apostila gestão de projetos

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
GESTÃO DE PROJETOS NO 
SETOR PÚBLICO
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Ficha técnica:
EQUIPE DE PRODUÇÃO
COORDENAÇÃO DE PRODUÇÃO DO MATERIAL PEDAGÓGICO
Avante Brasil Informática e Treinamentos Ltda.
DIRETOR DE PLANEJAMENTO
Carlos Henrique Ferraz
DIRETOR COMERCIAL
Rômulo Moura Afonso
CONTEÚDO
Avante Brasil
COORDENADORA DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
Gislene Alves
DESIGN INSTRUCIONAL
Cláudia Vasconcelos
DIAGRAMAÇÃO E PROJETO GRÁFICO
Alissom Lázaro
3
 ÍCONES ORGANIZADORES
DEFINIÇÃO - É utilizado ao defi nir conceitos e signifi cados.
v
SAIBA MAIS- Aprofundamento de ideias, curiosidades, links de sites e tex-
tos complementares.
c
REFLEXÃO - Momento para refl etir sobre as questões apresentadas e apro-
fundar pontos relevantes.
EXEMPLO - Utilizado no momento em que exemplifi ca conteúdo ou ideias.
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APRESENTAÇÃO
Objetivos da disciplina:
Proporcionar aos participantes uma visão teórica e prática sobre elabora-
ção de projetos a partir do conhecimento de conceitos básicos e das etapas de 
elaboração e gestão dos projetos. Ao final do estudo os participantes deverão 
ser capazes de: 
• Elaborar projetos dentro de um arcabouço teórico de nível elevado;
• Acompanhar a implantação e execução dos projetos através de reuniões 
e relatórios.
Justificativa do curso: 
Nos últimos anos a elaboração e o gerenciamento de projetos têm ganhado 
reconhecimento e importância dentro das organizações. A atuação administrati-
va por intermédio de processos ganha em recursos humanos e multidisciplina-
riedade. Na esfera pública este fato não é diferente, com o advento da adminis-
tração gerencial e a necessidade de planejamento público eficiente a gestão de 
projetos tornou-se uma ferramenta de grande valia para o desenvolvimento das 
políticas públicas.
Módulo 01: Administração Pública
Unidade 1. Administração Pública
Introdução:...................................................................................................................................8
1.1 Conceituação.........................................................................................................................9
1.2 Princípios Constitucionais ...................................................................................................11
1.3 Modelos de Gestão .............................................................................................................13
Unidade 2. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ......................................... 18
2.1 Estratégia ............................................................................................................................18
2.2 Planejamento Estratégico....................................................................................................20
2.3 Metodologias de planejamento............................................................................................21
2.5 Planejamento Estratégico Público .......................................................................................27
2.6 Alinhamento Estratégico ......................................................................................................31
Módulo 02: Planejamento Estratégico
Unidade 1. Conceitos básicos de gerenciamento de projetos
Introdução:.................................................................................................................................35
1.1 Histórico da administração de projetos ...............................................................................36
1.2 O que é um Projeto .............................................................................................................36
1.3 Características de um projeto..............................................................................................37
1. 4 Papéis definidos na concepção do projeto .........................................................................37
1.5 Nomenclaturas ....................................................................................................................38
1.6 Diferenciando Projeto de Sistema, Programas e subprojeto ..............................................39
1.7 Categorias de produtos (entregas ou deliverable) do projeto .............................................39
1.8 Ciclo de Vida do Projeto ......................................................................................................39
1.9 O que é gerenciamento de projetos ....................................................................................40
1.10 As nove áreas de conhecimento em gerenciamento de projetos ......................................40
Gerenciamento do escopo ........................................................................................................44
Unidade 2. Fases da Elaboração de Projetos
FASE 1 — Termo de Abertura ...................................................................................................51
FASE 2 — Escopo do Projeto ...................................................................................................52
FASE 4 — Custos......................................................................................................................53
FASE 5 — Gerenciamento da equipe desenvolvedora .............................................................53
FASE 6 — Monitoramento .........................................................................................................53
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................... 55
Sumário
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
Módulo 01: Administração Pública
GESTÃO DE PROJETOS NO 
SETOR PÚBLICO
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
 
 Unidade 1. Administração Pública
Introdução:
Antes de adentrarmos no estudo da administração pública é interessante discutir alguns 
pontos para situarmos melhor a administração pública no espaço. O primeiro deles é o ESTADO. 
O Estado “é uma organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, 
com governo próprio e território determinado” (AZAMBUJA, 2001, P. 10). Ora, assim, o Estado 
confi gura-se como uma entidade abstrata que rege, por meio de regras, a existência social 
de determinado povo. Portanto, o Estado terá as feições de seu povo, pois, as dimensões 
antropológicas do povo serão defi nidoras da formação da nação.
Os elementos essenciais para a existência de um Estado são: o povo, o território e a 
soberania(ou poder político). O povo como visto acima é o formador do Estado, ou mesmo, a 
própria essência do Estado. Quando nos referimos ao território, temos em mente um espaço 
físico-geográfi co, dentro do qual o poder político do Estado está circunscrito. A soberania diz 
respeito ao poder político que o Estado possui para ordenar a organização social e a deliberar 
sobre assuntos de natureza coletiva. As funções essências do Estado são: o bem-estar, a 
segurança e a justiça.
Assim, passamos ao estudo da Administração Pública. 
Objetivos do módulo:
Apresentar os conceitos de Administração Pública e do Planejamento Estratégico no setor 
público.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
 1.1 Conceituação
Existem muitas defi nições para administração pública, porém, se relaciona como exemplares 
as seguintes:
Matias-Pereira (2010, p. 62), administração pública, num sentido 
amplo, designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de 
concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das 
decisões políticas e legislativas. Assim, a Administração Pública tem 
como propósito a gestão de bens e interesses qualifi cados da comunidade 
no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal.
Di Pietro (2007, p. 45), a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designaos entes que 
exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos 
incumbidos de exercer as funções em que se triparte a atividade estatal: função administrativa; 
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos 
referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que 
incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.
De igual importância, tem-se a defi nição para serviço público. 
Di Pietro (2007, p. 90), atividade material atribuída por lei ao Estado, que a exerce diretamente 
ou a delega a outrem, com o objetivo de satisfazer necessidades coletivas, regida total ou 
parcialmente pelo regime do Direito Público.
Por fi m, precisa-se determinar, com clareza, o que são órgãos públicos. 
Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é 
imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com 
atribuições específi cas na organização estatal. Cada órgão, como centro 
de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente 
funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem 
ser modifi cados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade 
orgânica (MEIRELLES, 2003, p. 66).
Por sua vez, Di Pietro (2007, p. 471) considera órgãos públicos como sendo uma unidade 
que reúne atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de 
expressar a vontade do Estado.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
Organização Administrativa do Estado
A organização da Administração Federal foi prevista pelo Decreto-Lei 200/1967 (art. 4º):
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas 
de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas
Os órgãos da Administração Direta responsabilizam-se pela direção superior, 
regulamentação e administração. Compõe-se dos Órgãos a Presidência da República (ex.: 
Advocacia-Geral da União, Secretaria Geral da Presidência da República, Corregedoria-Geral 
da União etc.) e os Ministérios.
A Presidência da República, segundo Meirelles (2003, p. 717) é órgão supremo e 
independente representante do Poder Executivo, responsável por todas as atividades 
administrativas superiores de âmbito federal, de política, planejamento, coordenação e controle 
do desenvolvimento socioeconômico do País e da segurança nacional. Os Ministérios são 
órgãos autônomos da cúpula da Administração Federal, representam a Administração Direta e 
a ele se submetem as entidades da Administração Indireta.
Para as entidades da Administração Indireta o Decreto-Lei 200/67 (art. 5º) atribuiu às 
seguintes conceituações:
• Autarquias - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receitas próprias, para executar atividades típicas da Administração Pública, 
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e fi nanceira 
descentralizada. Di Pietro (2007, p. 399) acrescentou as características previstas no 
Decreto-Lei, a sujeição ao controle ou tutela e a especialização dos fi ns ou atividades.
• Empresa Pública - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de 
atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou 
de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas 
em direito.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
• Sociedade de Economia Mista - entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União 
ou a entidade da Administração Indireta.
