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RESUMO DE DIREITO AMBIENTAL 2 SUMÁRIO 1. CONCEITO, DISPOSIÇÕES GERAIS E O DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA ......... 9 1.1. CONCEITO DE DIREITO AMBIENTAL............................................................................................................. 9 1.1.1. Direito Ambiental na Concepção Objetiva e Subjetiva ............................................................ 10 1.2. O MEIO AMBIENTE NA CR/88 ................................................................................................................ 11 1.2.1 Instrumentos de Proteção Ambiental Expressamente Previstos na CR/88 ............................... 13 1.2.2. Repartição de Competência em Matéria Ambiental................................................................ 15 1.2.2.1. Competência Legislativa ..................................................................................................................... 17 1.2.2.2. Competência Material ........................................................................................................................ 18 1.2.2.3. Competência Exclusiva da União ........................................................................................................ 19 1.2.2.4. Tabela Síntese – Competência Ambiental .......................................................................................... 21 1.2.3. A Lei Complementar nº 140/11 ................................................................................................ 22 1.2.4. A Tutela Constitucional do Meio Ambiente.............................................................................. 27 1.2.4.1. Proteção do Meio Ambiente como Princípio da Ordem Econômica ................................................. 27 1.2.4.2. Equidade intergeracional (o Direito das Gerações Futuras ao Meio Ambiente) ............................... 29 1.2.4.3. Meio Ambiente Agrário (CR, ART. 186) .............................................................................................. 30 1.2.5. O Direito Ambiental e as Constituições Estaduais ................................................................... 30 1.3. DIREITO AMBIENTAL ECONÔMICO............................................................................................................ 31 1.3.1. A Natureza Econômica das Normas de Direito Ambiental ...................................................... 34 1.3.2. Direito Ambiental Econômico – Novas Linhas.......................................................................... 37 1.4. AMBIENTALISMO SOCIAL X PRESERVACIONISMO ......................................................................................... 41 1.5. OBSERVAÇÕES DE PROVAS ...................................................................................................................... 42 2. PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL ........................................................................................... 43 2.1. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO ...................................................................................................................... 43 2.2. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO ...................................................................................................................... 44 2.3. PRINCÍPIO DA RESPONSABILIZAÇÃO .......................................................................................................... 47 2.4. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR ......................................................................................................... 47 2.4.1. Princípio do Usuário-Pagador .................................................................................................. 49 2.4.2. Corresponsabilidade Ambiental ............................................................................................... 50 2.4.2.1. Corresponsabilidade Ambiental do Adquirente de Propriedade com Dano Ambiental.................... 50 2.4.2.2. Corresponsabilidade do Estado .......................................................................................................... 52 2.4.2.2.1. Corresponsabilidade do Estado Solidária, Objetiva, Ilimitada e Subsidiária .............................. 52 2.4.2.3. Corresponsabilidade das Instituições Financeiras ............................................................................. 55 2.5. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO ................................................................................................................... 58 2.5.1. Princípio da Informação ........................................................................................................... 59 2.5.2. Princípio da Educação Ambiental............................................................................................. 59 2.6. PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DA INTERVENÇÃO ESTATAL ........................................................................ 60 2.7. PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL........................................................................................ 60 2.7.1 Princípio do Direito ao Meio Ambiente Sadio e Ecologicamente Equilibrado .......................... 62 2.7.2. Princípio da Equidade ou da Solidariedade Intergeracional .................................................... 62 2.8. PRINCÍPIO DA UBIQUIDADE ..................................................................................................................... 63 2.9. PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE.......................................................................... 63 2.10. PRINCÍPIO DO PROTETOR-RECEBEDOR .................................................................................................... 64 2.11. PRINCÍPIOS DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO E DO PROGRESSO AMBIENTAL (CANOTILHO) ................................. 64 2.12. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................... 64 3. AS VÁRIAS DIMENSÕES DO MEIO AMBIENTE ............................................................................... 66 3.1. O MEIO AMBIENTE NATURAL ................................................................................................................. 67 3 3.1.1. A Água ...................................................................................................................................... 67 3.1.2. O Ar, Ar Atmosférico ou Atmosfera.......................................................................................... 68 3.1.3. Fauna ........................................................................................................................................ 68 3.1.4. Flora ......................................................................................................................................... 68 3.1.5. Solo ........................................................................................................................................... 68 3.2. O MEIO AMBIENTE CULTURAL ................................................................................................................ 69 3.3. O MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL ................................................................................................................ 69 3.4. O MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ........................................................................................................... 70 3.4. OBSERVAÇÕES DE PROVAS ...................................................................................................................... 70 4. A ADMINISTRAÇÃO DO MEIO AMBIENTE E A PNMA ..................................................................... 71 4.1. DAS METAS PARA O MEIO AMBIENTE CONSTANTES NA POLÍTICA NACIONALDO MEIO AMBIENTE (LEI Nº 6.938/81) ................................................................................................................................................................ 71 4.1.1. Conceitos Elencados na PNMA ................................................................................................. 72 4.2. ÓRGÃOS QUE ADMINISTRAM O MEIO AMBIENTE – O SISNAMA.................................................................. 73 4.2.1. A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA............................................................... 76 4.2.2. Incentivos Governamentais ...................................................................................................... 77 4.2.2.1. Princípios do Equador......................................................................................................................... 77 4.2.3. Observações de Provas............................................................................................................. 80 4.3. INSTRUMENTOS DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ....................................................................................... 81 4.3.1. Zoneamento Ambiental ou Zoneamento Ecológico-Econômico .............................................. 