Direito Administrativo Kheyder

•

ESTÁCIO

Stephanie Lucas Alves

02/03/2018

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Administrativo

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Exame de Ordem
Direito Administrativo
Prof. Kheyder Loyola

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Exame de Ordem
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Texto elaborado por:
Gustavo Bregalda Neves: Doutor em Direito do Estado. Mestre em Direito Público.
Pós‑graduado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.
Professor de Cursos de Pós‑
‑Graduação em Direito e Preparatórios para Concursos Públicos e OAB. Coordenador de
Coleções Preparatórias para Concursos Públicos e Exame da OAB. Aprovado em mais de
35 Concursos Públicos. Ex‑Advogado do BNDES. Ex‑Procurador Federal. Ex‑Juiz Estadual
em São Paulo. Juiz Federal em São Paulo.
Kheyder Loyola: Mestre em Processo Civil pela FADUSP. Professor de curso preparatório
do Com‑ plexo Damásio de Jesus, da REDEJURIS e do Agora Eu Passo. Aprovado em
vários concursos públicos. Procurador Legislativo.

SUMÁRIO
Sumário
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 5
2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO ..................................................................... 5
2.2 Administração Pública Direta ........................................................................................................ 6
2.3 Administração Pública Indireta ..................................................................................................... 7
2.4 Espécies De Princípios ................................................................................................................... 7
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................................................................ 12
3.1 Objetivo ....................................................................................................................................... 12
3.2 Regime jurídico ............................................................................................................................ 12
3.3 Direitos E Obrigações Da Administração ..................................................................................... 12
3.4 Figuras da administração Pública ................................................................................................ 12
4. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA .......................................................................................................... 14
4.1 Autarquias ................................................................................................................................... 14
4.2 Fundações Públicas ..................................................................................................................... 15
4.3 Empresas Públicas ....................................................................................................................... 20
4.4 Sociedade De Economia Mista .................................................................................................... 22
5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO ..................................................................................................... 24
5.1 Poder Vinculado .......................................................................................................................... 24
5.2 Poder discricionário ..................................................................................................................... 24
5.3 Poder Hierárquico (ou Poder do Hierarca) .................................................................................. 25

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5.4 Poder disciplinar .......................................................................................................................... 25
5.5 Poder normativo ou Regulamentar ............................................................................................. 25
5.6 Poder de Polícia ........................................................................................................................... 27
6. BENS PÚBLICOS ................................................................................................................................. 27
6.1 Definição ..................................................................................................................................... 27
6.2 Classificação ................................................................................................................................ 27
6.3 Regime jurídico ............................................................................................................................ 28
6.4 Modalidades de disposição do bem público ............................................................................... 29
6.5 Uso Dos Bens Públicos ................................................................................................................ 30
6.6 Espécies de Bens ......................................................................................................................... 32
7. ATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................................................................. 33
7.1 Requisitos da validade do ato administrativo ............................................................................. 33
7.2 Atributos Do Ato Administrativo ................................................................................................. 34
7.3 Classificação dos Atos Administrativos ....................................................................................... 35
7.4 Efeitos dos Atos Administrativos................................................................................................. 36
7.5 Espécies de Atos Administrativos................................................................................................ 37
7.6 Formas de extinção dos atos administrativos ............................................................................. 38
7.7 Convalidação dos Atos Administrativos .................................................................................... 38
8. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ....................................................................................................... 39
8.1 Definição e regime jurídico (cláusulas exorbitantes) .................................................................. 39
8.2 Cláusulas Essenciais dos Contratos ............................................................................................. 40
8.3 Execução dos Contratos .............................................................................................................. 41
8.4 Alterações nos Contratos ............................................................................................................ 41
8.5 Formas de extinção ..................................................................................................................... 43
8.6 Caducidade ou Aplicação de Sanção ........................................................................................... 43
8.7 Convênios e Consórcios ............................................................................................................... 44
9. LICITAÇÕES (lei No 8.666/1993) ........................................................................................................ 44
9.1 Noções Gerais .............................................................................................................................. 44
9.2 Competência para legislar em matéria de licitação .................................................................... 45
9.3Princípios ..................................................................................................................................... 45
9.4 Fases da Licitação ........................................................................................................................ 46
9.5 Modalidades de licitação............................................................................................................. 49
9.6 Controle das Licitações ................................................................................................................ 50
9.7 Crimes Praticados nas Licitações ................................................................................................. 51
9.8 Contratação Direta ...................................................................................................................... 51

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10. SERVIDORES PÚBLICOS .................................................................................................................... 56
10.1 Agente Público .......................................................................................................................... 56
10.2 Cargos, Empregos e Funções ..................................................................................................... 59
10.3 Normas constitucionais pertinentes aos servidores públicos ................................................... 59

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1. INTRODUÇÃO
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo é o ramo do Direito
Público que tem por objeto órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que
integram a Administração Pública, a atividade não contenciosa que exerce e os bens de
que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.
Para Hely Lopes Meireles, Direito Administrativo é um conjunto de leis e princípios que
rege os agentes públicos, entidades e órgãos públicos no desenvolvimento de atividade
administrativa, realizando de forma direta, concreta e imediata os fins desejados pelo
Estado.
Nesse aspecto, as ações da administração devem ter como finalidade primordial a
preservação do interesse da coletividade, assim, os atos administrativos e suas
limitações são previamente ordenados, e seus atos viciados, revisáveis pelo Poder
Judiciário.
O Brasil adotou o Sistema de Jurisdição Única ou Inglês desde a Constituição Republicana
de 1891, no que importa afirmar um direito comum a ser compartilhado entre a
Administração Pública e os seus administrados. Assim, apesar de a Administração poder
rever seus próprios atos, predomina o julgamento feito pelo poder judiciário.
2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO
Para o direito administrativo, esses princípios visam à preservação do interesse público,
estão localizados no caput do art. 37 da CF:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [para
memorização = LIMPE] e, também, ao seguinte: (...).
O citado dispositivo constitucional traz alguns princípios que devem ser
obrigatoriamente observados pela administração no seu atuar, sob pena de ilegalidade
do ato praticado, são eles, o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Cada Estado tem a possibilidade, quando da elaboração de sua Constituição, de
acrescentar outros princípios. O que não se admite, à luz do princípio da simetria, é a
possibilidade de não estar incluída em seus textos a relação mínima de princípios
estabelecidos no art. 37 da CF.

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A previsão dessas regras na Constituição Federal não se limita ao caput do art. 37. Ex.:
art. 5o, LXXIII (moralidade administrativa); art. 93, IX e X (motivação das decisões
judiciais); e art. 169 (princípio da eficiência, quando limita os gastos com folha de
pessoal, entre outros).
A Lei no 8.666/1993, com a alteração dada pela Lei no 12.349/2010, revela no seu art. 3o
que:
Art. 3o A licitação destina‑se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa
para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional
sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade
com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Desta forma, a título exemplificativo, é possível verificar normas especiais à regra geral
trazida no art. 37 da CF.
A Lei no 9.784/1999 (processo administrativo federal), em seu art. 2o, da mesma forma
que a Constituição, relaciona princípios administrativos, tais como: legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência. No entanto, embora o rol da Lei no
9.784/1999 seja mais extenso do que o trazido pelo texto constitucional, importante
registrar que este também é exemplificativo.
2.1 Destinatários Dos Princípios
São destinatários dos princípios administrativos a Administração Pública Direita (União,
Estado, Distrito Federal e Município) e Administração Pública Indireta (autarquia,
fundação, empresa pública e sociedade de economia mista), nas quatro esferas de
governo, federal, estadual, distrital e municipal.
A aplicabilidade desses princípios recai sobre todas as pessoas integrantes da
Administração Pública, independentemente da atividade que estejam desenvolvendo,
vale dizer, prestando serviço público ou explorando atividade econômica.
2.2 Administração Pública Direta
Na estrutura direita da administração pública, encontram‑se os órgãos. Os órgãos são
unidades de competência não dotados de personalidade jurídica (Ministérios, Secretarias
de Estado, Secretarias Municipais etc.). Em regra, não têm capacidade para estar em
juízo (ver item 3).