• Fundação Pública - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem 
fi ns lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de 
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, 
e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
Com o advento da reforma administrativa criou-se as agências, sob duas modalidades, 
agências executivas e agências reguladoras. As agências executivas, segundo Di Pietro (2007, 
p. 432) é a qualifi cação dada à autarquia ou fundação que celebra contrato de gestão com o 
órgão da Administração Direta a que se acha vinculada, visando à melhoria da efi ciência e a 
redução de custos. As agências reguladoras, segundo a mesma autora, é qualquer órgão da 
Administração Direta ou Indireta com função de regular matéria específi ca. Entenda-se que a 
fi gura do órgão regulador já existe há muito tempo no Brasil, a exemplo do Banco Central, da 
Comissão de Valores Mobiliários, do Conselho Monetário Nacional.
Saiba mais
Outros entes pertencentes à administração Indireta são as entidades paraestatais, 
compostas pelos serviços sociais autônomos, as organizações sociais e as organi-
zações da sociedade civil de interesse público.
 1.2 Princípios Constitucionais
A administração pública, em sentido formal, se compõe de um conjunto de 
órgãos instituídos para obtenção dos objetivos do governo e, em sentido 
operacional, presta o serviço público por intermédio de pessoas. 
Assim, a Constituição Federal elenca os princípios que a Administração Pública deve 
perseguir.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e efi ciência.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
Existem outros princípios inseridos na Constituição Federal, como:
• da licitação (igualdade entre fornecedores e busca pela melhor proposta);
• da prescritibilidade dos ilícitos administrativos (prescrições administrativas devido à 
inércia da Administração Pública);
• da responsabilidade das pessoas jurídicas (ressarcimento de danos causados ao 
Estado);
• da supremacia do interesse público sobre o privado;
• da fi nalidade (agir para realizar a fi nalidade a qual está vinculado);
• da razoabilidade (sensatez e coerência nos seus atos),
• da autotutela(capacidade de rever seus próprios atos) e;
• da proporcionalidade (conter excessos).
Os princípios regulam a atuação dos administradores buscando o bem geral da Nação. 
Desta forma:
• princípio da legalidade determina que o administrador atue nos termos estabelecidos 
pela lei; 
• princípio da impessoalidade leva a administração pública a tratar a todos os 
administrados sem discriminações benéfi cas ou prejudiciais, sem favoritismo ou 
perseguições; 
• princípio da moralidade obriga a administração a pautar-se pela ética; 
• princípio da publicidade trata da transparência dos atos públicos, dar os administrados 
ciência das ações da administração pública; 
• princípio da efi ciência tem por propósito alcançar os melhores resultados com os meios 
escassos de que dispõe e a menor custo.
Outros princípios são elencados por Di Pietro (2007) como a presunção de legitimidade 
ou de veracidade (presunção que seus atos são legais), especialidade (descentralização 
administrativa), controle etutela (fi scalização das atividades da administração indireta), 
continuidade dos serviços (o serviço público não pode parar), motivação (fundamentação de 
suas decisões).
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
 1.3 Modelos de Gestão
A administração pública enquanto responsável pela oferta de bens e serviços para 
satisfação das necessidades dos cidadãos, atua administrativamente. Durante o período do 
Estado absoluto esta atuação estava vinculada ao modelo de administração patrimonialista. O 
modelo patrimonialista tem como principais características: a mistura da coisa pública com a 
coisa privado, o aparelho do Estado a serviço do monarca, o status de nobreza dos servidores 
públicos, o nepotismo e a corrupção.
Com o surgimento do Estado liberal e das conquistas sociais e políticas da sociedade 
o modelo patrimonialista torna-se insustentável. Surge, então, o modelo burocrático de Max 
Weber, com o objetivo de promover a separação entre o público e o privado e acabar com o 
nepotismo e a corrupção do modelo patrimonialista. Matias-Pereira (2010, p. 113) apresenta 
como princípios do modelo burocrático o desenvolvimento, a profi ssionalização, a formação 
de carreiras, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo; todos estes princípios 
impostos por um poder legal.
Mais recentemente, como efeitos da globalização e da crise fi scal que atingiu grande 
parte dos países; além, da inadaptação do sistema burocrático para um Estado grande e 
globalizado, cria-se o New Public Management ou o modelo de administração gerencial. Este 
modelo propôs-se a voltar-se para o cidadão e para suas necessidades; institui a delegação de 
poderes, a responsabilização e a descentralização; pugna pela gestão fl exível, com incentivos 
à criatividade e inovação, estruturas horizontais; se orienta por resultados, o planejamento e 
indispensável e, os controles são concomitantes.
Controle da Administração Pública
No direito administrativo, os controles assumem tipo e formas que variam de acordo com o 
Poder, o órgão ou autoridade que o exercita. 
Meirelles (2003, p. 637) reconhece o controle da própria administração 
sobre seus atos (controle administrativo), o controle do Poder Legislativo 
sobre determinados atos e agentes (controle legislativo ou parlamentar) 
e o controle da legalidade dos atos pelo Poder Judiciário (controle 
judiciário ou judicial). Dependendo do fundamento os controles poderão 
ser hierárquicos ou fi nalísticos; consoante a localização do órgão que o 
realiza poderá ser interno ou externo; segundo o momento em que se realiza 
poderá ser prévio (preventivo), concomitante (sucessivo) ou subseqüente 
(corretivo) e, conforme o aspecto controlado poderá ser da legalidade ou 
do mérito.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
A Constituição Federal vigente (art. 70 a 75) institui dois sistemas de controle, o interno 
e o externo. O controle interno tem caráter administrativo e é realizado pela própria estrutura 
administrativa do Poder onde se encontra. O controle externo tem caráter político e é exercido 
pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de contas. Os controles em síntese buscam 
fi scalizar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestores públicos; avaliar 
resultados de programas de governo; avaliar a efi ciência e efi cácia da gestão orçamentária, 
fi nanceira e patrimonial; e, fi scalizar aplicação de recursos. Além destes organismos, a 
Constituição Federal (art. 129) confere poderes de controle, também, ao Ministério Público, 
tornando-o mais uma instância fi scalizadora.
Di Pietro (2007) reforça a tese de fi scalização e correção que a Administração Pública, 
em sentido amplo, exerce sobre sua própria atuação, no aspecto da legalidade e mérito, por 
iniciativa própria ou mediante provocação. Segundo a mesma autora, na esfera federal, existe 
um controle de supervisão ministerial que abrange órgãos da Administração.
Por sua vez, a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, determinou (art. 76) os seguintes 
controles: da legalidade dos atos de execução orçamentária, de forma prévia, concomitante e 
subsequente; da fi delidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e 
valores públicos; e, do cumprimento dos programas de trabalho.
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, patrocinado pelo ex-ministro Luiz Carlos 
Bresser-Pereira, em diversos momentos se refere aos controles na administração pública, 
comparando-os sob a ótica de duas formas de administração pública, a burocrática e a gerencial 
(PDRAE, 1995, p. 41) as quais acredita existirem na administração pública brasileira. O sistema 
de controle do modelo gerencial atua por intermédio de três mecanismos fundamentais: o Estado, 
o mercado e a sociedade civil. Especifi camente sobre o controle administrativo, buscava-se um 
controle estratégico, baseado em resultados e performance, ágil e com atuação concomitante.
O Controle Externo
Os órgãos de controle exercem suas atribuições, geralmente, via auditorias, fi scalizações 
e avaliações. Albuquerque (2007) esclarece que o Tribunal de Contas da União – TCU utiliza 
a auditoria de natureza operacional, dividindo-a em duas modalidades, de desempenho 
operacional (economicidade, efi ciência e efi cácia) e avaliação de programas (efetividade).
As atribuições constitucionais e exclusivas do controle externo estão expressas no art. 
71 da Constituição Federal. Entre todas as relacionadas interessa ao estudo a autorização 
constitucional para realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
fi nanceira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes 
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
Legislativo, Executivo e Judiciário, dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, 
bens e valores públicos da administração direta e indireta, fundações e sociedades instituídas e 
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio 
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
Conforme já visto anteriormente, o controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas 
da União, utilizando-se das ferramentas da auditoria e inspeção. O instituto das auditorias no 
âmbito desse controle foi regulamentado pela Portaria nº 280/2010. 
Saiba mais
O manual de normas de auditoria do Tribunal de Contas da União classifi ca as au-
ditorias em duas naturezas, de regularidade – examina a legalidade e legitimidade 
quanto aos aspectos contábil, fi nanceiro, orçamentário e patrimonial; e, operacional 
– examina a economicidade, efi ciência, efi cácia e efetividade das organizações, 
programas e atividades governamentais e tem como fi nalidade avaliar o desempe-
nho e aperfeiçoar a gestão pública.
O diagrama insumo-produto demonstra as dimensões das auditorias operacionais.
