Direito civil ambiental

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Capítulo 7
Responsabilidade Civil Ambiental
Seção 1 
Conceituação
Conceitos
Ação Civil Pública (ACP), prevista na Lei Federal nº 7.347/1985, é um dos 
remédios constitucionais colocados à disposição dos legitimados para requerer 
a tutela jurisdicional sobre os direitos e interesses difusos, coletivos e individuais 
homogêneos quando ameaçados por risco ou violados por danos morais e 
materiais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor 
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
A Constituição Federal prevê diversos remédios constitucionais (ações judiciais ou direito 
de petição) para a tutela de direitos. Os diversos remédios ou garantias constitucionais 
postas à disposição para proteger os bens tutelados contra ilegalidades ou abuso 
de poder, são: Habeas corpus, Habeas data, Mandado de segurança, Mandado de 
injunção, Ação popular, Direito de petição, Direito de Certidão e Ação civil pública.
A Ação Civil Pública é o instrumento mais utilizado na tutela do ambiente e, por 
isso, o interesse em averiguar as disposições da lei que a institui.
SILVA, Adão Daniel da. Responsabilidade Civil Ambiental [material didático]. Direito ambiental. Design 
instrucional Delma Cristiane Morari. Revisão Contextuar. Palhoça: UnisulVirtual. 2016.
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Capítulo 7 
Natureza jurídica da ação civil pública
A designação desta ação revela a sua natureza pública e seu caráter civil. 
É pública por tutelar direitos e interesses difusos, coletivos e individuais 
homogêneos. É civil porque tem por objetivo a responsabilização civil do infrator 
em condenação em dinheiro ou em cumprimento de obrigação de fazer ou não 
fazer como forma de mitigar ou recuperar o dano causado.
As disposições da Lei da ACP regem, sem prejuízo da ação popular, as ações de 
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: ao meio ambiente; a 
bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; bem 
como à ordem urbanística.
As orientações apresentadas no Capítulo I, novamente, são cruciais para 
entender que a responsabilidade e o dano, avaliados no âmbito do direito 
ambiental, não devem ser termos tomados como conhecidos antes que suas 
acepções e limites sejam confrontados com a realidade detectável e as normas 
jurídicas disciplinadoras da matéria.
Responsabilidade civil, dano e risco ambiental
A avaliação sobre responsabilidade, dano e risco, que são os elementos crucias 
na utilização da ACP, deve começar pela norma maior que prevê, no artigo 
225, § 3º da CF, que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio 
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e 
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Modalidade de responsabilização no âmbito da ACP
O texto constitucional revela que a incidência da obrigação de reparar os danos 
ambientais está assentado na conduta do infrator para com a violação da 
proteção do ambiente. 
É importante notar que o texto constitucional não exige ou, mesmo, apresenta 
qualquer referência aos aspectos subjetivos do agente causador do dano, ou 
seja, o que interessa é a individualização do agente e o estabelecimento do nexo 
causal, conduta, entre o agente e o bem ambiental atingido na sua integridade.
A Lei Federal nº 6.938/1981, por sua vez, reitera o mandamento constitucional, 
afirmando no artigo 14, § 1º, que o poluidor é obrigado, independentemente da 
existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente 
e a terceiros, afetados por sua atividade. 
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Direito Ambiental 
Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação 
federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas 
necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes 
e danos causados pela degradação da qualidade ambiental 
sujeitará os transgressores: 
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, 
é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, 
a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a 
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e 
dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade 
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
Então, está verificado que a responsabilidade por danos ao meio ambiente é objetiva, 
pois a avaliação entabulada chega a uma resposta dogmática, ou seja, prevista 
expressamente no texto da lei em conformidade com a Constituição Federal.
Conceituação do dano ambiental sujeito à responsabilização civil
A questão do dano ambiental precisa ser avaliada sob diversos enfoques, primeiro 
porque a CF não estabeleceu uma noção sobre meio ambiente, contudo, partindo 
das condições ambientais e dos princípios evidenciados no artigo 225, da CF, 
respectivamente e nomeadamente encontrados no caput, § 1º incisos IV e V, no 
§ 2º e no § 3º, tem-se como condições, o equilíbrio e perpetuação 1; com base 
nos princípios da legalidade (reserva legal), da significância (insignificância), da 
prevenção, da precaução, do poluidor-pagador e da responsabilização integral.