83 4.3.1.1. Conceito .............................................................................................................................................. 83 4.3.1.2. Zoneamento e Direito de Propriedade .............................................................................................. 85 4.3.1.3. Competência para Realizar o Zoneamento ........................................................................................ 85 4.3.1.3.1. Zoneamento Municipal .............................................................................................................. 85 4.3.1.3.2. Zoneamento Industrial – Lei nº 6.803/80 .................................................................................. 86 4.3.1.3. Classificação........................................................................................................................................ 90 4.3.1.4. Observações de Provas....................................................................................................................... 90 4.3.2. Unidades de Conservação – UC (Lei nº 9.985/00 e Decreto nº 4.340/02) ............................... 91 4.3.2.1. O Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC (Lei nº 9.985/00) .................................... 92 4.3.2.2. Criação, Implantação e Gestão das Unidades de Conservação ......................................................... 94 4.3.2.2.1. Criação e Extinção ...................................................................................................................... 94 4.3.2.2.2. Limitação Administrativa Provisória ........................................................................................... 96 4.3.2.2.3. Zona de Amortecimento e Corredor Ecológico .......................................................................... 97 4.3.2.2.4. Mosaico de Unidades de Conservação....................................................................................... 97 4.3.2.2.5. Plano de Manejo ......................................................................................................................... 98 4.3.2.2.6. Atividades Proibidas nas Unidades de Conservação .................................................................. 99 4.3.2.2.7. Compensação Ambiental.......................................................................................................... 100 4.3.2.2.8. Gestão por OSCIP...................................................................................................................... 102 4.3.2.2.9. Tabela Síntese – Unidades de Conservação – Vários Assuntos ............................................... 102 4.3.2.3. Categorias de Unidades de Conservação ......................................................................................... 103 4.3.2.3.1. Unidades de Proteção Integral ................................................................................................. 103 4.3.2.3.2. Unidades de Uso Sustentável ................................................................................................... 106 4.3.2.3.3. Reserva da Biosfera .................................................................................................................. 111 4.3.2.3.4. Espaços Protegidos não incluídos no Sistema de Unidades de Conservação .......................... 112 4.3.2.4. Cabimento de Indenização com a Criação de Unidades de Conservação ....................................... 113 4.3.2.5. Observações de Provas..................................................................................................................... 114 4.3.3. Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) .................... 120 4.3.3.1. Conceito de EIA/RIMA – Fundamentos Constitucionais e Históricos .............................................. 121 4.3.3.1.1. Estudo de Impacto Ambiental – EIA ......................................................................................... 123 4.3.3.1.2. Relatório de Impacto no Meio Ambiente – RIMA .................................................................... 124 4.3.3.2. Atividades que exigem o EIA/RIMA .................................................................................................. 124 4 4.3.3.3. Competência para análise do EIA/RIMA .......................................................................................... 126 4.3.3.4. Dispensa do EIA/RIMA e Relatório Ambiental Simplificado............................................................. 128 4.3.3.5. Procedimento ................................................................................................................................... 128 4.3.3.6. Publicidade e Audiências Públicas .................................................................................................... 129 4.3.3.7. Vinculação ao EIA/RIMA ................................................................................................................... 129 4.3.3.8. EIA/RIMA e Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV ........................................................................ 130 4.3.3.9. Observações de Provas..................................................................................................................... 130 4.3.4. Licenciamento Ambiental ....................................................................................................... 131 4.3.4.1. Licença e Licenciamento Ambiental: Conceitos e Características.................................................... 131 4.3.4.1.1. Licença Ambiental: Ato Discricionário ou Vinculado? Controle Judicial da Dispensa. ............ 133 4.3.4.2. Atribuição para o Licenciamento Ambiental .................................................................................... 136 4.3.4.2.1. O Licenciamento Ambiental de Acordo com a LC nº 140/11 ................................................... 138 4.3.4.3. Das Espécies de Licença Ambiental .................................................................................................. 140 4.3.4.4. Do Procedimento de Licenciamento ................................................................................................ 141 4.3.4.4.1. Prazo para se Findar o Procedimento de Licenciamento ......................................................... 141 4.3.4.4.2. Do Procedimento Simplificado ................................................................................................. 143 4.3.4.4.3. Do Procedimento Unificado .....................................................................................................143 4.3.4.5. Prazo de Validade e Renovação das Licenças .................................................................................. 144 4.3.4.6. Cancelamento, Suspensão e Revogação das Licenças ..................................................................... 145 4.3.4.6.1. A Licença Confere Direito Adquirido? ...................................................................................... 147 4.3.4.6.2. Casos de Retirada da Licença Ambiental .................................................................................. 150 4.3.4.7. Licenciamento e Crime Ambiental ................................................................................................... 150 4.3.4.8. Licenciamento Ambiental e Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras. 150 4.3.4.9. Observações de Provas..................................................................................................................... 151 4.4. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA POR DANO AMBIENTAL ..................................................................... 152 4.4.1. Introdução .............................................................................................................................. 152 4.4.2. Poder de Polícia Ambiental .................................................................................................... 154 4.4.3. Poder Disciplinar Ambiental ................................................................................................... 155 4.4.3.1. Condutas e Agentes Puníveis ........................................................................................................... 155 4.4.4. Infrações Administrativas Ambientais e Sanções Administrativas ........................................ 155 4.4.4.1. Competências Administrativas e Prazos .......................................................................................... 160 4.4.4.2. Atenuantes e Agravantes ................................................................................................................. 161 4.4.4.3. Sanções Administrativas em Espécie ............................................................................................... 161 4.4.5. Responsabilidade Administrativa X Responsabilidade Civil: a Questão das Multas Administrativas ................................................................................................................................ 169 4.4.6. Observações de Provas........................................................................................................... 172 5. RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL ..................................................................... 175 5.1. O DANO AMBIENTAL ........................................................................................................................... 