Efi tividade
Efi dência
Efi dência
Compromisso 
objetivos 
deferidos
Ação/Produção 
ações 
desenvolvidas
Produto 
bens e serviços 
providos
Resultados 
objetivos 
atigidos
Insumos 
recusos 
alocados
Economicidade
Figura 8 – Diagrama de Insumo-Produto
Fonte: Adaptado de ISSAI 3000/11.4,2004 (Manual de auditoria operacional do TCU, 2010)
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
O Manual de Auditoria Operacional do TCU (2010) apresenta a seguinte 
defi nição para as dimensões: economicidade refere-se aos custos dos 
recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometer 
padrões de qualidade; eficiência é a relação entre os produtos originados 
por uma atividade e os custos empregados; efi cácia é o grau de alcance 
das metas programadas; efetividade é o resultado de uma intervenção em 
termos de efeito sobre a população-alvo e os objetivos pretendidos.
O Controle Interno
O controle interno no âmbito da administração pública foi inicialmente previsto no art. 75 
da Lei nº 4.320/64, o qual defi ne a extensão das atribuições do controle interno: a legalidade 
dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento 
ou a extinção de direitos e obrigações; a fi delidade funcional dos agentes da administração, 
responsáveis por bens e valores públicos; e, o cumprimento do programa de trabalho expresso 
em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
A Constituição Federal determina que os Poderes da União devem manter sistema de 
controle interno integrado, defi nindo com as fi nalidades: avaliar o cumprimento das metas 
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da 
União; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à efi cácia e efi ciência, da gestão 
orçamentária, fi nanceira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem 
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das 
operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; e, apoiar o 
controle externo no exercício de sua missão institucional.
O controle interno no âmbito do Poder Executivo é exercido pela Corregedoria Geral da 
União. As atividades do sistema de controle interno do Poder Executivo foram regulamentadas 
pela Instrução Normativa SFCI nº 1 (2001). As fi nalidades descritas na CF são mantidas no 
referido manual e defi nidas como atividades precípuas a avaliação: do cumprimento das 
metas do plano plurianual; da execução dos programas de governo (execução de metas/
alcance dos objetivos/adequação do gerenciamento); execução do orçamento; da gestão dos 
administradores; aplicação dos recursos públicos; aplicações e subvenções; e, controle de 
operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
Para exercer suas atividades legais o sistema de controle interno se utiliza do instituto 
das auditorias e fi scalizações. As auditorias classifi cam-se em de avaliação da gestão, de 
acompanhamento, contábil, operacional e especial. As fi scalizações avaliam a execução dos 
programas de governo relacionados ou não nos orçamento da União e/ou no plano plurianual.
De semelhante importância é a Resolução nº 1.135/08 do Conselho Federal de Contabilidade 
que assim entende o controle interno na esfera pública.
O Controle interno sob o enfoque contábil compreende o conjunto de recursos, métodos, 
procedimentos e processos adotados pela entidade do setor público, com a fi nalidade de:
a. Salvaguardar os ativos e assegurar a veracidade dos componentes patrimoniais;
b. Dar conformidade ao registro contábil em relação ao ato correspondente;
c. Propiciar a obtenção de informação oportuna e adequada;
d. Estimular adesão às normas e às diretrizes fi xadas;
e. Contribuir para a promoção da efi ciência operacional da entidade;
f. Auxiliar na prevenção de práticas inefi cientes e antieconômicas, erros, fraudes, 
malversação, abusos, desvios e outras inadequações.
O controle interno deve ser exercido em todos os níveis da entidade do setor público 
compreendendo:
a. a preservação do patrimônio público;
b. o controle da execução das ações que integram o programa;
c. a observância às leis, aos regulamentos e às diretrizes estabelecidas. 
 
Não obstante, toda a normatização existente, o controle interno deve atuar como consultor 
da administração, auxiliando-a a alcançar seus objetivos de forma regular e efetiva. Assim, 
entende-se o controle interno como importante para as organizações públicas.
A incorporação de uma auditoria interna nos diferentes níveis da administração pública possui 
algumas dimensões, duas delas particularmente importantes: a primeira, que o gestor deve 
gerir a coisa pública seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e efi ciência; e a segunda, que a auditoria interna é o instrumento de 
controle capaz de catalisar informações estratégicas sobre os atos e fatos de sua gestão, 
inclusive antecipando-se ao controle externo, o que para o gestor é de extrema importância, 
tendo em vista que ele responde diante dos tribunais de contas ou outros órgãos externos de 
controle (MAÇOLA, 2011, p. 83).
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
 Unidade 2. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
 2.1 Estratégia
O interesse pela estratégia, segundo Ansoff (1990), deve-se, primeiramente, ao ambiente 
externo, cuja mutação e descontinuidade impõem à organização a necessidade de se adaptar 
a novos desafi os, ameaças e oportunidades.
Embora conceituar estratégia não seja uma tarefa fácil, Porter (1996) se dedicou a ela, 
dizendo que estratégia é a criação de uma posição única e valiosa, que envolve um conjunto 
de diferentes atividades. Mais adiante, o autor acrescenta que é, também, fazer escolhas num 
ambiente competitivo, e destaca a escolha do que não fazer como essência da estratégia. 
Finalmente, completa sua conceituação explicando que estratégia é a criação de compatibilidade 
entre as atividades de uma empresa. Sugere, ainda que o sucesso da estratégia depende de 
fazer muitas coisas bem e não apenas algumas, além de ser necessário buscar a integração 
entre elas.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
 
Quinn (2001) defi ne estratégia como o padrão ou plano que integra as 
principais metas, políticas e sequência de ações de uma organização. Esta 
defi nição reforça o entendimento de Ansoff (1990) de que estratégia é um dos 
vários conjuntos de regras que orientam o comportamento organizacional 
e cujas características específi cas seriam o estabelecimento de direções 
gerais para o crescimento e desenvolvimento da organização. O foco da 
organização em áreas defi nidas como estratégicas, representa um meio 
para alcançar objetivos. 
Existem aproximadamente dez Escolas de pensamento estratégico: Design, Planejamento, 
Posicionamento, Empreendedora, Cognitiva, Aprendizado, Poder, Cultural, Ambiental e de 
Confi guração e cada uma delas possui uma conceituação para estratégia segundo a sua 
orientação (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). Contudo, pontos de convergência 
são identifi cados: (1) a organização usa a estratégia para lidar com mudanças ambientais; (2) a 
estratégia é não estruturada, não rotineira e não repetitiva; (3) decisões estratégicas afetam o 
bem-estar geral da organização; (4) a estratégia atua sobre os processos pelos quais as ações 
são decididas; (5) as estratégias não são puramente deliberadas; (6) estratégias existem em 
níveis diferentes; e, (7) estratégias envolvem vários níveis de pensamento.
A afi rmativa sobre a importância da estratégia para o sucesso das organizações é defendida 
por autores como Thompson Jr. et al. (2008), que sustentam que a estratégia determina como 
os negócios serão conduzidos, como ela proporciona maiores possibilidades de obtenção de 
bons resultados e unifi ca o esforço de diversos departamentos; e por Quinn (2001), que assegura 
que a estratégia ajuda a ordenar e alocarrecursos, tornando os objetivos viáveis.
Uma questão primordial para o tema estratégia diz respeito à defi nição de 
quando se deve recorrer a ela. Na visão de Ansoff (1990), a estratégia é 
essencial quando existem mudanças rápidas e descontínuas no ambiente 
da empresa. O mesmo pode ocorrer quando os objetivos da organização 
mudam radicalmente. Nestes momentos, a ausência da estratégia leva os 
departamentos organizacionais a optarem por soluções contraditórias.
A adoção de estratégias para condução dos negócios ou atividades das organizações não 
é algo fácil. Ansoff (1990) cita como difi cultadores a natureza altamente política dos processos 
organizacionais; o descompasso entre o processo político e a racionalidade estratégica; a 
manutenção de estruturas de poder; os confl itos entre operações e atividade inovadoras; a 
difi culdade de agir estrategicamente por questões estruturais (competências, capacidades, 
motivação, gerenciamento); o conhecimento do ambiente interno e externo.
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Na esfera pública, a difi culdade de adoção de estratégicas não é menos difícil, Garcia 
(2000) cita os seguintes difi cultadores: improvisação, intenções vagas, sem indicações de como 
realizar as ações, interesses político-partidários dos vencedores das eleições, desinteresse dos 
altos escalões, entendimento do planejamento público como planejamento econômico.