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Os órgãos, assim, possuem um campo próprio de atuação, anteriormente previsto em
lei.

2.3 Administração Pública Indireta
São pessoas dotadas de personalidade jurídica e capacidade (autarquias, fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista e agências reguladoras) (ver item 4).

2.4 Espécies De Princípios
• Princípio da legalidade
O princípio da legalidade é o princípio base para todo Estado de Direito, pois por meio
dele as tensões e os conflitos de interesse são resolvidos, não pela força, mas pela Lei.
Tem previsão expressa no texto constitucional em diversos dispositivos, dentre os quais:
“Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”
(art. 5o, II, da CF).
A imposição de comportamentos unilaterais pelo Poder Público só será possível se tiver
respaldo em lei. Assim, simultaneamente, o princípio consubstancia uma salva‑ guarda
para o direito dos administrados e uma limitação, uma fronteira para a atuação do Poder
Público.
Em decorrência, deve‑se analisar o princípio da legalidade no direito administrativo sob
dois aspectos diversos; os administrados podem fazer tudo aquilo que a lei não proíbe
(relação de não contradição), ao passo que a Administração Pública só pode fazer aquilo
que a lei expressamente permite (relaçãode subordinação), exercendo uma atividade
sub lege.
“Administrar é aplicar a lei de ofício” – Seabra Fagundes.
Outros exemplos da aplicação do princípio no texto constitucional: “Não há crime sem lei
anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal” (art. 5o, XXXIX); “(...) é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I – exigir ou
aumentar tributo sem lei que o estabeleça (...)” (art. 150); “é livre o exercício de
qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei
estabelecer” (art. 5o, XIII).

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• Princípio da impessoalidade
Em observância ao princípio da impessoalidade a administração está impedida de
estabelecer discriminações gratuitas. Obrigação atribuída ao Poder Público de manter
uma posição neutra em relação aos administrados, só produzindo discriminações que se
justifiquem em razão do interesse público.
Assim, não fica a Administração proibida de estabelecer discriminações, mas tão
somente aquelas que se revelarem gratuitas. A discriminação será considerada válida
quando for impessoal.
Exs.: Abertura de concurso público, em que devem incidir regras idênticas sobre todos os
eventuais interessados; para a contratação de serviços, necessária a abertura de
certame licitatório visando à escolha da proposta mais vantajosa para o interesse
público, respeitados os termos previstos no edital; quanto à liquidação de seus débitos,
deve a Administração respeitar a ordem cronológica dos precatórios, na forma do art.
100 da CF. Hely Lopes Meirelles relaciona este princípio com o da finalidade; Celso
Antônio Bandeira de Mello, com o da isonomia.
Todos os atos praticados pelos agentes públicos assumem caráter de impessoalidade,
devendo afastar‑se de finalidades particulares.
Visando estabelecer em que ponto a discriminação seria válida ou não, Celso Antônio
Bandeira de Mello propôs uma fórmula fundada na compatibilização do fator de
discriminação com o objetivo a ser alcançado. De sua conjugação podemos extrair duas
diretrizes:
1a – quando o fator de discriminação usado não estiver de acordo com o objetivo a ser
alcançado, a discriminação será inválida e, portanto, inconstitucional;
2a – quando o fator de discriminação usado estiver de acordo com o objetivo a ser
alcançado, a discriminação será válida e, portanto, constitucional.

• Princípio da publicidade
Dever conferido à Administração de manter a plena transparência de todos os seus
comportamentos, bem como a obrigação de oferecer, desde que solicitadas, todas as
informações que estejam armazenadas em seus bancos de dados.
Exceções: o direito à intimidade das pessoas (art. 5o, X); quando comprovadamente
colocar em risco a segurança da sociedade ou do Estado (art. 5o, XXXIII); permitir a
restrição de atos processuais em nome da defesa ou do interesse social.

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A negativa injustificada no oferecimento dessas informações não rende ensejo à
propositura de habeas data, por não se tratar de dados de caráter personalíssimo.
Se as informações forem tão somente de interesse particular ou coletivo, solicitadas com
base no inc. XXXIII do art. 5o, sua negativa abre ensejo à propositura de mandado de
segurança, em caráter residual.
– Negativa do agente público em dar publicidade aos atos oficiais – Ato de improbidade
administrativa.
– Não oferecimento de informações solicitadas por meio de atos, contratos de governo,
no prazo fixado em lei – Possibilidade de caracterização de crime de responsabilidade.
– Inovações da Lei no 8.666/1993, alterada pela Lei no 12.349/2010: Trouxe no § 13 do
art. 3o a necessidade de divulgação na internet, a cada exercício financeiro, da relação
de empresas favorecidas em decorrência do princípio da publicidade.
No art. 37, § 1o, da CF, encontra‑se o princípio da publicidade ligado à impessoalidade,
ao passo que define a ilegalidade da publicidade dos atos de governo quando vinculadas
a símbolos, slogans, nomes que possam promover a pessoa do administrador.

• Princípio da moralidade
O princípio da moralidade é um princípio constitucional de observância obrigatória pela
administração, logo se um ato é imoral, será inconstitucional e, portanto passível de
apreciação pelo Poder Judiciário.
Autoriza o ajuizamento da ação popular: “qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise anular ato lesivo (...) à moralidade administrativa” (art. 5o, LXXIII).
A imoralidade surge como uma forma de ilegalidade. Tratando de princípio expresso na
Constituição Federal, o ato imoral se revestiu da mais grave forma de ilegalidade, a
inconstitucionalidade, sujeito, portanto, à apreciação pelo Poder Judiciário.
A Constituição não trata especificamente da moralidade, relacionando‑a à probidade
(honestidade), elencando sanções muito severas para os atos de improbidade
administrativa.
Art. 37. (...)
(...) § 4o Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

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As sanções aqui previstas incidirão não de modo sequencial, mas, simultaneamente,
sobre o agente responsável pelo ato imoral.
As hipóteses tipificadoras de imoralidade administrativa foram disciplinadas pela Lei no
8.429/1992, prevendo forte atuação do Ministério Público – todas elas de caráter
exemplificativo.
Essas hipóteses foram divididas em atos de improbidade administrativa que importam
em enriquecimento ilícito (art. 9o), que causam prejuízo ao erário (art. 10) e que
atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
Poderão ser responsabilizados pela prática de atos de improbidade administrativa o
agente público e aquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para
a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta.

• Princípio da eficiência
Introduzido de maneira expressa pela EC no 19/1998, esse princípio impõe ao Poder
Público a busca pelo aperfeiçoamento na prestação dos seus serviços, como forma de
chegar à preservação dos interesses que representa.
Em outras palavras, obriga o Poder Público a manter e ampliar a qualidade dos ser‑ viços
públicos que presta, atendendo, simultaneamente, à racionalização das despesas.
Ex.: O aumento do prazo de duração do estágio probatório para os servidores públicos
de dois para três anos (art. 41 da CF); como condição para a aquisição da estabilidade do
servidor, exige‑se seja ele aprovado em avaliação de desempenho (art. 41, § 4o, da CF).

• Princípio da motivação
Traduz‑se na obrigação atribuída ao Poder Público de motivar todos os atos que edita,
surgindo, inclusive, como requisito de validade. Por motivação deve‑se entender não só
a referência ao dispositivo legal embasador do ato editado pela Administração, mas
também a necessidade de se relacionarem os elementos que concretamente
contribuíram para formar a convicção do administrador.
O art. 93, X, da CF demonstra a obrigação atribuída ao Poder Público de motivar todos os
atos que edita, como requisito de validade (majoritário), sendo a posição majoritária do
Supremo Tribunal Federal.

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“Teoria dos motivos determinantes” – A partir do instante emque o ato administrativo
foi editado, devidamente acompanhado dos motivos que deram origem, fica o
administrador vinculado a eles durante sua execução, não podendo deles se afastar,
como regra geral, sob pena de comprometimento de sua validade.

