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Gisele Mano e Lucianna Schmitt
Disciplina 
Saúde Coletiva
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Sumário
CapítuLo 1 – Disciplina Saúde Coletiva ...................................................................................... 05
1.1 Sistemas de saúde: estudos comparados .............................................................................. 05
1.1.1 o que é política de saúde? ........................................................................................... 05
1.1.2 o que são sistemas de proteção social? ..................................................................... 06
1.1.3 o que são sistemas de saúde? ...................................................................................... 06
1.2 Formação do sistema de saúde brasileiro e a reforma sanitária .................................... 10
1.2.1 Como se formou o sistema de saúde brasileiro? ....................................................... 10
1.2.2 o que foi a reforma sanitária brasileira? .................................................................. 15
1.3 o Sistema Único de Saúde – SuS: estrutura organizacional ............................................ 17
1.3.1 os fundamentos do SuS ................................................................................................. 18
1.3.2 a gestão do SuS .............................................................................................................. 21
1.4 a participação social no SuS ................................................................................................... 24
1.5  A assistência médica supletiva, o gasto e o financiamento da saúde no Brasil: 
entre o público e o privado. ............................................................................................................. 26
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Introdução
prezado aluno, bem-vindo à disciplina de Saúde Coletiva. Nesta unidade 1, vamos discutir a 
formação e os modelos dos sistemas de saúde.
1.1 Sistemas de saúde: estudos comparados
para um melhor entendimento dos sistemas de saúde vamos discutir alguns conceitos relacionados 
a este contexto.
1.1.1 o que é política de saúde?
política de saúde é concebida como uma política pública, e pode ser entendida como a atribuição 
definida politicamente de direitos e deveres  legais dos cidadãos. Esses direitos constituem a 
transferência de dinheiro e serviços com o objetivo de compensar condições de necessidades 
e risco para o cidadão que goza de tal direito e não consegue acesso a esses bens com seus 
próprios recursos ou dotes individuais1.
1  OSZALAK, Oscar e O’DONNELL, Guillermo (1976). Estado y políticas estatales en América Latina: Hacia una estrategia 
de investigación. Buenos Aires: CLACSO.
Capítulo 1Disciplina Saúde 
Coletiva
06
Disciplina Saúde Coletiva
Laureate International Universities
A palavra política é grega: ta politika, vinda de polis
Polis é a cidade entendida como a comunidade 
organizada, formada pelos cida-dãos nascidos nela, 
livres e iguais, portadores de dois direitos 
inquestionáveis: a iso-nomia (igualdade perante a lei) e 
a isogoria (o direito de expor e discutir em público 
opiniões sobre ações que a Cidade deve ou não deve 
realizar).
A política pública é resultado de um processo que 
envolve interesses divergentes, confrontos e negociações 
entre várias instâncias instituídas, ou arenas, e entre os 
atores que delas fazem parte. A política pública pode 
ser definida como um conjunto de ações e omissões 
que manifesta uma modalidade de intervenção do 
Estado em relação a uma questão que chama a 
atenção, o interesse e a mobilização de outros atores 
da sociedade civil. Dessa intervenção, pode-se inferir 
uma determinada direção, uma determinada 
orientação normativa, que, presumivelmente, afetará 
o futuro curso do processo social desenvolvido, até 
então, em torno do tema. (Oszlak e O’Donnell, 
1976:21).
É a ação ou omissão do Estado, enquanto resposta social, diante dos problemas de saúde e seus 
determinantes, bem como em relação à produção, distribuição e regulação de bens, serviços e 
ambientes que afetam a saúde dos indivíduos e da coletividade (Paim et al., 2006)2.
1.1.2 o que são sistemas de proteção social?
o termo proteção social é compreendido como a garantia de inclusão a todos os cidadãos que 
se encontram em situação de vulnerabilidade e/ou em situação de risco, inserindoos na rede de 
proteção social local. A proteção social é hierarquizada em básica e especial (PNAS, 2004)3.
agora que já relembramos e compreendemos alguns conceitos importantes no contexto político 
da saúde, vamos compreender e caracterizar os sistemas de saúde.
1.1.3 o que são sistemas de saúde?
Os modelos mais adotados de sistemas de saúde são os instituídos pelo Estado, e as primeiras 
iniciativas estatais nessa direção remontam ao final do século XIX na Alemanha, por iniciativa 
de  Bismarck  (Otto  Von  Bismarck).  Geralmente,  a  iniciativa  estatal  abrange  outras  áreas 
submetidas a riscos sociais, como classicamente a do envelhecimento e perda da capacidade 
laboral. os sistemas de saúde compõem juntos os sistemas de previdência, o aparato estatal de 
2 paim, Jairnilson Silva e Carmen Fontes teixeira. "política, planejamento e gestão em saúde: balanço do estado da arte." 
Rev Saúde Pública 40.Esp (2006).
3  _____.  Política  Nacional  de  Assistência  Social  –  PNAS/2004;  Norma  Operacional  Básica  –  NOB/Suas.  Brasília: 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – Secretaria Nacional de assistência Social, 2004.
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proteção social, tendo como característica a universalização 
da cobertura visando garantir segurança para os cidadãos.
No entanto, é no século XX, quando se ampliam os limites da 
cidadania com a adoção, por vários países, de garantias 
sociais como Direito Social, que ocorrem, notadamente 
após a Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento e a 
consolidação dos sistemas de saúde em diversos países, como 
o sistema inglês Health National Services (NHS), que serviu de 
inspiração para vários outros sistemas em outros países.
a cobertura populacional, o acesso e a oferta de bens e 
serviços decorrem de fatores políticos – o tipo de Estado e o 
grau de organização social – e econômicos – a inserção na 
economia capitalista mundial e o grau de riqueza expresso 
pelo  Produto  Interno  Bruto  (PIB)  ou  Produto  Nacional  Bruto 
(PNB) – e, de alguma forma, são expressos nos modelos de 
financiamento dos sistemas de saúde.
os sistemas de saúde e os sistemas de proteção social 
adquirem estrutura diferenciada no tempo e no espaço, 
admitindo formas múltiplas de organização, cobertura, 
financiamento  e  participação  das  instituições  privadas.  No 
caso da saúde, a forma como a sociedade se organiza para 
proteger seus indivíduos e grupos sociais contra os riscos de 
adoecer  e morrer  é  que  vai  determinar  a  configuração do 
sistema de saúde, assim como a natureza das  relações entre Estado e  sociedade, público e 
privado, vai definir a oferta dos serviços de saúde.
a tipologia mais frequentemente empregada para os sistemas de saúde é baseada em diferentes 
estudos que vinculam os sistemas de saúde aos sistemas de proteção social, historicamente 
criados a partir de três classificações: a assistência social; o seguro social; e a seguridade social 
(ou sistemas nacionais e universais de saúde).
O quadro 1, adaptado de Immergut por Lobato & Giovanella, traz a emergência das legislações 
em países da Europa de acordo com essas três classificações.
Otto Von Bismarck
Fonte: https://upload.wi-
kimedia.org/wikipedia/
commons/4/4d/Bundesar-
chiv_Bild_146-1990-023-
06A%2C_Otto_von_Bismarck.
jpg
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Disciplina Saúde Coletiva
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Quadro 1 - Legislação de proteção social à saúde: ano de criação dos seguros sociais de 
saúde e serviços nacionais desaúde.
Legislação de proteção social à saúde: ano de criação dos seguros sociais
de saúde e serviços nacionais de saúde. Países da Europa
Países Assistência social Seguro social Seguridade social
Alemanha 1883Leis municipais nos séculos XVIII e XIX
1888, 1930 e 1944Austrália
1944Bélgica 1849, 1898
1973Dinamarca 1892
1942Espanha 1839, 1859
1928, 19451843, 1852, 1898França
1913, 1929, 1943Holanda
1943 19781886Itália
1944 1979Portugal
1909, 1953, 1956 1969Noruega
1911 19461793, 1815, 1850, 1898Reino Unido
1946 19691891, 1910, 1931Suécia
1911, 1964Suíça
os sistemas de saúde compõem-se de estruturas com atividades bastante distintas, mas conexas, 
que podem ser classificadas em dois grandes agrupamentos: as estruturas assistenciais e as 
estruturas voltadas para a realização das funções do sistema. as estruturas assistenciais são 
integradas pela rede de serviços (hospitais, ambulatórios, consultórios,  laboratórios clínicos e 
radiológicos, entre outros) e o pessoal de saúde (profissionais e técnicos com formação específica 
em saúde e  trabalhadores da saúde). Suas principais atividades vinculam-se ao acesso e à 
produção de serviços de acordo com os parâmetros definidos pelo sistema de saúde.
as estruturas voltadas para as funções são integradas pelos sistemas de planejamento, 
informação, controle e avaliação (no caso brasileiro, as unidades vinculadas a órgãos estatais, 
como ministérios, secretarias estaduais e municipais de saúde, agência reguladora, entre 
outras). Suas principais atividades residem na organização e na regulação do funcionamento 
do sistema de saúde, destacando-se as medidas para sua racionalização.
os principais componentes dos sistemas de saúde  são a  cobertura,  os  recursos  (humanos, 
econômicos,  a  rede de  serviços,  os  insumos,  a  tecnologia  e  o  conhecimento  em  saúde)  e as 
organizações.
a dinâmica dos sistemas de saúde pode ser caracterizada por funções e relações que 
se estabelecem entre seus componentes, resultam em políticas, ações e serviços prestados, 
09
determinam o desempenho dos sistemas e contribuem para os resultados nas condições de 
saúde da população – conforme esquematizado na figura 1.
NÃO DEIXE DE VER...
Filme SOS Saúde Sicko, de Michel Moore, disponível no link a seguir. 
https://www.youtube.com/watch?v=VoBleMNAwUg..
Componentes
Cobertura
Recursos
Funções
Financiamento
Prestação de serviços
Regulação
Gestão
Contexto social, político e econômico
Atores/agentes
Interesses
Projetos
Estratégias
Desempenho dos sistemas
Condições de saúde
Figura 1- Dinâmica dos sistemas de saúde.