Em sentido contrário, Kaplan e Norton (2006) defi nem os princípios de gestão favorecedores 
da implementação da estratégia: a mobilização da alta liderança executiva para arquitetar as 
mudanças; a tradução da estratégia por meio da defi nição de indicadores, metas e mapas 
estratégicos; o alinhamento de toda a organização com a estratégia; a motivação dos empregados 
utilizando-se da capacitação, da remuneração e da comunicação; e, o gerenciamento para 
integrar a estratégia ao planejamento, aos orçamentos e aos sistemas de informação.
 2.2 Planejamento Estratégico
Planejamento estratégico é “um planejamento formal para produzir um resultado articulado, 
na forma de um sistema integrado de decisões” (MINTZBERG, 2004, p. 12). O modelo de 
planejamento estratégico convencional é formado pela formulação de objetivos e estratégias 
e da implementação de programas e ações. Atualmente, pode-se acrescentar ao modelo a 
análise de cenários e o monitoramento e avaliação. 
Embora os objetivos e metas estabelecidos no plano tenham direcionamento para áreas 
fi m, toda a organização deve atuar estrategicamente, inclusive as áreas de apoio.
Para Morrison e Wilson (1996),em um mundo de constantes mudanças precisamos de 
um modelo de planejamento que nos permita antecipar o futuro e usar essa antecipação em 
conjunto com uma análise da nossa organização (cultura, missão, pontos fortes e fracos) para 
defi nir questões estratégicas (desenvolvimento da visão, estratégica e planos).
Oliveira (2006) associa o planejamento de políticas públicas às atividades de elaboração 
de um plano. O autor acrescenta à elaboração do plano a fase de implementação, ainda, que 
no caso brasileiro o planejamento sempre esteve ligado à elaboração de planos e ao controle.
Ao longo do tempo houve o aparecimento de diversas correntes de pensamento sobre o 
planejamento. A corrente da reforma social, que tem o Estado como orientador da sociedade, 
busca a institucionalização e a efi cácia da ação do Estado; a corrente da análise política que 
busca as melhores ações do Estado por meio da racionalidade limitada. 
Friedmann (2006) cita sete fases identifi cáveis desta corrente: [1] formulação de metas e 
objetivos; [2] identifi cação das principais alternativas para atingir as metas; [3] consequências 
de cada uma das alternativas; [4] avaliação das consequências em relação aos objetivos; [5] 
decisão baseada em informações fornecidas pelos passos anteriores; [6] implementação por 
meio de instituições; e, [7] feedback dos resultados obtidos. Na corrente da aprendizagem social, 
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o planejamento se aprende fazendo, o conhecimento provém da experiência. Na corrente da 
mobilização social, o planejamento é uma forma de política que deve vir da ação coletiva direta 
de baixo (FRIEDMANN, 2006, p. 105). 
De uma forma simplista as principais abordagens utilizadas pelas diversas metodologias de 
planejamento são: Análise de ambiente SWOT - avaliação da forças e fraquezas do ambiente 
interno e das ameaças e oportunidades do ambiente externo; Análise dos stakeholders - 
expectativas dos stakeholders e negociação com parceiros; Construção de Cenários - 
Identifi cação de futuros possíveis, probabilidades e impactos de acontecimentos futuros; 
Benchmarking - identifi cação das melhores práticas em sua área de atuação.
 2.3 Metodologias de planejamento
BalancedScoredCard
Iniciamos esta exposição defi nindo o que é o método BSC e a sua utilidade, segundo os 
seus maiores criadores, Kaplan e Norton:
O Balanced Scorecard é mais do que um sistema de medidas táticas ou 
operacionais. Empresas inovadoras estão utilizando o Balanced Scorecard 
como um sistema de gestão estratégica para administrar a estratégia a longo 
prazo ... Conforme cresce a adoção do Balanced Scorecard, as empresas 
constatam que ele pode ser utilizado para: Esclarecer e obter consenso 
em relação à estratégia. Comunicar a estratégia a toda a empresa. Alinhar 
as metas departamentais e pessoais à estratégia. Associar os objetivos 
estratégicos com metas de longo prazo e orçamentos anuais. Identifi car e 
alinhar as iniciativas estratégicas. Realizar revisões estratégicas periódicas 
e sistemáticas. Obter feedback para aprofundar o conhecimento da 
estratégia e aperfeiçoá-la. (1997, p. 9-20).
Excelente observação fi zeram Mônica Calijuri, Jorge Scarpin e Maria Aparecida Scarpinsobre 
o BSC e a administração das organizações públicas:
Administrar com efi cácia o órgão público, buscando a utilização racional de recursos é o objetivo 
principal que deve permear as organizações públicas. Neste cenário, é importante traçar 
estratégias que visem ao bem estar da população e a satisfação do contribuinte, fi nanciador 
do órgão. O Balanced Scorecard, inicialmente utilizado somente em empresas privadas, vem 
se tornando uma poderosa ferramenta gerencial para auxiliar a administração estratégica das 
organizações públicas. Ele traduz a missão e a estratégia das organizações num conjunto 
abrangente de medidas de desempenho que serve de base para um sistema de medição e 
gestão estratégica. (2003)
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O BSC tem focono desempenho organizacional sob quatro perspectivas: fi nanceira, 
dos clientes, dos processos internos e da aprendizagem e do crescimento. Kaplan e Norton 
(1997) esclarecem que o BSC conservou a perspectiva fi nanceira tradicional, por compilar 
as consequências econômicas das ações consumadas, demonstrando a exatidão ou não 
do planejamento. Na perspectiva do cliente, procura-se identifi car segmentos de clientes e 
mercados, atuando no sentido de garantir a sua fi delidade. Os processos internos são vistos 
como aqueles, já existentes ou novos, que devem alcançar a excelência para atender os 
objetivos dos clientes e fi nanceiros. A defi nição de aprendizado e crescimento nos coloca frente 
à infraestrutura (pessoal, sistemas e procedimentosorganizacionais) necessária para obtenção 
dos objetivos de longo prazo.
Conhecidas as perspectivas do método, defi ne-se a Visão e a Missão da organização a 
qual deverá ser satisfatoriamente divulgada e inculcada nos funcionários e colaboradores. Esta 
operação trará maior adesão no momento de implantação das novas estratégias.
O Balanced Scorecard trabalha com a fi gura das Unidades Estratégicas de Negócios, que 
Kaplan e Norton (1997) defi nem como unidades que executam atividades ao longo de toda a 
cadeia de valores da organização, além de possuir seus próprios produtos, clientes, canais de 
marketing e uma estratégia bem defi nida.
Serão defi nidos, a seguir, os objetivos internos e externos, e, confi gurados os planos de 
ação, neste momento é importante a defi nição das metas e indicadores de desempenho. A 
defi nição dos objetivos inicia pela análise das ameaças ou oportunidades do ambiente externo, 
dos pontos fortes e fracos do ambiente interno.
Refl exão 
Os objetivos deverão estar associados às estratégias que combinam os pon-
tos fortes e francos do ambiente interno com as ameaças e oportunidades do 
ambiente externo. As estratégias devem estar alinhadas com as perspectivas do 
método.
O processo estratégico da organização é demonstrado através do Mapa Estratégico, onde 
os objetivos estão interrelacionados a partir das relações causa-efeito, é e formado a partir das 
perspectivas do BSC.
O controle e acompanhamento do planejamento são feitos via sistemas de informação. 
Os sistemas de informação fornecem o feedback necessário e promovem o aprendizado e o 
conhecimento.
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Quadro Lógico - QL 
Segundo Pfeiffer (2000):
O QL consiste de um conjunto de conceitos interdependentes que descrevem de um modo 
operacional e organizado numa matriz os aspectos mais importantes de um projeto de 
intervenção. Essa descrição permite, em primeiro lugar, verifi car se um projeto está bem-
estruturado e, em segundo lugar, o acompanhamento sistemático e uma avaliação mais fácil e 
mais objetiva.(PFEIFFER, 2000, p. 83).
Acrescente-se que a estrutura do QL fornece uma apresentação estruturada de um projeto, 
declarando a relação causal entre os níveis: atividades/resultados, resultados/objetivo do projeto 
e objetivo do projeto/objetivo superior. 
Com esta breve explicação do QL, já estamos aptos a adentrar um pouco mais nas 
especifi cidades do método. Os seus quatro pontos primordiais são: a Lógica da Intervenção, 
os Indicadores comprobatórios do alcance dos resultados, as Fontes de Comprovação dos 
indicadores e, as Suposições Importantes que podem afetar o projeto.
