Estudo Dirigido Políticas Públicas - Aula 01

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POLÍTICAS PÚBLICAS 
AULA 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Profª. Andréa Luiza Curralinho Braga 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
A disciplina de Políticas Públicas tem como objetivo fornecer instrumentos 
teóricos e subsídios analíticos para compreensão sobre a organização, a 
estrutura e o funcionamento dessas políticas, bem como evidenciar a sua 
correlação com a dinâmica do Estado e da sociedade. Deste modo, buscamos 
fornecer a você, aluno, uma compreensão ampliada sobre o tema e sua 
aplicabilidade em pesquisas, projetos e análises sistemáticas. 
Esta aula introdutória intenciona contribuir para a compreensão sobre 
políticas públicas e a sua relação com o Estado e a sociedade. Ainda, 
pretendemos desenvolver uma reflexão conceitual sobre políticas públicas, 
destacando a diferenciação entre políticas de Estado e políticas de governo; uma 
análise sobre políticas públicas e políticas sociais; e especificar suas diversas 
classificações e tipologias. 
TEMA 1 – ESTADO, SOCIEDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS 
A estrutura do Estado e a formulação das políticas públicas estabelecem 
inter-relações. Tendo esta relação como premissa, podemos citar o atendimento 
das demandas coletivas da sociedade de determinado território. 
Na análise de Dias (2013), o Estado é caracterizado como um fenômeno 
político, que pode ser explicitado tanto no aspecto jurídico quanto na sua função 
organizativa das demandas sociais, ou, do ponto de vista administrativo, como 
uma instituição governamental. 
Quando nos referimos à palavra “Estado”, apesar de diversas teorias para 
sua análise, é consensual que o seu conceito está atrelado à dimensão de 
totalidade da sociedade política que, conforme Dias (2013), é “o conjunto de 
pessoas e instituições que formam a sociedade juridicamente organizada em 
determinado território” (2013, p. 278). 
A estrutura organizativa do Estado na contemporaneidade é determinada 
pelo conjunto de instituições permanentes (órgãos executivos, legislativos, 
judiciário, entre outros) com funções distintas capaz de administrar ações e 
políticas governamentais. As ações governamentais são realizadas pelo 
governo, sendo este a parte mais aparente da organização estatal e que dispõe 
da possibilidade de introduzir mudanças no aparelho do Estado, bem como na 
formulação das políticas públicas. 
 
 
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Sendo assim, conforme nos apresenta Höfling (2001): 
[...] a ação do governo é caracterizada como um conjunto de projetos 
e projetos que parte da sociedade (partidos políticos, técnicos, 
organizações da sociedade civil, movimentos sociais), configurando-se 
a orientação política de um determinado grupo que assume e 
desempenha as funções de Estado durante um determinado período. 
Trazendo este enfoque, o governo é um conjunto de indivíduos que 
ocupam, na cúpula do Estado, posições de decisão administrativa e 
política que orientam os rumos da sociedade. (Höfling, 2001, p. 32) 
 O Estado tem acesso a recursos limitados, os quais devem ser utilizados 
para atender a um número significativo de demandas sociais, complexas e 
mutáveis nas sociedades contemporâneas. Diante disto, as funções estatais nos 
níveis municipal, estadual e federal necessitam de planejamento, adoção de 
critérios para aplicação de recursos, metas e objetivos a serem alcançados de 
forma eficiente e eficaz; em síntese: produzir resultados com recursos restritos. 
 Deste modo, as políticas públicas são de responsabilidade do Estado e 
executadas por governos que devem tratar das demandas coletivas por meio de 
ações que identifiquem prioridades, aplicação de investimentos e, ainda, 
utilizando planejamento para atingir objetivos e metas. 
TEMA 2 – DEFINIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA 
Para compreender o conceito de política pública é necessário perceber as 
duas dimensões pertinentes à palavra “política”, derivadas dos países de língua 
inglesa que distinguem as palavras policy e politics. 
A primeira palavra está relacionada a um planejamento aparentemente 
neutro e racional realizado pelo Estado, na relação com decisões e ações 
concretas (policy). A segunda palavra, por sua vez, é resultante de ações dos 
atores políticos visando à defesa dos seus interesses e valores, no exercício das 
relações de poder e de influência sobre os processos decisórios (politics). 
Para Gobert, Muller (1987), políticas públicas são “instâncias empíricas 
do Estado em ação”, assim, essas interações são resultado de uma complexa 
relação entre Estado e Sociedade. 
Dessa forma, é relevante explicitar a existência de diversos 
entendimentos do que seja Política Pública e, por este motivo, buscamos 
apresentar, nesta discussão introdutória, algumas interpretações relacionadas 
ao objeto de análise. 
 
