RESUMO ADMINISTRATIVO

Prévia do material em texto

Resumo Sobre Poderes Administrativos 
Vinculado: Quando a lei confere à Administração Pública poder para a prática de 
determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessários à sua validade. 
Discricionário: Quando o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, 
poder para prática de determinado ato com liberdade de escolha de sua conveniência e 
oportunidade. Existe uma gradação. 
Normativo: Embora a atividade normativa caiba predominantemente ao Legislativo, nele 
não se exaure, cabendo ao Executivo expedir regulamentos e outros atos normativos de 
caráter geral e de efeitos externos. É inerente ao Poder Executivo. 
Hierárquico: É o meio de que dispõe a Administração Pública para distribuir e escalonar as 
funções dos órgãos públicos; estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes; e 
ordenar e rever a atuação de seus agentes. 
Disciplinar: É conferido à Administração para apurar infrações e aplicar penalidades 
funcionais a seus agentes e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como é o 
caso das que por ela são contratados; 
Poder de Polícia: É a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando 
direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prática do ato ou abstenção de fato, 
em razão do interesse público. É aplicado aos particulares. 
Segmentos do Poder de Polícia: 
Policia Administrativa: incide sobre bens, direitos, atividades e é regida pelo Direito 
Administrativo 
Policia Judiciária: incide sobre as pessoas e destina-se à responsabilização penal 
Limitações do Poder de Polícia: 
• Necessidade: o Poder de policia só deve ser adotado para evitar ameaças reais ou 
prováveis de pertubações ao interesse público; 
• Proporcionalidade: é a exigência de uma relação entre a limitação ao direito 
individual e o prejuízo a ser evitado; 
• Eficácia: a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público. 
Atributos do Poder e Polícia: 
• Discricionariedade: Consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios 
adequados para exercer o poder de policia, bem como, na opção quanto ao conteúdo, das 
normas que cuidam de tal poder. 
• Auto-Executoriedade: Possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao 
exercício imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder 
Judiciário. 
 • Coercibilidade: É a imposição imperativa do ato de policia a seu destinatário, 
admitindo-se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento, quando 
houver resistência por parte do administrado. 
• Atividade Negativa: Tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos 
particulares e sim sua abstenção, são lhes impostas obrigações de não fazer. 
RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DO ESTADO 
Responsabilidade Extracontratual do Estado 
1. Conceito 
Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro, não se pode falar em responsabilidade da 
Administração Pública, tendo em vista que esta não tem personalidade jurídica; a 
capacidade é do Estado e das pessoas jurídicas públicas ou privadas que o representam no 
exercício de parcela de atribuições estatais. Esta responsabilidade é sempre civil, ou seja, 
de ordem pecuniária.1 
Celso Antônio Bandeira de Mello define a responsabilidade patrimonial extracontratual do 
Estado como “como a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos 
lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em 
decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, 
materiais ou jurídicos”. 2 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello explica que se fala em responsabilidade do 
Estado por atos lícitos nas hipóteses em que o poder deferido ao Estado e legitimamente 
exercido acarreta, indiretamente, lesão a um direito alheio. 
A origem da responsabilidade estatal se deve ao fato de que os administrados não podem 
evitar ou minimizar os perigos de dano provenientes do Estado, tendo em vista de que é o 
próprio Poder Público quem dita o teor e a intensidade de seu relacionamento com a 
coletividade. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, também, conceitua a responsabilidade extracontratual do 
Estado como a “obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de 
comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, 
imputáveis aos agentes públicos”.3 
Por sua vez, Hely Lopes Meirelles define a responsabilidade estatal como sendo a 
“imposição à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por 
agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las”.4 
2. Teorias 
A evolução da responsabilidade civil do Estado passou por três principais teorias: teoria da 
irresponsabilidade, teorias civilistas (teoria dos atos de império e de gestão; e teoria da 
culpa civil ou da responsabilidade subjetiva) e teorias publicistas (teoria da culpa 
administrativa ou culpa do serviço público; e teoria do risco). 