Os princípios da legalidade (reserva legal), da prevenção, da significância e da precaução 
estão evidenciados pelos grifos apostos ao texto do artigo 225, a seguir transcrito. 
Leia-se: exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente 
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto 
ambiental, a que se dará publicidade; controlar a produção, a comercialização e o 
emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, para a 
qualidade de vida e para o meio ambiente.
O artigo 3º, incisos II e III da Lei nº 6.938/1981, não reflete de forma efetiva a 
harmonização das condições ambientais e princípios constitucionais e isso deve 
vir a ser declarado, oportunamente, como matéria não recepcionada.
1. As condições de equilíbrio e perpetuação estão evidenciados pelos grifos apostos ao texto do 
artigo 225, a seguir transcrito. Leia-se: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à 
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
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Capítulo 7 
Observe-se que o artigo 3º da Lei nº 6.938/1981 estabelece:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se nos incisos 
II e III:
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das 
características 2 do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de 
atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da 
população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões 
ambientais estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou 
privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade 
causadora de degradação ambiental.
Falta à degradação da qualidade ambiental, genericamente, descrita como 
alteração adversa, prevista no texto do inciso II, o limite da significância que só a 
previsão em lei, tomada em sentido estrito devido ao princípio da reserva legal, 
pode estabelecer para responsabilizar o agente, conforme o inciso IV, § 1º, do 
artigo 225 da CF.
Falta ao conceito de poluição nas situações das alíneas “a”, “b”, “c” e “d”, 
previsto no texto do inciso III, também, o limite da significância, pois, com 
certeza, não há atividade humana alguma, se não limitada, que não prejudique a 
saúde, a segurança, o bem-estar, que não crie condições adversas às atividades 
sociais e econômicas,que não afete desfavoravelmente a biota ou que não 
interfira nas condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente.
Da mesma forma, falta ao conceito de poluidor e a responsabilização de suas 
atividades, previstos no texto do inciso IV, o limite da significância, pois sem 
o limite do significativo impacto, previsto inciso IV, § 1º, do artigo 225 da CF, 
que nada mais é que o princípio da intervenção mínima do Estado, não há 
atividade humana que direta ou indiretamente não cause degradação ambiental, 
considerando conceituação do inciso II, como visto acima.
2. Algumas características do meio ambiente estão especificadas no artigo 3, I da referida lei: I - meio 
ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que 
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
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Direito Ambiental 
A responsabilidade, enfim, pode ser atribuída, na sua perfeita forma, quando a 
situação concreta se encaixa na previsão de poluição do inciso III, alínea “e”, que 
é o conceito instrumental mais adequado para apurar o dano ambiental, pois o 
agente, que lança matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais 
estabelecidos, não está atendendo simultaneamente todas as condições 
e princípios constitucionais para manter o meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
Alguns doutrinadores, entre eles Milaré (2007), lecionam sobre a possibilidade de 
aplicação da teoria do risco integral e suas consequências, como a irrelevância 
da licitude ou ilicitude da atividade ou serviço e a inaplicabilidade das excludentes 
de ilicitude, mas, data vênia, não se pode afastar, como demonstrado acima, a 
condição de legalidade e as excludentes quando a própria norma constitucional 
exige o respeito do princípio da legalidade, com ordem expressa de reserva legal 
ao legislador infraconstitucional, no inciso IV, § 1º, do artigo 225 da CF, e o respeito 
ao princípio da intervenção mínima do Estado ao limitar as exigências de uso da 
propriedade para atividades ou serviços de significativo impacto ambiental.
Responsabilização integral
A responsabilização integral, prevista no artigo 225, § 3º da CF, é a sujeição dos 
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas, 
independentemente da obrigação de reparar os danos causados por condutas 
lesivas ao meio ambiente.
É a forma mais ampla de responsabilização que só encontra paralelo nas 
sanções previstas aos funcionários públicos, pois uma violação de direito 
ambiental está sujeita à tutela jurídica penal, de forma pública e incondicionada, 
a processamento administrativo, também de forma incondicionada por exigência, 
acima de tudo, do artigo 37 da CF e à reparação civil que deve ser manejada por 
qualquer dos legitimados no âmbito de suas competências funcionais.