O financiamento dos sistemas de saúde ocorre exclusivamente por recursos públicos (impostos, 
contribuições sociais e renúncia fiscal) ou fundos privados (desembolso direto, copagamento) e, 
alternativamente, por um mix dessas fontes, conformando diversos modelos de financiamento. 
Destacam-se quatro como os principais meios de financiamento da saúde: modelos assistencialista, 
previdencialista, universalista unificado e universalista diversificado.
No modelo previdencialista, as camadas de baixa renda são as mais prejudicadas, pois não 
há recursos definidos para custeio de serviços. Os trabalhadores formais são financiados pelas 
contribuições sociais sobre a folha de salário, e as camadas de alta renda o são também pelo 
pagamento direto aos serviços prestados.
No modelo universalista, há um mix de fontes de financiamento: recursos fiscais para camadas 
de baixa renda, pagamento direto pelos serviços para trabalhadores formais e camadas 
médias, e exclusivamente pagamento direto pelos serviços para camadas de alta renda.
Convém salientar que o tipo de cobertura populacional 
propiciada pelo sistema de saúde (universal, parcial 
e/ou segmentada) se dá em função do modelo de 
financiamento adotado e do tipo fiscal das fontes de 
recurso (tipo de impostos).
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Disciplina Saúde Coletiva
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apesar de todos os esforços para cumprir com as recomendações do sistema de saúde no 
âmbito da prestação da atenção, ainda persistem grandes entraves que impossibilitam a 
consolidação dos princípios do nosso sistema de saúde. Dentre eles, os mais relevantes são: 
desigualdade de acesso aos serviços de saúde, inadequação dos serviços às necessidades de 
saúde da população e da demanda do local, baixo nível de qualidade dos serviços oferecidos, 
pouca ou ausência de integralidade das ações (CNS, 1987 ).
tipos de sistemas de saúde:
Sistemas nacionais de saúde
Sistemas baseados
no seguro social
Sistemas de mercado
Sistema financiado com recursos fiscais 
provenientes de impostos pagos por 
toda a sociedade.
Sistema financiado com contribuições 
sociais pagas por empresas e 
trabalhadores.
Sistema financiado com os 
prêmios pagos às seguradoras.
Exemplos: Inglaterra; Canadá; Suécia; 
Espanha; Itália. 
Exemplos: Alemanha; França; 
América Latina. 
Exemplos: Estados Unidos; 
Suíça; Austrália.
Acesso universal (para toda a 
população).
Acesso restrito a grupos especiais 
(trabalhadores, por exemplo).
Acesso via mercado, mediante 
pagamento.
1.2 Formação do sistema de saúde brasileiro 
e a reforma sanitária
1.2.1 Como se formou o sistema de saúde brasileiro?
A  primeira  iniciativa  do  Estado  brasileiro  na  construção  do  sistema  de  saúde  poderia  se 
aproximar da noção de proteção social e data de 1923, com a edição da Lei Eloy Chaves e a 
criação das Caixas de pensão e aposentadoria, que também garantiam a assistência médica 
aos  contribuintes.  Da  década  de  1920  até  o  final  de  1980,  o  que  pode  ser  reconhecido 
como sistema de saúde pautava-se majoritariamente pela noção de seguro social (garantia de 
acesso apenas a quem contribui) e se caracterizava por uma miríade de instituições públicas e 
algumas privadas sem articulação entre si. Nesse período, a assistência médica vinculava-se à 
previdência social e as ações coletivas de saúde eram de responsabilidade do Ministério da 
Saúde. Paralelamente, desde a década de 1940, foram instituídas as primeiras modalidades 
de assistência médica suplementar, inicialmente dirigidas aos funcionários públicos da união e 
de alguns estados.
Contudo, a primeira empresa de medicina de grupo brasileira surge em 1957 para prestar 
serviços  à  Volkswagen,  que  inaugurava  a  sua  fábrica  em  São  Bernardo  do  Campo.  Esse 
arremedo de sistema imperou no Brasil durante 65 anos, sendo voltado à população urbana, 
mais  especificamente  para  os  trabalhadores  formais  e  para  parcelas  do  funcionalismo 
público federal e de alguns estados, como São Paulo. Suas bases de financiamento eram as 
contribuições compulsórias sobre as folhas de salário. aos demais brasileiros, a maior parte da 
população, estava reservada a assistência médica privada, por meio das Santas Casas ou a 
estatal, realizada pelas poucas instituições públicas de saúde existentes, geralmente vinculadas 
ao governo federal e aos estados e municípios mais ricos.
11
A promulgação da Constituição Federal de 1988 rompeu com essa situação, ao menos no plano 
do ideário. a adoção do conceito de seguridade social e a criação do sistema único de saúde 
representam uma grande inflexão na política de saúde no Brasil. É também essa mesma Carta 
que legitima a atuação do setor privado de saúde, que se arregimenta no sistema supletivo de 
assistência médica.
o sistema de saúde brasileiro é constituído por pelo menos dois subsistemas: um governamental, 
o Sistema Único de Saúde (SUS), e outro privado, o Sistema Supletivo de Assistência Médica 
(SSAM).
De uma perspectiva operacional, há vários pontos de contatos entre eles, principalmente 
em  relação aos profissionais  de  saúde e alguns  serviços assistenciais.  Porém,  em  termos de 
possibilidade de acesso da população, háuma inexpugnável barreira, uma espécie de muro 
intransponível para a maior parte da população, justamente para a parcela relativamente mais 
necessitada. Como será argumentado a seguir, o problema não é a existência de um segmento 
público e de outro privado no sistema de saúde, mas sim o tipo de relação estabelecida entre 
eles, a qual se constitui em enorme empecilho para a efetivação de um sistema universal de 
saúde no cotidiano da população, tal como preconizado pela Constituição.
o sistema de saúde brasileiro é constituído por uma variedade de organizações públicas e 
privadas estabelecidas em diferentes períodos históricos. No início do século XX, campanhas 
realizadas sob moldes quase militares implementaram atividades de saúde pública. a natureza 
autoritária dessas campanhas gerou oposição por parte da população, políticos e líderes 
militares.  Tal  oposição  levou à Revolta da Vacina,  em 1904, episódio de  resistência a  uma 
campanha de vacinação obrigatória contra a varíola sancionada por oswaldo Cruz, o então 
diretor geral de Saúde Pública. O modelo de intervenção do Estado brasileiro na área social 
data  das  décadas  de  1920  e  1930,  quando  os  direitos  civis  e  sociais  foram  vinculados  à 
posição do indivíduo no mercado de trabalho.
o sistema de proteção social brasileiro expandiu-se durante o governo do presidente Getúlio 
Vargas (1930-1945) e dos governos militares (1964-1984). O processo de tomada de decisão 
e a gestão do sistema eram realizados sem participação da sociedade e estavam centralizados 
em grandes burocracias. o sistema de proteção social era fragmentado e desigual. o sistema 
de saúde era formado por um Ministério da Saúde subfinanciado e pelo sistema de assistência 
médica da previdência social, cuja provisão de serviços se dava por meio de institutos de 
aposentadoria  e  pensões  divididos  por  categoria  ocupacional  (por  exemplo,  bancários, 
ferroviários, entre outros), cada um com diferentes serviços e níveis de cobertura. As pessoas 
com empregos esporádicos tinham uma oferta inadequada de serviços, composta por serviços 
públicos, filantrópicos ou serviços de saúde privados pagos do próprio bolso. Após o golpe 
militar de 1964, reformas governamentais impulsionaram a expansão de um sistema de saúde 
predominantemente privado, especialmente nos grandes centros urbanos. Seguiu-se uma rápida 
ampliação da cobertura, que incluiu a extensão da previdência social aos trabalhadores rurais. 
Entre 1970 e 1974, foram disponibilizados recursos do orçamento federal para reformar e 
construir hospitais privados. a responsabilidade pela oferta da atenção à saúde foi estendida 
aos sindicatos, e as  instituições filantrópicas ofereciam assistência de saúde a  trabalhadores 
rurais. os subsídios diretos a empresas privadas para a oferta de assistência médica a seus 
empregados foram substituídos por descontos no imposto de renda, o que levou à expansão da 
oferta dos cuidados médicos e à proliferação de planos de saúde privados. a maior cobertura 
da previdência social e um mercado de saúde baseado em pagamentos a prestadores do setor 
privado com base nos serviços realizados (fee for service) geraram uma crise de financiamento 
na previdência social que, associada à recessão econômica da década de 1980, alimentou os 
anseios pela reforma. 
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Disciplina Saúde Coletiva
Laureate International Universities
NÃO DEIXE DE VER...
Filme Políticas de Saúde no Brasil - Um Século de Luta pelo Direito à Saúde, disponível no link 
a seguir.
https://www.youtube.com/watch?v=L7NzqtspLpc.
processo histórico da organização do setor de saúde e o antecedente para o sistema 
brasileiro de cuidado da saúde.