175 5.1.1. Espécies de Dano Ambiental .................................................................................................. 177 5.1.2. Características ........................................................................................................................ 177 5.2. FORMAS DE REPARAÇÃO ...................................................................................................................... 178 5.3. RESPONSABILIDADE CIVIL ..................................................................................................................... 179 5.3.1. Fundamento Teórico: Teoria do Risco Integral ou do Risco Proveito? ................................... 183 5.3.2. Responsabilidade Civil Solidária entre Particualres Causadores do Dano Ambiental ........... 184 5.3.3. Seguro Ambiental ................................................................................................................... 185 5.4. DO CAUSADOR DO DANO ..................................................................................................................... 185 5.4.1. Da Responsabilidade Civil do Estado...................................................................................... 189 5.4.1.1. Responsabilidade Objetiva, Solidária e Subsidiária da Administração ............................................ 190 5.4.2. Da Desconsideração da Personalidade Jurídica ..................................................................... 194 5.5. RESPONSABILIDADE CIVIL E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL......................................................................... 195 5 5.6. DA PRESCRIÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL EM MATÉRIA AMBIENTAL ....................................................... 195 5.7. CELEBRAÇÃO DE COMPROMISSO REPARATÓRIO ........................................................................................ 197 5.8. DANO MORAL AMBIENTAL ................................................................................................................... 199 5.9. DANO AMBIENTAL POR ATO LÍCITO ........................................................................................................ 202 5.10. JURISPRUDÊNCIA SELECIONADA ........................................................................................................... 204 5.11. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................. 205 6. TUTELA PROCESSUAL DO MEIO AMBIENTE ................................................................................ 207 6.1. O INQUÉRITO CIVIL ............................................................................................................................. 208 6.1.1. Conceito e Características ...................................................................................................... 208 6.1.2. Legitimidade ........................................................................................................................... 210 6.1.3. Controle Judicial ..................................................................................................................... 210 6.2. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ...................................................................................... 211 6.2.1. Características e Finalidade ................................................................................................... 212 6.2.2. Legitimados ............................................................................................................................ 213 6.2.3. Observações de Provas........................................................................................................... 213 6.3. AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85) ................................................................................................. 214 6.3.1. Legitimidade Ativa ................................................................................................................. 214 6.3.2. Legitimidade Passiva e Intervenção de Terceiros .................................................................. 216 6.3.3. Finalidades ............................................................................................................................. 218 6.3.4. Competência Jurisdicional ...................................................................................................... 218 6.3.5. Liminar em Ação Civil Pública ................................................................................................ 221 6.3.6. Instrução da Ação Civil Pública .............................................................................................. 222 6.3.7. Inversão do ônus da prova ..................................................................................................... 222 6.3.8. Regime de custas....................................................................................................................223 6.3.9. Recursos ................................................................................................................................. 223 6.3.10. Cumprimento de Sentença ................................................................................................... 223 6.3.11. Coisa Julgada ........................................................................................................................ 224 6.3.12. Prescrição ............................................................................................................................. 225 6.3.13. Reexame Necessário ............................................................................................................ 225 6.3.14. Observações de Provas......................................................................................................... 226 6.4. AÇÃO POPULAR .................................................................................................................................. 228 6.4.1. Conceito .................................................................................................................................. 228 6.4.2. Legitimidade ........................................................................................................................... 229 6.4.3. Descabimento da Ação Popular para Impor Obrigação de Fazer: Indevido Sucedâneo de ACP .......................................................................................................................................................... 229 6.5. INQUÉRITO PENAL ............................................................................................................................... 231 6.6. AÇÃO PENAL PÚBLICA ......................................................................................................................... 232 6.6.1. Observações de Provas de Concursos .................................................................................... 235 7. PATRIMÔNIO GENÉTICO E BIODIVERSIDADE .............................................................................. 235 7.1. DIVERSIDADE BIOLÓGICA NO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO .................................................................. 238 7.1.1. Linhas Gerais .......................................................................................................................... 238 7.1.2. Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB (Decreto nº 2.519/98) .................................. 241 7.1.2.1. Conhecimentos Tradicionais Associados à Biodiversidade .............................................................. 242 7.1.2.1.1. Conhecimentos Tradicionais Associados à Biodiversidade – Aprofundamentos .................... 244 7.1.2.2. Títulos dos Artigos da CDB ............................................................................................................... 265 7.1.3. O Protocolo de Cartagena ...................................................................................................... 266 7.1.4. Observações de Provas........................................................................................................... 267 6 7.2. OS ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS – LEI Nº 11.105/05 ...................................................... 268 7.2.1. Legitimidade para Exercer Atividades com OGM’s ................................................................ 273 7.2.2. Considerações Gerais ............................................................................................................. 273 7.2.2.1. Conceitos Básicos ............................................................................................................................. 274 7.2.2.1.1. A Questão da Constitucionalidade de Pesquisas com Células-Tronco .................................... 275 7.2.2.2. Biossegurança e EIA/RIMA ............................................................................................................... 279 7.2.2.4. Da Responsabilidade quanto à Biossegurança ................................................................................. 285 7.2.2.4.1. Responsabilidade Civil .............................................................................................................. 