Intervenção do Estado no domínio econômico

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Direito Econômico 
[Ano] 
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Unidade: Análise de Curto Prazo 
 
 
 
Análise de Curto Prazo 
MATERIAL TEÓRICO 
 
 
 
Responsável pelo Conteúdo: 
Prof. Esp. Fernando Tadeu Marques 
Prof. Ms. Reinaldo Zychan de Moraes 
 
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Objetivos da aula: 
 
 
 
 
 
A intervenção estatal na esfera econômica 
O intervencionismo é considerado uma doutrina que preconiza uma maior 
ingerência do Estado no domínio econômico, por meio de regulação da atividade 
econômica ou execução direta de atividades econômicas. 
 
 
Os casos previstos na Carta Magna que deferem ao Estado a sua atuação no 
domínio econômico estão mencionados nos artigos 175, 176 e 177, que tratam da 
prestação de serviços públicos, da exploração de jazidas, recursos minerais e 
potenciais de energia elétrica e do monopólio da União relativamente ao petróleo e 
aos minerais nucleares. 
 
Uma das formas de atuação do Estado na ordem econômica se dá 
quando ele executa um serviço público ou quando exerce uma 
atividade econômica, em sentido estrito. 
Pela análise do artigo 173 da Constituição Federal podemos afirmar 
que, salvo nos casos previstos expressamente, a exploração direta da 
atividade econômica pelo Estado constitui-se uma exceção. Logo, a regra é 
a de que o Estado não deve atuar diretamente no domínio econômico, senão 
em situações excepcionais, restritas à necessidade decorrente de dois fatores 
que deverão estar previstos em lei: imperativos de segurança nacional e 
relevante interesse coletivo. 
Nesta unidade, nosso objetivo é estudar o tema da 
intervenção do Estado no domínio econômico, enfocando 
quem tem competência para intervir nas relações econômicas, 
como ocorre essa intervenção e as modalidades de 
intervenção, segunda a classificação do professor Eros 
Roberto Grau. 
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A definição de competência 
A competência quase absoluta para a intervenção no domínio econômico é da 
União, conforme o artigo 21 da Constituição. Esse dispositivo constitucional 
apresenta, dentro de sua competência administrativa privativa, um rol de atividades 
ligadas a sua atuação nessa área, podendo ser destacadas as seguintes: a 
elaboração e execução de planos nacionais e regionais de ordenação do território e 
de desenvolvimento econômico e social; a fiscalização de operações financeiras: a 
reserva da função relativa ao serviço postal; a organização dos serviços de 
telecomunicações, radiodifusão, energia elétrica, aproveitamento energético dos 
cursos d’água e os serviços de transporte. 
Já no rol de competências legislativas privativas da União (artigo 22 de nossa 
Lei Maior) vamos verificar que somente ela pode expedir normas sobre os seguintes 
assuntos: comércio exterior e interestadual; organização do sistema nacional de 
empregos e dos sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; 
diretrizes da política nacional de transportes, jazidas, minas e outros recursos 
minerais. 
Pouco ou nada resta para os demais entes federativos (Estados, Distrito 
Federal e Municípios), o que denuncia claramente a supremacia da União como 
representante do Estado-Regulador da ordem econômica, apesar de haver 
competência concorrente para legislar sobre direito econômico (art. 24, inc. I, da CF) 
e sobre produção e consumo (art. 24, inc. V, da CF). Nesses casos, a competência 
da União encerra a produção de normas gerais, cabendo aos Estados e ao Distrito 
Federal a edição de normas suplementares. 
Deve ainda ser observado que, em relação à competência para tratar de 
questões afetas ao direito econômico, há também espaço para a atuação municipal, 
desde que sejam observadas as limitações estabelecidas nos incisos I e II do artigo 
30 da Constituição Federal, ou seja: 
 a questão deve ser de interesse local; 
 as disposições estabelecidas pelo município devem somente suplementar 
a legislação federal e estadual, quando isso for cabível. 
 
 
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Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local; 
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; 
[...] 
 
Nesse particular, pode ser destacada a possibilidade do município, por lei, 
regular o horário do comércio local, conforme entendimento do Supremo Tribunal 
Federal cristalizado na Súmula n.º 419. 
 
