Administração Pública no Setor Público

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Processo de 
Administração e 
Gestão de Operações 
no Setor Público
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Ms. Fabiano Siqueira dos Prazeres
Revisão Textual:
Profa. Ms. Selma Aparecida Cesarin
Estrutura da Administração Pública
• Estrutura da administração pública
 · Apresentar a Estrutura da Administração Pública brasileira, por 
meio da Administração Direta e Indireta, em seu conjunto de entes 
e órgãos, incumbidos de realizar a atividade administrativa visando 
à satisfação das necessidades coletivas de acordo com os objetivos 
desejados pelo Estado.
OBJETIVO DE APRENDIZADO
Nesta Unidade, vamos aprender um pouco mais sobre a Administração 
Pública no contexto de suas Estruturas.
Então, procure ler, com atenção, o conteúdo disponibilizado e o material 
complementar. 
Não esqueça! A leitura é um momento oportuno para registrar suas dúvidas; 
por isso, não deixe de registrá-las e transmiti-las ao professor tutor.
ORIENTAÇÕES
Estrutura da Administração Pública
UNIDADE Estrutura da Administração Pública
Contextualização
Hoje as instituições Públicas vivem constantes mudanças de paradigmas, 
principalmente em relação às movimentações Políticas que assolam o País. 
O Brasil renuncia em muitos momentos à constituição e vive promulgando o 
partidarismo burocrático e criticista. 
Os Ministérios estruturais são trocados de mãos várias vezes em um único 
mandato republicano e com isso as ações efetivas e eficazes não se estabelecem, 
deixando o país vulnerável em relação à proposta de Desenvolvimento 
Econômico Nacional. 
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Estrutura da Administração Pública
A organização do Estado é ditada pela Constituição Federal (CF), constituindo-
se o Direito Constitucional, ao passo que a criação, a estruturação e a definição 
de competências dos órgãos da Administração Pública são definidas pela lei, 
constituindo o Direito Administrativo. (GOMES, 2006)
Neste prisma, o Brasil, por ser um Estado democrático de direito, segue uma 
hierarquia de legislações, sendo a CF de 1998 a lei principal, a Carta Magna. A 
organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende 
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos 
termos do artigo 18 da CF, a saber:
§ 1º Brasília é a Capital Federal.
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, 
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão 
reguladas em lei complementar.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-
se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios 
Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, 
através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de 
Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado 
por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, 
mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após 
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e 
publicados na forma da lei. 
A expressão Administração Pública é utilizada, mais comumente, em dois 
sentidos, sob a ótica dos executores da atividade pública, de um lado, e da própria 
atividade, do outro. 
De acordo com Freire (2004), a expressão é utilizada da seguinte forma:
• Em sentido subjetivo, orgânico ou formal: ela designa os entes que exercem 
a atividade administrativa – pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos – 
incumbidos de exercer a função administrativa;
• em sentido objetivo, funcional ou material: ela designa a natureza da atividade 
administrativa exercida pelos referidos entes, caracterizando a própria função 
administrativa, ou seja, representa uma das funções tripartites do Poder do 
Estado (legislação, jurisdição e administração).
Em termos de organização e sistematização, pode-se esquematizar a organização 
do Estado e a organização da Administração da seguinte forma (SILVA, 2013):
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UNIDADE Estrutura da Administração Pública
a) Organização do Estado:
• Divisão política do território (Federação);
• Estruturação dos poderes (funções básicas);
• Forma de governo (res publicae);
• Modo de investidura dos governantes;
• Direitos e garantias fundamentais;
b) Organização da Administração:
• Entidades;
• Órgãos;
• Agentes Públicos.
Com relação ao exercício da atividade administrativa, a Administração Pública 
brasileira, considerando a amplitude territorial para exercê-la, é dividida em duas 
partes: a Administração Direta e a Administração Indireta.
A Administração Direta corresponde à atuação pelo próprio Estado por 
meio de suas entidades estatais e seus órgãos. As entidades estatais são: a 
União, os Estados-Membros, os Municípios e o Distrito Federal. A União é 
dotada de soberania, as outras entidades são dotadas de autonomia política, 
administrativa e financeira.
De acordo com Gomes (2006), a Administração Direta “[...] compreende todas 
as entidades e órgãos públicos diretamente ligados ao poder central, entendendo-
se como poder central a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito 
Federal”. Para o autor, tais entidades “[...] encontram-se, portanto, exercendo, em 
caráter exclusivo, as funções essenciais à existência e manutenção do Estado (por 
exemplo: segurança pública, administração da justiça etc.)”.