A teoria da irresponsabilidade se assentava na idéia de soberania do Estado. Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro explica que em razão desta soberania, o Estado dispõe de autoridade 
incontestável perante o súdito, exercendo a tutela do direito, daí os princípios de que “o 
rei não poder errar” (the king can do no wrong; le roi ne peut mal faire) e o de que “aquilo 
que agrada ao príncipe tem força de lei” (quod principi placuit habet legis vigorem). 
No século XIX a teoria da irresponsabilidade foi superada pelas teorias civilistas. Dá-se a 
estas teorias o nome de civilistas tendo em vista que se apoiavam nos ensinamentos 
trazidos pelo Direito Civil, ou seja, eram baseadas na idéia de culpa do agente causador do 
dano. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro assim distingue os atos de império dos atos de gestão: "os 
primeiros seriam os praticados pela Administração com todas as prerrogativas e 
privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular 
independentemente de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial, 
exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos 
semelhantes; os segundos seriam praticados pela Administração em situação de igualdade 
com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para 
a gestão de seus serviços".5 Entretanto, atualmente, não é possível distinguir os atos de 
império dos atos de gestão da Administração Pública por ser impossível dividir a 
personalidade do Estado. 
Surgiu, então, a teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva, ou seja, aceitava-se 
a responsabilidade do Estado desde que demonstrada a culpa. 
Conforme Celso Antônio Bandeira de Mello, responsabilidade subjetiva é “a obrigação de 
indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento contrário ao Direito – 
culposo ou doloso – consistente em causar um dano a outrem ou em deixar de impedi-lo 
quando obrigado a isto”.6 
Esta doutrina civilista serviu de inspiração ao artigo 15 do Código Civil de 1916 que 
dispunha que “as pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos 
dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de 
modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo 
contra os causadores do dano”. O artigo 43 do Código Civil de 2002 praticamente repetiu 
o que dizia a norma anterior: “as pessoas jurídicas de direito público interno são 
civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a 
terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por 
parte destes, culpa ou dolo”. 
Em relação às teoriaspublicistas, cabe primeiramente mencionar a explicação da 
professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro referente ao famoso caso Blanco, ocorrido em 
1873: “a menina Agnès Blanco, ao atravessar uma rua da cidade de Bordeaux, foi colhida 
por uma vagonete da Cia. Nacional de Manufatura do Fumo; seu pai promoveu ação civil 
de indenização, com base no princípio de que o Estado é civilmente responsável por 
prejuízos causados a terceiros, em decorrência de ação danosa de seus agentes. Suscitado 
conflito de atribuições entre a jurisdição comum e o contencioso administrativo, o 
Tribunal de Conflitos decidiu que a controvérsia deveria ser solucionada pelo tribunal 
administrativo, porque se tratava de apreciar a responsabilidade decorrente de 
funcionamento do serviço público. Entendeu-se que a responsabilidade do Estado não 
pode reger-se pelos princípios do Código Civil, porque se sujeita a regras especiais que 
variam conforme as necessidades do serviço e a imposição de conciliar os direitos do 
Estado com os direitos privados”.7 
O professor Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt afirma que “foi a partir do famoso arrêt 
Blanco que se estabeleceu o entendimento de que o Estado teria realmente o dever de 
reparar danos causados na esfera patrimonial de terceiros, mas com fundamento em 
princípios de Direito Público (teorias publicistas)”.8 
Existem duas teorias publicistas principais: a teoria da culpa do serviço público ou da culpa 
administrativa e a teoria do risco. 
Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt explica que a teoria da culpa do serviço ou da culpa 
administrativa “desvincula a responsabilidade do Estado da idéia de culpa do funcionário, 
passando a entender como centro da responsabilidade do Estado a culpa do serviço 
público. Esta culpa anônima do serviço público compreende três formas, estabelecidas na 
jurisprudência do Conselho de Estado francês: quando o serviço prestado não funciona 
(culpa in omittendo), funcionou mal (culpa in committendo) ou funcionou tardiamente”.9 
A teoria do risco trouxe a responsabilidade objetiva do Estado, sem discutir se houve dolo 
ou culpa. Essa doutrina baseia-se no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais, ou 
seja, os benefícios e prejuízos devem ser repartidos igualmente entre os membros da 
sociedade. 
