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CAPÍTULO 4 
AÇÃO POPULAR 
Art 5°, CRFB/88. LXXlll - qualquer cidadão é parte legítima para pro-
por ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou 
de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, 
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o au-
tor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da 
sucumbência . 
.,. Histórico, natureza jurídica e conceito 
A origem da ação popular está ligada à história do direito romano. 
Os jurisconsultos romanos denominavam actiones populares a ação que 
amparava direito próprio do povo. Era utilizada à época para a defesa de 
mares, rios, praças públicas e sepulturas, por exemplo.16 Durante a passa .. 
gem pela sociedade feudal não houve evolução da referida ação genuína 
do povo, porque a simbiose cidadão-Estado não existia nesse momento da 
história. Já no período mais moderno ela foi acolhida pela Bélgica em 1836, 
pela França em 1837 e na Itália em 1859. 
No Brasil, o primeiro texto constitucional que lhe deu guarida foi o de 
19341 não sendo mantida em 1937 face ao autoritarismo do regime, retor-
nando à história brasileira a partir de 1946, e a partir daí foi protegida pelas 
demais Constituições. 
Ressalte-se que em 1988 o seu óbjeto foi ampliado, tendo em vista 
que pelos textos anteriores a proteção da ação popular era apenas dirigi-
da ao patrimônio público das entidades federativas. 
Hoje, pode-se dizer que é um remédio constitucional, de procedimen-
to comum, colocado à disposição de qualquer cidadão para a invalidação 
de ato ou contrat.o administrativo, ilegal, ilegítimo ou ilícito e lesivo ao 
patrimônio público, cultural, histórico ou ambiental, com previsão cons-
titucional e infraconstitucional de acordo com a Lei nº 4.717/1965. O ato 
impugnado pode Ser comíssivo ou emissivo. 
16 AFONSO DA SILVA, José. Ação Popular Constitucional, doutrina e processo, 2• ed., São 
Paulo: Malheiros, 2007, pp.17 a 30. 
OAB !2•faseJ - DIREITO CONSTITUCIONAL• Flavia Bahia Martins 
A ação popular possui natureza jurídica híbrida, pois, além de remédio 
constitucional em defesa dos direitos difusos, é também uma importante 
manifestação de direito público subjetivo político, tendo em vista que só 
pode ser proposta pelo cidadão. 
... Espécies 
I> AÇÃO POPULAR PREVENTIVA: AÇÃO POPULAR REPRESSIVA: 
. 
após a consumação do dano, com prazo de 
antes de consumada a lesão s (cinco) anos para a sua propositura, na 
forma do art. 21 da Lei nº 4.7~7/65 
li> Legitimidade ativa 
A propositura da ação é exclusiva do cidadão, que em regra geral é 
o brasileiro nato ou naturalizado devidamente alistado, em gozo de seus 
direitos políticos. Analfabetos, maiores de setenta anos e os que estão 
entre dezesseis a dezoito (segundo parte da doutrina, dispensada a as-
sistência17), desde que devidamente alistados, também poderão ajuizar 
a ação popular. Os inalistáveis (estrangeiros e conscritos), os inalistados 
e as pessoas jurídicas, 18 por conseguinte, não podem ajuizar a ação. Os 
portugueses equiparados, desde que estejam devidamente alistados e se 
houver reciprocidade com os brasileiros equiparados em Portugal, pode-
rão também apresentá-la. 
Destaque-se .que a prova da cidadania para ingresso em juízo será fei-
ta mediante o título de eleitor, na forma do art. 1', § 3°, da Lei n' 4.717/65. 
... Polo passivo 
Os arts. 1' e 6' da Lei n' 4.717/1965 determinam que todas as pessoas 
jurídicas de direito público ou privado, bem como pessoas naturais, bene-
ficiárias diretas ou indiretas da lesão ao direito de todos, deverão compor 
o polo passivo da ação popular, ou seja, há um verdadeiro litisconsórcio 
passivo necessário. 
17 Nesse sentido, José Afonso da Silva, Ary Florêncio Guimarães e Nelson Carneiro, em 
AFONSO DA SILVA, José. Ação Popular Constitucional, doutrina e processo, 2• ed., São 
Paulo: Malheiros, 2007, pp. 174/175. Em sentido contrário, Manoel Jorge e Silva Neto, 
Curso de Direito Constitucional, 3• ed., Rio de Janeiro: Lumen juris, 2008, pp. 779/780. 
18 Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular (Súmula nº 3651 STF). 
Cap. 4 ·AÇÃO POPULAR 
Com isso, temos: a) pessoas públicas ou privadas e entidades mencio-
nadas no artigo 1° da Lei de ação popular; b) autoridades, funeionários ou 
administradores que tiverem autorizadl1, aprovado, ratificado ou pratica-
do o ato; c) aqueles que por omissão tiverem dado oportunidade à lesão e 
os beneficiários do ato. 