Tipos de danos ambientais sujeitos à responsabilidade civil
Milaré (2007, p. 812) postula que o dano ambiental repercute “[...] em 
interesses difusos, pois lesam diretamente uma coletividade indeterminada 
ou indeterminável de titulares [...]” e, também, interesses individuais que são 
experimentados pelo particular, em decorrência do denominado dano ricochete 
ou reflexo, fruto da atividade danosa do poluidor que, além de afetar o meio 
ambiente, e por consequência a coletividade, causa danos a terceiros, trazendo 
para estes o direito à reparação e para aquele a obrigação de reparar os danos. 
Nesse último caso de dano ambiental reflexo, o interessado pode buscar a 
reparação pelo manejo de uma ação indenizatória e não a tutela prevista na ACP.
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Capítulo 7 
Ademais, a lei da ACP não restringe o dano às alterações materialmente adversas 
às características do ambiente (conjunto de condições, leis, influências e interações 
de ordem física, química e biológica) identificadas no inciso I da Lei Federal nº 
6.938/1981, porque também há previsão de responsabilização por dano moral.
Ação cautelar no âmbito da ACP
O risco ambiental ou o perigo de dano ambiental, que são figuras distintas, estão 
tutelados na lei da ACP por meio da possibilidade do legitimado manejar ação 
cautelar preparatória à ACP ou incidentalmente nela, conforme prevê o artigo 4o 
da lei, que está em consonância com o § 1º inciso V, do artigo 225, da CF. 
Nesse contexto, é possível apropriar-se do conceito de Perigo de Dano do 
professor Damásio de Jesus, utilizado em matéria de crime de trânsito, mas que 
se torna bastante apropriado ao caso sob explicação, consistindo no seguinte:
Perigo concreto é o real, o que na verdade acontece, hipóteses em que o dano 
ao objeto jurídico só não ocorre por simples eventualidade, por mero acidente, 
sofrendo um sério risco (efetiva situação de perigo). 
Na palavra da Claus Roxin, o resultado danoso só não ocorre por simples 
casualidade. O bem sofre uma real possibilidade de dano. São aqueles 
casos em que se diz que o resultado não foi causado “por um triz”, em que o 
“quase” procura explicar a sua não-superveniência. São episódios em que o 
comportamento apresenta, de fato, ínsita a probabilidade de causar dano ao bem 
jurídico e que, para a existência do delito, é necessário provar sua ocorrência. 
Perigo concreto é, pois, o que precisa ser demonstrado (valoração ex post, 
prognose póstuma). Exemplo: no artigo 132 do CP há a definição de crime 
de perigo para a vida de outrem. O perigo, no caso, não é presumido, mas, ao 
contrário, precisa ser investigado e comprovado (JESUS, 2009). 
A ação cautelar para os fins da Lei da ACP, objetiva, inclusive, evitar dano ao 
patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à honra e à dignidade 
de grupos raciais, étnicos ou religiosos, à ordem urbanística ou aos bens e direitos 
de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (Art. 4º). Não pode ser 
requerida na forma inaudita altera pars, mesmo à luz do artigo 123, da Lei da ACP, 
que autoriza a concessão de mandado liminar, sem justificação prévia se presente 
ente público no polo passivo da ACP.
O artigo 2º da Lei Federal nº 8.437/1992 afirma que no mandado de segurança 
coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a 
audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá 
se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.
3. Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo. 
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Direito Ambiental 
Objeto da ACP
A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento 
de obrigação de fazer ou não fazer (Art. 3º).
Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a 
um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que 
participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, 
sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados (Art. 13°).
Seção 2 
Competência Jurídica
Competência jurídica para a propositura da ACP
Juízo competente para a propositura da ACP
As ações civis públicas devem ser propostas no foro do local onde ocorrer o 
dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa 
segundo o artigo 2º da lei da ACP. 
A designação de competência é, portanto, territorial, mas isso não é suficiente para 
definir a jurisdição, haja vista, que a teor do artigo 23, VI da CF, a competência para 
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas é 
comum na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios.
