TEMA_14_BENS_PUBLICOS

Esta é uma pré-visualização de arquivo. Entre para ver o arquivo original

www.cers.com.br 
 
 
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
www.cers.com.br 
 
 
2 
TEMA 14 
BENS PÚBLICOS 
 
Domínio público, no sentido amplo, também conhecido como domínio eminente, é o poder de regula-
mentação exercido pelo ente estatal sobre os bens públicos e também dos bens privados que devem respeitar os 
interesses da coletividade e serem usufruídos que forma a garantir a função social da propriedade. Ou seja, é a 
manifestação do Poder de administração do Estado. 
Já no sentido estrido, domínio público é o conjunto de bens que pertencem ao poder público, que goza 
de todas as faculdades atinentes ao direito de propriedade. Ou seja, são os conhecidos bens públicos. 
De acordo com o art. 98, do CC/02: são públicos os bens do domínio nacional pertencentes as pessoas ju-
rídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. Res-
ta claro que a conceituação dos bens públicos, no entender do legislador, toma por base sua titularidade e não 
sua utilização no interesse coletivo. 
No entanto, muito embora não constem como bens públicos para a lei civil, os bens das pessoas jurídicas 
de direito privado que estejam sendo utilizados na prestação de determinado serviço público também devem go-
zar das prerrogativas de direito público, tais como as garantias de impenhorabilidade e não onerabilidade. Assim, 
mesmo não sendo abarcadas pelo conceito de bens públicos, o regime jurídico administrativo e as garantias ine-
rentes a esse regime se aplicam a esses bens, afetados ao interesse da coletividade. 
O art. 22, I da Carta Magna, estabelece que compete privativamente a União legislar acerca de Direito 
Civil, incluindo neste assunto, a competência legislativa acerca dos bens públicos. 
Importante frisar que os demais entes da federação podem expedir leis específicas acerca de uso, ocupação e 
alienação de bens, desde que em consonância com as regras gerais. 
Quanto as possíveis classificações dos bens públicos, estes podem ser divididos, quanto a sua titularidade, 
entre federais, estaduais, municipais e distritais. De outro giro, se a divisão for feita quanto a sua destinação, as-
sim se classificam: 
- bens de uso comum do povo são aqueles bens que a Administração Pública mantém para o uso nor-
mal da população, de uso livre, gratuito ou mediante a cobrança de taxas – no caso de utilização anormal 
ou privativa. 
- bens de uso especial são aqueles bens usados para a prestação de serviço público pela Administração 
ou conservados pelo Poder Público com finalidade pública. 
- bens dominicais ou dominiais são aqueles bens que não têm qualquer destinação pública e assim po-
dem ser alienados, respeitadas as condições previstas em lei, principalmente no art. 17 da lei 8666/93. 
 
Afetar o bem é dar destinação pública a bem dominical e desafetar é suprimir a destinação de bem que 
estava atrelado, de alguma forma, ao interesse público. 
Os bens públicos possuem várias garantias decorrentes do regime jurídico de direito público que lhes é 
peculiar, tais como: 
- Impenhorabilidade: Os bens públicos não podem ser penhorados em juízo para garantia de uma exe-
cução contra a fazenda pública, por exemplo. Ressalte-se que, mesmo os bens dominicais, que não estão 
atrelados a qualquer finalidade pública, gozam desta prerrogativa. 
- Não-onerabilidade: Os bens públicos não podem ser objetos de direito real de garantia, ou seja, um 
determinado bem público não fica sujeito à instituição de penhor, anticrese ou hipoteca para garantir débi-
tos do ente estatal. 
- Imprescritibilidade: A posse mansa e pacífica de particulares sobre bens públicos, por 15 anos inin-
terruptos e sem oposição do ente estatal, não enseja a aquisição da propriedade por usucapião (arts. 183, 
§3º e 191, parágrafo único, da CF/88 c/c art. 102, do CC/02, Súmula n. 340 do STF e Súmula 619, do 
STJ). 
- Alienabilidade Condicionada: Os bens públicos podem ser alienados, desde que atendidos os requi-
sitos estampados no art. 17 da Lei 8.666/93. 
 
Alienação: Os bens públicos podem ser alienados mediante doação, permuta, dação em pagamento, con-
cesssão de domínio, investidura, incorporação, retrocessão e legitimação de posse. 
 
