T cnica Legislativa

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Universidade da Amazônia - UNAMA
ICJ / Disciplina: TGD
Professor: José Maria Eiró Alves
- TÉCNICA LEGISLATIVA
Conceito, objeto e importância da técnica legislativa
	A palavra técnica indica, de acordo com sua acepção vulgar, o modo especial de executar alguma atividade, ou conjunto de ações destinadas a obter um resultado previsível. Assim, há uma técnica própria para se realizar atividades diferentes, desenvolvidas pelos profissionais de qualquer área do conhecimento humano.
	Dessa forma, existem técnicas ligadas à área esportiva, bem como existem procedimentos específicos adotados pelos médicos, relacionados às práticas necessárias a reparação de lesões, ou mesmo no sentido de prevenir doenças.
	A esse respeito, o Dicionário Aurélio assim esclarece: “a parte material ou o conjunto de processos de uma arte. Maneira, jeito ou habilidade especial de executar ou fazer algo. Prática”.
	A visão acima destacada, porém, não explica o assunto em tela: fornece, tão somente, o ponto de partida para a futura visualização da técnica legislativa, como procedimento necessário dentro da ciência do direito.
	Toda ciência encerra um saber fazer, ou seja, existem determinadas providências a serem tomadas sempre que se quer alcançar determinado objetivo, de acordo com os fundamentos desse ramo do conhecimento humano. Para realizar outra finalidade, a técnica deverá ser diferente, ou seja, esta se adapta aos objetivos que se pretende alcançar.
	Assim, no Direito, existem elementos de ordem técnica, necessários à formação das leis, bem como ao desenvolver dos atos processuais, assim como existem caminhos a serem seguidos para a interpretação e aplicação do direito.
	Segundo o art. 59, da Lex Mater, o Processo Legislativo compreende a elaboração de: emendas à Constituição; leis complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos; resoluções. 
	Para Maria Helena Diniz, processo legislativo é assunto relacionado com o Direito Constitucional, consistindo no “conjunto de normas que regem o procedimento a ser seguido pelo órgão competente, especificando os atos infraconstitucionais preordenados (iniciativa, discussão, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação) a serem realizados na elaboração das leis”.[1: Dicionário Jurídico. São Paulo, Ed. Saraiva, 1998, Vol 3, pag. 768. ]
	A aludida autora, a propósito da expressão técnica legislativa, estabelece relação do vocábulo com a teoria geral do direito e direito constitucional e assim a define: “conjunto de normas relativas ao processo de elaboração das leis, que vai desde a apresentação do projeto até sua publicação”.[2: Dicionário Jurídico. São Paulo, Ed. Saraiva, 1998, Vol 4, pag. 502. ]
	Nesse momento, a expressão que nos interessa é a técnica legislativa. Essa, nas palavras de André Franco Montoro, “inclui todo o processo de feitura das leis – desde a apresentação do projeto, sua redação, discussão, aprovação etc, até sua sanção e publicação”.[3: Introdução à Ciência do Direito. 23ª edição, São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1995, pag. 90.]
 	A respeito da técnica legislativa, bastante esclarecedoras são as palavras de Hugo de Brito Machado, que conceitua o termo como o estudo das formas de redação de normas jurídicas, visando o modo de expressar o Direito em normas. [4: Introdução ao Estudo do Direito. 2ª edição, São Paulo, Ed. Atlas, 2004, p. 140.]
	Prossegue o aludido autor asseverando que não se deve confundir técnica legislativa com o processo (conjunto de atos praticados com o objetivo de produzir uma espécie normativa prevista pela Constituição) nem com o procedimento legislativo (mesmos conjunto de atos, tendo em vista apenas a forma como são praticados). 
	Ainda segundo Hugo de Brito Machado, “é no estudo da técnica legislativa que se apreende como ordenar a matéria tratada na lei, como expressar essa matéria, desde o preâmbulo, a ementa, os artigos, o desdobramento destes em parágrafos, alíneas e incisos e agrupamentos em seções, capítulos, títulos, etc”.[5: Introdução ao Estudo do Direito. 2ª edição, São Paulo, Ed. Atlas, 2004, p. 140.]