Atenção! 
• Todos os beneficiários do ato ou contrato impugnado são litiscon-
sortes necessários e a falta de citação é causa de nulidade absolu-
ta do processo; 
• A pessoa jurídica de direito público ou privado que figurar no polo 
passivo poderá: ( 1) contestar a ação, se entender que o ato é lícito 
e que o pedido não tem fundamento; (2) silenciar e atuar ao lado 
do autor. Se assim optar, apesar de figurar no polo passivo irá 
atuar como espécie de assistente simples do autor . 
.,. Condenação em honorários advocatícios e em custas pro-
cessuais 
Por força do art. 12, da Lei 4717/65, pede-se a condenação em honorá-
rios advocatícios e em custas processuais . 
.,. Produção de Provas 
Pede-se a produção de provas, tendo em vista o rito ordinário da ação 
popular, previsto no art. 7°, da Lei 4717/65 . 
.,. Condições específicas 
Hoje a ação popular existe para tutelar o patrimônio público1 a mo-
ralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cul-
tural, de forma bem aberta. A interpretação aqui deve ser a mais ampla 
possível, na medida em que o objetivo do constituinte foi o de ampliar 
esse instrumento e de fortalecer o controle da cidadania sobre a coisa 
pública. Com isso, em nossa opinião não há que se falar mais da necessá-
ria comprovação do binômio lesividade e ilegalidade do ato impugnado, 
sendo cada um dos fundamentos da ação popular tutelados de maneira 
autônoma. É possível então se afirmar que um ato legal, mas que tenha 
ferido a moralidade administrativa possa ser impugnado em sede do re-
médio constitucional. 
OAB (2• fase) - DIREITO CONSTITUCIONAL• Flavia Bahia Martins 
Ressalte-se que atos de conteúdo jurisdicional não podem ser impug-
nados por meio de ação popular, existindo as vias recursais adequadas. 
para seu combate.'' 1 · 
,. O papel do Ministério Público 
O Ministério Público participará de todas as ações populares na quali-
dade de fiscal da lei, entretanto, a Lei nº 4.717/65 ainda prevê duas outras 
hipóteses de participação: se o autor desistir da ação, serão publicados 
editais nos prazos e condições ficando assegurado a qualquer cidadão, 
bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 
(noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da 
ação (art. 9°) e, ainda: caso decorridos 60 (sessenta) dias de publicação da 
sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiro 
promova a respectiya execução, o representante do Ministério Público a 
promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave (art. 16). 
,. Tutela de Urgência 
A tutela de urgência é admitida na forma do art. 5° § 4°, da Lei 4717/65 
e, possui natureza ora de cautelar, ora de tutela antecipada, daí se aplicar 
também o art. 300, do CPC. Com isso, é importante comprovar os requi-
sitos: probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado 
útil do processo. 
No XVIII Exame de Ordem, a banca adotou a medida cautelar em sede 
de Ação Popular. 
,. A gratuidade 
De acordo com a previsão constitucional, a ação popular será gratuita 
se proposta de boa-fé (independente do êxito ou não na ação), sendo de-
terminada a sua condenação se tiver sido proposta de má-fé. 
19 "Os atos de conteúdo jurisdicional - precisamente por não se revestirem de ca-
ráter administrativo - estão excluídos do âmbito de incidênciada ação popular, 
notadamente porque se acham sujeitos a um sistema específico de impugnação, 
quer por via recursai, quer mediante utilização de ação rescisória.( ... ) Tratando-
-se de ato de índole jurisdicional, cumpre considerar que este, ou ainda não se 
tornou definitivo - podendo, em tal situação, ser contestado mediante utilização 
dos recursos previstos na legislação processual -, ou, então, já transitou em jul-
gado, hipótese em que, havendo decisão sobre o mérito da causa, expor-se-á à 
possibilidade de rescisão( ... )" (STF, Pet 2.018-AgR/SP, Segunda Turma, ReL Min. 
Celso de Mel!o, j. 22.08.2000, DJ 16.02.2001). 
Cap. 4 ·AÇÃO POPULAR 
li> Enunciados da súmula do STF 
,.,_ Súmula 365: 11Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular." 
,.,_ Súmula 101: "O mandado de segurança não substitui a ação popular." 
li> Competência 
A fixação da competência para julgamento da ação popular, na forma 
do art. 5°, caput, da Lei nº 4.717/65 levará em consideração o local de ori-
gem do ato ou omissão a serem impugnados. Normalmente, se o patrimô-
nio lesado for da União, a competência será da Justiça Federal, se estadual 
ou municipal, será da Justiça Estadual. 