• Princípio da autotutela
Pode ser traduzido pela obrigação conferida à Administração Pública de controlar os atos
que edita de modo a retirar do ordenamento jurídico aqueles que se revelarem
ilegítimos ou inoportunos. Em outras palavras, tem ela o dever de eliminar os atos nulos
e a prerrogativa de revogar aqueles que, não obstante guardarem a condição de
legitimidade, não mais se justificarem por inconvenientes e inoportunos.

• Princípio da isonomia
O princípio da isonomia pode assim ser representado: tratar igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades.
Como vimos, o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello criou um critério para detectar
lesões ao princípio da isonomia, levando em consideração dois fatores distintos: o
elemento de discriminação utilizado para o caso concreto e a finalidade, o objetivo da
norma.

• Princípio da razoabilidade
Por esse princípio, é lícito ao Judiciário reapreciar os atos praticados pela Administração
Pública para verificar a existência de uma relação de pertinência, de proporcionalidade,
com o interesse público que surge como objetivo único a ser por ela perseguido. As
atitudes tomadas pelo Poder Público devem guardar proporcionalidade com os objetivos
específicos a serem alcançados, sob pena de caracterização de desvio de finalidade. Por‑
tanto, não está o administrador livre para estabelecer as exigências que acha por bem
em relação aos particulares, mas tão somente aquelas que se revelarem necessárias para
o alcance das finalidades públicas específicas.

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3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3.1 Objetivo
Toda atividade desenvolvida pelo Poder Público tem por objetivo representar os
interesses de terceiros (coletividade).
Enquanto os particulares atuam em nome próprio, a Administração Pública atua
representando interesses de terceiros.
Quando a Administração Pública faz um contrato de aluguel de um imóvel, por exemplo,
está se reveste das prerrogativas não isonômicas em virtude da supremacia do interesse
público sobre o particular.

3.2 Regime jurídico
A Administração Pública pode submeter‑se a regime jurídico de direito privado ou de
direito público.
A expressão “regime jurídico da Administração Pública” é utilizada para designar, em
sentido amplo, os regimes de direito público e de direito privado a que pode
submeter‑se a Administração Pública. Já a expressão Regime Jurídico Administrativo
refere‑se ao conjunto de regras de direito público que coloca a Administração Pública em
posição privilegiada, incluindo direitos e obrigações, para a preservação dos interesses
da coletividade. São as chamadas prerrogativas e sujeições – Regime Jurídico de Direito
Público.

3.3 Direitos E Obrigações Da Administração
Não lhe são atribuídos de forma gratuita, mas em decorrência do interesse público que
está sendo por ele representado e podem se apresentar como exemplo os atributos do
ato administrativo.

3.4 Figuras da administração Pública
Para que se possa entender o posicionamento de cada uma das figuras dentro da Ad‑
ministração Pública, necessário se faz um conceito de serviço público.
• Serviço público – todo aquele desenvolvido pela Administração, ou por quem lhe faça
as vezes, mediante regras preestabelecidas, visando à preservação do interesse público.

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• Titularidade – em regra, a titularidade de um serviço público é da Administração
Pública, não podendo ser transferida para a iniciativa privada, podendo ocorrer somente
transferência de sua execução.
A concessão e a permissão são os instrumentos pelos quais a Administração Pública
transfere a execução dos serviços públicos dos quais é titular para terceiros,
obrigatoriamente por meio de licitação.
• Forma de prestação:
– quando prestada pela Administração direta é centralizada;
– quando prestada pela Administração indireta (terceiros) é descentralizada; a
descentralização do serviço público pode se dar mediante a criação de uma pessoa
jurídica pelo Estado, que pode ser de direito público ou de direito privado e a quem
transfere a titularidade e o exercício do serviço, mediante lei;
– quando prestada pela Administração direta, mas de um órgão para outro, porém
dentro dela, é desconcentrada.
Descentralização
Desconcentração
Ex.:
 Desconcentração Subprefeituras.
 Descentralização Concessão/permissão (terceiros privados).
• Descentralização – a transferência da prestação de serviços pelo Poder Público pode
ser feita sob duas modalidades: outorga e delegação.
–Outorga: implica a transferência da titularidade e execução do serviço público a um
integrante da Administração indireta que tenha personalidade de direito público
(autarquia/fundação pública de direito público) e se apresentará por meio de lei.
– Delegação: transferência tão somente da execução da atividade, a titularidade
continua com a Administração. Poderá ocorrer de três formas:
a) Por lei: às pessoas jurídicas de direito privado (sociedade de economia mista, empresa
pública e fundação pública de direito privado);
b) Por contrato: aos particulares, por concessões e permissões;
c) Por ato unilateral da administração: aos particulares, por autorização (ex: táxi).

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4. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Antes de se verificar as características, sobreleva notar os objetivos que norteiam a
criação dessas figuras: prestação de serviço público e exploração de atividade
econômica. Vigora o princípio da eficiência, pois, com o tempo, a prestadora se torna
especialista, como é o caso da autarquia federal do INSS.
Na atividade econômica ocorre o caráter excepcional e somente nas hipóteses expressas
autorizadas no art. 173 da CF/1988: “pelo Estado só será permitida quando necessária
aos imperativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei”.
Ainda que explorando atividade econômica, não pode a Administração banalizar suas
atitudes para obtenção de lucro, deve, sim, visar à preservação do interesse público que
representa, ou seja, a coletividade.
•Regime jurídico – quando prestadora de serviço público, exploradora de atividade
econômica somente nos casos do art. 173 da CF (segurança nacional/relevante interesse
público), submete‑se aos princípios constitucionais do art. 170, IV, da CF (livre
concorrência), justificando‑se assim o regime jurídico das estatais, que deve ser
basicamente o mesmo da iniciativa privada em relação a todos os direitos e obrigações e
não só, mas principalmente em relação ao caráter civil, comercial, trabalhista e
tributário.
4.1 Autarquias
Pessoa jurídica de direito público, criada para prestação de serviço público, contando
com capital exclusivamente público.
Em razão disso, pode-se dizer que as autarquias se submetem a regime jurídico de
Direito Público (sendo dotadas das mesmas prerrogativas e submetidas às mesmas
restrições da Administração Pública).
Exs.: Incra; INPI; Ibama; INSS; Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica).
• Características: autonomia administrativa, financeira e patrimônio próprio; uma vez
criada por lei, apresenta independência em relação à Administração direta,
verificando‑se apenas o controle da legalidadeou finalidade por aquela.
Serão efetivadas por lei específica (art. 37, XIX, da CF) e não decretos ou medida
provisória.
Usufruem de imunidade tributária (art. 150, § 2o, da CF), de igual sorte, privilégios
processuais fixados no art. 188 do CPC (sem correspondência no CPC/2015): prazo em

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quádruplo para contestar e prazo em dobro para recorrer (de forma geral). O regime de
pessoal poderá ser celetista ou estatutário.
São responsáveis por suas dívidas, tendo o Estado apenas responsabilidade subsidiária
quando esgotadas as forças da autarquia (não é solidária).
Não se submete à falência.
Ainda como espécies de autarquia temos as agências reguladoras.
• Agências reguladoras (são autarquias sob regime especial) – Surgem como espécie de
autarquia e apresentam por objetivo a regulamentação, o controle e a fiscalização da
execução dos serviços públicos ao setor privado.
São autarquias de regime especial, às quais aplicam‑se todas as características até então
verificadas acima (autarquia).
O regime especial consiste na forma pela qual os seus dirigentes são investidos em seus
mandatos, bem como na circunstância de que tais mandatos são a prazo certo, ou seja, o
regime especial está na investidura dos dirigentes e na fixidez de seus mandatos. Os
dirigentes das agências reguladoras são nomeados pelo Presidente da República após
aprovação de seu nome pelo Senado Federal, conforme o art. 5o da Lei no 9.986/2000.
A maioria das outras autarquias segue a regra do Decreto‑Lei no 200/1967, segundo a
qual seus dirigentes são escolhidos pelo Ministro de Estado da pasta relativa à área de
atuação da autarquia.
A fixidez do mandado das agências reguladoras impede que eles sejam exonerados ad
nutum.
Somente duas Agências Reguladoras estão previstas na CF: a ANP (art. 177, § 2o, III) e a
ANATEL (art. 21, XI).
4.2 Fundações Públicas
4.2.1 Introdução
a) Fundações privadas – instituídas por pessoas da iniciativa privada.
b) Fundações públicas – quando o Estado for o instituidor.
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos
autorizados por lei, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por
órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio
gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da
União e de outras fontes, tendo, portanto, autonomia financeira.

