Poder legislativo como fonte do direito

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Poder legislativo como fonte do direito
O reconhecimento da legislação como fonte do direito baseia-se necessariamente numa hipótese recionalizadora: um ato fundante que produz um conjunto de normas primárias, a Constituição. (Tércio Sampaio)
A base normativa do processo legislativo está na Constituição Federal (arts. 59 a 69), na lei ( Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998) e nos regimentos internos das casas legislativas. O processo legislativo é insprirado pelos seguintes princípios: a) publicidade; b) oralidade; c) competência legislativa do Parlamento; d) capacidade do proponente, unidade da legislatura; e) exame prévio dos projetos por comissões parlamentares.
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
        I -  emendas à Constituição;
        II -  leis complementares;
        III -  leis ordinárias;
        IV -  leis delegadas;
        V -  medidas provisórias;
        VI -  decretos legislativos;
        VII -  resoluções.
I- Emendas à Constituição	
Consistem na reforma do texto constitucional, de grande ou pequeno alcance, promovendo-lhe, adições, supressões ou mesmo modificações, passam , portanto a integrar o texto da Constituiçãos (art, 60) (Antônio Bento Betiolli).
A proposta da emenda constitucional pode ser apresentada pelo presidente da República; por um terço, no mínimo, de deputados federais; por um terço no mínimo de senadores; por mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, cuja vontade em cada uma delas, deve ser manifestada por maioria de seus membros art. 60. 
A proposta de emenda constitucional será analisada em ambas as Casas do Congresso Nacional. Haverá debates, pareceres, emendas, deliberação e promulgação. Não existe, porém sanção, visto que o presidente da república não participa do processo de elaboração de emenda constitucional. 
Uma emenda constitucionla precisa da aprovação de três quintos dos votos dos deputados federais, em dois turnos, e de três quintos dos votos dos senadores, também em dois turnos. Exigindo-se um quorum assim tão aquilificado para altera-lá, torna-se rígida e inflexível. A emenda constitucional, aprovada pelo procedimento especial, será promulgada pelas mesas da câmara dos deputados do senado federal. 
A Constituição Federal, obra do poder constituinte originário, impôs algumas limitações ao poder de emenda constitucional, exercido pelo poder reformador. A) limitações procedimentais- referem-se a iniciativa, à competência e ao quorum. A iniciativa é restrita ao presidente da República. B) limitações circunstanciais- não pode ser apresentada proposta de emenda constitucional, nem mesmo prosseguirem as que estão em tramitação, caso seja decretado estado de defesa, estado de sítio ou intervenção federal, art 60 §1º. C) limitações temporais- impedem a alteração da Constituição, antes de decorrerem cinco anos da data de sua promulgação (ADCT, art 3º). Mas também imobilizam especificamente o poder de emndabilidade, que não poderá deliberar novemante sobre matéria já tratada na mesma sessão legislativa (art 60, § 5º). D) limitações materiais- não pode haver emenda constitucional com o propósito de abolir certas matérias, total ou parcialmente, ou seja, restringi-las ou revogá-las ( art 60, § 4º). Não se pode abolir as cláusulas pétreas.
II- Lei Complementar
Complementam a Constituição, particularizando e detalhando matéria que ela abordou apenas genericamente, destinam-se a desenvolver a normatividade de determinados preceitos constitucionais. São admissíveis apenas nos casos em que a Constituição expressamente autorize e não passam a integrar o seu texto, são leis em separado. ( Antônio Bento Betiolli)
Para aprovar lei complementar, exige-se maioria absoluta (art. 69), ou seja, a metade mais um inteiro dos votos dos membros de cada Casa Legislativa. As matérias que devem ser veiculadas por lei complementar estão expressamente previstas na Constituição. É o que ocorre, por exemplo, com a previsão de lei complementar para instituir imposto sobre grandes fortunas (art. 153, inciso VII). Quando não for exigido, expressamente, o uso de lei complementar, a matéria poderá ser veiculada por lei ordinária. O papel de relevo que a Constituição Federal atribui à lei cpmplementar em matéria tributária (art. 146).	
III- Leis Ordinárias
São as leis comuns, oriundas do Poder Legislativo no exercício de sua função primordial: legislar. Constituem a grande categoria das normas legais, nascidas do pronunciamento do Legislativo, com a sançãos do Chefe do Executivo, e na prática são denominadas simplismente de “Lei”. ( Antônio Bento Betiolli).
O processo de elaboração da lei ordinária é dividido em várias fases: iniciativa, discussão e votação, realizadas no âmbito do Poder Legislativo; sanção, promulgação e publicação, a cargo do chefe do poder executivo. Em situações específicas, entretanto, a promulgação poderá ser feita pelo presidente ou pelo vice-presidente do Senado (art. 66, §7º).