A idéia de culpa, então, é substituída pela de nexo de causalidade entre o funcionamento 
do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado. Essa é a teoria do risco, 
também, chamada teoria da responsabilidade objetiva. 
Conforme palavras de Hely Lopes Meirelles, essa teoria “baseia-se no risco que a atividade 
púbica gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros 
da comunidade, impondo-lhe um ônus não suportado pelos demais. Para compensar essa 
desigualdade individual, criada pela própria Administração, todos os outros componentes 
da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, através do erário, 
representado pela Fazenda Pública. O risco e a solidariedade social são, pois, os suportes 
desta doutrina, que, por sua objetividade e partilha dos encargos, conduz à mais perfeita 
justiça distributiva, razão pela qual tem merecido o acolhimento dos Estados modernos, 
inclusive o Brasil, que a consagrou pela primeira vez no art. 194 da CF de 1946”.10 
Para Hely Lopes Meirelles, a teoria do risco compreende duas modalidades: a do risco 
administrativo e a do risco integral, sendo que para a primeira são admissíveis as 
situações excludentes de responsabilidade (culpa exclusiva da vítima e força maior); e 
para a segunda o Estado mantém seu dever de reparar, não importando se houve 
responsabilidade da vítima. 
Interessante, ainda, mencionar o conceito de responsabilidade objetiva de Celso Antônio 
Bandeira de Mello: “é a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um 
procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida 
de outrem. Para configurá-la basta, pois, a mera relação causal entre o comportamento e 
o dano”.11 
3. Direito Positivo 
A doutrina entende que foi a partir da Constituição Federal de 1946 que ficou consagrada 
a teoria da responsabilidade objetiva do Estado. 
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º dispõe que: “as pessoas jurídicas de 
direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. 
Destarte, as entidades de direito privado prestadoras de serviço público (fundações 
governamentais de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista, 
empresas permissionárias e concessionárias de serviços públicos) respondem 
objetivamente por danos causados por seus agentes. 
O professor Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt alerta que “em que pese a aplicação da 
teoria da responsabilidade objetiva ser adotada pela Constituição Federal, o Poder 
Judiciário, em determinados julgamentos, utiliza a teoria da culpa administrativa para 
responsabilizar o Estado em casos de omissão. Assim, a omissão na prestação de serviço 
público tem levado à aplicação da teoria da culpa do serviço público (faute du service). A 
culpa decorreu da omissão do Estado, quando este deveria ter agido. Por exemplo, o 
Poder Público não conservou adequadamente as rodovias e ocorreu um acidente 
automobilístico com terceiros”.12 
A fim de se conseguir a reparação do dano, a vítima deve demonstrar o nexo de 
causalidade entre o fato ocorrido e o dano. Ademais, a referida legislação constitucional 
garante o direito de regresso da pessoa jurídica contra o agente causador do dano, desde 
que este tenha agido com dolo ou culpa. 
Há hipóteses excludentes e atenuantes da responsabilidade do Poder Público tais como 
força maior e culpa exclusiva da vítima. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua força maior como “acontecimento imprevisível, 
inevitável e estranho à vontade das partes, como uma tempestade, um terremoto, um 
raio”.13 
O caso fortuito é dano decorrente de ato humano, de falha da Administração, porquanto, 
não se pode falar em exclusão de responsabilidade. 
Ensina Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt que “existe, entretanto, a possibilidade de 
responsabilizar o Estado, mesmo na ocorrência de uma circunstância de força maior, 
desde que a vítima comprove o comportamento culposo da Administração Pública. Por 
exemplo, num primeiro momento, uma enchente que causou danos a particulares pode 
ser entendida como uma hipótese de força maior e afastar a responsabilidade estatal, 
contudo, se o particular comprovar que os bueiros entupidos concorreram para o 
incidente, o Estado também responderá, pois a prestação do serviço de limpeza pública 
foi deficiente”.’14 
Quando há culpa exclusiva da vítima, o Estado não responde; irá responder parcialmente, 
se demonstrar que houve culpa concorrente do prejudicado. 