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O STF entende que a competência para apreciar as fundações públicas é da Justiça
Federal, nos moldes do art. 109, I, da CF, por assemelhar‑se às autarquias.
Não devemos confundir a fundação integrante da Administração indireta, que pode ser
de direito público ou privado, com a fundação regida exclusivamente pelo direito
privado, tratado pelo Código Civil, que não deve obediência aos princípios da
Administração, e não será objeto de estudo.
São exemplos de fundações: Funai; Fundação Casa (antiga Febem); IBGE; Procon.
4.2.2 Características fundamentais e objeto
Característica fundamental da Fundação Pública se verifica no desejo do instituído de
dotar, direcionar bens com a finalidade de constituir um patrimônio com existência e
autonomia jurídica, destinado a realizar atividades de caráter social ou beneficente.
O Código Civil, em seu art. 62, parágrafo único, com a redação dada pela Lei no 13.151/
2015, delimitou os fins para os quais uma fundação poderá ser constituída, a saber:
• assistência social;
• cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
• educação;
• saúde;
• segurança alimentar e nutricional;
• defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável;
• pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas, modernização de
sistemas de gestão, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e
científicos;
• promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos direitos humanos;
• atividades religiosas.
Por via de consequência, as atividades da fundação não devem visar a lucro, mas ao
fomento da finalidade para a qual foi constituída, não podendo haver divisão entre
dirigentes das parcelas de rendimento eventualmente decorrentes de atividades
econômicas desenvolvidas pela fundação. Havendo lucro, este deverá ser integralmente
empregado na fundação

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• Patrimônio próprio – o seu patrimônio, além de ser próprio, é personalizado, ou
personificado (característica exclusiva da fundação). Significa que a fundação se
confunde com o seu patrimônio, ou seja, o patrimônio é voltado à prestação do serviço
público. A fundação é a personificação de uma finalidade.
Como já visto, não possuem autonomia política (para editar leis).
Entendem alguns que a fundação governamental (ou seja, a fundação pública de direito
privado) deve se sujeitar ao modelo previsto no Código Civil, inclusive quanto ao objeto
(art. 62, parágrafo único). Por outro lado, tratando‑se de autarquia fundacional
(fundação pública de direito público), poderá o legislador indicar objeto diverso dos que
constam no Código Civil. A razão é que tais fundações têm natureza autárquica, o que
permite ao legislador fixar sua finalidade institucional, considerando o interesse público
perseguido, naquele caso específico, pela Administração.
4.2.3 Controle
Como sucede com as pessoas da Administração indireta, as fundações públicas, qual‑
quer que seja a sua natureza, sujeitam‑se ao controle pela respectiva Administração
direta, que pode ser exercido sob três prismas:
a) controle político – decorre da relação de confiança entre os órgãos de controle e os
dirigentes da entidade controlada (estes dirigentes são indicados e nomeados por
aqueles);
b) controle administrativo – a Administração direta fiscaliza se a fundação está
desenvolvendo atividade consonante com os fins para os quais foi instituída;
c) controle financeiro – é exercido pelo Tribunal de Contas (arts. 70 e 71, I, da CF).
– Controle do Ministério Público – em relação às fundações privadas, ou seja, aquelas em
que o instituidor é um particular, nos termos do art. 66 do CC, será ela fiscalizada pelo
Ministério Público do Estado em que se encontra situada. Todavia, segundo José dos
Santos Carvalho Filho, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles, essa
fiscalização é dispensável em relação às fundações públicas.
– Controle judicial – as fundações públicas, seja qual for sua natureza, sofrem controle
apenas de legalidade.
4.2.4 Criação e extinção
São autorizadas por lei, que deve ser específica (art. 37, XIX). Se a fundação for dotada
de personalidade jurídica de direito público, a lei, ao ser aprovada, já dá criação à
fundação, sem necessidade de qualquer ato posterior. Todavia, se a fundação for dotada

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de personalidade jurídica de direito privado, a lei irá apenas autorizar a sua criação,
necessitando, posteriormente, de aprovação do Estado e do seu registro.
A extinção das fundações públicas também decorre de lei. Mas, retornando à distinção, a
lei autorizará a extinção das fundações públicas de direito privado e ela mesma
extinguirá as de direito público, assim como sucede com as autarquias.
4.2.5 Privilégios
Mais uma vez é necessária a distinção:
a) Autarquias fundacionais (fundações públicas de direito público) – fazem jus às
mesmas prerrogativasque a ordem jurídica atribui às autarquias (arts. 180 e 496
do CPC – Lei no 13.105/2015), já que são espécies do gênero autarquia;
b) Fundações governamentais (fundações públicas de direito privado) – não fazem
jus às prerrogativas processuais, como, por exemplo, prazos maiores para
contestar e recorrer, e reexame necessário. Com efeito, o art. 496, I, do CPC – Lei
no 13.105/2015, foi expresso em designar o benefício apenas às autarquias e
fundações de direito público.
Todavia, quanto aos privilégios tributários, dispõe o art. 150, § 2o, da CF que o
princípio da imunidade tributária, relativa aos impostos sobre a renda, o
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais (art. 150, VI, a), é
extensivo às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Assim,
empregando essa expressão, ambas as modalidades fazem jus à referida
imunidade.
4.2.6 Patrimônio
Façamos novamente a distinção:
a) fundações autárquicas – da mesma forma que as autarquias, os bens do patrimônio
das fundações públicas de direito público são caracterizados como bens públicos,
protegidos por todas as prerrogativas que o ordenamento jurídico contempla em seu
favor;
b) fundações governamentais – as fundações públicas de direito privado,
contrariamente, têm seu patrimônio constituído de bens privados, incumbindo sua
gestão aos órgãos dirigentes da entidade na forma definida no respectivo estatuto.
4.2.7 Regime de pessoal
Vejamos:

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a) Autarquia fundacional – em relação às fundações públicas de direito público, o regi‑
me pessoal é o mesmo adotado para os servidores da administração direta, ou seja,
estatutário;
b) fundações governamentais – no caso das fundações públicas de direito privado, o
pessoal deve sujeitar‑se normalmente ao regime trabalhista comum, traçado na CLT.
4.2.8 Foro dos litígios
Vejamos:
a) fundações públicas de direito público – a competência de foro para os litígios judiciais
segue o que dissemos a respeito das autarquias: tratando‑se de fundação de direito
público federal, seus litígios são dirimidos pela Justiça Federal, inclusive aqueles que
decorram da relação estatutária entre a fundação e seus servidores; as fundações
estaduais e municipais terão seus feitos processados no foro fixado no código de
organização judiciária do Estado;
b) fundações de direito privado – seja qual for a esfera a que esteja vinculada, a regra de
foro é a comum para as pessoas privadas, ou seja, a Justiça Estadual.
4.2.9 Responsabilidade civil
A questão da responsabilidade civil se aplica às duas modalidades de fundação pública,
nos termos do art. 37, § 6o, da CF. Assim, as fundações públicas sujeitam‑se à
responsabilidade objetiva, a exemplo do que se passa com empresas públicas e
sociedades de economia mista quando prestadoras de serviço público. A distinção entre
uma e outra fundação pública é desnecessária, pois, se forem de direito público, estão
entre as pessoas jurídicas de direito público; se forem de direito privado, incluir‑se‑ão
entre as pessoas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Ambas têm
previsão naquele dispositivo constitucional.
4.2.10 Falência
A fundações, até mesmo considerando sua natureza jurídica, não se acham sujeitas à
decretação de falência nos termos da legislação civil. Como bem delineado, as fundações
são constituídas mediante a dotação de bens e direitos para a formação de um
patrimônio próprio e com o objetivo de realizar alguma das finalidades previstas no art.
62 do CC, sem nenhuma finalidade lucrativa, não se aplicando a elas as regras de direito
empresarial, especialmente a Teoria de Empresa, adotada pelo Código Civil.