A Administração Indireta, por sua vez, é integrada por pessoas jurídicas de 
direito público ou privado, criadas ou instituídas a partir de lei específica. São elas 
as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Essas entidades revelam-se, desse modo, como sendo uma forma indireta 
ou descentralizada de o Estado atuar em determinadas áreas ou funções não 
necessariamente privativas (por exemplo: correios e telégrafos, fiscalização de 
profissões regulamentas, atividades bancárias etc.). (GOMES, 2006)
Quadro 1 – Administração Direta e Indireta
Administração Direta Administração Indireta
É quando a atividade administrativa, ou seja, a prestação 
dos serviços públicos é realizada pela União, estados-
membros, Distrito Federal e municípios.
É quando os serviços públicos são repassados e prestados 
pelas autarquias, fundações, sociedades de economia mista 
ou empresas públicas.
Fonte: elaborado pelo próprio autor.
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A atividade administrativa pode ser centralizada (Administração Direta), 
desconcentrada (Administração Indireta) ou descentralizada (entidades terceiras), 
conforme Tabela 1:
Tabela 1 - Atividade Administrativa
Centralizada É quando a atividade administrativa é exercida diretamente pela entidade estatal.
Desconcentrada É quando a competência para o exercício da atividade é repartida, dividida ou espalhada por diversos órgãos (ministérios, secretarias e outros órgãos despersonalizados).
Descentralizada É quando a atividade administrativa é deferida a outras entidades dotadas de personalidade jurídica, seja por outorga legal, seja por delegação (contrato ou ato).
Fonte: Rosa (2007)
Da desconcentração, resulta a criação dos órgãos públicos, provenientes da 
aplicação obrigatória do poder (ou princípio) da hierarquia. A função atribuída 
para a entidade estatal é repartida inteiramente entre seus órgãos, estabelecendo-
se subordinação interna. Da descentralização resulta a atribuição da função para 
outras entidades ou pessoas jurídicas ou físicas. (ROSA, 2007)
Pertinente aos órgãos públicos, o professor Hely Lopes Meirelles bem ensina 
que se trata de centros de competência instituídos para o desempenho de funções 
estatais, por meio de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a 
que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização 
estatal. Como partes das entidades que integram, os órgãos são meros instrumentosde ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções 
que lhes forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento. 
(MEIRELLES, 2002)
Importante!
Com relação ao conceito de agentes públicos, Meirelles (2002) cita que “[...] são todas 
as pessoas físicas incumbidas, defi nitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma 
função estatal”.
Você Sabia?
Para a correta compreensão, pode-se definir que funções são encargos atribuídos 
aos órgãos, cargos e agentes, cargos são os lugares criados no órgão para serem 
providos de agentes, que exercerão suas funções. (SILVA, 2013)
Há quatro espécies de agentes públicos: políticos, administrativos, honoríficos 
e delegados:
• Agentes Políticos: titulares dos cargos estruturais da organização política
do Estado;
• Agentes Administrativos: são aqueles que mantêm com o Poder Público 
relação de natureza institucional e permanente, assujeitados hierarquicamente 
em regime funcional único;
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UNIDADE Estrutura da Administração Pública
• Agentes Honoríficos: compreendem os cidadãos que, precariamente, são 
convocados, nomeados ou designados para prestarem, em caráter precário 
(transitório), serviços ao Estado, por força de condições especiais, tais 
como honradez ou notória especialização técnica, sem qualquer vínculo ou 
contraprestação pecuniária;
• Agentes Delegados: particulares designados para a execução ou prestação 
de determinadas atividades públicas, atuando em nome próprio, conta e risco, 
segundo normas, controle e fiscalização do Estado. (SILVA, 2013)
Neste sentido, a Administração Pública exerce suas atividades administrativas por 
meio de suas entidades, órgãos e agentes públicos, conforme Quadro 2 a seguir:
Quadro 2 – Entidades, órgãos e agentes públicos
Entidades
São pessoas jurídicas de direito público ou privado. Na organização política e administrativa brasileira, as entidades 
classificam-se em estatais (União, estados, Distrito Federal e municípios), autárquicas, fundacionais, empresas públicas e 
sociedades de economia mista.