Alega-se ausência de assinalamento de competência, especialmente na 
distribuição dos feitos ambientais entre a justiça estadual e a justiça federal, para 
justificar os conflitos de competência que são suscitados; entretanto, é verificável 
que não é esse motivo.
Faseda competência comum para propositura da ACP
O artigo 23, incisos III, IV, VI e VII da CF, afirma a competência comum, 
para a defesa do meio ambiente, à União, aos estados, ao Distrito Federal 
e aos municípios. A tutela do ambiente, assim atribuída, tanto ocorre de 
forma administrativa, por meio dos órgãos públicos destes entes federativos 
pertencentes ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), como judicial, 
pois a lei da ACP, em consonância com a determinação constitucional, elenca os 
próprios entes federativos ou seus órgãos, autarquias e empresas públicas, entre 
outros, como legitimados para a proposição da ação civil pública.
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Capítulo 7 
As disposições do artigo 23, incisos III, IV, VI e VII, e as previsões do artigo 225, 
caput, ambos da CF, permitiram aos referidos entes federativos uma atuação 
conjunta, nem sempre isenta de controvérsia, pela propositura de ações civis 
públicas, tanto na justiça estadual como na federal; de modo que nesta com 
manejo do artigo 109, inciso I, da CF, pela consideração de um interesse comum 
genérico sem sopesar outros aspectos do dano ambiental. Pode-se dizer que 
esta fase da propositura de ações civis públicas é a de competência comum 
indiferente às condições do dano.
A ação civil pública nº 97.00.03729-0, a seguir apresentada, é propositura bem 
identificada com essa fase, pois teve por fundamentos legais, basicamente, as 
disposições discriminadas acima. 
Ação Civil Pública nº 97.04.34218-7, na 4ª Vara Federal da Seção Judiciária de 
Santa Catarina, Circunscrição de Florianópolis, interposta inicialmente pelo Ministério 
Público Federal (MPF) de Florianópolis e Pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente 
e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) contra o Estado de Santa Catarina 
e a Fundação do Meio Ambiente (Fatma), para impedir a implantação do referido 
Complexo Penitenciário em terreno do Estado, ou seja, junto à Colônia Santa Teresa, 
onde já se situavam o Hospital Dermatológico e o lixão hospitalar (BRASIL, 1997).
Em maio de 1997, o Ministério Público Federal em Santa Catarina ingressou com 
ação civil pública contra o estado de Santa Catarina e a Fundação Estadual do 
Meio Ambiente (Fatma), questionando o processo de construção e licenciamento 
do Complexo Prisional de São Pedro de Alcântara, localizado naquele município. 
Em março de 2000, a Justiça Federal julgou procedente parte dos pedidos do MPF, 
entre eles, obrigou o estado a adequar o sistema de tratamento de esgotos do local 
e a elaborar um projeto de recuperação ambiental de toda a área que, na época, era 
utilizada como depósito de lixo hospitalar.
Nota-se que o local do dano, o impacto, o porte da atividade e, mesmo o 
interesse específico, que é condição essencial para a propositura da ação, em 
atendimento à competência atribuída aos juízes federais pelo do artigo 109, 
inciso I, da CF, não foram elementos definidores da competência para processar 
e julgar o feito que aparece no destaque, contudo havia todos aqueles aspectos a 
considerar e outros fundamentos para atribuir a competência jurisdicional.
Fase da Competência Territorial para Propositura da ACP
O interesse para a propositura da Ação Civil Pública nº 97.04.34218-7 foi 
alicerçado no artigo 109, inciso I da CF, porque, embora, o MPF, um dos autores 
da ação, não represente a União, pois isso é atribuição da AGU, estava presente 
no polo ativo também o Ibama, autarquia federal com interesse no feito.
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Direito Ambiental 
A atribuição de competência aos juízes federais do artigo 109, I da CF exige, 
contudo, que o interesse seja específico e não genérico como ocorreu no caso 
da ação referida acima, e isso só ocorre com bens ou interesses especificamente 
atribuídos aos nomeados pela CF, por isso a fase é denominada de competência 
territorial para a propositura da ACP.
A construção jurisprudencial, principalmente no âmbito do TRF4, exigiu que se 
agregasse aos fundamentos utilizados na fase de competência comum também 
o artigo 20 da CF, que discrimina os bens pertencente à União, para reconhecer a 
competência jurisdicional daquela corte.