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4.3 Empresas Públicas
4.3.1 Noções gerais e definição
São pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei, para a prestação de ser‑
viços públicos, ou para a exploração de atividade econômica, constituídas por capital
exclusivamente público, e sob qualquer modalidade empresarial. Advirta‑se que esta
não é a definição que lhe confere o Dec.‑Lei no 200/1967, mas é a que se tem de adotar
por inarredável imposição lógica, em decorrência do próprio direito positivo brasileiro.
A empresa pública, quando explora atividade econômica, se submete aos mesmos
direitos e obrigações civis, trabalhistas, tributários e comerciais atribuíveis à iniciativa
privada (art. 173, § 1o, II, da CF), e, nos termos do § 2o, a empresa pública (e a sociedade
de economia mista) não pode receber qualquer privilégio não extensível ao particular.
Seu capital é integralmente público. A empresa pública pode ser constituída sob qual‑
quer forma empresarial (S.A., Ltda.). Exs.: Caixa Econômica Federal, Correio, BNDES.
4.3.2 Características
a) Autonomia administrativa – tomam decisões livremente.
b) Autonomia financeira – liberdade para gerir verbas, desde que no limite.
c) Patrimônio próprio – é transferido da administração direta.
4.3.3 Criação
Assim como qualquer pessoa da administração indireta, a empresa pública somente é
criada por lei específica (art. 37, XIX, da CF). Por possuir personalidade jurídica de direito
privado, a lei apenas autoriza a sua criação, sendo necessários, posteriormente, a
aprovação e o registro do estatuto, nos termos do art. 45 do CC.
4.3.4 Regime jurídico
As empresas públicas (e sociedades de economia mista) exibem dois aspectos inerentes
à sua condição jurídica: de um lado, são pessoas jurídicas de direito privado e, de outro,
são pessoas sob o controle (e não subordinação) do Estado. Isso demonstra que elas
nem estão sujeitas inteiramente ao regime de direito privado nem inteiramente ao de
direito público (há autores que afirmam que o regime jurídico é de natureza híbrida).
4.3.5 Regime tributário
O quadro constitucional a respeito do regime tributário das empresas públicas e das
sociedades de economia mista tem previsão nos §§ 1o e 2o do art. 173 da CF. No

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primeiro, a norma constitucional determina que tais entidades devam sujeitar‑se ao
regime jurídico das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações tributárias. No
segundo, como que repetindo esse nivelamento, reza o texto que as mesmas entidades
não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
O STF (RE no 407.099/RS) adotou o entendimento de que a Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos, empresa pública federal, está abrangida pela imunidade tributária
recíproca prevista no art. 150, VI, a, por se tratar de prestadora de serviço público
exclusivo do Estado.
4.3.6 Subsidiárias
Nos termos do inc. XX do art. 37 da CF, “depende de autorização legislativa, em cada
caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como
a participação de qualquer delas em empresa privada”. O Estado cria e controla
diretamente determinada empresa pública chamada de primária e está, por sua vez,
passa a gerir uma nova empresa pública (esta segunda empresa é chamada de
subsidiária). Alguns preferem denominar a empresa primária de empresa (ou sociedade)
de primeiro grau, e a subsidiária, de sociedade ou empresa de segundo grau.
4.3.7 Patrimônio
Os bens que passam a integrar, inicialmente, o patrimônio das empresas públicas (e das
sociedades de economia mista) provêm da pessoa federativa instituidora. Quando,
todavia, são transferidos ao patrimônio daquelas entidades, passam a caracterizar‑se
como bens privados, sujeitos à própria administração, não lhes sendo, portanto, atribuí‑
das asprerrogativas próprias dos bens públicos, como a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade e a alienabilidade condicionada.
No caso de extinção da entidade, a regra é que, liquidadas as obrigações por ela
assumidas em face de terceiros, o patrimônio seja incorporado à pessoa controladora,
qualificando‑se então como públicos esses bens após a incorporação.
4.3.8 Regime de pessoal
O pessoal das empresas públicas (e das sociedades de economia mista) se submete ao
regime trabalhista comum, cujos princípios e normas se encontram na CLT, razão pela
qual o vínculo que se firma entre os empregados e aquelas pessoas administrativas tem
natureza contratual, de acordo com o art. 173, § 1o, II, da CF.
Nos termos do art. 37, II, da CF, o ingresso desses empregados deve ser precedido de
aprovação em concurso público.

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Não podem acumular seus empregos com cargos ou funções públicas (art. 37, XVII, da
CF).
São equiparados a funcionários públicos para fins penais (art. 327, § 1o, do CP). São
considerados agentes públicos para os fins de improbidade administrativa.
4.3.9 Atos e contratos
Como regra, os atos praticados por essas entidades são atos jurídicos de direito priva‑
do, submetidos às regras do direito civil.
Quanto aos contratos, a Lei no 8.666/1993, sem fazer qualquer distinção sobre as
atividades de empresas públicas e sociedades de economia mista, determinou expressa‑
mente que ambas ficariam sujeitas ao regime nela instituído. Vale dizer que a licitação é
obrigatória, todavia, para Celso Antônio Bandeira de Mello, tratando‑se de exploração
de atividade econômica, não há necessidade de se adotar o mesmo procedimento
licitatório do Poder Público.
4.3.10 Responsabilidade
Sabemos que, no ordenamento jurídico vigente, existem dois planos de responsabilidade
civil: a de direito privado (subjetiva) e a de direito público (objetiva). Em relação a esta
última, dispõe o art. 37, § 6o, da CF que a ela se submetem as pessoas jurídicas de direito
público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Vale dizer que a própria empresa pública, assim como qualquer pessoa da administração
indireta, responde por suas próprias obrigações, já que possui personalidade jurídica,
patrimônio e autonomia. Vale dizer que a administração direta possui responsabilidade
subsidiária (nunca solidária).
4.3.11 Falência
A empresa pública e a sociedade de economia mista não se sujeitam ao regime
falimentar, pois a Lei no 11.101/2005 (art. 2o) diz expressamente que suas disposições a
elas não se aplicam.

4.4 Sociedade De Economia Mista
4.4.1 Definição
É uma pessoa jurídica de direito privado, criada por autorização legal, para a prestação
de serviços públicos ou exploração de atividade econômica, contando com um capital
misto, constituída sob a forma de sociedade anônima, cujo controle acionário pertença
ao Poder Público.

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São exemplos de sociedade de economia mista: Banco do Brasil e Banco da Amazônia
(criados para a exploração de atividade econômica), Petrobras, Sabesp, Metrô (estas
últimas criadas para a prestação de serviços públicos).
4.4.2 Diferenças entre as entidades
a) Constituição do capital: nas sociedades de economia mista o capital é formado da
conjugação de recursos oriundos das pessoas de direito público;
b) Forma jurídica: as sociedades de economia mista devem ter a forma de sociedades
anônimas;
c) Foro processual: as sociedades de economia mista têm suas ações processadas na
Justiça Estadual;
d) Tipo societário: somente as sociedades anônimas podem ser sociedades de economia
mista.
Espécies de sociedade de economia mistas:
• Exploradoras da atividade econômica;
• Prestadoras de serviços públicos ou coordenadoras de obras públicas.
4.5 Figuras jurídicas introduzidas pela Reforma
Temos as seguintes figuras jurídicas:
a) organizações sociais;
b) organizações da sociedade civil de interesse público;
c) serviços sociais autônomos;
d) contratos de gestão.
Em princípio, as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse
público não são integrantes da Administração indireta, mas sim pessoas particulares
alheias à estrutura governamental, com as quais o Poder Público (que as concebeu
normativamente) se dispõe a manter “parcerias” com a finalidade de desenvolver
atividades valiosas para a coletividade e que são livres à atuação da iniciativa privada,
conquanto algumas delas, quando exercidas pelo Estado, se constituam em serviços
públicos.
Serviços Sociais Autônomos (SSA) são pessoas jurídicas de direito privado de cooperação
governamental. Não integram a administração indireta. Não há regra que determine a
forma jurídica dessas pessoas (podem ser fundações ou associações, por exemplo).