Colonialismo
português
(1500 − 1822)
Império 
(1822 − 1889)
República 
Velha
(1889 − 1930)
Ditadura 
Vargas
(1930 − 1945)
Instabilidade 
democrática
(1945 − 1964)
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Exploração de 
matérias-primas e 
monopólio comercial por 
Portugal
Controle político e 
cultural de Portugal
Século XVI:
• Criação de hospitais da Santa Casa de 
Misericórdia em Santos, São Paulo, 
Bahia, Rio de Janeiro, Belém e Olinda
• Organização sanitária incipiente
Centralismo político e 
sistema de coronelismo, 
que dava aos grandes 
proprietários de terra o 
controle político de 
províncias e localidades
• Estruturas de saúde com ênfase na 
polícia sanitária
• Administração da saúde centrada nos 
municípios
• Criação das primeiras instituições de 
controle sanitário dos portos e de 
epidemias (1828 e 1850)
Doenças 
pestilenciais e 
assistência à saúde 
para a população
Doenças 
pestilenciais e 
prioridade da 
vigilância sanitária 
(portos e comércio)
Abertura dos portos 
(1808), surgimento do 
capitalismo moderno e 
início da industrialização
Economia 
agroexportadora 
(capital comercial), crise 
do café e insalubridade 
nos portos
Estado 
liberal-oligárquico, 
revoltas militares e 
emergência das 
questões sociais
• Diretoria Geral de Saúde Pública 
(DGSP; 1897)
• Reformas das competências da DGSP 
(Oswaldo Cruz; 1907)
• Caixas de Aposentadoria e Pensão (Lei 
Eloy Chaves; 1923)
• Incipiente assistência à saúde pela 
previdência social
• Dicotomia entre saúde pública e 
previdência social
Doenças 
pestilenciais (febre 
amarela, varíola, 
peste) e doenças de 
massa
(tuberculose, sífilis, 
endemias rurais)
Industrialização, mas 
com manutenção da 
estrutura agrária
“Estado Novo” − Estado 
autoritário entre 1937 e 
1938 identificado com 
o nazifascismo
• Saúde pública institucionalizada pelo 
Ministério da Educação e Saúde Pública
• Previdência social e saúde ocupacional 
institucionalizadas pelo Ministério do 
Trabalho, Indústria e Comércio
• Campanhas de saúde pública contra a 
febre amarela e a tuberculose
• Institutos de Aposentadoria e Pensão 
(IAP) estendem a previdência social à 
maior parte dos trabalhadores urbanos 
(1933 − 1938)
Predominância de 
endemias rurais
(doença de Chagas, 
esquistossomose
ancilostomíase, 
malária, 
tuberculose, sífilis) e 
deficiências 
nutricionais
Ditadura 
militar
(1964 − 1985)
Internacionalização da 
economia
Milagre econômico 
(1968 – 1973)
Final do milagre 
econômico
Penetração do 
capitalismo no campo e 
nos serviços
• Golpe militar, 
ditadura (1964)
• Reforma 
administrativa (1966)
• Crise política (eleições 
de 1974)
Abertura política lenta, 
segura e gradual (1974 
− 1979)
• Liberalização
Criação do Centro 
Brasileiro de Estudos da 
Saúde (1976); 
movimentos sociais
• 1º Simpósio de Política 
de Saúde do Congresso 
(1979)
• Transição política 
(1974 − 1984)
Criação da Associação 
Brasileira em 
Pós-Graduação em 
Saúde Coletiva (1979)
Institutos de Aposentadoria e Pensões 
(IAP) unificados no Instituto Nacional de 
Previdência Social (INPS), privatização 
da assistência médica e capitalização do 
setor da saúde (1966)
• Capitalização da medicina pela 
previdência social
• Crise do sistema de saúde
• Programas de Extensão de Cobertura 
(PEC) para populações rurais com menos 
de 20.000 habitantes
• Crise na previdência social
• Instituto Nacional da Assistência 
Médica da Previdência Social − Inamps 
(1977)
• Centralização do sistema de saúde, 
fragmentação institucional, beneficiando 
o setor privado
• Inamps financia estados e municípios 
para expandir a cobertura
Predominância da 
morbidade 
moderna (doenças 
crônicas 
degenerativas, 
acidentesde 
trabalho e de 
trânsito)
Persistência de 
endemias rurais com 
urbanização
Doenças infecciosas 
e parasitárias 
predominando nas 
regiões nordeste, 
norte e centro-oeste
Transição 
democrática
(1985 − 1988)
Fim da recessão, 
reconhecimento da 
dívida social e planos 
de estabilização 
econômica
• Início da “Nova 
República” (1985)
• Saúde incluída na 
agenda política
• 8ª Conferência 
Nacional de Saúde
• Ampliação do 
Movimento de Reforma 
Sanitária
• Assembleia Nacional 
Constituinte
• Nova Constituição 
(1988)
• Inamps continua a financiar estados e 
municípios
• Expansão das ações integradas de 
saúde (AIS)
• Sistemas Unificados e Descentralizados 
de Saúde − SUDS (1987)
• Contenção das políticas privatizantes
• Novos canais de participação popular
• Redução da 
mortalidade infantil 
e de doenças 
preveníveis por 
imunização
• Persistência de 
doenças 
cardiovasculares e 
cânceres
• Aumento nas 
mortes violentas e 
relacionadas à Aids
• Epidemia de 
dengue
Democracia 
(1988 − 2010)
Crise econômica 
(hiperinflação)
Ajuste macroeconômico 
(Plano Real; 1994)
Estabilidade econômica, 
recuperação dos níveis 
de renda, movimento 
cíclico (altos e baixos), 
persistência das 
desigualdades, 
continuidade da política 
monetarista
Presidente Fernando 
Collor de Mello eleito e 
submetido a 
impeachment
Restante do mandato 
presidencial (1993 − 
1994) exercido pelo 
Vice-Presidente Itamar 
Franco
Governos de Fernando 
Henrique Cardoso 
(1995 − 1998 e 1999 − 
2002) − Partido da 
Social- Democracia 
Brasileira (PSDB)
Reforma do Estado 
(1995)
Governos de Luiz Inácio 
Lula da Silva (2003 − 
2006 e 2007 − 2010) 
− Partido dos 
Trabalhadores
• Criação do SUS
• Descentralização do sistema de saúde
• 9ª Conferência Nacional de Saúde
• Extinção do Inamps (1993)
• Criação do Programa de Saúde da 
Família (1994)
• Crise de financiamento e criação da 
Contribuição Provisória sobre a 
Movimentação Financeira (1996)
• Tratamento gratuito para HIV/Aids pelo 
SUS
• Financiamento via piso da atenção 
básica (1998)
• 10ª e 11ª Conferências Nacionais de 
Saúde
• Normas Operacionais Básicas (NOB) e 
de assistência à saúde (regionalização)
• Regulamentação dos planos de saúde 
privados
• Criada a Agência Nacional de 
Vigilância Sanitária (1999)
• Criada a Agência Nacional de Saúde 
Suplementar para regulamentar e 
supervisionar os planos de saúde 
privados (2000)
• Criada a lei dos medicamentos 
genéricos
• Lei Arouca institui a saúde do indígena 
como parte do SUS
• Emenda Constitucional 29 visando à 
estabilidade de financiamento do SUS 
define as responsabilidades da União, 
estados e municípios (2000)
• Aprovada a Lei da Reforma 
Psiquiátrica (2001)
• Expansão e consolidação do PHC
• Criado o Serviço de Atendimento Móvel 
de Urgência − Samu (2003)
• Estabelecido o Pacto pela Saúde (Pacto 
de Defesa do SUS, Pacto de Gestão, 
Pacto pela Vida; 2006)
• Política Nacional de Atenção Básica 
(2006)
• Política Nacional de Promoção da 
Saúde (2006)
• 12ª e 13ª Conferências Nacionais de 
Saúde
• Comissão Nacional sobre Determinantes 
Sociais da Saúde e Política Nacional de 
Saúde Bucal (Brasil Sorridente; 2006)
• Unidades de Pronto-Atendimento (UPA 
24h) criadas em municípios com 
populações >100.000 (2008)
• Criação dos Núcleos de Apoio à Saúde 
da Família (NASF) junto ao PSF (2008)
Epidemias de cólera 
e dengue, 
mortalidade por 
causas externas 
(sobretudo homicídios 
e acidentes de 
trânsito)
Doenças 
cardiovasculares são 
a principal causa de 
morte, seguidas por 
causas externas e 
cânceres
Redução na 
mortalidade infantil, 
prevalência 
inalterada de 
tuberculose, 
estabilização da 
prevalência de Aids, 
aumento na 
prevalência de 
dengue e aumento 
na incidência de 
leishmaniose visceral 
e malária
Expectativa de vida 
em torno de 72,8 
anos (69,6 para 
homens e 76,7 para 
mulheres) no início do 
século XXI
• Mortalidade infantil 
de 20,7 por 1.000 
nascidos vivos (2006)
• Redução na 
prevalência de 
hanseníase e 
doenças preveníveis 
pela imunização
• Expectativa de 
vida sobe para 72,8 
anos (69,6 para 
homens e 76,7 para 
mulheres; 2008)
Substituição de 
importações, rápida 
urbanização, migrações, 
advento da indústria 
automobilística, 
penetração do capital 
internacional
Governos liberais e 
populistas
• Criação do Ministério da Saúde (1953)
• Leis unificaram os direitos de 
previdência social dos trabalhadores 
urbanos (1960)
• Expansão da assistência hospitalar
• Surgimento de empresas de saúde
Emergência de 
doenças modernas
(doenças crônicas 
degenerativas, 
acidentes de 
trabalho e de 
trânsito)
13
Colonialismo
português
(1500 − 1822)
Império 
(1822 − 1889)
República 
Velha
(1889 − 1930)
Ditadura 
Vargas
(1930 − 1945)
Instabilidade 
democrática
(1945 − 1964)
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Exploração de 
matérias-primas e 
monopólio comercial por 
Portugal
Controle político e 
cultural de Portugal
Século XVI:
• Criação de hospitais da Santa Casa de 
Misericórdia em Santos, São Paulo, 
Bahia, Rio de Janeiro, Belém e Olinda
• Organização sanitária incipiente
Centralismo político e 
sistema de coronelismo, 
que dava aos grandes 
proprietários de terra o 
controle político de 
províncias e localidades
• Estruturas de saúde com ênfase na 
polícia sanitária
• Administração da saúde centrada nos 
municípios
• Criação das primeiras instituições de 
controle sanitário dos portos e de 
epidemias (1828 e 1850)