285 7.2.2.4.2. Responsabilidade Administrativa ............................................................................................. 285 7.2.2.4.3. Responsabilidade Penal ............................................................................................................ 287 7.2.3. O Conselho Nacional de Biossegurança – CNBS (art. 8º) ....................................................... 289 7.2.4. A Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio (arts. 10 a 15) ............................ 289 7.2.5. Comissões Internas de Biossegurança – CIBIO ....................................................................... 292 7.2.6. Responsabilidade Civil e Administrativa ................................................................................ 292 7.2.7. Observações de Provas........................................................................................................... 294 7.3. A CONFERÊNCIA DO RIO DE JANEIRO – ECO92 ........................................................................................ 297 7.3.1. Princípios ................................................................................................................................ 297 7.3.2. Resumo dos Principais Pontos ................................................................................................ 298 7.3.3. A Rio +20 ................................................................................................................................ 303 7.3.3.1. Rio + 20 – Continuação ..................................................................................................................... 307 7.3.4. Observações de Provas........................................................................................................... 309 7.4. ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE PROPRIEDADE INTELECTUAL E CONHECIMENTOS TRADICIONAIS ............................ 309 7.4.1 Crítica e Papel da OMC ............................................................................................................ 310 7.5. BIOPROSPECÇÃO ................................................................................................................................. 311 7.6. BIOPIRATARIA .................................................................................................................................... 312 8. A POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS – PNRH – LEI Nº 9.433/97 .................................. 313 8.1. OBJETIVOS (ART. 2º) ........................................................................................................................... 315 8.2. INSTRUMENTOS DA PNRH (ART. 5º) ...................................................................................................... 315 8.3. DA AÇÃO DO PODER PÚBLICO ............................................................................................................... 318 8.4. O SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS – SNGRH .......................................... 319 8.4.1. Instituições Integrantes .......................................................................................................... 319 8.5. INFRAÇÕES E SANÇÕES ÀS NORMAS DE USO DOS RECURSOS HÍDRICOS ......................................................... 320 8.5.1. Infrações ................................................................................................................................. 320 8.5.2. Sanções ...................................................................................................................................320 8.6. OUTORGA DO DIREITO DE USO DOS RECURSOS HÍDRICOS........................................................................... 321 8.6.1. Autorização para Exploração de Recursos Hídricos (DNPM) X Outorga (ANA): de Quem é a Atribuição? ....................................................................................................................................... 321 8.7. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................... 322 9. DIREITO MINERÁRIO ................................................................................................................. 324 9.1. CONCEITOS BÁSICOS ........................................................................................................................... 324 9.1.1. O DNPM .................................................................................................................................. 325 9.2. PROPRIEDADE DO SOLO ....................................................................................................................... 325 9.3. DIREITO DE PRIORIDADE ....................................................................................................................... 327 9.4. FORMAS DE APROVEITAMENTO E EXPLORAÇÃO DAS SUBSTÂNCIAS MINERAIS................................................. 327 9.5. LIMITES ............................................................................................................................................. 331 9.6. EXPLORAÇÃO MINERAL NA JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................ 332 9.7. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................... 333 7 10. POLUIÇÃO POR AGROTÓXICOS (LEI Nº 7.802/89) ..................................................................... 334 10.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 334 10.1.1. CDC e Agrotóxicos ................................................................................................................ 335 10.1.2. Competência em Matéria de Agrotóxicos ............................................................................ 335 10.2. ATRIBUIÇÕES ................................................................................................................................... 336 10.3. REGISTRO DE AGROTÓXICOS ............................................................................................................... 336 10.3.1. Condições de Registro .......................................................................................................... 337 10.3.1 Registros Vedados ................................................................................................................. 337 10.4. RECEITA DE AGROTÓXICOS ................................................................................................................. 338 10.5. TRANSPORTE DE AGROTÓXICOS ........................................................................................................... 338 10.6. RESPONSABILIDADE ........................................................................................................................... 339 10.7. A CONVENÇÃO DE ROTERDà ............................................................................................................... 339 10.8. JURISPRUDÊNCIA COLACIONADA .......................................................................................................... 341 10.9. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................. 342 11. LEGISLAÇÃO FLORESTAL .......................................................................................................... 342 11.1. (ANTIGO) CÓDIGO FLORESTAL (LEI Nº 4.771/65) .................................................................................. 342 11.1.1. Áreas de Preservação Permanentes ..................................................................................... 343 11.1.1.1. APP – Tabela Síntese ...................................................................................................................... 345 11.1.2. Área de Reserva Legal .......................................................................................................... 346 11.1.3. Recuperação de Áreas Degradadas para o Atendimento à Lei ........................................... 350 11.1.4. Supressão de Vegetação em Área de Preservação Permanente ......................................... 352 11.1.5. Outros Pontos Importantes .................................................................................................. 353 11.1.6. Isenção da APP e ARL ao ITR – Incidência do IPTU sobre APP Urbana ................................ 354 11.1.7. Observações de Provas......................................................................................................... 355 11.1. NOVO CÓDIGO FLORESTAL – LEI Nº 12.651/12 .................................................................................... 358 11.1.1. Disposições Gerais (arts. 1º e 2º) ......................................................................................... 359 11.1.1.1. Conceitos Diversos (art. 3º) ............................................................................................................ 361 11.1.2. Áreas de Preservação Permanente (arts. 4º a 6º) ............................................................... 366 11.1.2.1. Do Regime de Proteção das Áreas de Preservação Permanente (arts. 7º a 9º) ............................ 370 11.1.2.2. Tabela Síntese – APP ...................................................................................................................... 