Súmula n.º 419 do Supremo Tribunal Federal 
Os municípios tem competência para regular o horário do comércio local, 
desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas. 
 
 
 
Atuação estatal 
A expressão “atuação estatal” engloba ação do Estado no campo da atividade 
econômica em sentido amplo. 
 
 
 
 
 
 
Nessa linha, podemos estabelecer que a atuação estatal na economia pode 
se dirigir: 
 aos serviços públicos: nesse caso estaremos falando sobre a ação estatal 
sobre a esfera pública; 
 à ação estatal em relação à esfera das relações privadas: aqui se trata de 
atividades econômicas em sentido estrito – a isso chamamos de 
intervenção do Estado no domínio econômico. 
“Assim, se pretendermos, ao enunciar as formas de atuação do Estado em 
relação ao processo econômico, considerar a globalidade da ação estatal, 
inclusive sua atuação sobre a esfera do público, o uso, da expressão 
atuação estatal será mais adequado. Estaremos a referir, então, não apenas 
a ação do Estado em relação à esfera do privado, mas também no que 
respeita à prestação de serviço público e à regulação da prestação do serviço 
público.” 
(GRAU, 2007, p. 131) 
 
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Vamos falar um pouco mais sobre a atividade econômica do Estado quando 
ele presta serviços públicos. 
Quando o Estado presta serviços públicos raramente poderíamos imaginar 
que essa atividade não envolva questões ou consequências econômicas. Assim, por 
exemplo, para prestar o serviço público na área da saúde é imprescindível construir 
hospitais, comprar equipamentos, comprar remédios, bem como contratar e pagar os 
funcionários que irão desempenhar essa atividade. 
 
Nessa situação, muito embora haja o envolvimento de pessoas e empresas 
privadas não podemos falar em atividade econômica em sentido estrito, pois: 
 a atividade econômica em sentido estrito (aquela que objetiva 
precipuamente o lucro) é destinada, em regra, para a iniciativa privada; 
 diversamente do que ocorre com os particulares, não podemos falar em 
“livre iniciativa” do Estado ao realizar serviços públicos; bem ao contrário 
é a prestação de serviços públicos uma de suas principais razões de 
existência. 
A realização de serviços públicos diretamente pelo Poder Público está 
prevista no caput do artigo 175 da Constituição Federal. 
 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviçospúblicos. 
[...] 
 
Mas como o Estado presta os serviços públicos? 
Isso pode ocorrer de duas formas: 
 diretamente pelo próprio Poder Público: essa é a regra, razão pela 
qual serviços como segurança pública, emissão de moeda, controle 
alfandegário, dentre outros, são realizados sem a intermediação de 
outras pessoas jurídicas privadas; 
 por particulares contratados pelo Poder Público. 
 
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Também nesse mesmo dispositivo constitucional está prevista a possibilidade 
do Poder Público estabelecer, por meio de concessão ou permissão, que alguns 
serviços públicos possam ser executados por particulares. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Formas de intervenção do Estado na economia 
Como vimos, a intervenção do Estado na economia se caracteriza quando o 
Poder Público age sobre a chamada atividade econômica em sentido estrito, ou 
seja, aquela que é realizada, em regra por particulares, tendo por objetivo maior a 
percepção de lucros. 
É o que ocorre, por exemplo, em alguns 
municípios que possuem frota própria de ônibus e 
destinam funcionários da prefeitura para realizar o 
transporte urbano de pessoas. 
 
Nesses casos, contudo, dois importantes detalhes devem ser observados: 
 
 a concessão ou a permissão devem ser antecedidas de licitação pública 
para escolha dos particulares que irão contratar com o Poder Público; 
 o Poder Público continua responsável pelo serviço público, sendo que 
somente a sua execução é transferida à iniciativa privada pelo período 
de vigência do contrato de concessão ou permissão. 
 
Seguindo o mesmo exemplo acima, pode o 
município contratar uma empresa de transporte para 
que ela realize o transporte público urbano. Nesse 
caso, dentre outras possibilidade, pode o contrato de 
concessão estipular que caberá à empresa 
providenciar os ônibus empregados nesse serviço 
público, bem como que ela deverá providenciar os 
funcionários que irão operar esse sistema. 
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A intervenção do Estado na economia pode se dar de duas formas distintas, a 
intervenção direta e a intervenção indireta. 
a) Intervenção direta 
Na intervenção direta o Estado atua como se fosse um grande empresário, 
desempenhando atividade que, em geral, poderiam ser desenvolvidas por empresas 
privadas. 
 