Iniciativa é o ato que desencadeia a marcha do processo de elaboração da lei. A iniciativa pode ser comum, reservada ou vinculada. É comum, quando exercida por vários legitimados (art. 61). Reservada, se atribuída a apenas um órgão individual (art. 61, § 1º). Vinculada é a iniciativa que deve ser exercida dentro de prazo estabelecido (ADCT, art. 59). Iniciativa reservada. A iniciativa de lei sobre determinada matéria poderá ser exercida por apenas um órgão. Por exemplo, o presidente da República (art. 61, § 1º), o Supremo Tribunal Federal (art. 93), cada um dos tribunais superiores (art.96, inciso II, alínea b).
No que tange à iniciativa reservada, imagine-se a hipótese de um projeto de lei sobre matéria reservada ao presidente da República ter sido apresentado por um parlamentar. Há, portanto, vício de origem. Aprovado pelas duas Casas Legislativas e sancionado pelo presidente da República, o projeto converteu-se em lei. Esta, em seguida, foi promulgada e publicada. A sanção presidencial não tem o poder de sanar o vício, permanecendo a inconstitucionalidade.
A fase destinada à discussão é a mais longa do processo legislativo. Ela comporta debates parlamentares, pareceres e emendas ao projeto de lei. Os debates, nas comissões e no plenário, objetivam destacar os aspectos positivos e negativos da proposta de inovação legislativa, bem assim convencer os parlamentares a aprovar ou rejeitar a matéria. Os pareceres, emitidos pelas comissões de cada Casa Legislativa, especialmente pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, objetivam das orientações técnicas aos parlamentares.
A Deliberação é a fase em que o projeto de lei é aprovado ou rejeitado. Os parlamentares manifestam-se favoráveis ou contrários à proposição legislativa contida no projeto em discussão. Tratando-se de projeto de lei ordinária, a matéria será aprovada, se obtiver a maioria simples dos votos.
A sanção, ato privativo do chefe do Poder Executivo, pode ser expressa ou tácita. É expressa, quando o chefe do Poder Executivo, no prazo de quinze dias úteis, manifesta inequivocamente sua concordância com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Ele aquiesce, concorda. A sanção tácita ocorre quando o chefe do Poder Executivo, no prazo de quinze dias úteis, não se manifesta acerca do projeto de lei, nem vetando, nem sancionando, expressamente. O silêncio do chefe do Poder Executivo importa sanção (art. 66, § 3º).
Ao invés de sancionar, o chefe do Poder Executivo, todavia, poderá vetar, total ou parcialmente, o projeto de lei. O veto é ato privativo do chefe do Poder Executivo, por meio do qual este manifesta sua discordância com o projeto de lei, aprovado pelo Poder Legislativo.
Após a sanção presidencial ou a derrubada do veto, a lei deve ser promulgada. Por promulgação entende-se o ato praticado pelo chefe do Poder Executivo, atestando a existência da lei. É a declaração formal de que a lei existe. Excepcionalmente, como visto no item anterior, a promulgação poderá ser feita pelo presidente e mesmo pelo vice-presidentedo Senado Federal.
Desse modo a publicação ato por meio do qual o presidente da República determina ser a lei levada ao conhecimento de todos. Com o ato da publicação, nasce o princípio da obrigatoriedade da lei, segundo o qual ninguém pode alegar desconhecimento de sua existência e de seu conteúdo para eximir-se do cumprimento da seus comandos (Lei de Introdução, art. 3º).
IV- Lei Delegada
São aquelas que emanam do Pode Executivo mediante delegação de competência feita pelo Poder Legislativo. O primeiro desses poderes (delegado) normalmente não teria competência para claborar a lei, mas veio adquiri-la em virtude da delegação feita pelo segundo (delegante). A lei resultante resultante dessa delegação de poderes para elabora-lá, denomina-se lei delegada. O §1° do art. 68, da Constituição Federal, especifica assuntos que não poderão ser objeto de delegação. ( Antônio Bento Betiolli).
A lei delegada é um ato normativo primário editado pelo presidente da República. Este recebe do Congresso Nacional, por meio de resolução, poderes para legislar sobre conteúdo previamente definido. Têm-se então, duas leis: a lei de autorização e a lei delegada. Trata-se de uma delegação externa. Por outro lado, a delegação concedida deve fixar conteúdo e o prazo para o exercício da ativdade legislativa delegada.