Bens Públicos 
Os bens são divididos em bens privados (pertencem a particulares) e públicos (pertencem 
ao Estado). 
Bem público é aquele que pertence a uma pessoa jurídica de dir público (entes 
federativos, autarquias e fundações públicas) ou que esteja afetado a prestação de um 
serviço público. 
Em regra, os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e 
sociedades de economia mista) não são bens públicos. 
Exceção: quando houver a prestação de serviço público, o bem utilizado será considerado 
bem público. 
Ex: correios 
Quando elas exploram atividades econômicas, não são bens públicos (Ex: BB, Petrobrás) 
Características dos bens públicos 
Os bens públicos possuem um regime jurídico protetivo(proteção diferenciada em relação 
aos bens privados). São atributos e características dos bens públicos: 
1 - Inalienabilidade: os bens pub não podem ser vendidos, alienados livremente; existe um 
procedimento especial para a alienação. O que há na verdade é uma alienabilidade 
condicionada. 
2 - Impenhorabilidade: os bens pub não se sujeitam a constrição judicial, não podem ser 
oferecidos em penhora. Está diretamente relacionada com o art 100 da CF (fila dos 
precatórios; a execução contra a fazenda segue um rito especial, pagamento na ordem 
cronológica das indenizações; cada ente possui uma ordem diferente de precatório). 
OBS: As prestadoras de serviços públicos tem uma fila de precatório, as exploradoras não, 
e estas podem ter seus bens penhorados. 
3 - Imprescritibilidade: Os bens pub não se sujeitam a usucapião (forma de prescrição 
aquisitiva). Vale para todas as categorias de bens pub, inclusive para os bens dominicais. 
Espécies de bens públicos: 
1 - Bens de uso comum do povo (Ex: ruas, praças, florestas) 
São destinados a uma utilização universal. 
No entanto, a administração pode regulamentar o acesso das pessoas a estes bens , 
sempre que o critério não for discriminatório. 
Ela também pode estabelecer um custo para o uso (Ex: alugar a praça pra uma 
quermesse). 
2 - Bens de uso especial (Ex: prédio de uma repartição pública, mercados municipais, 
cemitérios). 
Possuem uma destinação específica, pré-definida. 
3 - Bens dominiais / dominicais: (Ex: viaturas velhas da polícia, carteiras escolares 
danificadas, terras devolutas) 
Os bens dominiais não tem utilidade específica. São bens desafetados a um serviço 
publico. Mas ainda assim, não se sujeitam a usucapião. 
Os bens dominiais podem ser alienados! 
OBS: As terras devolutas, em regra, são bens estaduais, a não ser em casos de defesa de 
fronteira, quando são considerados bens da união. 
Alienação de bens públicos 
Art 17 da L8666: estabelece requisitos diferenciados para 3 tipos de bens (bem imóvel 
pertencente a pessoa de dir pub, bem imóvel pertencente a pessoa de dir privado e bens 
móveis). 
Independente de qual categoria, sempre é necessária a avaliação prévia do bem público a 
ser alienado e interesse público justificado. 
É também necessária a autorização legislativa em caso de alienação de bem público 
imóvel. 
Também precisa haver um procedimento de Desafetação / desconsagração: 
É o processo de transformação dos bens de uso comum / especial para bens dominicais, 
uma vez que só estes podem ser alienados. Se dá por meio de uma lei. 
Art 17 da L8666: Se quiser vender, precisa desafetar. 
Reversão de bens: 
Em princípios os bens de uma concessionária / permissionária são bens privados e podem 
ser alienados livremente, a não ser no caso de bens afetados a prestação de serviços (em 
virtude do principio da continuidade do serviço público). 
É possível que, ao final da concessão, os bens indispensáveis voltem ao poder público. É a 
chamada "reversão de bens". 
Precisa estar prevista no contrato administrativo.