 
 
 
 
 
 
Essas situações excepcionais em que o Estado pode atuar diretamente na 
economia estão estipuladas no caput do artigo 173 da Constituição Federal. 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
[...] 
 
 
 
 
 
 
Mas quais atividades econômicas podem ser 
desempenhadas pelo Estado? 
Em razão da relevância desse tema ocorreram 
diversos debates durante a elaboração de nossa 
Constituição Federal, sendo estipulado que a atuação 
direta na economia deveria ser reservada aos 
particulares e que somente de forma excepcional se 
admitiria a participação do Estado. 
 
Dessa forma, a exploração direta de atividades econômicas pelo Estado 
somente pode ocorrer: 
 se for necessário aos imperativos da segurança nacional; 
 se houver relevante interesse coletivo; 
 essas situações excepcionais devem estar previstas em lei. 
 
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Essas atividades econômicas desempenhadas pelo Estado podem ser 
executadas em regime concorrencial ou em regime monopolístico, sendo que, 
normalmente, elas são executadas por empresas públicas e sociedades de 
economia mista especialmente criadas para realizá-las. 
 
O Decreto-Lei n.º 200/67 apresenta as seguintes definições: 
Art. 5º [...] 
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei 
para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a 
exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa 
podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação 
dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969) 
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade 
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a 
voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração 
Indireta. 
[...] 
 
Dessa forma, considerando a relevância coletiva da questão, pode o Poder 
Público, por exemplo, desde que autorizado por lei, criar um laboratório para a 
fabricação de remédios de menor complexidade para a distribuição em programas 
públicos para o combate de determinadas doenças, tais como a hipertensão arterial, 
o diabetes etc. 
Deve ser observado que outras empresas privadas também atuam nessa 
atividade e fabricam esses mesmos remédios, contudo, em razão do relevante 
interesse coletivo pode, em determinadas situações, ser interessante que o Poder 
Público atue diretamente. 
 
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Regime Concorrencial 
 
O Estado, quando explora diretamente a atividade econômica em regime 
concorrencial, atua em áreas em que outras empresas particulares também atuam. 
Nesse caso as empresas públicas e sociedades de economia mista submetem-se ao 
mesmo regime jurídico aplicável às empresas privadas. 
Isso faz com que elas estejam plenamente submetidas às mesmas 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias a que se sujeitam as demais 
empresas que atuam no mercado, não gozando de privilégios de qualquer ordem, 
salvo quando estes forem extensivos aos particulares (§§ 1º e 2º do artigo 173 da 
CF). 
Art. 173 [...] 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade 
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviços, dispondo sobre: 
I. sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II. a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributários; 
III. licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da administração pública; 
IV. a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e 
fiscal, com a participação de acionistas minoritários; 
V. os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores. 
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
OBSERVAÇÕES: 
 Muito embora essas disposições normativas estabeleçam que as 
empresas públicas e sociedades de economia mista devem realizar 
atividades econômicas, atualmente, se entende que elas podem ser 
criadas para a prestação de serviços públicos. Embora essas definições se refiram à esfera federal elas são 
perfeitamente aplicáveis aos níveis estadual, distrital e municipal. 
 
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1) Regime Monopolístico 
Antes de analisarmos como o Estado atua no regime monopolístico é 
importante conhecer os conceitos de monopólio e oligopólio, pois eles serão 
bastante utilizados em nossas aulas. 
Um monopólio estará caracterizado quando a atividade econômica 
referente a um determinado produto ou serviço estiver centralizada em somente um 
agente econômico, não havendo a possibilidade jurídica ou fática de se estabelecer 
qualquer forma de concorrência. 
Já o oligopólio se caracteriza pela existência de uma quantidade muito 
reduzida de fornecedores de determinado bem ou serviço. Apesar de teoricamente 
ser possível a concorrência entre esses fornecedores, em geral, os integrantes do 
oligopólio, em razão da convergência de interesses, realizam uma composição de 
suas atuações de forma a impossibilitar (ou ao menos dificultar) o ingresso de outros 
fornecedores no mercado. Outra prática comum e que igualmente lesa o mercado é 
o acordo formado pelos integrantes do oligopólio sobre os preços praticados para o 
fornecimento de produtos e serviços. 
Além do regime concorrencial, nossa Constituição Federal estabeleceu outro 
regime de intervenção direta do Poder Público na economia ao instituir monopólios 
da União, em especial, em seu artigo 177. 
 