371 11.1.3. Das Áreas de Uso Restrito (arts. 10 e 11) ............................................................................. 372 11.1.4. Do Uso Ecologicamente Sustentável dos Apicuns e Salgados (art. 11-A) ............................ 372 11.1.5. Da Área de Reserva Legal (arts. 12 a 16) ............................................................................. 374 11.1.5.1. Do Regime de Proteção da Reserva Legal (arts. 17 a 24) ............................................................... 378 11.1.5.2. Do Regime de Proteção das Áreas Verdes Urbanas (art. 25) ........................................................ 380 11.1.6. Da Supressão de Vegetação para Uso Alternativo do Solo (arts. 26 a 28) .......................... 380 11.1.7. Do Cadastro Ambiental Rural (arts. 29 e 30) ....................................................................... 381 11.1.8. Da Exploração Florestal (arts. 31 a 34) ................................................................................ 382 11.1.9. Do Controle da Origem dos Produtos Florestais (arts. 35 a 37)........................................... 385 11.1.10. Da Proibição do Uso de Fogo e do Controle Dos Incêndios (arts. 38 a 40) ........................ 386 11.1.11. Do Programa de Apoio e Incentivo à Preservação e Recuperação do Meio Ambiente (arts. 41 a 50)............................................................................................................................................. 388 11.1.11.1. Tabela Síntese – Programa de Apoio e Incentivo à Preservação e Recuperação ........................ 393 11.1.12. Do Controle do Desmatamento (art. 51) ........................................................................... 394 11.1.13. Da Agricultura Familiar (arts. 52 a 58) ..............................................................................394 11.1.14. Disposições Transitórias ..................................................................................................... 396 11.1.14.1. Disposições Gerais – Dos Programas de Regularização Ambiental (arts. 59 e 60) ...................... 396 11.1.14.2. Das Áreas Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente (arts. 61-A a 65) ...................... 398 8 11.1.14.3. Das Áreas Consolidadas em Áreas de Reserva Legal (arts. 66 a 68) ............................................ 404 11.1.15. Disposições Complementares e Finais (arts. 69 a 83) ..................................................................... 406 11.2. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DA AMAZÔNIA – LEI Nº 11.952/09 ............................................................. 408 11.3. GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS (LEI Nº 11.284/09) ............................................................................ 410 11.3.1. Introdução ............................................................................................................................ 410 11.3.2. Disposições Preliminares ...................................................................................................... 411 11.3.2.1. Princípios Regentes ........................................................................................................................ 411 11.3.2.2. Conceitos Elementares ................................................................................................................... 412 11.3.3. Gestão de Florestas Públicas para Produção Sustentável ................................................... 413 11.3.3.1. Plano Anual de Outorga Florestal – PAOF ...................................................................................... 414 11.3.3.2. Processo de Outorga ...................................................................................................................... 414 11.3.3.3. Objeto da Concessão ...................................................................................................................... 414 11.3.3.4. Critérios de Seleção ........................................................................................................................ 415 11.3.3.5. Auditorias Florestais ....................................................................................................................... 415 11.3.3.6. Extinção da Concessão ................................................................................................................... 416 11.3.3.7. Servidão Ambiental (art. 9ª-A e 10º, PNMA) ................................................................................. 418 11.3.4. Observações de Provas......................................................................................................... 422 12. POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA – PNMC (LEI Nº 12.187/09) .......................... 423 12.1. CONCEITOS BÁSICOS ......................................................................................................................... 423 12.2. OBJETIVOS....................................................................................................................................... 425 12.3. Diretrizes ................................................................................................................................. 425 12.4. INSTRUMENTOS ................................................................................................................................ 426 12.5. ADENDOS ........................................................................................................................................ 428 12.6. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................. 429 13. POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS – PNRS – LEI Nº 12.305/10 .................................... 430 13.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 430 13.2. DEFINIÇÕES ..................................................................................................................................... 430 13.2. DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS ...................................................................................... 432 13.2.1 Dos Princípios e Objetivos ..................................................................................................... 433 13.2.1.1. Princípios ........................................................................................................................................ 433 13.2.1.2. Objetivos......................................................................................................................................... 436 13.2.2. Dos Instrumentos ................................................................................................................. 437 13.3. DAS DIRETRIZES APLICÁVEIS AOS RESÍDUOS SÓLIDOS ............................................................................... 438 13.3.1. Dos Planos de Resíduos Sólidos ............................................................................................ 440 13.3.2. Das Responsabilidades dos Geradores e do Poder Público .................................................. 448 13.3.2.1. Da Responsabilidade Compartilhada ............................................................................................. 449 13.4. DOS RESÍDUOS PERIGOSOS ................................................................................................................. 453 13.5. DOS INSTRUMENTOS ECONÔMICOS ...................................................................................................... 454 13.6. DAS PROIBIÇÕES ............................................................................................................................... 455 13.7. DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS E FINAIS .................................................................................................... 456 13.8. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................. 457 14. TABELAS SÍNTESE – PNMA, PNRH, PNMC, PNRS ....................................................................... 457 15. POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS ENERGÉTICOS .................................................................... 461 15.1. INTRODUÇÃO: A POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL E O SISTEMA CONSTITUCIONAL ....................................... 461 15.2. A POLÍTICA ENERGÉTICA E O MEIO AMBIENTE ........................................................................................ 463 15.3. A QUESTÃO DA USINA DE BELO MONTE ............................................................................................... 466 15.4. OBSERVAÇÕES DE PROVAS .................................................................................................................. 