Doenças 
pestilenciais e 
assistência à saúde 
para a população
Doenças 
pestilenciais e 
prioridade da 
vigilância sanitária 
(portos e comércio)
Abertura dos portos 
(1808), surgimento do 
capitalismo moderno e 
início da industrialização
Economia 
agroexportadora 
(capital comercial), crise 
do café e insalubridade 
nos portos
Estado 
liberal-oligárquico, 
revoltas militares e 
emergência das 
questões sociais
• Diretoria Geral de Saúde Pública 
(DGSP; 1897)
• Reformas das competências da DGSP 
(Oswaldo Cruz; 1907)
• Caixas de Aposentadoria e Pensão (Lei 
Eloy Chaves; 1923)
• Incipiente assistência à saúde pela 
previdência social
• Dicotomia entre saúde pública e 
previdência social
Doenças 
pestilenciais (febre 
amarela, varíola, 
peste) e doenças de 
massa
(tuberculose, sífilis, 
endemias rurais)
Industrialização, mas 
com manutenção da 
estrutura agrária
“Estado Novo” − Estado 
autoritário entre 1937 e 
1938 identificado com 
o nazifascismo
• Saúde pública institucionalizada pelo 
Ministério da Educação e Saúde Pública
• Previdência social e saúde ocupacional 
institucionalizadas pelo Ministério do 
Trabalho, Indústria e Comércio
• Campanhas de saúde pública contra a 
febre amarela e a tuberculose
• Institutos de Aposentadoria e Pensão 
(IAP) estendem a previdência social à 
maior parte dos trabalhadores urbanos 
(1933 − 1938)
Predominância de 
endemias rurais
(doença de Chagas, 
esquistossomose
ancilostomíase, 
malária, 
tuberculose, sífilis) e 
deficiências 
nutricionais
Ditadura 
militar
(1964 − 1985)
Internacionalização da 
economia
Milagre econômico 
(1968 – 1973)
Final do milagre 
econômico
Penetração do 
capitalismo no campo e 
nos serviços
• Golpe militar, 
ditadura (1964)
• Reforma 
administrativa (1966)• Crise política (eleições 
de 1974)
Abertura política lenta, 
segura e gradual (1974 
− 1979)
• Liberalização
Criação do Centro 
Brasileiro de Estudos da 
Saúde (1976); 
movimentos sociais
• 1º Simpósio de Política 
de Saúde do Congresso 
(1979)
• Transição política 
(1974 − 1984)
Criação da Associação 
Brasileira em 
Pós-Graduação em 
Saúde Coletiva (1979)
Institutos de Aposentadoria e Pensões 
(IAP) unificados no Instituto Nacional de 
Previdência Social (INPS), privatização 
da assistência médica e capitalização do 
setor da saúde (1966)
• Capitalização da medicina pela 
previdência social
• Crise do sistema de saúde
• Programas de Extensão de Cobertura 
(PEC) para populações rurais com menos 
de 20.000 habitantes
• Crise na previdência social
• Instituto Nacional da Assistência 
Médica da Previdência Social − Inamps 
(1977)
• Centralização do sistema de saúde, 
fragmentação institucional, beneficiando 
o setor privado
• Inamps financia estados e municípios 
para expandir a cobertura
Predominância da 
morbidade 
moderna (doenças 
crônicas 
degenerativas, 
acidentes de 
trabalho e de 
trânsito)
Persistência de 
endemias rurais com 
urbanização
Doenças infecciosas 
e parasitárias 
predominando nas 
regiões nordeste, 
norte e centro-oeste
Transição 
democrática
(1985 − 1988)
Fim da recessão, 
reconhecimento da 
dívida social e planos 
de estabilização 
econômica
• Início da “Nova 
República” (1985)
• Saúde incluída na 
agenda política
• 8ª Conferência 
Nacional de Saúde
• Ampliação do 
Movimento de Reforma 
Sanitária
• Assembleia Nacional 
Constituinte
• Nova Constituição 
(1988)
• Inamps continua a financiar estados e 
municípios
• Expansão das ações integradas de 
saúde (AIS)
• Sistemas Unificados e Descentralizados 
de Saúde − SUDS (1987)
• Contenção das políticas privatizantes
• Novos canais de participação popular
• Redução da 
mortalidade infantil 
e de doenças 
preveníveis por 
imunização
• Persistência de 
doenças 
cardiovasculares e 
cânceres
• Aumento nas 
mortes violentas e 
relacionadas à Aids
• Epidemia de 
dengue
Democracia 
(1988 − 2010)
Crise econômica 
(hiperinflação)
Ajuste macroeconômico 
(Plano Real; 1994)
Estabilidade econômica, 
recuperação dos níveis 
de renda, movimento 
cíclico (altos e baixos), 
persistência das 
desigualdades, 
continuidade da política 
monetarista
Presidente Fernando 
Collor de Mello eleito e 
submetido a 
impeachment
Restante do mandato 
presidencial (1993 − 
1994) exercido pelo 
Vice-Presidente Itamar 
Franco
Governos de Fernando 
Henrique Cardoso 
(1995 − 1998 e 1999 − 
2002) − Partido da 
Social- Democracia 
Brasileira (PSDB)
Reforma do Estado 
(1995)
Governos de Luiz Inácio 
Lula da Silva (2003 − 
2006 e 2007 − 2010) 
− Partido dos 
Trabalhadores
• Criação do SUS
• Descentralização do sistema de saúde
• 9ª Conferência Nacional de Saúde
• Extinção do Inamps (1993)
• Criação do Programa de Saúde da 
Família (1994)
• Crise de financiamento e criação da 
Contribuição Provisória sobre a 
Movimentação Financeira (1996)
• Tratamento gratuito para HIV/Aids pelo 
SUS
• Financiamento via piso da atenção 
básica (1998)
• 10ª e 11ª Conferências Nacionais de 
Saúde
• Normas Operacionais Básicas (NOB) e 
de assistência à saúde (regionalização)
• Regulamentação dos planos de saúde 
privados
• Criada a Agência Nacional de 
Vigilância Sanitária (1999)
• Criada a Agência Nacional de Saúde 
Suplementar para regulamentar e 
supervisionar os planos de saúde 
privados (2000)
• Criada a lei dos medicamentos 
genéricos
• Lei Arouca institui a saúde do indígena 
como parte do SUS
• Emenda Constitucional 29 visando à 
estabilidade de financiamento do SUS 
define as responsabilidades da União, 
estados e municípios (2000)
• Aprovada a Lei da Reforma 
Psiquiátrica (2001)
• Expansão e consolidação do PHC
• Criado o Serviço de Atendimento Móvel 
de Urgência − Samu (2003)
• Estabelecido o Pacto pela Saúde (Pacto 
de Defesa do SUS, Pacto de Gestão, 
Pacto pela Vida; 2006)
• Política Nacional de Atenção Básica 
(2006)
• Política Nacional de Promoção da 
Saúde (2006)
• 12ª e 13ª Conferências Nacionais de 
Saúde
• Comissão Nacional sobre Determinantes 
Sociais da Saúde e Política Nacional de 
Saúde Bucal (Brasil Sorridente; 2006)
• Unidades de Pronto-Atendimento (UPA 
24h) criadas em municípios com 
populações >100.000 (2008)
• Criação dos Núcleos de Apoio à Saúde 
da Família (NASF) junto ao PSF (2008)
Epidemias de cólera 
e dengue, 
mortalidade por 
causas externas 
(sobretudo homicídios 
e acidentes de 
trânsito)
Doenças 
cardiovasculares são 
a principal causa de 
morte, seguidas por 
causas externas e 
cânceres
Redução na 
mortalidade infantil, 
prevalência 
inalterada de 
tuberculose, 
estabilização da 
prevalência de Aids, 
aumento na 
prevalência de 
dengue e aumento 
na incidência de 
leishmaniose visceral 
e malária
Expectativa de vida 
em torno de 72,8 
anos (69,6 para 
homens e 76,7 para 
mulheres) no início do 
século XXI
• Mortalidade infantil 
de 20,7 por 1.000 
nascidos vivos (2006)
• Redução na 
prevalência de 
hanseníase e 
doenças preveníveis 
pela imunização
• Expectativa de 
vida sobe para 72,8 
anos (69,6 para 
homens e 76,7 para 
mulheres; 2008)
Substituição de 
importações, rápida 
urbanização, migrações, 
advento da indústria 
automobilística, 
penetração do capital 
internacional
Governos liberais e 
populistas
• Criação do Ministério da Saúde (1953)
• Leis unificaram os direitos de 
previdência social dos trabalhadores 
urbanos (1960)
• Expansão da assistência hospitalar
• Surgimento de empresas de saúde
Emergência de 
doenças modernas
(doenças crônicas 
degenerativas, 
acidentes de 
trabalho e de 
trânsito)
14
Disciplina Saúde Coletiva
Laureate International Universities
Colonialismo
português
(1500 − 1822)
Império 
(1822 − 1889)
República 
Velha
(1889 − 1930)
Ditadura 
Vargas
(1930 − 1945)
Instabilidade 
democrática
(1945 − 1964)
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Contexto
macroeconômico
e socioeconômico
Contexto político Sistema de saúde
Principais
desafios
de saúde
Exploração de 
matérias-primas e 
monopólio comercial por 
Portugal
Controle político e 
cultural de Portugal
Século XVI:
• Criação de hospitais da Santa Casa de 
Misericórdia em Santos, São Paulo, 
Bahia, Rio de Janeiro, Belém e Olinda
• Organização sanitária incipiente
Centralismo político e 
sistema de coronelismo, 
que dava aos grandes 
proprietários de terra o 
controle político de 
províncias e localidades
• Estruturas de saúde com ênfase na 
polícia sanitária
• Administração da saúde centrada nos 
municípios
• Criação das primeiras instituições de 
controle sanitário dos portos e de 
epidemias (1828 e 1850)
Doenças 
pestilenciais e 
assistência à saúde 
para a população
Doenças 
pestilenciais e 
prioridade da 
vigilância sanitária 
(portos e comércio)
Abertura dos portos 
(1808), surgimento do 
capitalismo moderno e 
início da industrialização
Economia 
agroexportadora 
(capital comercial), crise 
do café e insalubridade 
nos portos
Estado 
liberal-oligárquico, 
revoltas militares e 
emergência das 
questões sociais
• Diretoria Geral de Saúde Pública 
(DGSP; 1897)
• Reformas das competências da DGSP 
(Oswaldo Cruz; 1907)
• Caixas de Aposentadoria e Pensão (Lei 
Eloy Chaves; 1923)
• Incipiente assistência à saúdepela 
previdência social
• Dicotomia entre saúde pública e 