A ação civil pública nº 2005.72.00.002978-0, a seguir a ser apresentada, é a 
propositura bem identificada com essa fase, pois manteve os fundamentos legais 
da fase anterior e agregou, basicamente, as disposições de titularidade do local 
do dano discriminadas nesta fase. 
Ação Civil Pública nº 2005.72.00.002978-0, da 4ª Vara Federal da Seção 
Judiciária de Santa Catarina, Circunscrição de Florianópolis, interposta 
inicialmente pelo Ministério Público Federal (MPF) de Florianópolis com o Instituto 
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) na 
condição de amicus curiae (BRASIL, 2005).
QUESTÃO DE ORDEM. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. EMENDA 
CONSTITUCIONAL Nº 46/05. ILHAS OCEÂNICAS E COSTEIRAS. BENS DO 
ESTADO. CASO CONCRETO. INOCORRÊNCIA DE INTERESSE DE ENTE FEDERAL.
RELATÓRIO
Inconformado com a decisão deste Relator que indeferiu pedido de efeito 
suspensivo, comparece a Agravante com pedido de reconsideração/agravo 
regimental, alegando em síntese que é de se prover o recurso na medida em que 
a incompetência da Justiça Federal seria flagrante, seja (i) em atenção ao novo 
regramento dado à matéria em razão da Emenda Constitucional nº 46, de 05.05.05; 
seja (ii) porque a União intimada a se manifestar sobre possível interesse na 
demanda, compareceu aos autos asseverando seu desinteresse; seja, finalmente, (iii) 
em razão da manifestação dos próprios Agentes Ministeriais tanto o Federal como 
o Estadual ao examinarem os aspectos ambientais e dominiais na Favela do Siri 
(com aproximadamente 400 famílias), situada ao norte da Ilha de Florianópolis/SC, 
edificado sobre as dunas dos Ingleses, inclusive envolvendo possível contaminação 
do lençol freático (aquífero dos Ingleses), afirmou que não há interesse do órgão 
federal nesta questão.
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Capítulo 7 
VOTO
Face a tão relevantes considerações tenho por propor, e acatar, a presente questão 
de ordem, o que faço para reconhecer a incompetência da Justiça Federal para 
o exame da questão, declinando da competência na forma como dispõe o artigo 
113, par. 2º, da Lei Adjetiva, determinando a remessa imediata dos autos da Ação 
Civil Pública nº 2005.72.00.002978-0, para a eg. Justiça Estadual, em lá chegando, 
intimando-se o douto Agente Ministerial Estadual, para assumir, querendo, a 
legitimação ativa para a demanda, ficando a cargo daquele Juízo a possível 
ratificação, ou não, da liminar concedida pelo ilustre Juiz Federal.
Nota-se que a titularidade sobre o local do dano como determinante do interesse 
foi decisivo para a fixação da competência, contudo o impacto e o porte da 
atividade não foram elementos definidores da competência para processar e 
julgar o feito que aparece no destaque. 
Os fundamentos legais dessa fase, ainda hoje, são dominantes para a fixação da 
competência jurisdicional, embora, mais uma vez possa-se dizer que havia e há 
outros fundamentos para atribuir a competência jurisdicional de forma objetiva.
Fase da Competência pelo Impacto Ambiental para Propositura da ACP
O artigo 10, caput, da Lei Federal nº 6.938/1981, na redação dada pela lei nº 
7.804/1989, agora revogado pela lei complementar nº 140/2011, previa que 
a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos 
e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e 
potencialmente poluidores, bem como os capazes sob qualquer forma, de causar 
degradação ambiental. Dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual 
de meio ambiente, com a exceção do § 4º atribuía ao Instituto Brasileiro do Meio 
Ambiente (Ibama) e Recursos Naturais Renováveis, o licenciamento previsto 
no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto 
ambiental, de âmbito nacional ou regional.Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento 
de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos 
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, 
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação 
ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual 
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente 
- Sisnama, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos 
Naturais Renováveis - Ibama, em caráter supletivo, sem prejuízo de 
outras licenças exigíveis. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
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Direito Ambiental 
§ 1º - Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva 
concessão serão publicados no jornal oficial do Estado, bem 
como em um periódico regional ou local de grande circulação. 