A lei delegada tem natureza de lei, capaz de inovar na ordem jurídica. É uma das espécies normativas previstas no art. 59 da Constituição Federal. A delegação pode ser plena ou condicionada. Tem-se a delegação plena, quando o Congresso Nacional delega ao presidente poderes para elaborar, promulgar e publicar a lei sobre determinado tema, sem mais nenhuma manifestação do Congresso Nacional. Ao apreciar a lei delegada, feito pelo presidente da República, O Congresso Nacional irá manifestar-se, em votação única, se aprovar ou rejeitar a lei. Se aprovada pelo Congresso Nacional, a lei retornará ao presidente para sanção, promulgação e publicação. Se rejeitada, ela irá para o arquivo. Todavia o Congresso Nacional não poderá alterar o texto da lei delegada, estando vedado o direito de apresentar emenda. Em síntese, o Congresso Nacional pode aprovar ou rejeitar lei delegada, mas não poderá emendá-la (art. 68, § 3.°). 
Há matérias que não podem ser obejto de delegação legislativa, isto é, são insuscetíveis de serem veiculadas por lei delegada. Não podem ser objeto de delegação as seguintes matérias: a) as de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49); b) as de competência privativa da Câmara dos Depuados (art. 51); c) as de competência privativa do Senado Federal (art. 52); d) as resercadas a lei complementar; e) as relativas à organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreia e a garantia de seus membros; f) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; g) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (art.68, §1.°).
A lei delegada pode sofrer duplo controle: político e jurisdicional. o controle político é feito pelo Congresso Nacional que poderá sustar o ato normativo dp presidente, quando se exordibar dos limites da delegação (art. 49, inciso V); O controle jurisdicional é realizado pelo Poder Judiciário, caso a lei delegada tenha contrariado a Constituição Federal.
V- Medidas Provisórias	
São normas editadas pelo Poder Executivo, com força de lei, em caso de relevância e urgência. Tais medidas provisórias devem ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional; perderão eficácia, desde de sua edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta (30) dias, a partir de sua publicação, nessa hipótese, o Congresso Nacional deverá disciplinar as relações jurídicas dela decorrente. Como se vê , a diferença do extinto decreto-lei, as medidas provisórias poderão abrenger qualque tema, não contam com aprovação por decurso de prazo, uma vez que, embora passem a vigorar imediatamente após sua publicação, se o Congresso Nacional não se manifestar sobre o seu teor dentro de trinta dias, elas perdem sua eficácia. Com a ratificação do Congresso, a medida provisória torna-se lei. ( Antônio Bento Betiolli).
A doutrina tem oscilado em relação à origem da medida provisória, se por um lado, na prática do constitucionalismo brasileiro, ela substituiu o decreto-lei, instrumento normativo utilizado pela ditadura brasileira, não se pode ignorar, por outro lado, que o contituinte brasileiro considerou o instituto previsto no parlamentarismo democrático da Itália, vigente após a segunda guerra mundial.
Relevante significa importante, essencial, fundamental, imprescidível, excepcional. De acordo com ângulo, a relevância autorizadora da competência normativa do presidente da república, não se confunde com a ordinária, desafiadora do processo legislativo comum. Urgente espressa a ideia de iminente, imperioso, que urge, que exige rapidez, diz respeito ao tempo e á medida a ser adotada. Se for urgente, a medida deve ser tomada agora, não pode ficara para depois. Todavia, não estando ela comprovada, será incabível a medida provisória. 
A natureza jurídica da medida provisória é controvertida: lei, ato legislativo, administrativo, executivo ou governamental. Há duas razões para se concluir que não se trata de lei em sentido formal. Primeiro, exige-se que a medida provisória seja convertida em lei. (art. 62, § 12). Logo não é lei, pois, se o fosse, não precisaria ser convertida naquilo que já é. Segundo, a Constituição diz ter a medida provisória força de lei (art. 62). Logo não é lei, se fosse não seria necessário dizer que tem força de lei. A medida provisória adotada pelo presidente, precisa ser apreciada por ambas as Casas do Congresso Nacional. Ela será analisada e votada primeiro na Câmara do Deputados e, depois, no Senado Federal (art. 62, § 8.°). 
A medida provisória tem vigência de sessenta dias, prorrogável uma única vez, por mais sessenta. Conta-se o prazo a partir da publicação do seu texto do Diário Ofiicial. Porém ele não é computado nos períodos de recesso do Congresso Nacional (art. 62, §§ 3.°, 4.° e 7.°). A prorrogação do prazo de vigênca da medida provisória depende de pedido do presidente ou é automática? Ela será prorrogada automaticamente, uma única vez, por igual prazo ( Resolução do Congresso Nacional 1, 10 de maio 2002, art. 10).