 
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Dye (1984) entende que as políticas públicas estão baseadas no que “o 
governo escolhe fazer, ou não fazer” (Dye, 1984, p. 2). Deste modo, a essência 
da política pública perpassa pelo embate em torno de ideias e interesses. 
A definição trazida por Harold Dwight Lasswell (1956), anterior à de Dye 
e muito utilizada, entende que as políticas públicas devem responder às 
seguintes perguntas: “quem ganha o quê, por quê fazê-la e que diferença faz” 
(Lasswell, 1956, p. 30). Essas questões orientariam o estudo do que, de fato, 
pode ser considerada uma política pública, indicando uma diretriz em relação às 
questões que precisariam ser respondidas para sua análise. 
Na discussão de Secchi (2013), o autor explicita que a abordagem 
estadista ou estadocêntrica das políticas públicas que enfatizam o papel do 
Estado na solução de problemas somente ocorre sendo emanada por ator estatal 
e tem como objetivo atender às demandas da população. Esta definição valoriza 
aspectos racionais e procedimentais das políticas públicas, mas desconsidera 
seu caráter conflituoso e de disputa. 
Na definição política, ressalta-se que as políticas públicas no contexto de 
regimes democráticos estão atreladas a processos decisórios que envolvem 
disputa de interesses. Assim, a sociedade é formada por diversos grupos e 
segmentos políticos carregados de ideologias, projetos políticos em disputa, 
visões de mundo, e que ditam o modo como o Estado e o governo devem agir. 
Ainda, há uma definição mais voltada ao viés normativo-administrativo, 
que define a política pública como um conjunto de projetos, programas e ações 
governamentais, uma vez que o governo toma determinada decisão e terá que 
executá-la. 
Deste modo, Secchi (2013) afirma que “a política pública está tanto 
vinculada ao conteúdo concreto como ao conteúdo simbólico de decisões 
políticas, no seu processo de construção e de atuação nas decisões” (Secchi, 
2013, p. 2). 
 Mesmo com a identificação de conceitos diferentes e significados 
distintos, o entendimento sobre políticas públicas deve abarcar uma visão 
ampliada sobre o tema. Destaca-se que o viés de análise se relaciona à ênfase 
que examina os diversos fatores numa perspectiva que busca identificar 
indivíduos, instituições, disputa de interesses e ideologias que se manifestam 
nas interações sociais. 
 
 
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TEMA 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS: POLÍTICAS DE GOVERNO E POLÍTICAS DE 
ESTADO 
Uma política pública pode tanto ser parte de uma política de Estado 
quanto de uma política de governo. Assim, faz-se necessário entender a 
especificidade das duas distinções. 
Segundo Almeida (2016, p. 35), “a Política de Estado é a política que 
independente de qual governo e governante, a política deverá ser executada 
conforme seu aparato normativo, geralmente sendo a constituição”. Ainda, o 
autor explicita que “as Políticas de Estado são aquelas que envolvem asburocracias do Estado e acabam passando pelo Parlamento ou por diversas 
instâncias de discussão, depois de sua tramitação dentro de uma ou mais 
esferas do Estado” (Almeida, 2016, p. 35-36). 
As políticas de governo são aquelas atreladas a políticas e projetos 
relacionados à alternância de poder. Cada governo tem projetos que, durante o 
período de sua gestão, são executados pelo tempo do mandato de determinado 
grupo político e que podem ser desfeitos na mudança de governo. 
Desde modo, conforme Almeida (2016), “na política de governo o poder 
Executivo decide num processo bem mais elementar de formulação e 
implementação de determinadas medidas para responder às demandas 
colocadas na própria agenda política interna – pela dinâmica econômica ou 
político-parlamentar” (Almeida, 2016, p, 36). 
Segundo Souza (2015, p. 27), “outra caracterização das políticas de 
governo é que se podem ser institucionalizadas, dificilmente serão mudadas”. 
Um exemplo disso é o Bolsa-família, política de governo, programa distributivo 
de renda e que apresenta impactos sociais e econômicos significativos no 
atendimento às famílias em situação de vulnerabilidade. 
 No caso da política de Estado, podemos citar a política de seguridade 
social (envolvendo o tripé saúde, assistência e previdência) que, 
independentemente da mudança de governo, ações devem ser realizadas para 
a concretização dessas políticas. 
TEMA 4 – POLÍTICAS PÚBLICAS, SOCIAIS E DEMAIS CLASSIFICAÇÕES 
Na discussão sobre políticas públicas e políticas sociais há, com certa 
frequência, o equívoco de identificar os termos como sinônimos. Assim, ao 
 