§ 2º - Nos casos e prazos previstos em resolução do Conama, 
o licenciamento de que trata este artigo dependerá de 
homologação da Sema. 
§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do Conama, o 
licenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação 
do Ibama. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 3º - O órgão estadual do meio ambiente e a Sema, esta em 
caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das 
penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das 
atividades geradoras de poluição, para manter as emissões 
gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das 
condições e limites estipulados no licenciamento concedido. 
§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e o Ibama, esta em 
caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das 
penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das 
atividades geradoras de poluição, para manter as emissões 
gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das 
condições e limites estipulados no licenciamento concedido. 
(Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 4º - Caberá exclusivamente ao Poder Executivo Federal, 
ouvidos os Governos Estadual e Municipal interessados, o 
licenciamento previsto no caput deste artigo, quando relativo a 
polos petroquímicos e cloroquímicos, bem como a instalações 
nucleares e outras definidas em lei.
§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e 
Recursos Naturais Renováveis - Ibama - o licenciamento previsto 
no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com 
significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. 
(Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
Então, desde a edição da norma, nos termos acima tratados, a avaliação do interesse 
do Ibama como autarquia federal estava subordinado à condição da área de 
influência do impacto ambiental e não à titularidade do bem onde o impacto ocorre. 
A edição da Lei Complementar nº 140/2011, nos termos dos incisos III, VI e VII 
do caput e do parágrafo único, este inserido pela Emenda Constitucional nº 
53/2006, do artigo 23 da Constituição Federal, para a cooperação ambiental entre 
a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios nas ações administrativas 
decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das 
paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à 
poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e 
da flora, definiu, claramente, os limites do interesse de cada ente da federação 
de acordo com o artigo 17 combinado com os artigos 7, 8, 9 ou 10, conforme o 
134
Capítulo 7 
ente envolvido no licenciamento ambiental e na consequente fiscalização que é 
atribuída de forma exclusiva a um ente, embora permita suplementação e ação 
subsidiária dos demais se houver a concordância do que detém a competência.
A ação civil pública nº 2009.72.00.003657-0 é a propositura que antecipou em dois 
anos essa fase, pois manteve por fundamentos legais, basicamente, as disposições 
discriminadas nas fases anteriores, as quais agregou as que se mencionaram aqui.
Ação Civil Pública nº 2009.72.00.0023657-0, da 4ª Vara Federal da Seção Judiciária 
de Santa Catarina, Circunscrição de Florianópolis, interposta inicialmente pelo 
Ministério Público Federal (MPF) de Florianópolis contra o Departamento Nacional de 
Infraestrutura de Transporte (DNIT) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama) 
e dos Recursos Naturais Renováveis. (BRASIL, 2009).
Como tenho reiteradamente decidido, a regra geral é no sentido de que o 
licenciamento ocorra sempre por meio de ato emitido pelos órgãos estaduais (caput do 
artigo 10 da Lei nº 6.938/81), exceto “[...] no caso de atividades e obras com significativo 
impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional [...]” (§ 3º), quando a competência 
é privativa do Ibama. Assim, pouco importa quem seja o proprietário do imóvel 
em que esteja localizada a obra ou atividade a ser licenciada, pois o que determina a 
competência da autarquia é a magnitude do impacto ambiental que ela possa causar.
Os fundamentos legais dessa fase não são, ainda, dominantes para a fixação 
da competência jurisdicional, embora se possa dizer que objetivamente não há 
margem para dúvidas.
Legitimados ativos na ACP
O artigo 5º da Lei Federal nº 7.347/85 traz o rol dos sujeitos legitimados para 
propor a ACP, mas tal rol não é taxativo, como se verá adiante pela dicção do § 
4° do artigo 5º. 
Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar no âmbito da ACP: 
o Ministério Público (MP); a Defensoria Pública (DP); a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios; a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de 
economia mista; a associação que, concomitantemente esteja constituída há pelo 
menos 1 (um) ano nos termos da lei civil e inclua, entre suas finalidades institucionais, a 
proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência 
ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. 
135
Direito Ambiental 
É importante destacar, entre os legitimados, o MP, por atipicidade no tratamento 
processual, e as associações civil, por flexibilização de requisitos legais de legitimação.