previdência social
Doenças 
pestilenciais (febre 
amarela, varíola, 
peste) e doenças de 
massa
(tuberculose, sífilis, 
endemias rurais)
Industrialização, mas 
com manutenção da 
estrutura agrária
“Estado Novo” − Estado 
autoritário entre 1937 e 
1938 identificado com 
o nazifascismo
• Saúde pública institucionalizada pelo 
Ministério da Educação e Saúde Pública
• Previdência social e saúde ocupacional 
institucionalizadas pelo Ministério do 
Trabalho, Indústria e Comércio
• Campanhas de saúde pública contra a 
febre amarela e a tuberculose
• Institutos de Aposentadoria e Pensão 
(IAP) estendem a previdência social à 
maior parte dos trabalhadores urbanos 
(1933 − 1938)
Predominância de 
endemias rurais
(doença de Chagas, 
esquistossomose
ancilostomíase, 
malária, 
tuberculose, sífilis) e 
deficiências 
nutricionais
Ditadura 
militar
(1964 − 1985)
Internacionalização da 
economia
Milagre econômico 
(1968 – 1973)
Final do milagre 
econômico
Penetração do 
capitalismo no campo e 
nos serviços
• Golpe militar, 
ditadura (1964)
• Reforma 
administrativa (1966)
• Crise política (eleições 
de 1974)
Abertura política lenta, 
segura e gradual (1974 
− 1979)
• Liberalização
Criação do Centro 
Brasileiro de Estudos da 
Saúde (1976); 
movimentos sociais
• 1º Simpósio de Política 
de Saúde do Congresso 
(1979)
• Transição política 
(1974 − 1984)
Criação da Associação 
Brasileira em 
Pós-Graduação em 
Saúde Coletiva (1979)
Institutos de Aposentadoria e Pensões 
(IAP) unificados no Instituto Nacional de 
Previdência Social (INPS), privatização 
da assistência médica e capitalização do 
setor da saúde (1966)
• Capitalização da medicina pela 
previdência social
• Crise do sistema de saúde
• Programas de Extensão de Cobertura 
(PEC) para populações rurais com menos 
de 20.000 habitantes
• Crise na previdência social
• Instituto Nacional da Assistência 
Médica da Previdência Social − Inamps 
(1977)
• Centralização do sistema de saúde, 
fragmentação institucional, beneficiando 
o setor privado
• Inamps financia estados e municípios 
para expandir a cobertura
Predominância da 
morbidade 
moderna (doenças 
crônicas 
degenerativas, 
acidentes de 
trabalho e de 
trânsito)
Persistência de 
endemias rurais com 
urbanização
Doenças infecciosas 
e parasitárias 
predominando nas 
regiões nordeste, 
norte e centro-oeste
Transição 
democrática
(1985 − 1988)
Fim da recessão, 
reconhecimento da 
dívida social e planos 
de estabilização 
econômica
• Início da “Nova 
República” (1985)
• Saúde incluída na 
agenda política
• 8ª Conferência 
Nacional de Saúde
• Ampliação do 
Movimento de Reforma 
Sanitária
• Assembleia Nacional 
Constituinte
• Nova Constituição 
(1988)
• Inamps continua a financiar estados e 
municípios
• Expansão das ações integradas de 
saúde (AIS)
• Sistemas Unificados e Descentralizados 
de Saúde − SUDS (1987)
• Contenção das políticas privatizantes
• Novos canais de participação popular
• Redução da 
mortalidade infantil 
e de doenças 
preveníveis por 
imunização
• Persistência de 
doenças 
cardiovasculares e 
cânceres
• Aumento nas 
mortes violentas e 
relacionadas à Aids
• Epidemia de 
dengue
Democracia 
(1988 − 2010)
Crise econômica 
(hiperinflação)
Ajuste macroeconômico 
(Plano Real; 1994)
Estabilidade econômica, 
recuperação dos níveis 
de renda, movimento 
cíclico (altos e baixos), 
persistência das 
desigualdades, 
continuidade da política 
monetarista
Presidente Fernando 
Collor de Mello eleito e 
submetido a 
impeachment
Restante do mandato 
presidencial (1993 − 
1994) exercido pelo 
Vice-Presidente Itamar 
Franco
Governos de Fernando 
Henrique Cardoso 
(1995 − 1998 e 1999 − 
2002) − Partido da 
Social- Democracia 
Brasileira (PSDB)
Reforma do Estado 
(1995)
Governos de Luiz Inácio 
Lula da Silva (2003 − 
2006 e 2007 − 2010) 
− Partido dos 
Trabalhadores
• Criação do SUS
• Descentralização do sistema de saúde
• 9ª Conferência Nacional de Saúde
• Extinção do Inamps (1993)
• Criação do Programa de Saúde da 
Família (1994)
• Crise de financiamento e criação da 
Contribuição Provisória sobre a 
Movimentação Financeira (1996)
• Tratamento gratuito para HIV/Aids pelo 
SUS
• Financiamento via piso da atenção 
básica (1998)
• 10ª e 11ª Conferências Nacionais de 
Saúde
• Normas Operacionais Básicas (NOB) e 
de assistência à saúde (regionalização)
• Regulamentação dos planos de saúde 
privados
• Criada a Agência Nacional de 
Vigilância Sanitária (1999)
• Criada a Agência Nacional de Saúde 
Suplementar para regulamentar e 
supervisionar os planos de saúde 
privados (2000)
• Criada a lei dos medicamentos 
genéricos
• Lei Arouca institui a saúde do indígena 
como parte do SUS
• Emenda Constitucional 29 visando à 
estabilidade de financiamento do SUS 
define as responsabilidades da União, 
estados e municípios (2000)
• Aprovada a Lei da Reforma 
Psiquiátrica (2001)
• Expansão e consolidação do PHC
• Criado o Serviço de Atendimento Móvel 
de Urgência − Samu (2003)
• Estabelecido o Pacto pela Saúde (Pacto 
de Defesa do SUS, Pacto de Gestão, 
Pacto pela Vida; 2006)
• Política Nacional de Atenção Básica 
(2006)
• Política Nacional de Promoção da 
Saúde (2006)
• 12ª e 13ª Conferências Nacionais de 
Saúde
• Comissão Nacional sobre Determinantes 
Sociais da Saúde e Política Nacional de 
Saúde Bucal (Brasil Sorridente; 2006)
• Unidades de Pronto-Atendimento (UPA 
24h) criadas em municípios com 
populações >100.000 (2008)
• Criação dos Núcleos de Apoio à Saúde 
da Família (NASF) junto ao PSF (2008)
Epidemias de cólera 
e dengue, 
mortalidade por 
causas externas 
(sobretudo homicídios 
e acidentes de 
trânsito)
Doenças 
cardiovasculares são 
a principal causa de 
morte, seguidas por 
causas externas e 
cânceres
Redução na 
mortalidade infantil, 
prevalência 
inalterada de 
tuberculose, 
estabilização da 
prevalência de Aids, 
aumento na 
prevalência de 
dengue e aumento 
na incidência de 
leishmaniose visceral 
e malária
Expectativa de vida 
em torno de 72,8 
anos (69,6 para 
homens e 76,7 para 
mulheres) no início do 
século XXI
• Mortalidade infantil 
de 20,7 por 1.000 
nascidos vivos (2006)
• Redução na 
prevalência de 
hanseníase e 
doenças preveníveis 
pela imunização
• Expectativa de 
vida sobe para 72,8 
anos (69,6 para 
homens e 76,7 para 
mulheres; 2008)
Substituição de 
importações, rápida 
urbanização, migrações, 
advento da indústria 
automobilística, 
penetração do capital 
internacional
Governos liberais e 
populistas
• Criação do Ministério da Saúde (1953)
• Leis unificaram os direitos de 
previdência social dos trabalhadores 
urbanos (1960)
• Expansão da assistência hospitalar
• Surgimento de empresas de saúde
Emergência de 
doenças modernas
(doenças crônicas 
degenerativas, 
acidentes de 
trabalho e de 
trânsito)
15
1.2.2 o que foi a reforma sanitária brasileira?
a reforma sanitária brasileira foi proposta num momento de intensas mudanças e sempre 
pretendeu ser mais do que apenas uma reforma setorial. almejava-se, desde seus primórdios, 
que pudesse servir à democracia e à consolidação da cidadania no país. a realidade social, 
na década de 1980, era de exclusão da maior parte dos cidadãos do direito à saúde, que 
se  constituía  na  assistência  prestada  pelo  Instituto  Nacional  de  Previdência  Social,  restrita 
aos trabalhadores que para ele contribuíam, prevalecendo a lógica contraprestacional e da 
cidadania regulada.
A reforma do setor de saúde no Brasil estava na contramão das reformas difundidas naquela 
épocano resto do mundo, que questionavam a manutenção do Estado de Bem-estar Social. A 
proposta brasileira, que começou a tomar forma em meados da década de 1970, estruturou-se 
durante a luta pela redemocratização. um amplo movimento social cresceu no país, reunindo 
iniciativas de diversos setores da sociedade – desde os movimentos de base até a população de 
classe média e os sindicatos –, em alguns casos associados aos partidos políticos de esquerda, 
ilegais na época. a concepção política e ideológica do movimento pela reforma sanitária 
brasileira defendia a saúde não como uma questão exclusivamente biológica a ser resolvida 
pelos serviços médicos, mas sim como uma questão social e política a ser abordada no espaço 
público. Professores de saúde pública, pesquisadores da Sociedade Brasileira para o Progresso 
da Ciência (SBPC) e profissionais de saúde de orientação progressista engajaram-se nas lutas 
dos movimentos de base e dos sindicatos. O Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes) foi 
fundado em 1976, organizando o movimento da reforma sanitária, e, em 1979, formou-se a 
Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde Coletiva (Abrasco). Ambos propiciaram a 
base institucional para alavancar as reformas.
a expressão reforma sanitária foi usada pela primeira vez no país em função da reforma 
sanitária italiana. A expressão ficou esquecida por um tempo até ser recuperada nos debates 
prévios à 8ª Conferência Nacional de Saúde, quando foi usada para se referir ao conjunto de 
ideias que se tinha em relação às mudanças e transformações necessárias na área da saúde. 