A Lógica da Intervenção procura defi nir a situação problema que se pretende resolver e 
utiliza-se dos seguintes procedimentos: defi nição do Objetivo Superior do Projeto – ligado à 
missão da organização, amplo, alcançável e de função orientadora das ações e atividades; 
Objetivo do Projeto – exprime a nova situação que se apresentará com a resolução da 
situação problema; 
Resultados – bens ou serviços produzidos pelo projeto e que logicamente relacionado com 
as atividades permitirá o alcance do objetivo do projeto; 
Atividades Principais – ações planejadas visando à obtenção de resultados sufi cientemente 
consistentes que levem ao objetivo do projeto; e
Insumos/Recursos – referem-se aos recursos e insumos exigidos por cada atividade e 
que permitirão a sua realização.
Os Indicadores são expostos por Pfeiffer (2000) como uma descrição 
operacional dos objetivos e dos resultados e cuja forma de mensuração é 
baseada em fatos e evidências. A função dos Indicadores foi assim defi nida 
por Pfeiffer, “caracterizar mais detalhadamente os objetivos e resultados, 
estabelecendo o que e quanto se pretende alcançar e fornecer uma base 
para o acompanhamento e a avaliação do planejado”. 
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Os principais tipos de indicadores são: de Impacto – relacionado ao objetivo superior, de 
Efeito – relacionado ao objetivo do projeto, de Resultado – relacionado aos resultados das 
atividades, de Processo – relacionados às atividades do projeto.
As Fontes de Comprovação determinam o local onde encontraremos informações e dados 
sobre os indicadores, estas fontes podem ser estatísticas governamentais, dados gerados por 
sistemas, pesquisas, publicações e outras e devem ser confi áveis e adequadas as situações 
que se apresentam.
As Suposições Importantes são fatores externos a organizações e que por sua força podem 
afetar o projeto, colocando em risco o alcance dos resultados, e merecem especial atenção. A 
avaliação destes riscos pode determinar a interrupção de um projeto já no seu nascimento, ou 
determinar a realização de atividades que minimizem os seus efeitos danosos.
Os benefícios gerados pelo QL na asserção de Peter Pfeiffer são:
Dentro das funções gerenciais, as que são principalmente apoiadas pelo QL são: planejamento, 
comunicação e controle. O processo do planejamento compreende todos os aspectos da 
concepção, da análise, da criação de idéias e propostas e, principalmente, da defi nição do 
lugar aonde se pretende chegar: os objetivos. ... Quando aplicadas todas as ferramentas para 
a elaboração do QL, tais como workshops participativos, visualização, diagnósticos qualitativos 
etc..., as pessoas e as organizações envolvidas entendem melhor porque essa opção e não uma 
outra, o que fortalece a identifi cação com o produto QL e seu conteúdo, e facilita a comunicação 
durante todo o processo da implementação ... a elaboração de um QL não signifi ca que todos 
os problemas de entendimento estejam resolvidos, mas a sua solução torna-se mais fácil. ... A 
vantagem de um QL não diz respeito apenas aos diversos atores envolvidos num projeto, mas 
também à comunicação interna. Ele é um instrumento que ajuda o gerenciamento da equipe 
por meio dos objetivos, indicadores e das atividades previamente defi nidas ... E, como um 
mapa geral do percurso do projeto, o QL facilita também o controle. (2000, p. 113).
Planejamento Estratégico Situacional – PES
O Planejamento Estratégico Situacional trabalha com a conceituação de planejamento de 
forma distinta.
Planejar signifi ca pensar antes de agir, pensar sistematicamente, com método; explicar 
cada uma das possibilidades e analisar suas respectivas vantagens e desvantagens; propor-se 
objetivos. É projetar-se para o futuro, porque as ações de hoje terão sido efi cazes ou inefi cazes, 
dependendo do quepode acontecer amanhã e do que pode não acontecer. O planejamento é a 
ferramenta para pensar e criar o futuro porque contribui com um modo de ver que ultrapassa as 
curvas do caminho e chega à fronteira da terra virgem ainda não-palmilhada e conquistada pelo 
homem. Essa visão ampla serve como suporte das decisões de cada dia: os pés no presente e o 
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Gestão de Projetos no Setor Público
olhar no futuro. É, portanto, uma ferramenta vital. Ou sabemos planejar ou estamos condenados 
à improvisação. (HUERTAS, 1996, p.12)
O PES foi concebido para atender o governo (administração pública) ou órgãos que não 
atuem exclusivamente no mercado, mas tenham envolvimentos político, econômico e social. 
O foco de atenção está nos problemas – este foco se defi ne da seguinte forma: descrição do 
problema, planejamento do ataque às suas causas, análise da viabilidade política do plano de 
ataque e realização das operações planejadas. 
O PES seconstitui de planos de ação, compostos de operações que demandam recursos 
e geram produtos. As operações são produzidas a partir de meios estratégicos. 
O processo de planejamento possui quatro momentos:
1 - O momento explicativo – compreensão da realidade e identifi cação dos problemas que os 
atores sociais apresentam. 
2 - O momento normativo-prescritivo – formulação do plano, produção de respostas de ação 
em contexto de incertezas e surpresas; neste momento desenham-se às operações e se 
identifi ca os nós críticos (causas críticas dos problemas). 
3 - O momento estratégico – onde são formuladas as propostas estratégicas para tratar as 
operações. 
4 - Momento tático-operacional – criação do processo contínuo de ações com o suporte do 
plano.
Uma característica marcante do Planejamento Situacional é a importância dada aos atores 
ou stakeholders envolvidos nos problemas, pois a análise está centrada em suas percepções e 
pontos de vista.
Para atuar com incertezas do futuro, o PES procura auxílio na construção de cenários, 
assim explicados por Denise Rieg e Targino Filho, in verbis: 
Trabalha-se com cenários que podem ser de três tipos: teto, que traz as melhores condições 
sobre o futuro que o planejador consegue vislumbrar; piso, que traz as piores condições; e 
centro, que é o mais provável na visão do planejador. (2002, p.6)
É conveniente expor que o planejamento estratégico situacional é bastante complexo e não 
será, verdadeiramente, utilizado em todos os problemas detectados, para aqueles de menor 
complexidade, o PES utiliza-se das metodologias de planejamento ZOPP e MAPP. 
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Gestão de Projetos no Setor Público
Planejamento por Objetivos - Método ZOPP
O planejamento por objetivos pressupõe a participação de todos os envolvidos no processo, 
possui um enfoque participativo. Este modelo de planejamento atua com a formação de grupos 
que deverão atuar na resolução de determinado problema. 
Refl exão 
O Planejamento se inicia com a análise dos envolvidos na situação problema 
proposta, estes envolvidos devem ser de áreas de atuação diferentes. A seguir 
passa-se a análise da situação problema, cujo interesse principal e a elaboração 
de uma hierarquia de objetivos com alternativas de solução. Lembrando, que se 
deve trabalhar com apenas um problema central com a amplitude defi nida pelo 
grau de conhecimento da equipe de trabalho.
Conhecido o problema central, resta-nos defi nir os objetivos, que terão a função de 
“possibilitar a solução de problemas e modifi car situações detectadas como indesejáveis” 
(Bolay, 1993, p. 36). Os objetivos devem ser analisados segundo o método proposto por Bolay: 
Na Análise de Objetivos, o importante é transformar a lógica causal (se causa A, então efeito B) em lógica 
operacional (meio X, para atingir fi m Y). Para tanto, o mais adequado é armar a Árvore de Problemas de cima 
para baixo, quando devem ser repetidas as perguntas: “conseguimos transformar a relação causa-efeito em 
uma relação meio-fi m justifi cável?”; As causas dos problemas foram reformuladas com tal intensidade e 
abrangência que elas são sufi cientes para se atingir o Objetivo do nível acima?” ... No todo, porém, a análise 
de avaliação dos Objetivos e das relações meio-fi m, só pode ser feita de forma relativamente genérica, pois 
neste nível de planejamento ainda não se dispõe de quantifi cações. 
Para que sejam alcançados os objetivos propostos, entra em cena o planejamento das 
alternativas possíveis. Bolay (1993) entende que a escolha de alternativas deve consideraros 
seguintes fatores: custo/benefício, relevância, viabilidade técnica, impactos desejados, custos 
de manutenção, concorrências, impactos ambientais e riscos previsíveis.