	Assim, resta destacada a distinção entre processo legislativo e técnica legislativa. 
	O processo legislativo se destina tão somente a demonstrar quais são as hipóteses legais previstas na Constituição Federal e o caminho trilhado desde a iniciativa da lei até a sua conclusão. 
	Já a técnica legislativa, como se falou no início, diz respeito ao saber fazer, às noções fundamentais para desempenhar o papel de tornar as leis o mais claras possíveis, dividindo suas matérias de modo ordenado e lógico, a fim de que o principal instrumento do direito cumpra de modo satisfatório o papel de relevo que tem em nosso ordenamento jurídico.
	Evidentemente que a produção do direito escrito necessita de que as normas jurídicas tenham conteúdo e forma. A esse respeito, Paulo Nader afirma que o primeiro consiste em um composto normativo de natureza científica, enquanto a segunda se limita a um problema de técnica.
	
	O aludido autor prossegue aduzindo que a denominação técnica legislativa envolve duas ordens de estudo:
	“a) processo legislativo, que é uma parte administrativa da elaboração do ato legislativo, disciplinada pela Constituição Federal e que dispõe sobre as diversas fases que envolvem a formação do ato, desde a sua proposição até a aprovação final;
	b) apresentação formal e material do ato legislativo, que é uma analítica da distribuição dos assuntos e da redação dos atos legislativos”.[6: Introdução ao Estudo do Direito. 21ª edição. Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2002, pag. 229.]
	Encontramos subsídios legais a respeito do assunto na Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998 e na Lei Complementar n. 107, de 26 de abril de 2001, conforme previsão contida no parágrafo único do art. 59, da Carta Magna.
	
	A necessidade de fixar, através de norma jurídica, as principais regras a respeito da criação do ato legislativo se justifica, uma vez que “a elaboração de uma lei requer planejamento e método, um exame cuidadoso da matéria social, dos critérios a serem adotados e do adequado ordenamento das regras. O ato legislativo deve ser um todo harmônico e eficiente, a fim de proporcionar o máximo de fins com o mínimo de meios, como orienta a doutrina”.[7: Idem, p. 230.]
Apresentação formal e material dos atos legislativos
	A apresentação formal diz respeito à estrutura do ato, às partes que o compõem e que, em geral, são as seguintes: preâmbulo, corpo ou texto, disposições complementares, cláusulas de vigência e de revogação, fecho, asinatura e referenda.
	Vejamos cada uma delas, de acordo com as lições de Paulo Nader:
	- Preâmbulo: é toda a parte preliminar às disposições normativas do ato. O vocábulo é de origem latina e formado pela junção do previso pre (antes, sobre) e do verbo ambulare (marchar, prosseguir). Modernamente, o preâmbulo reúne apenas os elementos necessários à identificação do ato legislativo. Durante a Idade Média, contudo, eram comuns certas alusões, estranhas à finalidade da lei, como a referência de que o mundo terá seu fim no ano mil. O preâmbulo compõe-se dos seguintes elementos: a) epígrafe; b) rubrica ou ementa; c) autoria e fundamento legal da autoridade; d) causas justificativas; e) ordem de execução ou mandado de cumprimento.
	Epígrafe: indica a espécie do ato (lei, medida provisória, decreto) e o seu número de ordem e a data em que foi assinado. Facilita a indicação e a busca de um texto normativo e o situa na hierarquia das leis.
	
	Rubrica ou ementa: define o assunto disciplinado pelo ato. Não constitui um resumo, pois apenas faz uma referência à matéria que é objeto da regulamentação. Também faciliata a pesquisa do Direito. Apresenta-se em destaque, ora em negrito, ora em grifo. Importante destacar que o conjunto formado pela epígrafe mais rubrica ou ementa denomina-se título do ato legislativo.
	Autoria e fundamento legal da autoridade: é aparte que se segue à rubrica, quando se identifica a autoridade que sanciona a lei, merecendo destaque a crítica de que a palavra decreta não deveria ser empregada, pois poderia ser trocada de forma a guardar melhor perfeição técnica pelo vocábulo aprova. O nome da autoridade não deve aparecer agora, pois virá no final do ato, com a assinatura.