A situação do Ministério Público, à luz do § 1º do artigo 5º da Lei Federal nº 
7.347/85, é privilegiada na ACP, porque se não intervier no processo como parte, 
atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.
A alusão sobre o privilégio dado pelo legislador ao Ministério Público origina-se na 
observação da clássica e quase unânime divisão que se faz na atuação entre custos 
legis (fiscal da lei) e dominus litis (autor da demanda).
Ocorre, em geral, que membro do Ministério Público que atua como dominus litis é 
o mesmo que instaura Inquérito Civil Público (ICP), previsto no artigo 8º, § 1º da Lei 
Federal nº 7.347/85. É, portanto, o inquisidor, o autor da demanda (dominus litis) 
e o fiscal da lei (custos legis). 
Este fato fere frontalmente o princípio da isonomia e irá prejudicar o contraditório, 
porque o desequilíbrio é flagrante entre as partes.
A decisum pelo Estado de Direito forçosamente implica na igualdade formal perante 
a lei, como consequência da constitucionalização do princípio do contraditório (Art. 
5º, LV) do processo civil que traduz a igualdade das partes perante um juiz ou de 
uma justiça imparcial.
Tal igualdade exige um procedimento em que garantam chances iguais às partes e 
não mera possibilidade de tratamento igual, significando a possibilidade do acesso à 
Justiça mesmo aos que comprovem insuficiência de recursos.
Embora os princípios processuais possam admitir exceções, o princípio da isonomia 
e o princípio do contraditório são absolutos e devem ser observados, sob pena de 
nulidade do processo.
A flexibilização de um dos requisitos legais de legitimação das associações civis 
ocorre em razão da previsão de dispensa de pré-constituição, que poderá ser 
dispensada pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela 
dimensão ou característica do dano, ou pela relevânciado bem jurídico a ser 
protegido, conforme dicção do § 4, do artigo 5º da lei da ACP.
A dispensa do requisito de pré-constituição atribui a qualquer associação civil, 
registrada ou não, a legitimidade para a propositura da ACP, pois na eventualidade 
de arguição de ilegitimidade de parte será possível em caso de desistência 
infundada ou abandono da ação pela associação, que o Ministério Público ou outro 
legitimado assuma a titularidade ativa, conforme § 3, do artigo 5º da lei da ACP.
136
Capítulo 7 
É sempre bom lembrar que a titularidade para propor à ACP se trata de 
legitimação extraordinária, ou seja, é exceção, pois como afirma Fazzalari (2006):
[...] em casos de número limitado e expressamente previstos pela 
lei, no lugar daqueles que sofrerão os efeitos daquele provimento, 
agem no processo outro sujeito, o qual restará estranho a tais 
efeitos. Este último sujeito não participa do processo como 
representante do efetivo destinatário do provimento (em cujo 
caso a destinação dos efeitos encabeçados ao representado bem 
explicaria), mas sim em nome próprio. Nesses casos, fala-se, 
então, de “legitimação extraordinária”.
[...] nesse plano, acontece ... a derrogação do princípio (que 
exige que participem do processo os destinatários dos efeitos do 
provimento requerido) e a legitimação extraordinária estão previstos 
em lei, e não dispostos ao intérprete. (FAZZALARI, 2006, p. 400).
Há possibilidade de instituição da legitimação extraordinária quando ocorre a 
dificuldade de individualizar os destinatários em relações aos chamados “interesses 
coletivos”, ou “difusos”, mas se deve ter o cuidado, como alerta Fazzalari (2006), 
que foi a dicotomia entre interesse de agir e de legitimidade outorgada pela lei a 
razão que levou a Itália a editar a lei instituidora do Ministério do Meio Ambiente 
(Lei n° 349, de 8 de julho de 1986), que legitima somente “associações de proteção 
ambiental” de caráter nacional e presentes em pelo menos cinco regiões, como 
forma de evitar a participação de sujeitos estranhos ao processo. 
Seção 3 
Inquérito Civil
O inquérito civil, segundo Mazzilli (2010), é um procedimento investigativo, 
cuja finalidade básica é a reunião de elementos de convicção para eventual 
propositura de ação civil pública. 
Instauração do inquérito civil
O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou 
requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, 
exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 
(dez) dias úteis (Art. 8º, § 1º da Lei Federal nº 7.347/85).