 
 
Essa situação ocorre, por exemplo, com: 
 a Caixa Econômica Federal: empresa pública pertencente à União; 
 o Banco do Brasil: sociedade de economia mista da qual a União é o 
principal acionista com direito a voto. 
Observe que esses dois bancos públicos atuam, em grande parte, 
concorrendo com instituições bancárias privadas. 
 
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Art. 177. Constituem monopólio da União: 
I. a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros 
hidrocarbonetos fluidos; 
II. a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; 
III. a importação e exportação dos produtos e derivados básicos 
resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; 
IV. o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de 
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o 
transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e 
gás natural de qualquer origem; 
V. pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a 
industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus 
derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, 
comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de 
permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 
21 desta Constituição Federal. 
 
Nessas áreas somente a União poderá atuar, sendo vedado que empresas 
privadas explorem essas atividades. 
Como pode ser observado no dispositivo constitucional, essas atividades são 
de grande impacto para a vida do país, razão pela qual os constituintes optaram em 
mantê-las, exclusivamente, sob o controle da União. 
 
b) Intervenção indireta 
Além dessa sua intervenção direta, o Estado deve exercer o papel de agente 
normativo e regulador da atividade econômica, consoante informa o caput do artigo 
174 da Constituição. A isso chamamos de intervenção indireta do Estado na ordem 
econômica. 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o 
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e 
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo 
para o setor privado. 
[...] 
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Na intervenção indireta o Estado atua por meio de leis, normas administrativa, 
órgãos públicos, agências reguladoras etc., estando suas ações voltadas para três 
áreas: 
 fiscalização; 
 incentivo; 
 planejamento. 
Por meio da fiscalização das práticas dos agentes econômicos (do 
empresariado) o Poder Público objetiva verificar se há adequação entre estas e as 
normas jurídicas de conteúdo econômico editadas pelo Estado. Consiste em uma 
atividade de acompanhamento da atividade econômica, para fins de verificação de 
observância do ordenamento normativo aplicável, garantindo-se a efetividade e a 
eficácia das políticas públicas do Estado. 
O incentivo econômico pode ser entendido como um auxílio prestado pelo 
Poder Público para o fomento, implementação ou desenvolvimento de determinadas 
atividades econômicas a serem exploradas pelo particular. 
A atividade de incentivo estatal é fundamental para a redução das 
desigualdades regionais, uma vez que o desenvolvimento econômico não se dá de 
forma equivalente e uniforme em todas as regiões de um país. 
A redução das desigualdades sociais e regionais é um dos princípios da 
ordem econômica brasileira (art. 170, VII) e um dos objetivos fundamentais da 
República (art. 3º, III). 
 