Essas mudanças não abarcavam apenas o sistema, mas todo o setor saúde, introduzindo uma 
nova  ideia na qual o resultado final era entendido como a melhoria das condições de vida 
da população. No início das articulações, o movimento pela reforma sanitária não tinha uma 
denominação  específica.  Era  um  conjunto  de  pessoas  com  ideias  comuns  para  o  campo  da 
saúde. Em uma  reunião na Organização Pan-Americana da Saúde  (Opas) em Brasília, esse 
grupo de pessoas, entre as quais estava Sergio arouca, foi chamado de forma pejorativa de 
“partido sanitário”.
apesar disso, o grupo não se constituía como partido, pois sua mobilização era mais ampla, sendo 
considerada uma ação social. Em uma dissertação de mestrado orientada por Sergio Arouca 
em 1986, com o título Reviravolta na Saúde: Origem e Articulação do Movimento Sanitário, 
a atuação desse grupo foi chamada pela primeira vez de movimento sanitário. Surgiram, 
também, outras denominações, como “movimento pela reforma sanitária” e “movimento da 
reforma sanitária”. No livro o Dilema preventivista, uma nota feita por arouca diz que todos 
esses termos podem ser usados indistintamente.
Considerado “o eterno guru da reforma sanitária”, Sergio arouca costumava dizer que o 
movimento da reforma sanitária nasceu dentro da perspectiva da luta contra a ditadura. Existia 
uma ideia clara na área da saúde de que era preciso integrar duas dimensões: a de ser médico 
e a de lutar contra a ditadura. os departamentos de medicina preventiva da universidade de 
São Paulo e da Universidade de Campinas e o Instituto de Medicina Social da Universidade do 
Estado do Rio de Janeiro eram os espaços adequados para isso.
16
Disciplina Saúde Coletiva
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Esses locais abriram brechas para a entrada do novo pensamento sobre a saúde, lançado pelo 
movimento da reforma sanitária. Essa mudança começou no final dos anos 1960 e início dos 
anos 1970 – o período mais repressivo do autoritarismo no Brasil –, quando se constituiu a base 
teórica e ideológica do pensamento médico-social, também chamado de abordagem marxista 
da saúde e teoria social da medicina.
A forma de olhar, pensar e refletir o setor saúde nessa época era muito concentrada nas ciências 
biológicas e na maneira como as doenças eram transmitidas. Há uma primeira mudança quando 
as teorias das ciências sociais começam a ser incorporadas. Essas primeiras teorias, no entanto, 
estavam muito ligadas às correntes funcionalistas, que olhavam para a sociedade como um 
lugar que tendia a viver harmonicamente e precisava apenas aparar arestas entre diferentes 
interesses. a grande virada da abordagem da saúde foi a entrada da teoria marxista – o 
materialismo dialético e o materialismo histórico – que mostra que a doença está socialmente 
determinada.
No Brasil, duas teses, consideradas um marco divisor de águas, dão início à teoria social da 
medicina. São elas: o Dilema preventivista, de Sergio arouca, e Medicina e Sociedade, de 
Cecília Donnangelo – ambas de 1975. A partir daí, pode-se dizer que foi fundada uma teoria 
médico-social para análise de como as coisas se processam no campo da saúde no país. Essa 
nova abordagem torna-se conhecimento relevante, reconhecido academicamente, difundido e 
propagado.
Durante todo o processo de modificação da abordagem da saúde, várias correntes se juntam 
como protagonistas. o movimento estudantil teve um papel fundamental na propagação das 
ideias e fez que diversos jovens estudantes começassem a se incorporar nessa nova maneira de 
ver a saúde. as semanas de estudos sobre saúde comunitária, realizadas pela primeira vez em 
1974, e os encontros científicos dos estudantes de medicina, em especial os realizados entre 
1976 e 1978,  foram  importantes  nesse  sentido, por  serem espaços praticamente  ignorados 
pela repressão militar, que não identificava o caráter político de suas discussões.
Dentre esses diversos atores do movimento sanitário, destacam-se ainda: os médicos residentes, 
que na época trabalhavam sem carteira assinada e com uma carga horária excessiva; as 
primeiras greves realizadas depois de 1968; e os sindicatos médicos, que também estavam 
em fase de transformação. Esse movimento entra também nos conselhos regionais, no Conselho 
Nacional de Medicina e na Associação Médica Brasileira – as entidades médicas começam a 
ser renovadas. A criação do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), em 1976, também 
é importante na luta pela reforma sanitária. a entidade surge com o propósito de lutar pela 
democracia, de ser um espaço de divulgação do movimento sanitário, e reúne pessoas que já 
pensavam dessa forma e realizavam projetos inovadores.
Entre 1974 e 1979,  diversas  experiências  institucionais  tentam  colocar  em prática algumas 
diretrizes da reforma sanitária, como descentralização, participação e organização. É nesse 
momento  que  a  Escola  Nacional  de  Saúde  Pública  (Ensp),  da  Fundação Oswaldo  Cruz,  se 
incorpora como espaço de atuação da abordagem marxista da saúde. Vários projetos de saúde 
comunitária, como clínica de família e pesquisas comunitárias, começaram a ser elaborados, e 
pessoas que faziam política em todo o Brasil foram treinadas.
Quando a ditadura chegou ao seu esgotamento, o movimento já tinha propostas. assim, esse 
movimento conseguiu se articular em um documento chamado Saúde e Democracia, que foi 
um grande marco, e conseguiu enviá-lo para aprovação do Legislativo. uma das coisas mais 
importantes,  segundo  Arouca,  era  transferir  o  Instituto  Nacional  de  Assistência  Médica  e 
Previdência Social (Inamps) para o Ministério da Saúde.
17
o movimento da reforma sanitária cresceu e formou uma aliança com parlamentares 
progressistas, gestores da saúde municipal e outros movimentos sociais. De 1979 em diante, 
foram realizadas reuniões de técnicos e gestores municipais, e em 1980 constituiu-se o Conselho 
Nacional de Secretários de Saúde (Conass).
Em 1986, a 8ª Conferência Nacional de Saúde aprovou o conceito da saúde como um direito do 
cidadão e delineou os fundamentos do SuS, com base no desenvolvimento de várias estratégias 
que permitiram a coordenação, a integração e a transferência de recursos entre as instituições 
de saúde federais, estaduais e municipais. Essas mudançasadministrativas estabeleceram os 
alicerces para a construção do SuS. posteriormente, durante a assembleia Nacional Constituinte 
(1987–1988), o movimento da reforma sanitária e seus aliados garantiram a aprovação da 
reforma, apesar da forte oposição de um setor privado poderoso e mobilizado. a Constituição 
de 1988 foi proclamada numa época de instabilidade econômica, durante a qual os movimentos 
sociais se retraíam, a ideologia neoliberal proliferava e os trabalhadores perdiam poder de 
compra. Simultaneamente a essa reforma, as empresas de saúde se reorganizavam para 
atender às demandas dos novos clientes, recebendo subsídios do governo e consolidando os 
investimentos no setor privado.
1.3 o Sistema Único de Saúde – SuS: 
estrutura organizacional
as principais noções e os fundamentos do SuS são concebidos pelo Movimento da Reforma 
Sanitária Brasileira e sancionados pela 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986. 
No ano  seguinte, o  relatório final da conferência  influenciaria os  trabalhos da Comissão de 
Saúde da assembleia Nacional Constituinte. o SuS é criado com a promulgação da Constituição 
em setembro de 1988, aliando-se à melhor tradição de proteção social ao consagrar a saúde 
como direito de todos e dever do Estado. Nesses termos, representa um enorme desafio, qual 
seja, a construção de um sistema de saúde universal em um país na periferia do capitalismo com 
as características do Brasil, isto é, de grande extensão territorial, populoso, com carência de 
recursos financeiros, marcado por grande heterogeneidade regional, desigualdade e exclusão 
social.  Dificuldade  adicional  significativa  é  representada  pelo  modelo  federativo  brasileiro 
praticamente singular no planeta, em que municípios são entes federados e engendram 
mecanismos de competição entre si. tal dispositivo torna muito complexa a estruturação de 
um verdadeiro sistema no setor de saúde, devido à autonomia e às salvaguardas legais e 
constitucionais próprias dos arranjos federativos, aqui estendidas aos municípios. 
18
Disciplina Saúde Coletiva
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Quadro 2 - Base Normativa
Constituição Federal de 1988, na qual a saúde é um dos 
setores que estruturam a seguridade social, ao lado da 
Previdência e da Assistência Social.
Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, também 
conhecida como Lei Orgânica da Saúde, e que dispõe, 
principalmente, sobre a organização e regulação das 
ações e serviços de saúde em todo o território nacional. 
Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que 
determinou o formato da participação popular no SUS e 
assuntos relacionados ao seu financiamento.
Normas Operacionais Básicas – NOB de 1993 e 1996.
Normas Assistenciais Básicas – NOAS de 2002.
Emenda Constitucional nº 29, de 13 de dezembro de 
2000.
Pactos pela Saúde – 2006.
Decreto nº 7508 de 2011.
Lei Complementar nº 141 de 2012.