137
Direito Ambiental 
Os elementos obtidos no decorrer da sua instrução servem de subsídio para que 
o Ministério Público:
• prepare a tomada de compromissos de ajustamento de conduta ou realize 
audiências públicas e expeça recomendações dentro de suas atribuições;
• colha elementos necessários para o exercício de qualquer ação pública ou 
para se equipar ao exercício de qualquer outra atuação de sua competência.
A recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à 
propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público, constitui 
crime; por isso o curso do procedimento investigativo tem celeridade e prioridade 
nos órgãos públicos para os quais houve a demanda de informações (Art. 10 da 
Lei Federal nº 7.347/85).
Do procedimento de arquivamento do inquérito civil
O mesmo órgão do Ministério Público que instaura o inquérito civil pode, 
esgotadas todas as diligências e se convencido da inexistência de fundamento 
para a propositura da ação civil, promover o arquivamento dos autos do inquérito 
civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente (Art. 9º, caput, da 
Lei Federal nº 7.347/85).
Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas, então, são 
remetidos ao Conselho Superior do Ministério Público (Art. 9º, § 1º da Lei Federal 
nº 7.347/85).
Homologação ou rejeição da promoção do arquivamento
As associações legitimadas a promover a ação civil pública, não se conformando 
com a decisão de arquivamento, podem apresentar razões escritas ou 
documentos, que são juntados aos autos do inquérito ou anexados às peças de 
informação, até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja 
homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento (Art. 9º, § 2º, § 3º da Lei 
Federal nº 7.347/85).
Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento, há 
a designação, imediata, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da 
ação (Art. 9º, § 4º da Lei Federal nº 7.347/85).
138
Capítulo 7 
Seção 4 
Tutela e Processo do Meio Ambiente
Compromisso de ajustamento de conduta
A lei da Ação Civil Pública (ACP) permite a celebração de um compromisso de 
ajustamento de conduta como forma de composição entre as partes para evitar 
a propositura da ação com seus objetos de condenação em dinheiro ou de 
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
Por se tratar de direitos indisponíveis, os órgãos públicos legitimados, ao tomar 
dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta, mediante 
cominações, que têm eficácia de título executivo extrajudicial (Art. 5º, § 6 da Lei 
Federal nº 7.347/85), devem buscar atender às exigências legais, flexibilizando, 
somente, o prazo de cumprimento e nada mais. 
Além disso, devem atender ao princípio da publicidade dos atos públicos previsto no 
artigo 37 da Constituição Federal e a obrigação, prevista no artigo 2o da Lei Federal 
nº 10.650/2003, de permitir o acesso público a esses documentos (BRASIL, 2003).
Tal compromisso toma a designação genérica de termo de ajustamento de 
conduta (TAC) e é firmado com pessoas físicas ou jurídicas, com força de título 
executivo extrajudicial.
A celebração do termo não impede a execução de eventuais multas aplicadas 
antes da protocolização do requerimento. Será considerado rescindido quando 
descumpridas quaisquer de suas cláusulas, ressalvado o caso fortuito e a força maior.
O termo deve ser firmado em até 90 dias, contados da protocolização do 
requerimento. Os termos de compromisso devem ser publicados no órgão oficial 
competente, mediante extrato, sob pena de ineficácia.
Normas processuais da ACP
Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no 
que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa 
do Consumidor (Art. 21 da Lei Federal nº 7.347/85).
O Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor regula a defesa 
jurídica dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas que pode ser 
exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
139
Direito Ambiental 
O parágrafo único do artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor, dispõe que 
o meio ambiente é a vítima cuja defesa é exercida por se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, os 
transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares 
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, os 
transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, 
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte 
contrária por uma relação jurídica base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos 
os decorrentes de origem comum. (Art. 81, Lei Federal nº 8.078/1990).
Efeitos da sentença na ACP
A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência 
territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por 
insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar 
outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. (Art. 16 da Lei 
Federal nº 7.347/85).
Nesse capítulo, foi analisada a Lei Federal nº 7.347/1985,Lei da Ação Civil 
Pública, para distinguir os principais procedimentos aplicados ao processo 
ambiental na tramitação da ACP.
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