Neste sentido, os bens públicos imóveis, tem algumas peculiaridades: 
 
 A modalidade licitatória concorrência é obrigatória. 
 Depende de autorização legislativa, ou seja, deverá ser expedida uma lei específica que autorize o ato. 
 
 
 
 
 
 
 
www.cers.com.br 
 
 
3 
 A Lei n. 9.636/98, em seu artigo 23 exige, para os bens pertencentes à União, além dos requisitos previa-
mente estipulados que a autorização do Presidente da República seja mediante regulamento. 
 No que tange à licitação, as alíneas do art. 17 estabelece algumas situações em que a mesma é dispen-
sada. 
 O art. 19 da lei 8666/93 admite a utilização do leilão para alienação de bens que tenham sido previamente 
adquiridos pelo poder público por meio de dação em pagamento ou por decisão judicial. 
 
Já para os bens públicos móveis inservíveis, apreendidos e penhorados, utiliza-se a modalidade leilão, que 
também é utilizada para alienação dos demais bens móveis avaliados, desde que não ultrapassem o valor de R$ 
1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais), analisados de forma isolada ou globalmente. 
 
Em relação a natureza dos bens públicos, a utilização pode ser: normal/comum ou anormal/especial: 
 
 A utilização normal ou comum ocorre quando o particular pretende utilizar o bem para destinação diversa 
das regras específicas estipuladas para ele. 
 A utilização especial privativa ocorre quando o particular pretende utilizar o bem para destinação diversa 
das regras específicas estipuladas para ele. Esta utilização pode ser: especial remunerada ou especial 
privativa. 
 
Já em relação a utilização de bens públicos por particulares, estas se subdividem em: 
 
 Autorização de uso: É ato discricionário e precário, independente de licitação prévia, por meio da qual o 
Estado permite a utilização anormal ou privativa de um bem público pelo particular, concedida eminente-
mente no interesse deste, desde que, por óbvio, não cause prejuízos ao interesse da coletividade. 
 
 Permissão de uso: É ato discricionário e precário, dependente de licitação prévia, por meio da qual o 
Estado permite a utilização anormal ou privativa de um bem público pelo particular, concedida eminente-
mente no interesse público. 
 
 Concessão de uso: É contrato administrativo que permite o uso de bem público de forma anormal ou pri-
vativa, usado para situações mais perenes, permanentes e que dependem de maior investimento financei-
ro do particular. Não é precária, tem prazo determinado e requer procedimento licitatório prévio, salvo as 
hipóteses de dispensa e inexigibilidade. 
 
 Concessão de direito real de uso: É contrato administrativo por meio do qual o particular passa a ser ti-
tular de um direito real de utilização de determinado bem público. Depende de licitação, sempre na moda-
lidade concorrência, independentemente do valor do contrato. 
 
 Concessão de uso especial para fins de moradia: regulamentado pela MP n. 2.220/01(alterada pela Lei 
13.465/17) que estabelece que “Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco 
anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público 
situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua 
família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da 
posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou 
rural..” 
A referida legislação ainda permite a concessão de uso coletiva ao determinar que, em caso de imóveis 
com mais de duzentos e cinquenta
metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por po-
pulação de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, cuja área 
total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por 
possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, 
desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imó-
vel urbano ou rural. 
 
 Cessão de uso: Permitir a utilização de determinado bem público por outro ente estatal, para utilização 
no interesse da coletividade. Normalmente é firmado por meio de convênio ou termo de cooperação. 
 
A aquisição dos bens ao patrimônio público trata-se da incorporação de bens que pode se dar mediante con-
tratos, por fenômenos da natureza ou, até mesmo, por meio de lei. 
 
 
 
 
 
 
 
www.cers.com.br 
 
 
4 
Ademais, a aquisição pode ser de dois tipos: 
 
 Originária: que se dá independentemente da vontade do transmitente e se designa de aquisição direta de 
bens. Nesses casos, o bem se incorpora ao patrimônio público sem nenhuma espécie de restrição ou 
ônus. 
 
 Derivada: que decorre de consenso entre as partes e transfere o bem ao patrimônio público, com todos 
os ônus que ele possuía originariamente. 
 