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Os contratos de gestão não se constituem em nomen juris designativo de uma única
realidade, mas, pelo contrário, rotulam coisas totalmente diferentes.
5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO
Surgem em consequência dos interesses representados pela Administração quando esta
atua.
Despontam seu caráter instrumental, posto que servem de instrumentos conferidos pelo
ordenamento jurídico para que, por meio deles, possa o Poder Público atingir a única
finalidade que lhe é permitida, vale dizer, a preservação dos interesses da coletividade.
Todos os poderes concedidos à Administração só se legitimam sob a égide da lei, sob o
fundamento da preservação do interesse público. Do contrário, restará configurado
abuso de poder, acarretando a ilegalidade do ato.

5.1 Poder Vinculado
É aquele em que o administrador se encontra totalmente preso ao enunciado da lei, não
havendo espaço para que se faça um juízo de valor, de conveniência e oportunidade. A
lei estabelece um único comportamento a ser adotado em situações concretas, não
deixando nenhuma margem de liberdade para uma apreciação subjetiva pelo
administrador.
Ex.: limite máximo de idade para permanência no serviço público, ou seja, 70 anos.

5.2 Poder discricionário
É aquele em que o administrador também se encontra preso ao enunciado da lei, no
entanto, não estabelece um único comportamento a ser adotado por ele em situações
concretas, abrindo‑se espaço para a realização de um juízo de valor, conveniência e
oportunidade.
Discricionariedade significa liberdade para o administrador atuar, dentro dos limites da
lei, de acordo com um juízo de valores a ser (adotado) estabelecido em razão das
nuanças balizadoras de cada situação concreta.
Ex.: a expedição de um termo de permissão de uso de bem público, para colocação de
cadeiras na calçada por um bar, poderá ser deferida ou não de acordo com a situação;
concessão de porte de arma.

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5.3 Poder Hierárquico (ou Poder do Hierarca)
É aquele conferido ao administrador para distribuir, estruturar, hierarquizar e escalonar
as funções dos órgãos públicos, bem como para ordenar e rever a atuação dos agentes,
estabelecendo entre eles uma relação de subordinação. Este poder se baseia em uma
situação de hierarquia.
O poder hierárquico é conferido ao administrador para organizar toda a estrutura da
Administração e fiscalizar a atuação que ali se encontra, permitindo ao administrador,
dessa forma, dar ordens, controlar, revisar e fiscalizar os atos dos subordinados, delegar
e avocar competências e punir o servidor.

5.4 Poderdisciplinar
O poder disciplinar decorre do poder hierárquico. É aquele conferido ao administrador
para aplicação de sanções e penalidades aos seus agentes, em vista da prática de
infrações de caráter disciplinar. Tais sanções deverão ter natureza administrativa e
atingir somente os agentes públicos, não sendo aplicáveis a pessoas não sujeitas à
disciplina interna da administração. Ex.: advertência, suspensão, demissão, cassação de
aposentadoria.
Só se admite sua aplicação diante do cometimento de infrações funcionais, e estas
devem atender a alguns requisitos: abertura de sindicância e processo disciplinar,
instrumentos próprios para averiguação de irregularidades cometidas pelo servidor,
sendo indispensável a observância do contraditório e da ampla defesa (art. 5o, LV, da
CF).
Ex.: art. 128 da Lei no 8.112/1990 (Estatuto do Servidor Público Federal).

5.5 Poder normativo ou Regulamentar
É a faculdade atribuída ao administrador para expedição de decretos e regulamentos
com o intuito de oferecer fiel execução à lei.
É poder, como os demais, indelegável, exercido em caráter privativo pelo chefe do Poder
Executivo (art. 84 da CF).
A Constituição Federal se incumbiu de prever a sanção a ser aplicada naquela situação
em que a edição extrapole os limites por ela estabelecidos, como se nota no art. 49, V,
com competência ao Congresso Nacional, em caráter de exclusividade, para sustar atos
administrativos que exorbitem o poder regulamentar.

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Em razão desses aportes, a edição não pode contrariar, restringir ou ampliar o conteúdo
de leis já existentes, mas tão somente melhor explicitá‑lo.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro “sem a lei não haveria espaço para decreto e
regulamentação”.
Os decretos podem ser autônomos ou de execução.
5.5.1 Decretos autônomos
Aqueles que não dependem da existência de lei anterior para poderem ser editados. Por
este motivo, em termos de hierarquia, encontra‑se localizado ao lado da lei,
subordinando‑se apenas à Constituição Federal. Desrespeitando seus limites, será
inconstitucional, portanto, sujeito ao controle de constitucionalidade por meio da ADI
(art. 102 da CF – aplicada a qualquer ato normativo).
Posição majoritária (STF, STJ e Hely Lopes Meirelles), admitindo a existência dos decretos
autônomos ou independentes.
Em sentido contrário: Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Não há mais espaço para decretos
autônomos na vigência da Constituição Federal”.
Recentemente, o ex‑Presidente Lula, por meio de Decreto Regulamentador, junta‑
mente com uma Resolução do Incra, regrou a situação das Comunidades Quilombolas
(descendência afro‑brasileira, antigamente escravizada), o que gerou grande polêmica
por não existir uma lei anterior para autorizar tal conduta. O assunto sobre sua
constitucionalidade está em discussão doutrinária.
A doutrina aceita esses provimentos administrativos praeter legem para suprir a omissão
do legislador, desde que não invadam as reservas da lei, isto é, as matérias que só por lei
podem ser reguladas.
Os decretos autônomos ou independentes não substituem definitivamente a lei: suprem,
apenas, a sua ausência naquilo que pode ser provido por ato do Executivo, até que a lei
disponha a respeito. Promulgada a lei, fica superado o decreto.
Em fase de ação direta de inconstitucionalidade, tem‑se admitido, quando o objeto é
decreto, e este, no todo ou em parte dele, manifestadamente não regulamenta a lei
(decreto autônomo), dando margem para que seja ele examinado em face da
Constituição Federal em decorrência do princípio da reserva legal.
Ex.: Dec. no 3.048/1999 (autônomo), que, no seu art. 56 e parágrafos, regulamenta, sem
lei anterior, a aposentadoria por tempo de contribuição, instituída pela EC no
20/1998.

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5.5.2 Decretos de execução
São aqueles que dependem da existência de lei para serem editados, oferecendo,
obrigatoriamente, fiel execução à lei, o que significa que irá melhor detalhar, esclarecer
aquilo que nela encontra‑se disposto. Em termos de hierarquia, está abaixo da lei, a ela
se submetendo. Assim, editado sem lei precedente, será ilegal, existindo lei, mas
inovando em relação a ela, também estaremos diante de uma ilegalidade.

5.6 Poder de Polícia
Aquele de que dispõe a Administração para conduzir, restringir, frenar atividades e
direitos de particulares para preservação dos interesses da coletividade.
O fundamento maior de seu uso é a supremacia do interesse público sobre o particular.
Ex.: Edição de regulamentação ou portaria que disciplinem o uso e a venda de fogos de
artifício; a soltura de balões; a venda de bebidas alcoólicas, bem como as limitações
administrativas ao direito de propriedade.
6. BENS PÚBLICOS
6.1 Definição
Bens públicos são todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público,
integrantes da Administração direta e indireta e aqueles que, embora não pertencentes
a essas pessoas, estejam afetados à prestação de serviços públicos, o que acabaria por
abranger, também, os bens diretamente relacionados aos serviços públicos executados
por concessionários e permissionários. A gestão dos bens públicos importa a ideia de sua
utilização e conservação.
Essa definição abrange os bens móveis e imóveis.