A medida provisória adotada pelo presidente será publicada no Diário Oficial. Nas quarenta e oito horas seguintes, a presidência da Mesa do Congresso Nacional designará uma Comissão Mista para emitir parecer único sobre ela. Tal parecer será emitido dentro de quatorze dias, contadas da publicação feita do Diário Oficial. Deverá tratar, em separado, dos seguintes aspectos da medida provisória: a) relevância e urgência; b) mérito; c) adequação financeirae orçamentária; d) formalidades, relativas ao envio da medida provisória ao Congresso Nacional 1, 10 de maio 2002, art. 5.° 
A medida provisória pode receber emendas, desde que estas sejma oferecidas até seis dias após sua publicação no diário oficial. Se as emendas versarem sobre matéria estranha áquela tratada na medida provisória, o presidente da Comissão, deverá indeferi-lás liminarmente. Contra essa decisão, o autor da emenda, com apoio de três membros da Comissão, poderá interpor recurso para o Plenário, que decidirá, de modo definitivo, por maioria simples, sem discussão ou encaminhamento de votação ( resolução do Congresso Nacional 1, 10 de maio de 2002, art. 4.° §§m1.°, 4.° e 5.°).
Como foi visto a medida provisória tem vigência de sessenta dias, podendo ser prorrogada uma única vez por igual prazo. Se não for apreciada em até quarenta e cinco dias, contandos de sua publicação, a medida provisória entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas Legislativas. Nesse caso, ficarão sobrestadas todas as demais deliberações legislativas das Casas em que a medida provisória estiver tramitando (art. 62, § 6.°). A medida provisória aprovada pelo Congresso Nacional, ou sancionada pelo presidente após a alteração do texto original, deveráser promulgada e publicada (art. 62,§ 12). Veja-se que, em verdade, o que estará sendo promulgado e publicado será o texto veiculado pela lei de conversão, não o texto original da medida provisória. A medida provisória, rejeitada ou que tenha perdido eficácia por decurso de prazo, não poderá ser reeditada, na mesma sessão legislativa. Portanto, na sessão seguinte, a matéria poderá ser apresentada novamente, desde que subsistam os requisitos específicos (relevância e urgência) para sua edição (art. 62, § 10).
Havendo medidas provisórias em vigor, na data da convocação extraordinária do Congresso Nacional, elas serão automaticamente incluídas na pauta da convocação (art. 57, § 8.°)
VI- Decreto Legislativo
É o instrumento formal de que se vale o Congresso Nacional para praticar os atos de sua exclusiva competência (ar.49, CF), como resolver definitivamente sobre tratados acordos ou atos internacionais que acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. Uma vez aprovado o Decreto Legislativo é promulgado pela Mesa do Congresso Nacional, não se submetendo ao veto ou à sanção do Chefe do Executivo. ( Antônio Bento Betiolli)
O decreto legislativo, espécie normativa prevista na Constituição Federal (art. 59, inciso VI), é ato da competência exclusica do Congresso Nacional, portanto não comporta sanção presidencial. Sua promulgação é feita pelo presidente so Senado Federal, que é, também, presidente do Congresso Nacional. O procedimento legislativo não é regrado pela constituição, apenas pela lei e pelos regimentos das casas legislativas. O decreto legislativo é a espécie normativa utilizada para várias hipóteses, tais como: a) incorporação de tratados internacionais (art. 49, inciso I); b) disciplina das relações jurídicas decorrentes de medida provisória que perdeu eficácia (art. 62, § 3.°); c) autorização de referendo e convocação de plebiscito (art. 49, inciso XV); d) incorporação, subdivisão ou desmembramento de Estados (art. 18, § 3.°).
VII- Resolução	
São atos vinculados à prórpria atividade do Congresso Nacional, também independentes da sanção do Chefe do Executivo, tendo por base finalidades específicas do seu peculiar interesse, como: delegar competência ao presidente da República (CF, art. 68, § 2.°); a suspenção do Senado pela execução da lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal; a fixação pelo Senado, das alíquotas de certos impostos (CF, art 155, § 1.°, IV c § 2.°, IV, V).
Dissemos que é próprio da norma legal inovar no Direito vigente, quer alterando, que aditando novos preceitos obrigatórios. É o que se da com os atos normativos discriminados acima. Deve-se notar porém que não são quaisquer decretos legislativos ou resoluções que possuem a dignidade de fonte legal, mas somente aqueles que, por força da Constituição, integram o sistema de normas, dando origem a um dispositivo de caráter cogente. ( Antônio Bento Betiolli).
A resolução disciplina matérias da competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou da competência exclusiva do Congresso Nacional. Por isso, não admite sanção presidencial. Sua promulgação será feita pelo presidente do órgão legislativo que a editou. Produz, em regra, defeitos interna corporis, por veicular matérias de interesse restrito de uma das casas legislativas; mas pode gerar efeitos externos, como é o caso da resolução congressual, a delegar competência legislativa ao presidente da República. A resolução é espécie normativa utilizada em diversas hipóteses, tais como: a) aprovação do regimento interno da Câmara dos Deputados (art. 49, inciso III); b) suspenção da execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstituicional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal (art 52, inciso X); c) delegação de competência legislativa ao presidente da República (art. 68, § 3.°).