Munidos de uma base informativa adequada, caminhamos para o alvo do trabalho a Matriz 
de Planejamento do Projeto – MPP. Nesta matriz será defi nido um objetivo superior, um objetivo 
para o projeto, os resultados e as atividades correspondentes. Uma MPP deve prever, também, 
os Pressupostos Importantes ao Projeto – fatores externos, não controláveis pela equipe de 
trabalho e necessários ao sucesso do projeto ou programa; e, os Indicadores de Desempenho, 
assim defi nidos por Bolay:
Os indicadores devem descrever concretamente o que se pretende com os Objetivos estabelecidos, 
e devem ser formulados de acordo com o objetivo específi co em questão. Eles obrigam o grupo de 
planejamento a uma revisão e precisão dos objetivos e possibilitam uma clareza sobre a magnitude 
do projeto. Os Indicadores formam uma base para a avaliação do projeto e permitem que o grau de 
consecução dos objetivos possa ser medido e controlado. (BOLAY, 1993, p. 64).
Finalizando o processo encontramos o controle da execução que é feito a partir da medida 
em que os indicadores são satisfeitos.
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 2.5 Planejamento Estratégico Público
Os primeiros planejamentos governamentais datam de 1942, o Plano Quinquenal de Obras 
e Reaparelhamento da Defesa Nacional e o Plano de Obras de 1943. A seguir é criado o Plano 
Salte (1947) que priorizou as áreas de saúde, alimentação, transporte e energia. Em 1946, um 
dos mais bem sucedidos planos de longo prazo, o Plano de Metas do Governo de Juscelino 
Kubitschek, atuou principalmente nas áreas de energia, transportes, indústria e infraestrutura 
do Estado.
Na década de 1960 surgiram três planos: Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico 
e Social, Plano de Ação Econômica do Governo e o Plano Decenal de Desenvolvimento 
Econômico e Social. Estes planos se concentraram especialmente em reformas de base, na 
política monetária e na reorganização administrativa. 
Com a sanção da Lei 4.320 em 1964 (art. 23 e seguintes) surgem as primeiras normas 
sobre o planejamento de longo prazo, sob o título de Quadro de Recursos e de Aplicação 
de Capital (MACHADO Jr. E REIS, 2002/2003, p. 74). Esse plano seria vinculado à proposta 
orçamentária anual e teria a fl exibilidade de aprovação por Decreto do Poder Executivo. Os 
fatores inovadores, que serviram de base para os planos atuais, foram: o processo de previsão 
contínuo; a correlação dos programas com metas objetivas de realização; e a previsão trienal 
para execução dos programas.
Na década de 1970 reinaram os Planos Nacionais de Desenvolvimento. 
Após a Constituição de 1988 (art. 165) o Brasil convive com os Planos Plurianuais, 
inicialmente destinados apenas ao cumprimento de exigência constitucional e baseados no PPA 
2000/2003 como instrumentos de planejamento do governo federal. Este plano, segundo Castro 
(2010), teve como perspectiva consolidar valores da nova administração pública, ou seja, o 
Estado que serve a sociedade, gestão empreendedora, foco no cidadão, cultura gerencial e 
controle social. O PPA 2004/2007 não apresentou grandes inovações, limitou-se ao lançamento 
do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.
A estratégia governamental está expressa no plano plurianual, em seus programas, ações e 
objetivos. O PPA 2008/2011 congrega um portfólio de obras públicas estratégicas para superar 
os gargalos do crescimento da economia e promover o desenvolvimento do País (Projeto de Lei 
do Plano Plurianual 2008/2011 - Mensagem Presidencial nº 650). 
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
Refl exão 
Como já foi dito anteriormente, o planejamento estratégico do governo federal é 
expresso no Plano Plurianual. O PPA, como um dos instrumentos de planejamen-
to previstos na Constituição Federal, organiza os principais objetivos, diretrizes 
e metas da Administração Pública Federal (APF) para o período de quatro anos 
e deve orientar os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais. 
Nesse sentido, o PPA é um instrumentode planejamento mediador entre o plane-
jamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos 
recursos públicos a cada exercício (Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008/2011 
- Mensagem Presidencial nº 650). 
Plano Plurianual
Matias-Pereira (2009) defi ne como mudança fundamental do planejamento a transição 
do planejamento normativo para o direcionamento estratégico que começa a ser discutido e 
adotado nas organizações públicas. Tal qual a visão de Matias-Pereira (2009, apud Marcelino, 
Matias-Pereira e Berbert, 2008) de que nas últimas três décadas as práticas de planejamento 
passaram a ser aplicadas de forma mais consistente, dado o enfoque gerencial e a ênfase nos 
conceitos de efi ciência, efi cácia e efetividade governamental. 
O plano plurianual tem como princípios efi ciência, efi cácia e efetividade (Lei 11.653/2008, 
art. 7º). Outra questão discutida por Matias-Pereira (2009) e totalmente harmonizada com o 
PPA refere-se à sua temporalidade, ou seja, o planejamento estratégico tem horizonte temporal 
menor que o planejamento de longo prazo. Para Core (2006), já no exercício de 2000, o esquema 
de planejamento e orçamento continha uma metodologia direcionada a uma visão estratégica, a 
identifi cação de problemas, à concepção de programas relacionados à solução dos problemas, 
à identifi cação de produtos e objetivos com mensuração por meio de indicadores, a gestão e a 
responsabilização, resultando num processo de planejamento e orçamento.
Assim, utilizando-se o modelo das três funções do processo orçamentário (Allen Schick), 
incorporando-se os avanços mais recentes do planejamento estratégico público e do planejamento 
estratégico corporativo, e procedendo-se a uma simplifi cação da ritualística do orçamento-programa, 
chega-se à concepção do processo de planejamento e orçamento introduzido na Administração 
pública Federal a partir do PPA 2000-2003 e do orçamento 2000. (CORE, 2006, p. 257).
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O plano plurianual (PPA) representa o instrumento de planejamento 
público estratégico do governo, que tem como fi nalidade estabelecer as 
diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital e outras 
dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, 
contemplando o período de quatro anos (SILVA, 2009, p.19).
Dita o art. 165 da Constituição de 1988, “A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, 
de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas 
de natureza continuada”. No art. 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da 
Constituição de 1988, defi niu-se que o PPA é concebido para abranger o lapso de tempo que 
vai do segundo ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente. 
Nesse diapasão Garcia (2000) conclui que o PPA é concebido com um evidente caráter 
coordenador das ações governamentais e com o poder de subordinar a seus propósitos todas 
as iniciativas que não tenham sido inicialmente previstas.
O Decreto nº 2.829 estabelece normas para a elaboração e gestão do Plano Plurianual e 
dos Orçamentos. O Decreto foi regulamentado por Portarias do Ministério do Planejamento. 
Esse Decreto é um marco na reforma do sistema de planejamento e orçamento do Governo 
Federal. O conteúdo do Decreto, com as regulamentações do MPOG, estabelece que, para 
a elaboração e execução do PPA e dos Orçamentos, toda a ação fi nalística do governo será 
estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos defi nidos 
para o período do Plano. Ficou defi nido que a partir do PPA 2000-2003 cada programa deveria 
conter: 
• objetivo; 
• órgão responsável; 
• valor global; 
• prazo de conclusão; 
• fonte de fi nanciamento; 
• indicador que quantifi que a situação que o programa tenha por fi m modifi car; 
• metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; e 
• ações não integrantes do orçamento necessárias à consecução do objetivo. 
Segundo Garcia (2000), as novas orientações conferem especial ênfase à gestão e à 
avaliação e ordenam que cada programa seja dotado de um modelo de gerenciamento, com 
defi nição da unidade responsável, controle de prazos e custos, sistemas de informações 
gerenciais e designação de um gerente de programa.
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A avaliação compreende tanto o desempenho físico-fi nanceiro quanto a obtenção de 
resultados e o grau de satisfação da sociedade em relação aos produtos ofertados pelo poder 
público. A avaliação anual da consecução dos objetivos estratégicos do governo e dos resultados 
dos programas subsidia a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada exercício e as 
alterações da programação orçamentária e do fl uxo fi nanceiro de cada programa condiciona-se 
à informação prévia pelos respectivos gerentes, por meio de sistema informatizado, do grau de 
alcance das metas fi xadas (avaliação de efi ciência e efi cácia).
O decreto supracitado vai mais além, ditando que os programas serão formulados de modo 
a promover, sempre que possível, a descentralização, a integração com Estados e Municípios, 
e a formação de parcerias com o setor privado.
Garcia (2000) afi rma que no tema articulação plano-orçamento evidencia-
se a acertada opção por superar-se a dicotomia estrutural entre os 
módulos do plano e os do orçamento, mediante a utilização de um único 
módulo integrador do plano com o orçamento, que é o programa. Em 
termos de estruturação, o plano termina no programa e o orçamento 
começa no programa, conferindo uma integração desde a origem. Assim 
o programa é o módulo integrador e os projetos e atividades instrumentos 
de realização dos programas que devem resultar em produtos, com metas 
correspondentes aos recursos alocados. Essas mudanças expressam um 
caráter gerencial ao planejamento e ao orçamento. 