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do 
Brasil: 
[...] 
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
sociais e regionais; 
[...] 
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e 
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme 
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: 
[...] 
VII - redução das desigualdades regionais e sociais; 
[...] 
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Por intermédio do planejamento o Poder Público objetiva criar estímulos 
favoráveis ao progresso da atividade econômica e dar condições positivas para o 
seu desenvolvimento, possibilitando um melhor e mais adequado resultado da 
economia. 
Os benefícios concedidos não podem violar o princípio da isonomia, 
tampouco representar subsídios injustificáveis para determinados agentes 
econômicos, devendo ser implementados para o setor, não para terceiros, muito 
menos para determinados entes. 
A atividade é implementada e exercida pela iniciativa privada, contando, 
todavia, com benefícios e incentivos estatais transparentes, conduzidos de forma a 
atender a interesses públicos e coletivos de grande relevância. 
O planejamento é um processo técnico instrumentado para transformar a 
realidade existente no sentido dos objetivos previamente estabelecidos. O 
planejamento econômico consiste, assim, num processo de intervenção com o fim 
de organizar atividades econômicas para obter resultados previamente colimados. 
Vale citar que o processo de planejamento se instrumentaliza mediante a 
elaboração de Planos. Muito debatida na doutrina é a questão da obrigatoriedade 
dos Planos, ou seja, se os comandos das previsões do Plano vinculam ou não os 
sujeitos-econômicos. Se vincularem a todos, estaremos diante de um plano 
imperativo, caso contrário, um plano indicativo. Em nosso sistema jurídico, o plano 
se considera sempre imperativo para o setor público, porém para o setor privado da 
economia ele é meramente indicativo. 
Segundo o que dispõe nossa Carta Magna, o planejamento econômico deve 
buscar, sobretudo, um desenvolvimento nacional equilibrado, razãopela qual há 
uma preocupação em se incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais 
de desenvolvimento, de forma a se atingir esse objetivo maior. 
 
Art. 174. [...] 
§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do 
desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará 
os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. 
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Acrescente-se, finalmente, que há inúmeros preceitos constitucionais tratam 
da função de planejar, como, por exemplo: os artigos 21, IX e XVIII, 30, VIII, 48, IV, 
49, IX e 84, XI. 
 
As modalidades de intervenção segundo a classificação de Eros Roberto Grau. 
 
a) Por absorção 
Ocorre quando o Estado atua em regime de monopólio, avocando para si a 
iniciativa de exploração de determinada atividade econômica (artigo 177 da CF). É 
um meio de intervenção direta. 
 
b) Por participação 
Ocorre quando o Estado atua paralelamente aos particulares, empreendendo 
atividades econômicas ou, ainda, prestando serviço público economicamente 
explorável, concomitantemente com a iniciativa privada. São as hipóteses nas quais 
o Estado participa na atividade econômica, em concorrência com o particular (art. 
173 da CF). É um meio de intervenção direta. 
 
c) Por direção 
Ocorre quando o Estado atua na Economia por meio de instrumentos 
normativos de pressão, por meio da edição de leis ou de atos normativos. É uma 
forma de regulação econômica por parte do Estado. É quando o Estado normatiza, 
regula a atividade econômica. São normas cogentes, estando todos os particulares 
obrigados a obedecê-las. É um meio de intervenção indireta. 
 
d) Por indução 
Ocorre quando o Estado incentiva setores econômicos, por meio de benesses 
creditícias, tais como benefícios fiscais e abertura de linhas de crédito para fins de 
incentivo de determinadas atividades – em instituições financeiras privadas ou 
oficiais de fomento. 
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Nesse caso, por exemplo, o Estado induz que a atividade econômica seja 
desenvolvida em determinado local, pelo qual objetiva o desenvolvimento da área. 
Não é norma cogente, é apenas um incentivo à prática de determinada atividade em 
determinado local. É o que ocorre, por exemplo, na Zona Franca de Manaus. 
Trata-se de uma forma de intervenção indireta do Estado na economia. 
 
Síntese: 
 
 
 
Nesta unidade, nós estudamos o conceito de intervenção do 
Estado no domínio econômico, suas formas, modalidades e 
restrições previstas constitucionalmente. 
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 Anotações 
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Referências 
 
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2002. 
COELHO, F. U. O empresário e os direitos do consumidor. São Paulo: Saraiva, 
1994. 
FIGUEIREDO, L. V. Direito Econômico. São Paulo: MP Editora, 2006. 
FORTES, H., PELÁEZ, C. M. A política, a economia e a globalização do Brasil. 
Madrid: Agualarga, 1997. 
GIDDENS, A.. Mundo em descontrole: o que a globalização está fazendo de nós. 
Rio de Janeiro: Record, 1999. 
GRAU, E. R.. A ordem econômica na Constituição de 1988. 12. ed., São Paulo: 
Malheiros, 2007. 
HELD. D. Democracia y el orden global. Del estado moderno al gobierno 
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MAGNOLI, D. Manual do candidato: Política Internacional. 3. ed. Brasília: Funag, 
2004. 
SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed. São Paulo: 
Malheiros,2010.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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