e para que seja constituída serão
necessárias observar as normas para tal. Tem um certo impacto na escolha do regime
híbrido. No entanto, se o consórcio for público, estará no regime de direito
administrativo. Esse regime híbrido tem previsão no art. 6º, pgf. 2º da Lei.
O consórcio participativo sempre envolve entes federados, de forma
horizontal. Esse tipo de consorciamento é muito útil, sobretudo, para os Municípios, e
a forma mais comum é a intermunicipal. O consórcio vertical (por exemplo, entre
União e Município, é vedado por Lei, por conta do desequilíbrio federativo. A ideia
do legislador era viabilizar a cooperação, sem que isso afete a federação.
O consórcio finalidade tem como a maior utilidade viabilizar a Gestão
Associada de Serviços, aqui entendidos como serviço mais amplo, não só o público
que lida diretamente com o cidadão, mas gestão administrativa (ex: serviço de
arquivologia).
PROCEDIMENTO PARA CRIAÇÃO DE ASSOCIAÇÃO ESTATAL
1. Elaborar um protocolo de intenções (art. 4º). Definir a finalidade do
consórcio, qual será o âmbito de atuação, como estruturar (PJ de direito público ou
privado), e esses elementos básicos devem estar previstos no protocolo. Marrara
afirma que o protocolo é similar a um Tratado Internacional, pois deve ser ratificado
pelo Legislativo dos entes consorciados: se é Município, o Legislativo é a câmara dos
vereadores, se Estado, a Assembleia Legislativa, etc. Se o formato for privado, a
instituição do consórcio vai depender dos requisitos do Código Civil.
2. Elaborar o Estatuto. Um Estatuto que é estabelecido pela Assembleia Geral,
órgão máximo do consórcio. E nesse AG, cada ente consorciado tem, pelo menos, um
voto. Pode-se criar um consórcio assimétrico, na medida em que os entes possuem
recursos diferenciados. Ainda, o Estatuto tratará, entre outras coisas, do representante
legal do consórcio, que será o chefe do Executivo de um dos entes consorciados (ex:
consórcio de municípios → o chefe será um dos prefeitos). Podem haver mandatos e
eleições, desenhados de acordo com o formato do consórcio.
3. Para que o consórcio funcione, precisa celebrar outros instrumentos
contratuais, e a Lei de Consórcio cria as figuras do contrato de programa e do
contrato de rateio, que até então não existiam em Direito Administrativo.
 O contrato de programa (art. 13 da Lei dos Consórcios) regerá as obrigações
dos entes consorciados em relação ao contrato (papel do consórcio para o ente
consorciado, e o que o consorciado fará pelo consórcio). Regula o serviço que foi
transferido para a gestão associada e regula as obrigações entre entes consorciados e
o consórcio ou a associação. Ele trata também da transferência de bens e de pessoal.
Há algumas vedações, previstas no pgf. 3º do art. 13, que afirma que o consórcio não
pode receber as incumbências de regulação e fiscalização das próprias atividades, não
podendo ser fiscalizador e regulador de si mesmo; além disso, o consórcio não pode
assumir atividade de planejamento. A lei não diz nada a respeito de polícia
administrativa. É possível que o contrato de programa seja celebrado em consórcio
pela administração indireta (art. 13, pgf. 5º).
 O contrato de rateio é tratado no art. 8º e diz respeito à transferência de
recursos financeiros, e tem vinculação com a regulação orçamentária. O
descumprimento desse contrato de rateio, o ente que descumpriu pode ser excluído da
associação, até para não se enriquecer indevidamente às expensas dos demais entes
políticos que sustentam aquele consórcio.
PODERES DAS ASSOCIAÇÕES ESTATAIS OU CONSÓRCIOS (ART.
3º)14
O consórcio pode celebrar acordos e contratos, realizar licitações em nome dos
entes consorciados, promover desapropriação e servidões, ser contratado sem
licitação por entes consorciados, arrecadar preços (uso de infraestrutura) e tarifas (dos
serviços), e o consórcio pode privatizar os serviços que recebeu. Art. 241, CF.
FUNDAÇÕES ESTATAIS
Podem ser:
 Fundações estatais de direito privado; autorizadas por Lei, com patrimônio
próprio e exercem atividades sociais no art. 62, pgf único do CC, fiscalizadas pelo
MP, e derrogações de direito público (ex: concurso público) que sofrem por conta da
CF.
 “Falsas fundações” ou fundações de direito público; fundações autárquicas
de direito público, que são iguais a uma autarquia, embora tenham nome de fundação.
A intenção é ter os benefícios de ser uma instituição de direito público, com as
prerrogativas do Estado, sem sofrer as limitações do direito administrativo.
 O que o STF observa é o seguinte: (i) a fundação é criada por Lei? Porque a
fundação não precisa ser criada, meramente autorizada por lei. (ii) Ela tem recursos
próprios, ou dependem de repasse por parte do Estado? A fundação deve ter
patrimônio personalizado, destinado a um determinado fim. Se a fundação depende
de repasse, isso já mina a essência de fundação. (iii) Essa fundação é controlada em
regra apenas pelo Tribunal de Contas? Porque a fundação deve ser controlada pelo
MP. (iv) Ela atua com base no regime administrativo e age em áreas além das
especificadas no CC? Obs.: não é preciso cumprir todos esses requisitos, mas é
judiciário que analise esses aspectos, embora não seja uma determinação legal. Se a
fundação é autárquica, basicamente segue o regime jurídico-administrativo,
submetidas aos princípios, podendo usar regime de precatório e tendo imunidade
tributária,