Órgãos Públicos
São elementos sem personalidade jurídica, incumbidos da realização das atividades a que pertencem, por meio de seus 
agentes. Podem ser classificados quanto à sua posição estatal, estrutura e atuação funcional.
Órgãos Independentes
São originários da Constituição Federal e representativos dos poderes de Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), também 
chamados de órgãos primários do Estado. Nessa categoria, encontram-se as Corporações do Legislativo, as Chefias do 
Executivo, Tribunais de Judiciários e Juízos singulares e, ainda, o Ministério Público e os Tribunais de Contas.
Órgãos Autônomos
São os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados 
a seus chefes, tais como os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Municípios e demais órgãos diretamente subordinados 
aos chefes de poderes.
Órgãos Superiores
São os que detêm o poder de direção, controle, decisão e comando, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle 
hierárquico, como é o caso dos Gabinetes e Secretarias-Gerais, entre outros.
Órgãos Subalternos
São os que em predominância de atribuições de execução, com reduzido poder decisório, destinando-se à realização 
de tarefas de rotina.
Órgãos Simples
São os constituídos por um só centro de competência, ou seja, não há outro órgão incrustado em sua estrutura.
Órgãos Compostos
São os que reúnem, em sua estrutura, outros órgãos, nos quais as funções são desconcentradas, isto é, distribuídas em vários 
centros de competência.
Órgãos Singulares
São os que atuam e decidem por meio de um único agente, que é seu chefe e representante.
Órgãos Colegiados
São os que atuam e decidem por manifestação conjunta e majoritária de seus membros, como ocorre nas Corporações 
Legislativas e nos Tribunais.
Agentes Públicos
Agentes Públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma 
função estatal.
Fonte: Adaptado de Freire (2004)
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Criada para auxiliar a Administração Direta, a Administração Indireta tem por 
objetivos tão somente prestar serviços públicos ou explorar atividade econômica.
a) Prestação de serviços públicos: para prestar serviços públicos podem ser 
criadas quaisquer umas das quatro entidades, sendo que, quando se prestam 
serviços públicos, não se está competindo com a iniciativa privada. Exemplo: 
o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), que tem por 
objetivo efetuar a reforma agrária no Brasil;
b) Exploração de atividade econômica: para tal, só podem ser criadas 
Empresas Públicas ou Sociedades de Economia Mista. Via de regra, quem 
explora atividade econômica são os particulares, mas, em dois casos, essa 
tarefa pode ser transferida para a Administração Pública. Conforme rege 
o artigo 173 da CF: primeiro, quando for necessária à segurança nacional; 
e, segundo, quando houver interesse coletivo. Exemplo: Caixa Econômica 
Federal (CEF), que tem por objetivo o financiamento habitacional (interesse 
coletivo) e prestação de serviços bancários (visa ao lucro). 
No âmbito da Administração Indireta, as Autarquias, em seu conceito legal, 
segundo o inciso I do artigo 5º do Decreto-Lei, são o serviço autônomo, criado 
por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
São exemplos de Autarquias: o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o Instituto 
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), o Banco Central do Brasil (BACEN), o 
Conselho Administrativo de Defesa da Economia (CADE), a UFRJ, UFMG, UNESP, OAB, CRC, 
CRM, CREA e CRA, entre outras.
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pl
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Conforme os ensinamentos de Rosa (2007), as autarquias podem ser 
classificadas segundo:
• O ente instituidor: autarquias federais, distritais, estaduais e municipais;
• A atividade que desempenhem: autarquias assistenciais, industriais, econômicas, 
previdenciárias, corporativas ou profissionais;
• A estrutura que possuem: autarquias fundacionais ou corporativas;
• A capacidade administrava que possuem: autarquias territoriais ou geográficas 
e de serviços ou institucionais.
Existem algumas peculiaridades inerentes às autarquias, a saber:
• Criadas, organizadas e extintas por lei específica (obrigatório lei para sua criação);
• Personalidade jurídica de direito público;
• Patrimônio próprio;
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UNIDADE Estrutura da Administração Pública
• Autonomia administrativa: elas são autoadministráveis (tomam decisões);
• Autonomia financeira: possui valores próprios, que podem ser originados tanto 
da própria atividade, quanto do orçamento público (por exemplo: o INSS, que 
recebe tanto a contribuição previdenciária, como verbas oriundas da União);
• Não possuem autonomia política: não podem, por exemplo, editar uma lei. 