477 9 1. Conceito, Disposições Gerais e o Direito Ambiental na Constituição da República 1.1. Conceito de Direito Ambiental O Direito Ambiental pode ser conceituado como o complexo de normas regulamentadores das atividades humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações. Trata-se de ciência autônoma, com independência garantida, pelo fato de possuir princípios diretores próprios, previstos no art. 225 da CR e na Lei nº 6.938/81, que se refere à Política Nacional do Meio Ambiente (Celso Antônio Pacheco Fiorillo). Natural Ele é composto dos seguintes meio ambientes: Artificial Cultural Do Trabalho No geral, suas normas têm caráter imperativo e coercitivo,sujeitas aos princípios maiores do Direito Administrativo de Indisponibilidade do Interesse Público e Supremacia do Interesse Público sobre o Privado. MEIO AMBIENTE, por sua vez, é o conjunto de fatores exteriores que agem de forma permanente sobre os seres vivos, aos quais os organismos devem se adaptar e com os quais têm de interagir para sobreviver. Segundo Édis MIlaré (2003, p. 165), “o meio ambiente pertence a uma daquelas categorias cujo conteúdo é mais facilmente intuído que definível, em virtude da riqueza e complexidade do que encerra”. A lei traz o conceito de meio ambiente, mas restingindo-o (o conceito) ao meio ambiente natural: O conceito legal de meio ambiente encontra-se no art. 3º, I, da Lei nº. 6.938/81: “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Ele tem como principais fontes internacionais: a) A Conferência de Estocolmo de 1972: a partir dela que as Constituições posteriores passaram a adotar o princípio do meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental. Foi o primeiro instrumento internacional de grande relevância que reconheceu a necessidade de uma reação global ao problema da deterioração ambiental, tendo sido marcadamente antropocêntrica, ou seja, com foco apenas no ser humano como único merecedor de resguardo na biosfera. b) Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO92): resultou numa série de documentos e Convenções, como a CDB, a Convenção sobre Mudanças do Clima, a Agenda 21. Ela reafirmou uma série de princípios da Conferência de Estocolmo. 10 c) Protocolo de Kyoto: firmado em 1997, teve o objetivo precípuo de promover o controle climático da terra por intermédio da diminuição da emissão de gases de efeito estufa. d) Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável: realizada em Johannesburgo, em 2002, serviu para reforçar e acelerar as metas e compromissos firmados nos encontros anteriores. 1.1.1. Direito Ambiental na Concepção Objetiva e Subjetiva O direito ao meio ambiente manifesta desdobramento em duas dimensões conexas entre si e dispostas no mesmo patamar: a objetiva e a subjetiva. A enumeração do plexo de responsabilidades a cargo do Poder Público para garantia da salvaguarda do equilíbrio ecológico, que encontra no § 1º do art. 225 de nossa Lei Maior sua matriz, é uma vertente inconteste da dimensão objetiva. Não se está ali diante de um esboço programático de medidas bem-intencionadas que poderão ser executadas ao talante das autoridades estatais. O que há, em verdade, são obrigações de fazer que têm como devedor o Estado e como credora a sociedade, impondo àquele atuar, entre outras frentes, no sentido de: (i) criar e proteger eficazmente unidades de conservação ambiental, (ii) exigir estudos prévios de impacto ambiental para licenciar a instalação de obra potencialmente geradora de poluição; iii) coibir práticas que submetam animais a crueldade; iv) ministrar a educação ambiental a todos os segmentos estudantis. Também é fator enunciativo da dimensão objetiva a inserção, no texto constitucional, de vetores destinados a influir na exegese e aplicação de institutos referidos pelo legislador constituinte, como ocorre no âmbito da atividade econômica, que alberga como um de seus princípios a “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços de seus processos de elaboração e prestação” (CF/88, art. 170, VI, com redação conferida pela Emenda n. 42/2003). Ainda como elemento de dimensão objetiva convém aludir à proibição de retrocesso na seara ecológica, hábil a legitimar, por exemplo, o incentivo à expansão de veículos que usem fontes de combustível menos poluidoras que as de origem fóssil, com a consequente hostilidade a iniciativas que possam implicar o manejo de fontes eventualmente mais nocivas que as de origem petrolífera. No embate recente travado no bojo das acerbas discussões em torno de mudanças no Código Florestal brasileiro, a opor segmentos convencionalmente identificados pela terminologia de “ruralistas” e “ambientalistas”, um dos pontos polêmicos recai sobre a existência ou não de retrocesso em dispensar produtores rurais de cessar cultivos realizados em áreas que, a rigor, se encaixariam como sendo de preservação permanente. DESLOCANDO OS HOLOFOTES DO ESTADO PARA O CIDADÃO, A DIMENSÃO SUBJETIVA DO MEIO AMBIENTE É PONTUADA PELA CONSAGRAÇÃO DE PRERROGATIVAS DE EXERCÍCIO INDIVIDUALIZADO EM PROL DO EQUILÍBRIO ECOLÓGICO. Boa ilustração disso é a legitimidade ativa conferida a “qualquer cidadão” para a propositura de ação popular que objetive anular ato lesivo ao meio ambiente, constante do art. 5º, LXXIII, da Constituição brasileira. De assinalar que a pretensão deduzida nesse tipo de demanda tanto pode questionar prática 11 estatal ambientalmente perniciosa quanto ação particular violadora do equilíbrio de um ecossistema. É também emblemática maneira de expressão da dimensão subjetiva as consultas e audiências públicas feitas com o fito de colher opiniões e análises para balizar decisões representativas de impacto sobre o meio ambiente, o que ocorre amiúde quando são anunciados projetos de instalação de usinas hidrelétricas, em especial daqueles em terras indígenas, a cujo respeito o § 3º do art. 231 da Lei Fundamental de 1988 estabelece o seguinte procedimento: “O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei.” 1.2. O Meio Ambiente na CR/88 Inicialmente, ressalta-se que nenhuma Constituição brasileira anterior havia dedicado disposição específica à defesa do meio ambiente. Desde a Constituição de 1934, todas elas cuidaram da proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico do país, relegando ao meio ambiente tratamento diluído e pontual1. A CR 88 pode ser denominada “verde”, tal o destaque que dá à proteção ambiental. A dimensão conferida ao tema não se resume aos dispositivos concentrados, especialmente, no Capítulo VI , do Título VIII, dirigido à ordem social; alcança da mesma forma, inúmeros outros regramentos insertos ao longo do texto nos mais diversos Títulos e Capítulos, decorrentes do conteúdo multidisciplinar da matéria. 1 Constituição do Império, de 1824 > apenas cuidou da proibição de indústrias contrárias à saúde do cidadão. Primeira constituição republicana 1891> atribuía competência legislativa à União para legislar sobre as suas minas e terras. Constituição de 1934> dispensou proteção às belezas naturais, ao patrimônio histórico, artístico e cultural; conferiu à União competência em matéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e sua exploração. Constituição de 1937> também se preocupou com a proteção dos monumentos históricos, artísticos e naturais, bem como das paisagens e locais especialmente dotados pela natureza; inclui entre as matérias de competência da União legislar sobre minas, águas, florestas, caça, pesca, e sua exploração; cuidou ainda da competência legislativa sobre subsolo e tratou da proteção das plantas e rebanhos contra moléstias e agentes nocivos. Constituição de 1946 > além de manter a defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico, conservou como competência da União legislar sobre normas gerais da defesa da saúde, das riquezas dosubsolo, das águas, florestas, caça e pesca. Constituição de 1967 > insistiu na necessidade de proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico; disse ser atribuição da União legislar sobre normas gerais de defesa da saúde, sobre jazidas, florestas, caça, pesca e água. Constituição de 1969> emenda outorgada pela Junta Militar à Constituição de 1967, cuidou também da defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico. No tocante à divisão de competência, manteve as disposições da Constituição emendada. Em seu art. 172, disse que “a lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades” e que “o mau uso da terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílio do governo”. Cabe observar a introdução, aqui, do vocábulo “ecológico” em textos legais. 12 A utilização do termo meio ambiente, em nível constitucional, somente adveio com a nova Constituição. De acordo com a CR/88, “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Essa frase significa o seguinte: a) Todos: o meio ambiente pertence a todos e a cada um ao mesmo tempo, se enquadrando na categoria de direitos transindividuais. É um interesse difuso. b) Todos têm direito: trata-se de um direito público subjetivo de natureza difusa, oponível erga omnes, completado pelo direito de exercício da ação popular para a proteção ambiental prevista no art. 5º, LXXIII. c) Bem de uso comum do povo: significa que o meio ambiente é indisponível, já que não se trata de um bem dominical, não pertence ao domínio público. Refere-se à expressão “todos”. d) Sadia qualidade de vida: a sadia qualidade foi uma inovação constitucional, visto que as Constituições brasileiras sempre consagraram o direito à vida, mas sem expressar preocupação com sua qualidade. e) Impondo-se ao Poder Público e à coletividade: trata-se do reconhecimento de que o Poder Público, por si só, não é capaz de cuidar e preservar o meio ambiente. A coletividade, ou seja, a sociedade civil, é OBRIGADA a colaborar na proteção. f) Presentes e futuras gerações: trata-se da consagração do princípio da solidariedade intergeracional, à frente delineado. O STF já teve a oportunidade de conceituar meio ambiente “como um típico direito de terceira geração que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo o gênero humano, circunstância essa que justifica a especial obrigação – que incumbe ao Estado e à própria coletividade – de defendê-lo e de preservá-lo em benefício das presentes e futuras gerações”. José Afonso da Silva fala que a natureza jurídica do meio ambiente é de bem de interesse público. É isso que o art. 225 está querendo dizer. Não é bem público, mas bem de interesse público. Há o interesse público comum na defesa dos recursos naturais do meio ambiente. Por isso que as regras de direito ambiental não recaem apenas sobre bens públicos da União, Estados e Municípios, recaem também sobre propriedades particulares. A legislação ambiental, quando traz as restrições ao exercício do direito de propriedade, atinge também as propriedades particulares, porque o meio ambiente não é um bem público2, o meio ambiente é um bem de interesse público. 