6.2 Classificação
Os bens públicos apresentam uma tríplice classificação (art. 99 do CC):
• Os de uso comum (tais como mares, rios, estradas, ruas e praças) – são destinados ao
uso indistinto de todos e podem assumir um caráter gratuito ou oneroso na direta
dependência das leis estabelecidas pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Como regra geral, a utilização das vias públicas tem um caráter gratuito, mas algumas
podem ser objetos de cobrança, como é o caso das chamadas “zonas azuis”.

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Percebe‑se, portanto, que os bens de uso comum estão, sim, afetados a uma finalidade
específica.
Os bens de uso comum possuem como características: a generalidade da utilização; não
discriminação dos administrados para o uso; compatibilização do uso com os fins
normais que se destina e inexistência de gravame para a utilização.
• Os de uso especial (tais como os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da Administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os
de suas autarquias) – são aqueles afetados a um determinado serviço ou a um
estabelecimento público. Exs.: repartições públicas, teatros, universidades, museus,
escolas públicas, cemitérios e aeroportos.
São características dos bens de uso especial: exclusividade na utilização; onerosidade, no
caso de uso especial remunerado; criatividade, no caso de uso especial privativo;
inexistência de compatibilização estrita entre o uso e o fim a que se destina.
• Os dominicais (que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades) – os chama‑
dos bens dominiais ou dominicais são denominados próprios do Estado. Não estão
afetados nem a um uso comum nem a um uso especial, e em relação a eles o Poder
Público exerce poderes de proprietário, incidindo direitos reais e pessoais. Serão os
únicos a não necessitarem de desafetação nos momentos em que o Poder Público
cogitar de sua alienação.

6.3 Regime jurídico
O regime jurídico ao qual estão submetidos esses bens confere a eles três características
importantes, vale dizer: inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade, queserão a seguir analisadas.
• Inalienabilidade – como regra geral, essa característica impede que sejam os bens
públicos alienados, isto é, não podem ser eles vendidos, permutados ou doados.
Essa regra geral acaba sendo excepcionada, desde que preenchidos os requisitos
exigidos pelo legislador:
a) caracterização do interesse público;
b) necessidade de prévia avaliação para evitar que o bem público possa ser alienado por
preços muito abaixo daqueles praticados pelo mercado;

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c) necessidade de abertura de licitação na modalidade de concorrência pública ou
mesmo por meio de leilão;
d) necessidade de autorização legislativa tratando‑se de bens imóveis;
e) necessidade de sua desafetação conforme a sua natureza.
“Desafetação” deve ser entendida como a retirada do bem da destinação específica
anteriormente a ele atribuída, o que, via de regra, ocorre no bojo da própria lei que
autoriza a sua alienação.
A necessidade de desafetação se apresenta para os chamados bens de uso comum e
para os de uso especial, sendo dispensada, por razões óbvias, para os chamados bens
dominicais, por não estarem eles atrelados a nenhuma finalidade específica.
Em relação a bens móveis, exige‑se a caracterização do interesse público, de avaliação
prévia, além de licitação na modalidade de leilão.
• Impenhorabilidade – essa característica impede que sejam os bens públicos, como
regra geral, oferecidos em garantia para o cumprimento das obrigações contraídas pela
Administração Pública.
– Empresas públicas e sociedades de economia mista – a penhora só poderá recair sobre
o patrimônio dessas entidades se o bem escolhido não prejudicar a continuidade da
prestação dos serviços públicos, que deve ser mantida a qualquer custo. Conclui‑se, pois,
que o critério a ser utilizado para determinar a possibilidade de incidência ou não da
penhora sobre um determinado bem integrante do patrimônio de pessoa jurídica de
direito privado é o da sua afetação à prestação de um serviço público.
• Imprescritibilidade – essa característica impede que recaia sobre os bens públicos a
usucapião, independentemente da natureza deles. Têm aplicabilidade para os imóveis
urbanos e rurais.

6.4 Modalidades de disposição do bem público
• Venda: requisitos – autorização legislativa quando se tratar de bens imóveis,
desafetação, avaliação prévia e licitação. Em relação aos bens móveis, são necessários os
mesmos requisitos, exceção feita à autorização legislativa, podendo surgir o leilão como
modalidade de licitação a ser utilizada.
• Doação – só se aperfeiçoa com a aceitação do donatário. Requisitos: lei autorizadora,
desafetação, avaliação prévia e licitação.

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• Dação – só se aperfeiçoa com o consentimento do credor em recebê‑la em substituição
à prestação devida. Requisitos: lei autorizadora e prévia avaliação, sendo desnecessária a
licitação por ter destinatário certo.
• Permuta – exige lei autorizadora e prévia avaliação, sendo também desnecessária a
licitação.
• Investidura – incorporação de área pública isoladamente inaproveitável. Exige lei
autorizadora e avaliação prévia, ficando dispensada a realização de licitação, a menos
que exista mais de um proprietário de área lindeira interessado na aquisição.
• Concessão de domínio – forma de alienação que recai sobre terras devolutas.
Requisitos: autorização legislativa e avaliação prévia.
• Legitimação de posse – transferência de domínio de terra devoluta ocupada por longo
tempo por particular que nele se instala, cultivando‑a ou levantando a edificação para o
seu uso. Não se cogita aqui sobre a existência de usucapião de bem público, mas sim
sobre o reconhecimento pelo Poder Público quanto à conveniência de se legitimar esse
tipo de ocupação.

6.5 Uso Dos Bens Públicos
Os bens públicos são administrados pelas pessoas políticas que detêm a sua
propriedade, de acordo com as prescrições estabelecidas na Constituição Federal. De um
lado, a elas é atribuído o poder de administrá‑los, o que compreende a faculdade de
utilizá‑los segundo sua natureza e administração; de outro há a obrigação de
conservação e aprimoramento.
Com o intuito de criar melhores condições para a preservação do patrimônio público, a
Lei Maior atribuiu aos Municípios a possibilidade de criação de Guardas Municipais.
Importante salientar que o exercício das atribuições quanto ao uso e à conservação
independe de qualquer autorização legislativa em respeito ao princípio da separação dos
Poderes.
Já os particulares, quando forem se utilizar desses bens, em situações incomuns,
também deverão solicitar autorização do Poder Público, surgindo como exemplo o
transporte de cargas pesadas ou perigosas por meio de veículos longos, bem como a
necessidade de aviso prévio ao Poder Público quando da realização de comícios ou
passeatas.
6.5.1 Instrumentos pelos quais a Administração pode repassar o uso dos bens públicos a
terceiros

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• Autorização – ato administrativo, unilateral e discricionário por meio do qual a
autoridade administrativa faculta, no interesse do particular, o uso de um bem público
para utilização em caráter episódico, precário, de curtíssima duração.
Exs.: o fechamento de uma rua para a realização de festas típicas por um final de
semana; a utilização de um terreno público por um circo, também por um tempo
extremamente curto.
• Permissão de uso – ato unilateral, precário e discricionário, pelo qual a Administração
faculta a terceiros o uso de um bem público para fins de interesse coletivo.
Exs.: instalação de banca de jornal, porque a calçada é um bem público; e a instalação de
mesas e cadeiras em frente de estabelecimentos comerciais.
• Concessão de uso – contrato administrativo por meio do qual o Poder Público
transfere, por prazo certo e determinado, o uso de um bem para terceiros, visando ao
cumprimento de uma finalidade específica nos termos e condições fixados no ajuste. Sua
natureza é a de contrato de direito público, sinalagmático, oneroso ou gratuito,
comutativo e realizado intuitu personae.
O contrato impede que ele seja desfeito, a qualquer momento, sem que se possa cogitar
do pagamento de indenização.
Exs.: concessão para o uso de uma área de um aeroporto para um restaurante; um
parque municipal.
• Concessão de direito real – contrato por meio do qual se transfere, como direito real, o
uso remunerado ou gratuito de um imóvel não edificado.
Não se aplica a imóveis construídos e mesmo em relação a bens móveis. O Dec.‑Lei no
271/1967 estabelece quais são os únicos objetivos possíveis de serem atingidos por essa
via.
A concessão de direito real de uso só poderá ter por objetivos a edificação, a
urbanização, a industrialização e o cultivo da terra, revestindo‑se de ilegalidade sua
utilização para qualquer outra finalidade.
• Cessão – transferência do uso de certo bem de um órgão para outro, dentro da mesma
pessoa política, por tempo certo e determinado.
Essa forma de transferência não é remunerada e dispensa autorização legislativa,
aperfeiçoando‑se por simples termo de cessão.