Por isso, mesmo desvinculadas, submetem-se à Administração Direta;
• Imunidade tributária sobre seu patrimônio, renda e serviços, vinculadas às suas 
finalidades essenciais ou às delas decorrentes (art. 150, CF).
As Fundações, por sua vez, são entidades oriundas do Direito Privado, que se 
caracterizam por um patrimônio personalizado e destinado a um determinado fim social. 
Vale ressaltar que as Fundações possuem as mesmas peculiaridades das Autarquias.
Os fins a que se destinam as Fundações públicas são de caráter social, portanto, 
com finalidade não lucrativa. Por esse motivo, não poderá o Estado instituir 
Fundação quando pretender intervir no domínio econômico. O comum é que 
as Fundações se destinem às seguintes atividades: assistência social, assistência 
médica, assistência hospitalar, educação, cultura e pesquisa.(FREIRE, 2004)
Observe alguns exemplos de Fundações públicas no âmbito federal: a Fundação 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Fundação Nacional do Índio 
(FUNAI), Casa de Rui Barbosa, Fundação Escola de Administração Pública e 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.
Em tempo, deve-se esclarecer que há ainda as Fundações privadas, pertencentes 
ao Terceiro Setor, exemplos da Fundação Bradesco, Fundação Xuxa e Fundação 
Ayrton Senna, entre outras.
Ademais, a Administração Pública, com o intuito de dar mais eficiência ao 
exercício da atividade administrativa, criou as Agências Reguladoras e Executivas.
As Agências Reguladoras são autarquias em regime especial criadas com a 
finalidade de regulamentar, controlar e fiscalizar as concessões e as permissões 
de serviços públicos exercidas por particulares. São organismos que se inserem 
na atual tendência regulatória do Estado em relação aos mercados e à atividade 
econômica e empresarial. (GOMES, 2006)
Para tanto, possuem maior autonomia administrativa, considerando que seus 
dirigentes são garantidos por mandato fixo e possuem autonomia financeira. 
Também seguem as regras da Administração Pública.
A função principal dessas agências é a de controlar a prestação de serviços 
públicos e o exercício das atividades econômicas, assim como a atuação das pessoas 
privadas que passam a executar tais serviços públicos sob o regime de concessão, 
inclusive sua adequação aos fins pretendidos pelo governo e às estratégias 
econômicas e administrativas que inspiram o processo de desestatização.
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Vejam alguns exemplos de Agências Reguladoras:
• ANATEL: Agência Nacional de Telecomunicações;
• ANEEL: Agência Nacional de Energia Elétrica;
• ANVISA: Agência Nacional de Vigilância Sanitária;
• ANS: Agência Nacional de Saúde;
• ANP: Agência Nacional de Petróleo;
• ANTT: Agência Nacional de Transportes Terrestres;
• ANTAQ: Agência Nacional de Transportes Aquaviários;
• ANCINE: Agência Nacional do Cinema;
• ANA: Agência Nacional de Águas.
Já as Agências Executivas correspondem ao atributo ou qualificação 
conferida a pessoas jurídica de direito público que celebre contrato de gestão 
com o objetivo de otimizar recursos, reduzir custos e aperfeiçoar a prestação 
de serviços públicos.
Para Freire (2004): “como a medida que visa a melhorar a eficiência das entidades 
autárquicas e fundacionais, o governo federal inovou ao falar em autarquias e 
fundações qualificadas como agências executivas”.
A Lei nº 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da 
República e dos Ministérios da Administração Pública federal, prevê que será 
qualificada como agência executiva, mediante ato do Presidente da República, 
a autarquia ou fundação que tenha cumprido, conforme os artigos 51 e 52, os 
seguintes requisitos:
a) Ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional
em andamento;
b) Ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor.
São exemplos de Agências Executivas o Instituto Nacional de Metrologia, 
Normatização e Qualidade Industrial (Inmetro), a Agência Nacional do 
Desenvolvimento do Amazonas (ADA), Agência Nacional das Águas (ANA) e 
Agência Nacional do Desenvolvimento do Nordeste (Adene), entre outras.
Além das Autarquias, Fundações, Agências Reguladoras e Executivas, 
o Estado pode constituir Sociedades de Economia Mista e Empresas 
Públicas para prestação de serviços públicos ou a excepcional exploração de 
atividade econômica, desde que autorizadas por lei específica e submissas ao 
modelo disposto no direito privado. São designadas como empresas estatais 
ou empresariais e mantêm regime de dependência com o ente estatal que 
a criou. Ao mesmo tempo, possuem autonomia administrativa e financeira. 