Não há prerrogativa de foro funcional na Ação Popular! 
O art. 109, 1, da CRFB/88 dispõe que: compete à justiça federal julgar 
as aç5es em que esteja no polo ativo ou passivo a União, suas autarquias, 
suas fundações públicas e suas empresas públicas. As outras pessoas in-
tegrantes da administração pública não deslocam competência para a 
justiça federal. Então, nas ações contra estados, municípios e Socieda-
des de economia mista (mesmo que federal), a competência é da justiça 
estadual. 
Exemplos: 
União, Autarquia, Estados, DF, Municípios, Sociedades Empresa Pública e suas autarquias e de.Economia Mista Fundação Pública Federal fundações públicas 
Juíz Estadual de 1° grau -
Juiz Federal de 1° grau. Vara de Fazenda Pública, Juiz Estadual de 1° grau -pois são pessoas jurídicas Vara Cível (residual). 
de direito público. 
Importante ressaltar que em regra geral não há competência originá-
ria de órgão colegiado para apreciação de ação popular, 20 sendo esta do 
20 "A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mes-
mo do Presidente da República, é, via de regra, do juízo competente de primeiro grau. 
Precedentes. Julgado o feito na primeira instância, se ficar configurado o impedimen-
to de maís da metade dos desembargadores para apreciar o recurso voluntário ou 
a remessa obrigatória, ocorrerá a competência do Supremo Tribunal Federal, com 
S6 OAB !2'fasel - DIREITO CONSTITUCIONAL· Ffavia Bahia Martins 
juiz de primeiro grau (federal ou estadual}. Haverá, entretanto, competên-
cia originária do STF, i 1 nos seguintes casos: 
• 
• 
a ação em que todos os membros da magistratura sejajn direta 
ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade 
dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam 
direta ou indiretamente interessados (art. 1021 11 ''n'1 da CRFB/88); 
as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o 
Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas 
entidades da administração indireta (art. 102, 1, "f" da CRFB/88). 
base na letra n do inciso 11 segunda parte, do art. 102 da Constituição Federal" (STF, 
AO 859-QO/AP; Min. Rei. Ellen Grade; Plenário, Rei. p/ o ac. Min. Maurício Corrêa, j. 
1i.10.2001, DJ iª.08.2003). Nesse sentido, "O Supremo Tribunal Federal -por ausência 
de previsão constitucional - não dispõe de competência originária para processar e 
julgar ação popular promovida contra qualquer órgão ou autoridade da República, 
mesmo que o ato cuja invalidação se pleiteie tenha emanado do Presidente da Re-
pública, das Mesas da Câmara dos Deputados ou do Senado Federa!, ou, ainda, de 
qualquer dos Tribunais Superiores da União" (STF, Pet 2.018.AgR/SP, Segunda Turma, 
Rei. Min. Celso de Mello, j. 22.08.2000, DJ 16.02.2001). 
21 Competência originária do Supremo Tribunal para as ações contra o Conselho Na-
cional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público (CF, art. 102, 
l, r, com a redação da EC n" 45/2004): inteligência: não inclusão da ação popular, 
ainda quando nela se vise à declaração de nulidade do ato de qualquer um dos 
conselhos nela referidos. Tratando-se de ação popular, o Supremo Tribunal Fede-
ra! - com as únicas ressalvas da incidência da alínea n do art. 102, l, da Constitui· 
ção ou de a lide substantivar conflito entre a União e Estado-membro-, jamais ad-
mitiu a própria competência originária: ao contrário, a incompetência do Tribunal 
para processar e julgar a ação popular tem sido invariavelmente reafirmada, ainda 
quando se irrogue a responsabilidade pelo ato questionado a dignitário individu-
al - a exemplo do Presidente da República - ou a membro ou membros de órgão 
colegiado de qualquer dos poderes do Estado cujos atos, na esfera cível - como 
sucede no mandado de segurança - ou na esfera penal - como ocorre na ação 
penal originária ou no habeas corpus - estejam sujeitos diretamente à sua jurisdi· 
ção. Essa não é a hipótese dos integrantes do Conselho Naciona! de Justiça ou do 
Conselho Nacional do Ministério Público: o que a Constituição, com a EC nº 45(04, 
inseriu na competência originária do Supremo Tribuna! foram as ações contra os 
respectivos colegiados e não, aquelas em que se questione a responsabilidade 
pessoal de um ou mais dos conselheiros, como seria de dar-se na ação popular" 
(STF, Pet 3.674-QO{DF; Plenário, Rei. Min. Sepúlveda Pertence, j. 04.10.2006, DJ 
19.12.2006).