2 Isso realmente está certo. Se o meio ambiente fosse um bem público, não haveria a possibilidade de existência de propriedades particulares, tudo seria do domínio do Estado. 13 1.2.1 Instrumentos de Proteção Ambiental Expressamente Previstos na CR/88 A Constituição da República prevê, em seus dispositivos, os seguintes instrumentos ou obrigações impostos ao Poder Público: a) Preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais: processos ecológicos essenciais são os governados, sustentados ou intensamente afetados pelos ecossistemas, sendo indispensáveis à produção de alimentos, à saúde e outros aspectos da sobrevivência humana e do desenvolvimento sustentável. Cuida-se de garantir, através de ações conjugadas de todas as esferas e modalidades do Poder Público, o que se encontra em boas condições originais, e de recuperar o que foi degradado. b) Manejo ecológico das espécies e ecossistemas: manejo ecológico é a gestão e utilização dos recursos naturais pelo homem, baseada em princípios e métodos que preservam a integridade dos ecossistemas, com redução da interferência humana nos mecanismos de autorregulação dos seres vivos e do meio físico. c) Preservação da diversidade e da integridade do patrimônio genético do País e fiscalização das entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético: essa proteção foi prevista na Lei nº 11.101/05 e na Convenção da Diversidade Biológica de que o Brasil é signatário. No dizer da Convenção da Biodiversidade, esta vem a ser a variedade de seres que compõe a vida na Terra, a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos, e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo, ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e ecossistemas. Preservar a biodiversidade, significa reconhecer, inventariar, e manter o leque dessas diferenças de organismos vivos. Hoje existe uma grande preocupação no diz respeito ao patrimônio genético. d) Definição, em todas as unidades da Federação, de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção: trata-se da expressa previsão das unidades de conservação pela Constituição da República, que são espaços especialmente protegidos, seja integral ou parcialmente. Importante ressaltar que a vedação da utilização não ficou unificada para todos os tipos de unidades de conservação, variando conforme o tipo de unidade, já que a própria instituição e tipificação dependem dos atributos que se reconhecem e que se quer proteger. Veja que a própria Constituição impõe que somente lei poderá alterar ou suprimir tais espaços. e) Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade: previsão expressa do EIA, acrescentando expressamente a Constituição o fato de que os estudos devem ser prévios, a fim de evitar interpretações maquiavélicas. Inclusive, o STF várias vezes já julgou que não podem os 14 demais entes dispensar o EIA3; o que eles podem fazer é criar controles mais rígidos. Menos, nunca4. f) Controle da produção, comercialização e emprego de técnicas que comportem risco para a vida e meio ambiente: essa disposição constitucional foi disciplinada, em parte, pela lei que regula a disposição no meio ambiente de agrotóxicos g) Promoção da educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente: educação ambiental prevista na Lei nº 9.795/99. h) Proteção da fauna e flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção das espécies ou submetam os animais à crueldade: a proteção à fauna foi prevista na Lei nº 5.179/67, enquanto a proteção à flora, no Código Florestal, Lei nº 4.771/65. i) Imposição da obrigação de recuperar o meio ambiente degradado por aquele que explorar recursosminerais: trata-se de uma especial obrigação imposta pela CR aos exploradores de recursos minerais, tendo em vista o histórico de degradação deixado pela exploração desse setor. A atividade da mineração possui interface direta com a realidade do meio ambiente, dado que não há como extrair um mineral sem danos. j) Sujeição dos infratores pessoas físicas e jurídicas praticantes de condutas consideradas lesivas ao meio ambiente a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar o dano: consagração da tríplice responsabilização, penal, administrativa e civil, sendo esta última independente (isso não quer dizer que as causas absolutórias penais que fazem coisa julgada no cível não obstarão a liberação da responsabilidade civil). k) Especial preservação, na forma da lei, da floresta amazônica, serra do mar, mata atlântica, pantanal matogrossense e da Zona Costeira: Tão grande foi a preocupação do legislador constitucional com a manutenção desses vastos territórios, que os 3 EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE LEI ESTADUAL DISPENSAR ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Plenário desta Corte, ao julgar a ADI 1.086/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, assentou que a previsão, por norma estadual, de dispensa ao estudo de impacto ambiental viola o art. 225, § 1º, IV, da Constituição Federal. II – Agravo regimental improvido. (RE 631753 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 07/06/2011, DJe-119 DIVULG 21-06-2011 PUBLIC 22-06-2011 EMENT VOL-02549-02 PP-00214 RT v. 100, n. 911, 2011, p. 459-461) 4 EIA destina-se à prevenção de danos. Foi inspirado em modelo americano e introduzido em nosso ordenamento pela lei 6.938/81, de 02.07.1980, que dispõe sobre as diretrizes básicas para zoneamento industrial nas áreas criticas de poluição. Seu objetivo é evitar que um projeto (obra ou atividade), justificável sob o ponto de vista econômico, revele-se posteriormente nefasto ou catastrófico para o meio ambiente. Valoriza-se a vocação essencialmente preventiva do direito ambiental. Foi justamente para prever o dano, antes de sua manifestação, que se criou o EIA. Daí a necessidade de que seja elaborado no momento certo: antes do início da execução, ou mesmo antes de atos preparatórios do projeto. 15 considerou patrimônio nacional, estabelecendo, em consonância com a devida proteção aos direitos de terceira geração, uma limitação ao seu uso, que só se dará na forma da lei e dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente. A expressão patrimônio nacional, a que se refere o dispositivo, não tem, à evidência, o sentido de propriedade federal ou do Estado, mas de riqueza que, neste país, herdamos com a obrigação de preservar e transmitir às gerações futuras, sem perda, é claro, de seu adequado aproveitamento econômico. Deveras, qualificado como bem de uso comum do povo, não integra o patrimônio disponível do Estado. Portanto, o Estado não atua jamais como proprietário deste bem, mas, diversamente, como simples administrador de um patrimônio que pertence à coletividade. l) Obrigatoriedade de lei federal prever a localização de usinas nucleares para que possam ser instaladas: INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO CONSTITUCIONALMENTE PREVISTO FINALIDADE Processos ecológicos essenciais Proteção e preservação das interações ambientais fundamentais para o homem e a vida no planeta. Manejo ecológico Gerir as espécies e ecossistemas de forma a preservá-las. Proteção do patrimônio genético Preservar a biodiversidade e a sua integridade, além de fiscalizar as entidades que atuam com pesquisas genéticas. Espaços territoriais especialmente protegidos Definir unidades de conservação, com a proteção integral de seus atributos, somente se permitindo a supressão ou alteração por lei. Estudos prévios de impacto ambiental Estudos prévios a serem exigidos para obras ou atividades potencialmente poluidoras, aos quais se dará publicidade. Controle de técnicas arriscadas para a vida e para o meio ambiente Controle da produção, preservação e emprego de técnicas em si perigosas, tais como uso de agrotóxicos, descarte de OGM no ambiente etc. Educação e conscientização ambiental Em todos os níveis de ensino. Proteção da fauna e flora Preservar função ecológica, diversidade e evitar extinção de espécies animais e vegetais. Recuperação do meio ambiente por quem explorar recursos minerais Especial imposição feita pela Constituição a esse ramo conhecidamente degradador. Sanções às condutas lesivas ao ambiente Sanções penais e administrativas, às pessoas físicas e jurídicas, independentes da obrigação de reparar o dano. Proteção às reservas da biosfera Floresta Amazônica, Serra do Mar, Mata atlântica, Pantanal Matogrossense e Zona Costeira Tutela federal das usinas nucleares Somente lei federal poderá dispor sobre a localização de usinas nucleares. 