Segundo o Manual Técnico de Orçamento da SOF, para o exercício de 2010, a organização 
das ações do Governo sob a forma de programas conferem maior racionalidade e efi ciência 
a administração pública, ampliam a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a 
sociedade e promovem transparência na aplicação dos recursos públicos. 
Ainda segundo o Manual os princípios básicos que norteiam o PPA são: 
• Identifi cação clara dos objetivos e das prioridades do Governo;
• Integração do planejamento e do orçamento;
• Promoção da gestão empreendedora;
• Garantia da transparência;
• Estímulo às parcerias;
• Gestão orientada para resultados; e
• Organização das ações de Governo em programas.
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O PPA 2008/2011 foi instituído pela Lei nº 11.653/2008 defi nindo sua organização em 
programas orientados para objetivos estratégicos. Especifi camente sobre a gestão do plano, tem-
se o Decreto 6.601/2008 que indica a orientação para resultados e estabelece como princípios a 
efi ciência, a efi cácia e a efetividade. A coordenação dos processos de monitoramento, avaliação 
e revisão do plano estão a cargo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.
O processo de avaliação é fundamental dentro do modelo de gestão do PPA, pois é um 
instrumento que permite aperfeiçoar as políticas públicas, melhorar a alocação dos recursos 
orçamentários e fortalecer a cultura de obtenção de resultados na administração pública. A 
metodologia de avaliação do PPA “combina elementos de mais de uma tipologia de avaliação.” 
(MANUAL DE AVALIAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL 2008/2011, 2010, p. 17). Ainda, segundo 
o mesmo Manual para a avaliação são necessárias as dimensões da economicidade (custos); 
eficiência (custos para realização de uma meta); efi cácia (alcance de metas); e, efetividade 
(impactos produzidos pelas metas atingidas).
1.1.1. Orçamento Público
1.1.1.1. LDO
1.1.1.2. LOA
 2.6 Alinhamento Estratégico
O alinhamento estratégico é um importante conceito dentro da teoria administrativa, 
embora, mais relacionado ao gerenciamento estratégico. Alinhamento estratégico relaciona-se 
à comunicação da estratégia a todos os membros e unidades compartilhadas da organização, 
de modo que todos conheçam suas metas e seus propósitos e colaborem para atingi-los, da 
melhor forma possível (Labovitz e Rosansky, 1997; Venkatraman e Prescott, 1987; Prieto, 
Carvalho e Fischmann, 2009). Kaplan e Norton (2006, p. 5) entendem alinhamento como a 
agregação de valor do conjunto das unidades de negócios e de serviços compartilhados. 
Ao alinhar as unidades operacionais e de serviços cria-se sinergias. Os autores destacam que 
esse é o coração da estratégia empresarial. 
Ansoff (1990) classifi ca sinergia em vários tipos: comercial, operacional, de investimento, de 
administração e operacional; reforçando a ideia de que todos os departamentos da organização 
devem estar alinhados com objetivos estratégicos e dispostos a dar sua contribuição para o 
sucesso da estratégia. Percebe-se, neste ponto, a necessidade da gestão do alinhamento entre 
as diversas unidades das organizações. As sinergias podem ser tanto positivas como negativas, 
ou seja, podem gerar benefícios fi nanceiros ou prejuízos.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
Para Brodbeck e Hoppen (2003, apud VENKATRAMAN, 1993) um 
dos conceitos mais signifi cativos sobre alinhamento encontrados na 
literatura corresponde à adequação e à integração funcional entre o 
ambiente externo e interno, ou seja, integração entre mercados, estrutura 
administrativa e recursos fi nanceiros, tecnológicos e humanos, com o 
objetivo de desenvolver as competências e maximizar o desempenho 
organizacional. Kaplan e Norton (2006) incluem o alinhamento dos 
empregados e processos de gestão com a estratégia, alertando que o 
alinhamento e a integração das estratégias surtem pouco efeito se os 
empregados desconhecerem a estratégia e não estiverem motivados 
para implementá-las.
As áreas de apoio, no exercício de suas competências, podem oferecer algo mais além de 
suas funções tradicionais e auxiliar as áreas de negócios a alcançarem seus objetivos, conforme 
demonstrado por Kaplan e Norton (2006): Recursos Humanos – desenvolver programas de 
competências estratégicas, programas de desenvolvimento e liderança, programas de 
comunicação estratégica e, programas de gestão de desempenho; Tecnologia da Informação 
– automatização das principais áreas operativas da empresa, explorar a tecnologia da informação 
para melhorar a rentabilidade do negócio, promover a análise, interpretação e o compartilhamento 
de informações e conhecimento, fornecer soluções tecnológicas inovadoras e criativas que 
ajudem as áreas de negócios; Orçamento e Finanças – reduzir o tempo gasto com funções 
rotineiras e aumentar o tempo dedicado a funções analíticas para melhorar o processo decisório, 
apoiar clientes internos e unidades de negócios preservando a rentabilidade da organização por 
meio de informações úteis, divulgar informações claras e confi áveis, identifi car e avaliar 
oportunidades de melhor aproveitamento dos recursos. 
Igualmente importante para as organizações é o alinhamento externo, ou, 
segundo Prieto, Carvalho e Fischmann (2009) o ajuste das capacidades, 
recursos e estratégia do ambiente competitivo das organizações. Kaplan 
e Norton (2006, p.16) sugerem que as organizações devem formular 
planos e scorecards para melhorar o relacionamento com parceiros 
externos.
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Módulo 01: Administração Pública
Gestão de Projetos no Setor Público
Atualmente, existe uma concordância geral sobre o impacto positivo do alinhamento nas 
organizações; contudo, “pesquisas empíricas focadas em método ou modelo de promoção e 
do alinhamento ainda são esparsas e fragmentadas” (BRODBECK e HOPPEN, 2003, p. 10); 
“Os executivos não questionam a necessidade de alinhar e integrar seus ativos intangíveis. 
Até agora, no entanto, carecem de um método para promover esse alinhamento e integração.” 
(KAPLAN e NORTON, 2004, P. 206); “muda rapidamente o papel do Estado [...], exigindo, como 
consequência, a necessidade de alinhamento dos modelos de gestão pública para atender aos 
requerimentos desses novos tempos.” (MARTINS e MARINI, 2010, p. 17). Prieto, Carvalho 
e Fischmann (2009) fi zeram estudo no qual discutem características de quatro modelos de 
alinhamento: balancedscorecard (BSC), o modelo de Hambrick e Cannella, o modelo de Laboviz 
e Rosansky e, o modelo organizational fi tness profi ling (OFP).
O alinhamento estratégico tem implicações com a performance organizacional, com a gestão 
estratégica, com os sistemas administrativos e com a estrutura organizacional (Venkatraman e 
Prescott, 1987).
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
Módulo 02: Planejamento Estratégico
GESTÃO DE PROJETOS NO 
SETOR PÚBLICO
Módulo 02: Planejamento Estratégico
Elaboração de Projetos na Administração Pública
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Unidade 1. Conceitos básicos de gerenciamento de 
projetos
Introdução:
O termo “Projeto” é derivado do latim proicio, que signifi ca “lançar para diante”, ou segundo 
o manual do PMBOK (2004), é “Um empreendimento temporário feito para criar um produto, 
serviço ou resultado único”. Para Maximiano (2010) projeto “é uma sequência de atividades 
programadas, com compromisso de fornecer um resultado que produz mudança”.
Neste módulo aprenderemos sobre os conceitos e fundamentos de projetos. Abordaremos 
também as etapas em que um projeto se constitui.
Objetivos do módulo:
Apresentar os conceitos de projetos e as etapas de elaboração. 
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Elaboração de Projetos na Administração Pública
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 1.1 Histórico da administração de projetos
Projetos são executados desde a origem da civilização. As pirâmides do Egito e a Gran-
de Muralha da China são exemplos de grandes projetos da humanidade. Além desses, 
cita-se o Projeto Manhattam, que construiu a primeira bomba atômica e o Projeto Apollo, do 
programa da NASA, que levou o homem à lua. 
Na administração de projetos, a primeira ferramenta utilizada foi um cronograma desen-
volvido por Henry Gantt para gerenciar a construção de navios na Primeira Guerra Mundial. 