1.3.1 os fundamentos do SuS
No Brasil, o Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado pela Constituição de 1988 e se inspira 
nos  sistemas universais ao afirmar que a  saúde é direito de  todos e dever do Estado.  Essa 
Constituição prevê que os serviços de saúde podem ser prestados também pela iniciativa 
privada. Desse modo, o sistema de saúde brasileiro é constituído por pelo menos dois tipos 
diferentes  de  sistemas  (cada  um  deles  chamado  de  subsistema):  a)  um  governamental,  o 
Sistema Único de Saúde  (SUS); b) outro privado, o Sistema Supletivo de Assistência Médica 
(SSAM). Da maneira como funcionam, há vários pontos de contatos entre eles, principalmente 
em relação aos profissionais de saúde (os mesmos profissionais  trabalham nos dois sistemas) 
e alguns  serviços assistenciais  (os dois  sistemas  contratam os mesmos  serviços de hospitais e 
laboratórios clínicos, por exemplo). No entanto, com relação à possibilidade de a população 
poder usar os recursos desses dois sistemas, há uma espécie de muro que barra a utilização do 
sistema privado para a maior parte da população – justamente aquela parcela de brasileiros 
relativamente mais necessitada.
o SuS deve ser entendido a partir de seus princípios e diretrizes:
 • princípio: aquilo que serve de base, alicerce.
 • Diretriz: estratégias para atingir os objetivos.
É  importante que  seja entendido o  conceito desses dois  termos para não haver dificuldade 
de interpretação. alguns autores descrevem os princípios do SuS como diretrizes e vice-
19
versa, chegando a propor a redescrição dessas noções, indicando que, em vez de princípios e 
diretrizes, o SuS seja organizado a partir de princípios doutrinários e princípios organizativos.
 • os princípios doutrinários estão relacionados aos valores e concepções que servem de 
alicerce ao sistema, e os princípios organizativos seriam os meios e as estratégias para 
operacionalização do sistema.
 • para as provas de residência devemos entender esses conceitos de forma equivalente.
PRINCÍPIOS PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS = 
base filosófica, cognitiva, ideológica e alicerce.
DIRETRIZES PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS = 
estratégias e meios de organização do sistema para sua 
concretização.
Quadro 3 - princípios doutrinários do SuS.
Universalidade Equidade Integralidade
Esse princípio deve ser entendido como um 
direito à saúde e à vida, pois garante igualdade 
de acesso aos serviços de saúde a todos os 
cidadãos brasileiros – sem distinção de raça, 
sexo, orientação sexual, condição financeira, 
religião e outras variáveis de segregação – em 
todos os níveis de assistência. Foi responsável 
pela substituição do modelo contributivo de 
seguro social, que vigorou por um longo período 
no Brasil e que condicionava o acesso dos 
contribuintes da previdência social aos serviços 
públicos e privados credenciados ao sistema 
previdenciário.
A universalidade pressupõe a ideia de direito e 
jamais podemos realizar qualquer menção à 
ideia de pagamento ou gratuidade. É uma 
pegadinha frequente em provas aparecer a 
associação desse princípio com gratuidade, 
portanto, muito cuidado! Para as questões 
discursivas, devemos saber que há dois desafios 
levantados pelo princípio da universalidade, que 
são: 
1. Garantir o acesso às ações e serviços de 
saúde que, muitas vezes, apresentam uma série 
de dificuldades aos cidadãos. 
2. Garantir boas condições de vida que 
possibilitem boas condições de saúde, 
assegurando assim um projeto de construção de 
sociedade mais justa e igualitária.
É o princípio de maior dificuldade 
de compreensão, pois nos remete 
à perspectiva de igualdade. 
Entretanto, é um erro conceitual 
interpretá-lo sob essa ótica. Esse 
princípio identifica o espaço da 
diferença, e não da igualdade. 
É fruto de um dos piores 
problemas da sociedade, que é a 
inequidade social. 
Portanto, essa base conceitual do 
SUS propõe um desafio de tratar 
“de forma desigual os desiguais”, 
isto é, o Estado deverá atender às 
necessidades individuais e 
coletivas daqueles mais atingidos 
pelas inequidades sociais. 
Isso perpassa pela lógica de criar 
políticas públicas que englobem o 
espaço regulador de diferenças e 
tentem organizá-las, 
reconhecendo a diversidade da 
condição humana e suas 
potencialidades e necessidades. 
Geralmente, utilizamos indicadores 
epidemiológicos e de distribuição 
de renda como critérios para 
determinar políticas equânimes.
A integralidade das ações de 
saúde é um princípio que reforça 
a ideia de sistema único de 
saúde, pois garante acesso 
integral à saúde, que vai das 
ações preventivas às assistenciais. 
A Constituição afirma que 
devemos priorizar as ações de 
prevenção, porém sem prejuízos 
curativos. Daí a célebre frase que 
melhor exemplifica esse princípio: 
“O indivíduo deve ter acesso 
garantido, da vacina ao 
transplante”.
Esse princípio também se refere 
ao atendimento integraldo 
indivíduo do ponto de vista do 
novo conceito de saúde. Não 
podemos mais pensar na doença 
apenas como um modelo 
biomédico, mas sim incorporado 
às diversas dimensões que 
determinam a produção de 
saúde-doença (sociedade/meio no 
qual se vive), e então garantir 
acesso a todos os tipos de serviços 
que envolvam promoção, proteção 
e recuperação da saúde.
as políticas de saúde devem ser desenvolvidas tendo em vista a integralidade, compreendendo 
a atenção e as necessidades dos grupos específicos. Exemplo:
20
Disciplina Saúde Coletiva
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 • política de atenção integral à saúde da mulher.
 • atenção às DSt/aids.
outro aspecto abordado pela integralidade está relacionado à formação dos trabalhadores 
para o processo do trabalho em saúde. a formação deles leva em consideração a perspectiva 
integral de atenção à saúde.
Quadro 4 - princípios organizativos do SuS
Descentralização Regionalização Hierarquização
Pela nossa Constituição, o 
Estado brasileiro é 
considerado uma 
federação, e, como tal, 
os princípios 
constitucionais devem ser 
garantidos e exercidos 
em cada esfera de 
governo. O SUS deve, 
portanto, se organizar a 
partir da 
descentralização, com 
direção única em cada 
esfera de governo. 
Em outras palavras, o 
nosso Sistema Único de 
Saúde (SUS) passa a não 
ser mais gerido somente 
pelo governo federal. 
Ocorre uma distribuição 
de poder político, de 
responsabilidades e de 
recursos para os níveis 
estadual e municipal. De 
uma maneira mais 
simples, podemos ainda 
concluir que é uma 
desconcentração do 
poder da União para os 
estados e municípios. 
Com essa 
descentralização, o 
formato do processo de 
gestão do SUS fica assim 
definido:
União – governo federal: 
Ministério da Saúde.
Estados e Distrito 
Federal: Secretaria 
Estadual de Saúde.
Municípios: Secretaria 
Municipal de Saúde.
A Lei nº 8.080, de 1990, 
apresenta as atribuições 
e competências de forma 
genérica e, segundo 
alguns autores, torna a 
compreensão das 
especificidades de cada 
instância gestora um 
pouco difícil. Já as 
Normas Operacionais 
Básicas (NOB) definem 
claramente as 
competências de cada 
esfera de governo na 
organização e 
operacionalização do 
SUS. Elas definem de 
maneira estratégica e 
detalhada as condições 
que os estados e 
municípios precisam 
adquirir diante do 
processo de implantação 
e consolidação do SUS.
A rede de serviços do 
SUS deve ser 
organizada de forma 
regionalizada e 
hierarquizada, 
permitindo um 
conhecimento maior dos 
problemas de saúde da 
população de uma área 
delimitada, favorecendo 
ações de vigilância 
epidemiológica, 
sanitária, controle de 
vetores e educação em 
saúde, além das ações 
de atenção 
ambulatorial e 
hospitalar em todos os 
níveis de complexidade. 
Em outras palavras, 
essa diretriz deve focar 
a organização do 
sistema em uma noção 
de território, levando 
em consideração os 
perfis populacionais, os 
indicadores 
epidemiológicos, as 
condições de vida e o 
suporte social. Assim, a 
gestão municipal estará 
mais próxima da 
realidade que a cerca e 
contribuirá para uma 
melhor resolutividade 
dos problemas que 
acometem a população 
que está presente nos 
distritos e regiões que 
compõem o município.
Segundo Matta (2006), 
a lógica proposta é de 
que quanto mais perto 
da população, maior 
será a capacidade de o 
sistema identificar as 
necessidades de saúde 
e melhor será a forma 
de gestão do acesso e 
dos serviços para a 
população. 
A regionalização deve 
ser norteada pela 
hierarquização dos 
níveis de complexidade 
requerida pelas 
necessidades de saúde 
das pessoas. O 
princípio da 
integralidade deve ser 
levado em 
consideração, pois é a 
partir dele que vamos 
organizar o serviço, 
desde as ações de 
promoção e prevenção 
de doenças até as de 
maior complexidade 
como recursos 
diagnósticos, 
internação, cirurgias e 
transplantes.
A hierarquização diz 
respeito à organização 
do acesso da 
população à rede de 
serviços de saúde por 
meio da definição de 
níveis de atenção à 
saúde. 
O nível primário de 
atenção deve ser 
qualificado para 
atender e resolver os 
principais problemas 
que demandam 
serviços de saúde. Os 
que não forem 
resolvidos nesse nível 
deverão ser 
referenciados para os 
serviços de maior 
complexidade 
tecnológica. O nível 
primário (baixa 
complexidade) é 
composto pelas 
unidades básicas de 
saúde e pelos 
programas de saúde 
da família, e engloba 
ações de vacinação, 
consultas básicas, etc. 
Nesse nível, são 
resolvidos 80% dos 
problemas de saúde 
da população.
O nível secundário 
(média complexidade) 
resolve 15% dos 
problemas de saúde e 
está nos centros de 
especialidades, nos 
hospitais com baixa 
complexidade (clínica 
médica, pediatria e 
obstetrícia), nas clínicas 
de raio-X, USG, nos 
laboratórios, entre 
outros (a maioria 
desses serviços está nas 
Santas Casas e em 
hospitais privados 
conveniados ao SUS).
O nível terciário de 
atenção à saúde (alta 
complexidade) está nos 
hospitais de referência, 
clínicas de tomografia, 
hemodiálise, 
quimioterapia, entre 
outros, e resolve os 5% 
restantes dos 
problemas de saúde. 
Atualmente, no SUS, a 
maioria desses serviços 
é composta pelos 
hospitais públicos 
brasileiros.