1.2.2. Repartição de Competência em Matéria Ambiental Segundo a maioria dos doutrinadores brasileiros, a repartição de competências é o tema mais controvertido de Dir. Ambiental, pelos seguintes motivos: a) pela primeira vez, nossa Constituição (de 1988) distinguiu, em matéria ambiental, competências administrativas e legislativas (anteriormente quem legislava era quem tinha o poder de atuar); b) a CR/88, ao estabelecer referidas competências, estabeleceu rol de competências tanto comuns (administrativas) quanto concorrentes (legislativas), sem fixar, com segurança, onde começa e termina a atuação de cada ente, gerando superposição de competências; c) o legislador constituinte utilizou-se de conceitos jurídicos indeterminados como “interesse local” e “normas gerais”, bem como a doutrina e a jurisprudência também os utiliza, sem definir precisamente seu conteúdo, a exemplo do que seria “predominância de interesse”; d) os bens tutelados pelo Dir. Ambiental têm natureza difusa, cabendo a todos (Poder Público e 16 coletividade) sua proteção; e) apenas 23 anos após a vigência da CR/88 houve a promulgação da Lei Complementar que regulamenta a repartição de competências administrativas em matéria ambiental que, por sua vez, já está sendo impugnada no Supremo por supostas inconstitucionalidades, confirmando, assim, as controvérsias a respeito. A repartição da competências nas Federações é matéria reservada à Constituição, sendo emanação direta da própria estruturação do Estado Federal, caracterizado pela divisão do poder político em diversas esferas, notadamente no Brasil onde o Município é ente federativo . Para José Afonso da Silva, “competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades para realizar suas funções”. O que norteia a repartição de competências é a predominância do interesse, segundo o qual caberá à União aquelas matérias de predominante interesse geral, nacional, ou regional (quando ultrapassem mais de um Estado), ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional (rectius: estadual), e aos Municípios os predominantes interesses locais. Assim, Terence Dornelles Trennepohl aconselha que, “diante da dúvida em responder um quesito sobre competência, verifique sempre a qual ente da federação é mais condizente a defesa do meio ambiente em questão. Metade da questão estará respondida!”. A Constituição de 88 busca o equilíbrio federativo (Federalismo cooperativo) através de uma repartição de poderes que se fundamentana técnica da enumeração de poderes da União, dos poderes remanescentes para os Estados e poderes definidos indicativamente para os Municípios. Também verificamos áreas comuns de atuação paralela e setores concorrentes entre União e Estados, em que se outorga à primeira as normas gerais e aos últimos as normas específicas (CR, art. 24, §§ 1º e 2º), bem como, e ainda, suplementação pela legislação municipal nos casos de interesse local (CR, art. 30, I e II). Assim, nos artigos 21 e 23 da CR (artigos ímpares) temos as competências administrativas, enquanto que nos arts. 22 e 24 (artigos pares) temos as competências legislativas. Subdividem-se, pois, as competências em: ADMINISTRATIVA OU MATERIAL a) exclusiva (art. 21) União b) comum, cumulativa ou paralela (art. 23) União, Estados, DF e Município LEGISLATIVA OU FORMAL a) privativa (art. 22) União b) concorrente (art. 24) União, Estados e DF c) suplementar (art. 24, §2º e 30, I e II) Estados e Municípios d) exclusiva (art. 25, §§1º e 2º) Estados 17 1.2.2.1. Competência Legislativa A CR/88 atribuiu competência legislativa concorrente5 sobre assuntos do meio ambiente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, conforme dispõe o art. 24, VI e VII6, sendo que à União caberá legislar sobre normas gerais, enquanto os Estados e DF deverão suplementar essas normas. A concorrência enseja a possibilidade de iniciativa na área da legislação ambiental para os Estados e DF se a União se mantiver inerte7. Entretanto, essa competência, chamada “plena” (chamada também de COMPETÊNCIA SUPLETIVA), não pode exorbitar da peculiaridade ou interesse do próprio Estado (limite qualitativo) e terá que se ajustar ao disposto em norma federal superveniente (limite temporal), a qual suspenderá a legislação estadual no que for incompatível. A competência concorrente poderá exercer-se não só quanto à elaboração de leis, mas de decretos, resoluções e portarias. Aos Municípios também é atribuída competência legislativa, porém ela é suplementar supletiva, determinando o art. 30, II, competir a eles suplementar a legislação federal e a estadual no que couber8. Em suma: À União cabe a fixação de pisos mínimos de proteção ao meio ambiente, enquanto aos Estados, DF e Municípios, atendendo aos interesses regionais e locais, a de um “teto” de proteção. Assim, os Estados, DF e Municípios JAMAIS PODERÃO LEGISLAR DE MODO A OFERECER MENOS PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE DO QUE A UNIÃO, nas normas que forem nacionais, e não nas federais. Pode-se concluir que a competência legislativa em matéria ambiental estará sempre privilegiando a maior e mais efetiva preservação do meio ambiente, independentemente do ente político que a realize, porquanto todos receberam da Carta Constitucional aludida competência. Sobre o tema, sem contrariar a Constituição: Lei nº 6.938/81 Art. 6º [...] 5 O STF analisou a matéria desenvolvendo entendimento vinculado à competência concorrente para legislar sobre proteção ao meio ambiente em face do art. 24 da CR (ADInMC 2.396-MS. rel. Min. Ellen Gracie). 6 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico. 7 CR/88. Art. 24. § 3º. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 8 O Ministério do Meio Ambiente elaborou um roteiro básico elencando matérias que considera incluídas entre os “assuntos de interesse local”, passíveis de tratamento por lei municipal: a) licenciamento ambiental; 2) plano diretor do Município; 3) lei do uso e ocupação do solo; 4) Código de Obras; 5) Código de posturas municipais; 6) legislação tributária municipal; g) Lei do orçamento do município. 18 § 1º Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA. § 2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior. 1.2.2.2. Competência Material Competência material é a competência administrativa propriamente dita, que atribui a uma esfera de poder o direito de fiscalizar e impor sanções em caso de descumprimento da lei. Em regra, o policiamento de determinada atividade é da atribuição da pessoa de Direito Público interno dotada de competência legislativa sobre a mesma. Contudo, observa Terence Dornelles, que “a Constituição atribuiu, pela primeira vez, separadamente, competências administrativas, as quais eram, até então, automaticamente incluídas nas competências legislativas correspondentes.(...) Depois da entrada em vigor do art. 23, qualquer ente público tem competência para aplicar a legislação ambiental, ainda que a norma não tenha sido de autoria do ente que a aplica. O art. 23, VI e VII, da CR dispõe que os três níveis da federação têm competência para tomar medidas em prol da defesa do meio ambiente, da flora e fauna, contra poluição etc., ficando agora ao critério das prefeituras executar também normas federais ou estaduais, quando necessário”. A proteção do meio ambiente está adaptada à competência material comum, ou seja, é atribuída a todos os entes federados que, em pé de igualdade, exercem-na, sem, todavia, excluir a do outro, porquanto cumulativa. É prevista no art. 23 da CR/889. Por vezes, o fato de a competência ser comum a todos os entes federados poderá tornar difícil a tarefa de discernir qual norma administrativa será a mais adequada a uma determinada situação. Os critérios que deverão ser verificados para tal análise são: 1. O critério da predominância do interesse; 2. O critério da colaboração ou cooperação entre os entes federados, conforme prevê o p. único do art. 2310. Desse modo, deve-se buscar, como regra, privilegiar a norma que atenda de forma mais efetiva ao interesse comum. A Lei complementar prevista no art. 23, p. único da CR/88, deve ter como fundamento a mútua ajuda dos entes federados. Essa lei não visa e não pode visar à diminuição da autonomia desses entes, despojando-os de prerrogativas e de iniciativas que constitucionalmente possuem, ainda que não as exerçam, por falta de meios ou de conscientização política. 9 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...)VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora. 10 Art. 23. Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem- estar em âmbito nacional. 19 Essa Lei Complementar foi editada (LC nº 140/11). Os trabalhos de proteção e cooperação relativos ao meio ambiente já vêm sendo feitos conjuntamente pelos órgãos federais e estaduais com a formulação do SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente, concebido pela Lei nº 6.938/8111. O CONAMA, através da Resolução nº 237/97, procurou partilhar a competência ambiental administrativa, dispondo sobre o licenciamento ambiental a ser feito pelo IBAMA (art. 4º), estabelecendo as competências dos Estados e DF (art. 5º), determinando a área de competência
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