 
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abordarmos as diferenciações terminológicas de cada um dos conceitos, 
podemos afirmar que toda política social é uma política pública, mas uma política 
pública nem sempre será uma política social. Esta discussão se justifica, porque 
políticas públicas são mais amplas do que as políticas sociais, sendo estas uma 
das áreas das políticas públicas. 
Desta forma, ao buscar tratar a classificação das distintas políticas 
públicas e suas características setoriais, Rua (1998) indica que as políticas 
públicas podem ser classificadas em: 
a) Políticas sociais: sendo as políticas destinadas a prover o exercício 
de direitos sociais e a proteção social (que compreende todo um 
sistema de atuar nos riscos, perdas e danos sociais). Como exemplo 
de políticas sociais evidencia-se a assistência social; habitação, 
trabalho, saúde, educação, previdência social. 
b) Políticas econômicas: são as políticas cuja finalidade é a gestão 
da economia interna e a promoção da inserção do país na economia 
externa. Cita-se trabalho, finanças públicas, desenvolvimento 
econômico local, política monetária, arranjos produtivos entre outros. 
c) Políticas de infraestrutura: são as políticas destinadas a garantir 
as condições para a implementação dos objetivos das políticas 
econômicas e sociais. Como exemplo menciona-se política de 
transporte, energia, mobilidade, saneamento. 
 Tais políticas podem ser encontradas tanto no contexto do campo como 
na cidade e são garantias legais, que, embora apresentem estruturas 
setorializadas, estão estreitamente vinculadas umas às outras. 
TEMA 5 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Existem diferentes tipos de Políticas Públicas, sendo a tipologia mais 
conhecida a apresentada por Lowi (1964), a qual se define pelos impactos das 
políticas na sociedade. Lowi indica alguns modelos que não se esgotam nas 
Políticas Públicas existentes e acredita que os tipos de políticas não são 
estanques, podendo, algumas delas, compor mais de um modelo. 
A função da tipologia serve para identificar como cada política pode se 
desenvolver, pois sistematiza e esclarece o entendimento do tema. De acordo 
com Lowi (1964 apud Secchi, 2013), os tipos de políticas públicas são: 
a) Políticas distributivas: têm como caracterização básica o seu 
benefício concentrado em um número específico de grupos, sendo 
assim uma parcela distinta da população é quem a acessa 
(categorias de pessoas, localidades, regiões, grupos sociais) com 
recursos provenientes da coletividade como um todo. 
b) Políticas redistributivas: têm característica mais conflituosa, pois 
redistribuem de determinados grupos para o acesso igualitário para 
outros grupos. Deste modo, a principal característica desta política 
são as disputas de interesses. 
 
 
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c) Políticas constitutivas: também denominadas políticas 
estruturadoras, são essas que definem as regras do jogo, ou seja, o 
desenho institucional das políticas com a previsão das normas e os 
procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e 
implementadas as demais políticas públicas. 
d) Políticas regulatórias: regulam ações da sociedade, conformam-se 
em ordens e proibições “constitui padrões de comportamento, serviço 
ou produto para atores públicos e privados. (Lowi, 1964 apud Secchi, 
2013, p. 13) 
 Tais tipologias são instrumentos de classificação que contribuem para a 
análise das características observáveis de dado objeto. Enfatiza-se que, este 
modo é possível lidar melhor com a interpretação de dados e com a análise das 
políticas públicas. 
NA PRÁTICA 
Na discussão sobre a classificação e tipologia de políticas públicas, 
abordamos alguns conceitos que agora podem ser trabalhados e analisados na 
prática. Entre as diversas tipologias e características das políticas públicas, 
apresentamos algumas informações sobre o Plano Brasil Sem Fome e o 
Programa Bolsa Família. Com base na imagem a seguir, faça uma análise 
referente aos pontos abordados nesta aula. 
Figura 1 – Exemplos de políticas públicas 
 
Fonte: (MDS) Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2003. 
 Responda às seguintes questões: 
 
 
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1. Faça uma análise sobre o plano Brasil Sem Miséria e o Programa Bolsa 
Família: as duas ações explicitadas são políticas de Estado ou políticas 
de governo? Faça uma pesquisa e explique. 
2. Sobre os tipos de políticas públicas, a qual tipologia os programas estão 
relacionados? Justifique sua resposta. 
FINALIZANDO 
Nesta aula, como discussão introdutória, foi possível investigar alguns 
conceitos e fundamentos básicos sobre o tema Estado e Políticas Públicas. 
Foi possível apreender sobre Estado e sociedade e como a formulação 
de políticas públicas perpassa pela disputa de interesses diversos e ideologias 
com a finalidade de intervir na realidade social. 
Além disso, analisamos a base conceitual de políticas públicas, 
advertimos que há diferentes entendimentos do que sejam as políticas públicas, 
estes que perpassam esta concepção atrelada a processos decisórios que 
envolvem disputa de interesses e o viés que define a política pública como 
conjunto de projetos, programas e ações governamentais. 
Estudamos também algumas classificações das políticas públicas, sendo 
estas: políticas sociais, políticas econômicas e políticas de infraestrutura. 
Por fim, buscamos trazer a tipificação das políticas públicas com a 
caracterização de políticas públicas distributivas, políticas públicas 
redistributivas, políticas públicas regulatórias e políticas públicas constitutivas. 
 Esperamos que esta discussão geral possa contribuir como base para as 
próximas reflexões e para o seu aprofundamento analítico. 
 
 
 
 
 
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