	Causas justificativas: atualmente, somente utilizado em atos do Poder Executivo. Podem ser de dois tipos: considerandos e exposição de motivos.
	Considerandos: quando o ato legislativo se reveste de grande importância para a vida nacional; quando se destina a reformular amplamente as diretrizes sociais, para atender a duas finalidades: uma satisfação aos destinatários e uma preparação psicológica que tem por fim a efetividade do novo direito.
	Exposição de motivos: é privativo dos códigos. Peça ampla, analítica, que não se limita a referências fáticas ou a informações jurídicas, cabendo até mesmo referências ao Direito Comparado. 
	Ordem de execução ou mandado de cumprimento: parte com a qual se encerra o preâmbulo e se identifica por uma fórmula imperativa, que determina o cumprimento do complexo normativo que a seguir é apresentado.
	- Corpo ou texto: é a parte substancial do ato, onde se concentram as normas reitoras do convívio social. As demais partes devem estar a serviço do conteúdo do texto, em coordenação.
	- Disposições complementares:no caso dos códigos, são destinados capítulos especiais para as disposições complementares, que contêm orientações diversas necessárias à aplicação do novo texto normativo. Tais disposições se dividem em preliminares, gerais ou finais e transitórias.
	Preliminares: antecedem às regras principais e têm a finalidade de fornecer esclarecimentos prévios, como o da localilzação da lei no tempo e no espaço, os objetivos dos atos legislativos, definições de alguns termos e outras distinções básicas. São próprias de legislações modernas, que possuem organicidade, em que as normas jurídicas não se relacionam em simples adição, mas se interpenetram e se complementam.
	Disposições Gerais ou Finais: vinculam-se diretamente às questões materiais da lei. Nos atos mais extensos, que se dividem em títulos, capítulos e seções, pode ocorrer a necessidade de se estabelecerem normas ou princípios gerais de interesse apenas de uma dessas partes, hipótese em que as disposições gerais devem figurar logo após a parte a que se referem. Quando essas normas são aplicáveis a todo o texto, a sua colocação deve ser ao final do ato, sob a denominação de disposições finais.
	Disposições transitórias: contêm normas que regulam situações passageiras. Face a transitoriedade da matéria disciplinada, tais disposições, uma vez cumpridas, perdem sua finalidade, não podendo assim figurar no corpo da lei, mas em separado, ao final do ato. As disposições transitórias resolvem o problema das situações antigas, que ficam pendentes diante da nova regulamentação jurídica.
	- Cláusulas de vigência e de revogação: o encerramento do ato legislativo compõe-se das cláusulas de vigência e de revogação. A primeira consiste na referência à data em que o ato se tornará obrigatório. Normalmente entre em vigor na data de sua publicação, hipótese em que o legislador adota fórmula esta lei entrará em vigor na data de sua publicação. Quando os atos legislativos são extensos e complexos, como ocorre com os códigos, é indispensável a vacatio legis, ou seja, o intervalo que medeia entre a data da publicação e o início da vigência. Esta cláusula não é essencial, de vez aque o art. 1º da Lei de Introdução ao Código Civil apresenta uma regra de caráter geral, que prevalece sempre na falta da cláusula de vigência. A cláusula de revogação consiste na referência que a lei faz aos atos legislativos que perderão a sua vigência. Como a anterior, esta cláusula também não é essencial, pois o § 1º do art. 2º da citada Lei de Introdução já prevê os critérios para a revogação de leis. Podem vir referidas em artigos separados ou no mesmo.
	- Fecho: logo após a cláusula de revogação, indicando o local e a data de assinatura, bem como os anos que são passados da Independência e da Proclamação da República.
	- Assinatura: como documento que é, o ato legislativo somente passa a existir com a aposição das assinaturas devidas. Estas garantem sua autenticidade. O ato deve ser assinado pela autoridade que o promulga.
	- Referenda: no plano federal, consiste no fato de os ministros de Estado acompanharem a assinatura presidencial, assumindo uma co-responsabilidade pela edição do ato. Não é obrigatório.