Na hipótese de aquisição contratual, esta pode ocorrer através de: 
 
 Compra e Venda: Contrato regulamentado pelo Código Civil em seu art. 481, por meio do qual o vende-
dor se responsabiliza por transferir a propriedade de determinado bem ao comprador, mediante o paga-
mento de preço justo acordado entre as partes. 
 
 Dação em Pagamento: É quando o ente público admite receber um bem privado em substituição a um 
débito do particular. Tem previsão no art. 356 do CC. 
 
 Resgate da eufiteuse: Sempre que o Estado for proprietário de um bem que está sujeito a enfiteuse, ca-
so o enfiteuta deixe de cumprir suas obrigações. 
 
 Permuta: É contrato por meio do qual as parte se obrigam mutuamente a dar uma coisa por uma outra 
determinada no contrato previamente. 
 
 Doação: É contrato por meio do qual uma pessoa transfere parte do seu patrimônio para o patrimônio de 
terceiro, o donatário nos moldes do art. 538 do CC. 
 
Já na hipótese de aquisição legal ou por fenômenos da natureza: 
 
 Desapropriação: É instituto com base no art. 5º, XXIV da Constituição Federal que estabelece a possibi-
lidade de aquisição dos bens pelo Poder Público mediante o pagamento de indenização prévia, justa e em 
dinheiro, desde que presentes os requisitos de utilidade ou necessidade pública ou de interesse social. 
 
 Usucapião: Chamada também de prescrição aquisitiva, configura a aquisição de determinada proprieda-
de em virtude da posse mansa e por determinado espaço de tempo continuado. 
 
 Acessão natural: O Código Civil, em seus artigos 1248 a 1253, prevê as hipóteses de acessão quais se-
jam, a formação de ilhas, a avulsão, o aluvião, o abandono de álveo, além das construções e plantações. 
Tais institutos são matéria de estudo do direito civil e ensejam aquisição da propriedade também pelo ente 
estatal. 
 
 Testamento e herança jacente: Pode-se, por meio de testamento, transferir bens ao Estado. Ademais, 
nos casos de herança jacente (sem herdeiros sucessíveis), será transferido o bem objeto dessa herança 
ao Município ou Distrito Federal, sendo transferido à União Federal se o bem estiver localizado em territó-
rios federais nos dos arts. 1819 a 1822 e 1844 do Código Civil. 
 
 Reversão de bens: Os bens da concessionária de serviços públicos que estejam atrelados à prestação 
do serviço serão transferidos ao poder concedente, ao final do contrato de concessão, mediante o paga-
mento da indenização devida. 
 
 Pena de perdimento de bens: Os bens utilizados como instrumentos dos crimes praticados ou que se-
jam produtos deste ou ainda que decorram dos proveitos auferidos com o crime serão transferidos para a 
União Federal. 
 
 Perda de bens: A lei 8429/92 (Lei de improbidade Administrativa) estabelece que a perda dos bens 
acrescidos ilicitamente é uma das penalidades aplicadas ao agentes público ou particular que pratique ato 
de improbidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
www.cers.com.br 
 
 
5 
Por fim, os bens em espécie são subdivididos em: 
 
 União: O art. 20, da CF/88 define que são bens da União: I – os que atualmente lhe pertencem e os que 
lhe vierem a ser atribuídos; II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortifica-
ções e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em 
lei; III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de 
um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele prove-
nham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limí-
trofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que 
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental 
federal, e as referidas no art. 26, II (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 46, de 2005); V – os re-
cursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI – o mar territorial; VII – os 
terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII – os potenciais de energia hidráulica; IX – os recursos mine-
rais, inclusive os do subsolo; X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos; XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. § 1º – É assegurada, nos termos da lei, 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, 
participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de ge-
ração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar 
territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. § 2º – A faixa de 
até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de 
fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão 
reguladas em lei. 
 
 Estados: O art. 26, da CF/88 traz que se incluem entre os bens dos Estados: I – as águas superficiais ou 
subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorren-
tes de obras da União; II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, ex-
cluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III – as ilhas fluviais e lacustres não per-
tencentes à União; IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
 
Frise-se que, ainda, que o texto constitucional não atribuiu aos municípios, expressamente, a titularidade de 
bens, pertencendo a estes os bens de uso comum da sociedade local como praças, vias públicas e logradouros 
públicos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
www.cers.com.br 
 
 
6