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6.6 Espécies de Bens
Especificaremos apenas os bens pertencentes à União, na medida em que a Constituição
optou por relacioná‑los de maneira expressa, em seu art. 20.
6.6.1 Bens terrestres
• Terras devolutas – expressão sinônima de terras vazias, ou seja, aquelasque não estão
afetadas nem a uma finalidade de uso comum, nem a uma finalidade de uso especial,
razão pela qual foram inseridas na categoria de bens dominicais.
São aquelas relacionadas no inc. II do art. 20, voltadas ao atingimento das seguintes
finalidades: preservação ambiental e defesa de fronteiras, de fortificações militares e de
vias federais de comunicação.
• Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios – a União é responsável pela sua de‑
marcação, restando para os índios apenas o seu usufruto.
• Faixa de fronteira – compreende a faixa de terra com largura de 150 km voltada à
defesa de nossas fronteiras.
6.6.2 Bens aquaviários
•Mar territorial – corresponde a uma faixa de 12 milhas, contadas do litoral continental,
sobre a qual o Estado exerce poderes de soberania.
• Zona econômica exclusiva – é a faixa de 12 a 200 milhas, sobre a qual o Estado exerce
poderes de exploração dos recursos naturais do mar.
•Plataforma continental – trata‑se da porção de terras submersas que apresentam a
mesma estrutura geológica das terras do continente.
• Lagos e rios – pertencem ao patrimônio da União os lagos e os rios que banhem mais
de um Estado, façam limite com outro país e se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham.
• Terrenos de marinha – são formados pela porção de terras banhada pelas águas dos
rios navegáveis ou pelas águas do mar.
• Ilha – conjunto de terras cercado de água por todos os lados.
6.6.3 Subsolo
Nessa categoria estão todas as riquezas minerais, além dos sítios arqueológicos e
pré‑históricos.

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Convém registrar a possibilidade franqueada aos Estados, Municípios e Distrito Federal
de participação na exploração dessas riquezas, desde que essa exploração esteja
estabelecida e regulamentada por lei.
7. ATOS ADMINISTRATIVOS
É a declaração jurídica unilateral do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, com a
prerrogativa de função pública e que tenha por fim imediato adequado resgate,
transferência, modificação, extinção e declaração de direitos e obrigações aos
administrados, revisível pelo Poder Judiciário.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
Ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz
efeitos jurídicos imediatos, com observância de lei, sob regime jurídico de direito público
e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.
De acordo com o art. 81 do CC revogado, “Todo o ato lícito, que tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, se denomina ato
jurídico”; entretanto, ainda que não haja correspondente com o novo Código Civil,
continuaremos nos valendo da sistematização anterior em razão de sua utilidade.

7.1 Requisitos da validade do ato administrativo
O novo Código Civil relaciona como requisitos de validade de um ato jurídico, tal como
reza para o negócio jurídico, em seu art. 104, agente capaz, objetivo lícito, forma
prescrita ou não defesa em lei.
Em vista dos interesses que representa, os atos administrativos necessitam de mais
requisitos que aqueles oferecidos aos particulares. Importam em leis que estão submeti‑
das a outro regimento jurídico.
A jurisprudência adotou como requisitos: competência, forma, objeto, finalidade e
motivo.
• Competência – torna‑se claro que o agente é capaz (aquele ao qual faz alusão o novo
Código Civil), verificando‑se, aqui, o poder de auto‑organização conferido pelo Poder
Público de estruturar suas áreas de atuação. Significa que o ato administrativo deve ser
editado por quem tenha legitimidade para tanto.
• Forma – com efeito, enquanto os participantes podem fazer a edição de seus atos com
maior grau de liberdade, vale dizer, desde “que a lei não proíba”, a Administração

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Pública só pode exteriorizá‑lo de acordo com a forma previamente estabelecida por lei.
Ex.: licitação.
• Objeto – não se mostra diferente do objeto relatado no novo Código Civil, no entanto,
sobreleva notar que os atos praticados pelos particulares são verificados pela sua não
contrariedade à lei, enquanto os atos administrativos, pela sua compatibilidade em
relação a ela, limitando suas atitudes, portanto, só se admite aquilo que a lei
expressamente determinar.
• Finalidade – aparece como requisito de validade somente para os atos administrativos,
não se apresentando no novo Código Civil, pois representa a essência das atitudes
desenvolvidas pelo Poder Público.
Dessa forma, se o único objetivo a ser perseguido pelo administrador é o da preservação
do interesse público, toda vez que dessa finalidade se afastar, o ato não poderá ser
considerado válido, caracterizando‑se “desvio de finalidade”, que se apresenta como
variante do abuso de poder, surgindo como forma de ilegalidade. Ex.: Político conhecido
que retira funcionária de local de trabalho, alegando necessidade, quando, na verdade,
havia um desvio de finalidade para prejudicar inimigo político.
• Motivo – a administração tem de oferecer explicação quanto aos atos e edições,
requisito este não exigido aos particulares.
É por meio dele que a administração estabelece o controle de legalidade, o único que lhe
é permitido.
A necessidade de motivação é aquela que faz surgir a “teoria dos motivos
determinantes”, segundo a qual a motivação dos atos editados pela Administração
Pública é obrigatória, inclusive os discricionários. A partir do momento em que a
Administração apresenta os motivos do ato dela emanado, estará a eles vinculada, só
podendo afastá‑los em prol do interesse público.
Pode‑se dizer que a motivação dada pelo administrador encontra‑se diretamente
relacionada à legalidade do ato e, consequentemente, ao princípio da moralidade.
Os prazos prescricionais para a defesa de direito só podem ter o seu início a partir de
expressa manifestação do Poder Público, acompanhada de razão que lhe deu origem;
não se prestando para essa finalidade o silêncio da Administração (STJ).

7.2 Atributos Do Ato Administrativo
Surgem em decorrência dos interesses que a Administração representa quando atua

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– preservação do interesse público (coletividade). São três:
• Presunção de legitimidade – são legítimos até que se prove o contrário. Esta presunção
atribui à Administração a autorização imediata da execução de seus atos, que, mesmo
dotados de ilegalidade, permanecem em vigor até que se prove o contrário. Trata‑se,
portanto, de presunção relativa (juris tantum). Ex.: Fiscal.
• Autoexecutoriedade – por ter presença de legitimidade, a Administração poderá
executar, sozinha, os atos dela emanados, independentemente de autorização do Poder
Judiciário, diferentemente do particular que, agindo dessa maneira, estaria praticando
crime de exercício arbitrário das próprias razões.
– Exceção à autoexecutoriedade: “cláusulas de reserva judicial”. A Constituição Federal
estabelece que determinadas matérias estão reservadas à apreciação exclusiva do Poder
Judiciário.
• Imperatividade ou Coercibilidade – ao editar os seus atos, a Administração poderá
impor de forma unilateral seu cumprimento aos administrados em vista dos interesses
que representa. É o atributo que torna os atos administrativos obrigatórios, ainda que se
sobreponham a direitos individuais, em razão da supremacia do interesse público sobre
o particular.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro relaciona entre os atributos a tipicidade:
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
definidas previamente pela