Participação da
comunidade
(ou controle social)
Essa diretriz também é definida como 
participação popular ou participação da 
comunidade, ou ainda como participação 
dos cidadãos e até controle social. Podemos 
considerar essa diretriz como um dos marcos 
históricos da reforma sanitária brasileira, pois 
garantiu a participação da comunidade no 
processo de construção e consolidação do 
SUS. 
Seria um erro histórico apontar essa diretriz 
e não a relacionar com a 8ª Conferência 
Nacional de Saúde, pois, durante esse 
encontro em Brasília, no ano de 1986, a 
participação popular foi apresentada como 
um dos princípios organizativos do novo 
sistema nacional de saúde, o qual ainda 
estava por ser aprovado, conforme extraído 
dos manuais do Ministério da Saúde: “[...] 
participação popular, através de suas 
entidades representativas, na formulação da 
política, no planejamento, na gestão, na 
execução e avaliação das ações de saúde” 
(Matta 2006 apud Brasil, 1996:10). Em 
1990, a Lei nº 8.142 trouxe a regulação das 
instâncias da participação popular no 
processo decisório do nosso sistema de 
saúde, garantindo um caráter permanente de 
formulação e acompanhamento das políticas 
de saúde no Brasil.
As instâncias colegiadas de participação 
popular no SUS são: conselhos de saúde 
(municipais e estaduais) e conferências de 
saúde (nacional, estadual e municipal). 
Os conselhos de saúde têm caráter 
permanente e deliberativo. Estão presentes 
nos três níveis de governo, representados 
pelo Conselho Nacional de Saúde, Conselho 
Estadual de Saúde e Conselho Municipal de 
Saúde. São órgãos colegiados compostos por 
representantes do governo, prestadores de 
serviço privado, profissionais de saúde e 
usuários. Atuam na formulação de políticas, 
estratégias, acompanhamento das ações e 
no controle da execução da política de 
saúde na instância correspondente, inclusive 
nos aspectos econômicos e financeiros, cujas 
decisões serão homologadas pelo chefe do 
poder legalmente constituído em cada esfera 
do governo.
Os conselhos devem ser formados de forma 
paritária entre usuários e prestadores:
50% de participação dos usuários 
(população);
25% de representantes das instituições 
administradoras do SUS e prestadores de 
serviços de saúde;
25% de representantes dos trabalhadores 
da saúde.
A Lei nº 8.142 também define que as 
conferências de saúde (veja o capítulo 
Histórico das Conferências Nacionais deSaúde) estruturam-se em cada nível de 
governo e se reúnem a cada quatro anos, 
com o intuito de avaliar a conjuntura de 
saúde vivenciada por cada uma das áreas 
de abrangência e propor diretrizes para 
formulação política em cada esfera. Elas 
podem ser convocadas pelo Poder Executivo 
ou de forma extraordinária pela própria 
conferência ou pelos conselhos.
21
1.3.2 a gestão do SuS
a gestão do SuS funda-se no comando único em cada esfera de governo, isto é, na união o 
comando é do Ministério da Saúde; nos estados, das Secretarias Estaduais de Saúde; e nos 
municípios, das Secretarias ou Departamentos Municipais de Saúde. os estados e municípios 
devem solicitar habilitação em uma das modalidades de gestão; no caso dos municípios a plena 
do Sistema ou a Plena da Atenção Básica. Combinado à diretriz da descentralização, esse 
dispositivo possibilita, principalmente aos municípios, os meios necessários para a efetivação 
de planos de ação adaptados às necessidades locais e/ou regionais. Na atualidade, o pacto 
pela Saúde é o instrumento direcionador no qual diversas ações de saúde são estipuladas 
consensualmente. Por meio de compromissos específicos da União, dos estados e dos municípios, 
essas ações deverão ser efetivadas pelo SUS em prazos definidos. No que tange à remuneração, 
os prestadores, sejam públicos ou privados, são tratados da mesma forma, isto é, remunerados 
por produção de serviços, procedimento que induz o subsídio à oferta de serviços nem sempre 
de acordo com as necessidades assistenciais e/ou os preceitos técnicos. Mais recentemente, 
têm  sido  introduzidos  em  setores  específicos  mecanismos  de  remuneração  por  compromisso 
assistencial, como os contratos assinados pelo SuS com hospitais universitários e de ensino.
a matriz gerencial do SuS é interessante por permitir a coexistência dos níveis técnico e político 
com mecanismos de participação direta. Ela é constituída por três instâncias: instituição gestora, 
comissão interinstitucional e colegiados participativos.
Figura 1.3 - Estrutura organizacional do SUS
Organismos executivos Participação social Comitês intergestores
Nível
Federal
Nível
Estadual
Nível
Municipal
Representantes 
do Conass, 
Conasems e Ms
Secretaria 
Estadual de 
Saúde, Cosems
Decisões de conferências 
de saúde
Decisões de conselhos 
de saúde
Prosposta do Ms
Proposta das secretarias 
estaduais ou municipais 
de saúde
Decisões de comitês 
intergestores
Conferência nacional de saúde
Conselho nacional de saúde
Conferências estaduais de saúde
Conselho estadual de saúde
Conferências municipais de saúde
Conselhos municipais de saúde
Comitê tripartiteMinistério da saúde (MS)
Comitê bipartiteSecretaria estadual
de saúde
Secretaria municipal de saúde
Fonte: adaptado de paim et al., 2011.
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Disciplina Saúde Coletiva
Laureate International Universities
as instituições gestoras deveriam ser os organismos encarregados de apresentar as soluções 
técnicas para a efetivação das políticas de saúde, além de exercerem as atividades de gestão, 
planejamento, controle e avaliação do sistema em seu âmbito de competência. as comissões 
intergestores são os espaços em que as esferas de governo realizam os pactos para a 
operacionalização do sistema, ou seja, representam um arranjo para enfrentar as dificuldades 
advindas do modelo federativo. Compostas por representantes do Ministério da Saúde, do 
Conselho Nacional de Secretários Nacionais de Saúde  (Conass) e do Conselho Nacional de 
Secretários  Municipais  de  Saúde  (Conasems),  deliberam  sobre  assuntos  técnicos  e  políticos 
diversos, como a definição dos tetos financeiros de repasse para cada estado e a habilitação 
de estados e municípios nas modalidades de gestão.
os colegiados participativos deveriam ser a instância privilegiada para o exercício da 
participação direta dos segmentos sociais interessados no SuS. Representados pelos conselhos 
de  saúde,  instituições  deliberativas  tripartites  (gestores  e  prestadores  privados  do  SUS; 
trabalhadores e usuários) e paritárias  (os usuários devem compor pelo menos 50% do total 
de conselheiros, sendo a outra metade distribuída igualmente entre trabalhadores e gestores/
prestadores),  têm  como atribuições  em  sua esfera de abrangência definir  as diretrizes das 
políticas de saúde e fiscalizar as ações dos gestores, inclusive nos aspectos financeiros.
Decreto nº 7.508 de 2011
O Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011, regulamenta a Lei nº 8.080, de 19 de setembro 
de 1990, que dispõe  sobre a  organização do  sistema  único de  saúde,  o planejamento da 
saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa, além de dar outras providências.
Conforme  já  preconizado  pela  Lei  nº  8.080/90,  o  SUS  deve  ser  organizado  de  forma 
regionalizada e hierarquizada. por isso, o Decreto nº 7.508/2011 cria as regiões de saúde. 
Cada região deve oferecer serviços de atenção primária, urgência e emergência, atenção 
psicossocial, atenção ambulatorial especializada e hospitalar e, por fim, vigilância em saúde.
Em relação à hierarquização, o Decreto estabelece que as portas de entrada do SUS, pelas 
quais os pacientes podem ter acesso aos serviços de saúde, são: de atenção primária; de 
atenção de urgência e emergência; de atenção psicossocial; e, ainda, especiais de acesso 
aberto. O Decreto também define quais são os serviços de saúde disponíveis no SUS para o 
atendimento integral dos usuários por meio da Relação Nacional de ações e Serviços de Saúde 
(Renases), que deve ser atualizada a cada dois anos.
Lei Complementar nº 141 de 2012
A Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, regulamenta o § 3º do art. 198 da 
Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela 
união, estados, Distrito Federal e municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece 
os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, 
avaliação e controle das despesas com saúde nas três esferas de governo; e revoga dispositivos 
das Leis nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993.
A Emenda Constitucional nº 29 (EC nº 29) foi finalmente regulamentada 12 anos depois de sua 
promulgação, em 13 de setembro de 2000. Tinha como objetivo estabilizar o financiamento do 
setor saúde com recursos das três esferas de governo, provenientes da aplicação de percentuais 
das receitas estabelecidos em lei. Definiu, no caso da União, que o valor mínimo seria aquele 
apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB). Para 
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os estados e o Distrito Federal, os recursos mínimos equivaleriam a 12% da arrecadação de 
impostos e das transferências constitucionais, deduzidas as parcelas transferidas aos municípios. 
para os municípios, os recursos mínimos corresponderiam a 15% da arrecadação de impostos e 
dos recursos de transferências constitucionais.
Com a promulgação da EC nº 29, surgiu a necessidade da regulamentação dos dispositivos não 
autoaplicáveis para orientar a correta execução pelos entes federados e a fiscalização pelos 
tribunais de Contas quanto ao seu cumprimento.
No Congresso Nacional, a discussão da regulamentação teve como base o projeto de Lei 
Complementar  (PLC)  nº  01/2003  do  deputado  Roberto  Gouveia  (PT-SP),  que  tinha  como 
objetivo  definir  o  que  são  ações  e  serviços  de  saúde  e  tornar  obrigatória  a  alocação  de 
10% das Receitas Correntes Brutas (10% da RCB) da União para a saúde. Em 2007, o PLC 
nº 01/2003 já apresentava várias emendas, dentre as quais se destaca o retorno às regras 
presentes na EC nº 29, que trata da participação mínima da União no financiamento do SUS, 
acrescido de percentuais da receita da CpMF. a não prorrogação da CpMF comprometeu o 
prosseguimento desse