(ROSA, 2007)
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UNIDADE Estrutura da Administração Pública
As Sociedades de Economia Mista são pessoas jurídicas de direito privado, 
autorizadas por lei e constituídas nos termos da Lei n. 6.404/1976, a denominada 
Lei das S. A., com capital social misto, formado com recursos públicos e privados, 
pertencendo à Administração Pública a maior parte das ações com direito a voto.
Vejam alguns exemplos de Sociedades de Economia Mista: Petróleo Brasileiro 
S.A. (Petrobras), Banco do Brasil S.A. e Centrais Elétricas Brasileiras S.A. 
(Eletrobras), entre outras.
A Empresa Pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criada por lei para 
a exploração de atividade econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas 
admitidas em direito.
Vejam alguns exemplos de Empresas Públicas: Caixa Econômica Federal (CEF), 
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e Empresa Brasileira de 
Correios e Telégrafos (ECT), entre outras.
Não obstante suas similaridades, as Sociedades de Economia Mista e as Empresas 
Públicas possuem duas diferenças principais, conforme Quadro 3 a seguir:
Quadro 3 – Principais diferenças
Sociedades de Economia Mista Empresas Públicas
Composição do Capital
O capital das sociedades de economia mista é constituído por 
capital público e privado. Logicamente, para que se mantenha 
ajustada às suas diretrizes, a entidade criadora manterá o 
domínio da maior parte do capital votante, isto é, haverá 
sempre o controle público.
O capital das empresas públicas é formado, unicamente, 
por capital público, ou seja, não se admite a presença 
de pessoas jurídicas ou físicas da iniciativa privada na 
composição do seu capital.
Forma Jurídica
Para as sociedades de economia mista, apenas é admitida a 
forma jurídica de sociedade anônima – S. A. (art. 5°, III do 
Decreto-Lei n° 200/67).
Para as empresas públicas, admite-se qualquer das 
formas jurídicas previstas no direito (art. 5°, II do Decreto-
Lei n° 200/67).
Fonte: elaborado pelo autor
Há ainda as denominadas entidades paraestatais que, para alguns autores, 
fazem parte do Primeiro Setor e, para outros, do Terceiro Setor. São os serviços 
sociais autônomos, entidades de apoio, organizações sociais e organizações da 
sociedade civil.
Importante!
Os serviços sociais autônomos, por exemplo, são todos aqueles instituídos por lei, com 
personalidade de direito privado, como o objetivo de ministrar assistência ou ensino a 
certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por 
dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais.
Importante!
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São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração 
e patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares convencionais 
(fundações ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências 
estatutárias. (MEIRELLES, 2002).
Paraestatal é uma palavra híbrida: “para” tem origem grega e signifi ca “ao lado de”; “estatal” 
é um adjetivo formado a partir da palavra latina status, que tem o signifi cado de Estado. 
Destarte, a palavra parestatal tem o sentido de “caminhar ou estar ao lado do Estado”.
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Vejam alguns exemplos:
• SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial;
• SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial;
• SESI – Serviço Social da Indústria;
• SESC – Serviço Social do Comércio.
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UNIDADE Estrutura da Administração Pública
Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
Para aprofundar seus conhecimentos, consulte os sites a seguir:
 Sites
IBGE
www.ibge.gov.br
IBAMA
www.ibama.gov.br
SENAI SP
www.sp.senai.br
SESC SP
www.sesc.com.br
ANATEL
www.anatel.gov.br
FUNAI
www.funai.gov.br
FUNAI
www.bacen.gov.br
CADE
www.cade.gov.br.
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Referências
BRASIL. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do 
Brasil. Brasília/DF:Senado, 1988.
FREIRE, Elias Sampaio. Direito Administrativo: teoria e 1000 questões. 4.ed. 
Rio de Janeiro: Impetus, 2004.
GOMES, Fábio Bellote. Elementos de Direito Administrativo. Barueri: 
Manole, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 2.ed. São Paulo: 
Malheiros, 2002.
ROSA, Marcio Fernandes Elias. Direito Administrativo. São Paulo: 
Saraiva, 2007.
SILVA, Lauri Romário. Direito Administrativo. Caxias do Sul: Educs, 2013
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