O Gráfi co de Gantt dividia todo o trabalho de construção em atividades menores e mostrava a 
duração ou as datas de começo e término de cada uma. Uma técnica de fácil interpretação que 
permitiu a obtenção de melhores resultados quanto ao controle e à efi cácia do planejamento. 
A partir da década de 1950 surgiu a necessidade de consolidar as técnicas e ferramentas 
utilizadas na administração de projetos. Assim, surgiu o PMI - Project Management Institutecuja 
proposta é fazer avançar a arte de gestão de projetos. 
 1.2 O que é um Projeto
Projeto é a palavra derivada do latim proicio, que signifi ca “lançar para diante”, ou segundo 
o manual do PMBOK (2004), é “Um empreendimento temporário feito para criar um produ-
to, serviço ou resultado único”. Para Maximiano (2010) projeto “é uma sequência de ativi-
dades programadas, com compromisso de fornecer um resultado que produz mudança”. 
Portanto, temos como exemplos de projetos: construção de uma usina hidrelétrica, redação 
de um livro, reestruturação de um determinado setor da empresa. 
Um projeto desenvolve-se a partir da necessidade de alcançar o plano estratégico de uma 
organização, basicamente deriva de uma demanda de mercado; uma necessidade organiza-
cional; a solicitação de um cliente;doavanço tecnológico; de um requisito legal, dentre outros. 
Os projetos são diferentes das atividades funcionais (operações contínuas). Essas ativida-
des consideradas rotineiras são contínuas, ininterruptas e sofrem apenas algumas alterações 
ou ajustes de ferramenta, forma etc. 
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Elaboração de Projetos na Administração Pública
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 1.3 Características de um projeto
• Singularidade – Signifi ca que o produto ou serviço produzido pelo projeto nunca foi rea-
lizado antes, ou seja, é diferente, de alguma forma, dos demais. 
O produto ou serviço produzido, também chamado de entregável ou deliverable classifi ca-
-se em categorias: produtos físicos, conceitos e eventos. Maximiano (2010) defi ne os produ-
tos físicos como entidades tangíveis; eventos como tarefas ou atividades; e, conceitos como 
produtos intangíveis, que fornecem bases para a tomada de decisão ou entendimento de uma 
situação. 
• Temporariedade – Signifi ca que todo projeto apresenta um início e um fi m pré-determi-
nado, ou seja, possui duração limitada. 
A partir das duas principais características, pode-se detalhar outras: [a] Delimitação de re-
cursos; [b] Sequencia lógica; [c] Incerteza; [d] Complexidade; [e] contexto. 
Organização e Projetos
Os projetos dentro das organizações podem ser classifi cados como: estratégicos, opera-
cionais, emergenciais e compulsórios (MAXIMIANO, 2010, apud GRAY; LARSON, 2003). Os 
projetos estratégicos estão ligados à inovação. Os projetos operacionais dizem respeito às ati-
vidades operacionais. Os projetos emergenciais respondem a problemas de solução inadiável. 
Os projetos compulsórios dependem do surgimento de obrigações legais. 
 1. 4 Papéis defi nidos na concepção do projeto
Em um projeto existem indivíduos, grupos ou organizações envolvidos direta ou indireta-
mente e que podem ter seus interesses impactados de maneira positiva ou negativa pela sua 
execução. A estes dá-se o nome de partes interessadas (ou stakeholders). 
Em Gomes e Gomes (2007), Stakeholders são pessoas, grupos ou 
organizações que possuem interesse nas ações de determinada 
organização, infl uenciando e sendo infl uenciado por ela. Existem parceiros 
primários, que atuam formalmente com a organização (fornecedores, 
clientes diretos) e permitem que ela atinja seus objetivos e, parceiros 
secundários, não diretamente relacionados com a organização, mas suas 
ações infl uenciam as operações e os resultados desta mesma organização. 
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Os stakeholders se alteram de um projeto para outro, mas basicamente são os apresenta-
dos a seguir: 
• o patrocinador (sponsor) – indivíduo ou grupo que fornece recursos fi nanceiros ou apoio 
político ao projeto;
• o gerente – indivíduo responsável pelo gerenciamento do projeto;
• cliente/usuário – pessoa ou organização que utilizará o produto do projeto;
• membros da equipe – grupo que executa o trabalho do projeto;
• equipe de gerenciamento – grupo que está diretamente envolvido nas atividades de ge-
renciamento do projeto;
• organização executora – empresa diretamente envolvida com a execução do projeto;
• escritório de projeto (PMO) – se tiver sido implantado, na organização, um escritório de 
projetos, este será parte interessada no resultado do projeto;
• infl uenciadores – grupos ou pessoas que não estão diretamente ligados ao projeto mas 
podem infl uenciar positiva ou negativamente no desenvolvimento do projeto. 
Stakeholders do projeto
Cliente
Parceiros
ONGs
Mídia
Gerante do projeto
Patrocinador (sponsor)Fornecedores
Equipe do projeto
Governo
 1.5 Nomenclaturas
PMI – Project Management Institute – Instituto criado em 1969, com a missão de avançar o 
estado da arte da área de projetos, fomentar o profi ssionalismo; e, disciplinar e profi ssionalizar 
os gestores. 
PMP – Project Management Professional. Profi ssional certifi cado pelo PMI. 
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PMBOK – Guide to the Project Management Body of Knowledge. Guia dos Conhecimen-
tos sobre a Administração de Projetos. Congrega um conjunto de conhecimentos. É o docu-
mento base adotado pelo PMI; e, propósito de aplicabilidade em qualquer ramo. 
PMO – Project Management Offi ce. Escritório de Projetos. Sua principal função é auxiliar os 
gerentes na defi nição de estratégias e objetivos de cada um dos empreendimentos. 
 1.6 Diferenciando Projeto de Sistema, Programas e subprojeto
Programas: no entendimento de Carneiro (2010) “é um conjunto de projetos relacionados e 
mudanças organizacionais destinados a atingir metas estratégicas e para produzir os benefícios 
que a organização espera”. Há programas que envolvem atividades funcionais (rotineiras). Os 
projetos de um programa podem seguir em paralelo ou em sequência. Como exemplo: progra-
ma de pesquisa de saúde, educação continuada etc. 
Subprojeto: são responsáveis por uma pequena parte do projeto total ou por fases especí-
fi cas. Como exemplo tem-se o estudo de viabilidade de um novo empreendimento (fase). 
Sistema: conjunto relativamente complexo de atividades ou subprojetos, como exemplo: o 
sistema de propulsão de um veículo. 
É importante, relembrar, que o projeto é uma operação restrita por tempo e custo e que tem 
a função de realizar um conjunto de entregáveis em atendimento aos padrões de qualidade e 
requisitos (IPMA, ICQ). 
 1.7 Categorias de produtos (entregas ou deliverable) do projeto
Conforme visto anteriormente,produtos são classifi cados como: 
• Produtos físicos: são entidades tangíveis. Exemplo: casas, rodovias, usinas hidrelétri-
cas etc. 
• Conceitos (ou informação): são intangíveis. Exemplo: roteiro de fi lmes, processos in-
dustriais, relatórios de pesquisas, fórmulas etc. 
• Eventos ou serviços: são produtos que consistem na realização de tarefas ou ativida-
des. 
 1.8 Ciclo de Vida do Projeto
O conjunto de fases de um projeto é chamado de ciclo de vida do projeto. Maximiniano 
(2010) nos diz que o ciclo de vida do projeto nos permite visualizar todas as fases do projeto 
com as entregas do produto fi nal de cada uma delas. 
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Elaboração de Projetos na Administração Pública
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O ciclo de vida de um projeto é usado para determinar quando inicia e termina um projeto. 
Todo projeto pode ser subdividido em fases ou estágios. 
ESFORÇO
Controle Planejamento Iniciação
Maximiano (2010) sugere que os projetos possuem as seguintes fases principais: [1] des-
coberta ou surgimento da idéia ou visão do produto; [2] concepção, ou quando a ideia se torna 
a representação do produto; [3] o desenho detalhado do produto; [4] o desenvolvimento ou ela-
boração do produto; e, [5] a entrega do produto. Esclarece, ainda, que cada tipo de projeto tem 
um ciclo de vida específi co. 
Após o ciclo de vida de projeto, inicia-se o ciclo de vida do produto, ou o tempo de opera-
ção do produto dentro dos critérios de sustentabilidade ambiental e social. E, por fi m, temos o 
descarte ou reciclagem do produto. 
 1.9 O que é gerenciamento de projetos
Gerenciar projetos é fazer “Uso do conhecimento, habilidades, ferramentas e técnicas com 
a fi nalidade de suprir as necessidades e expectativas do empreendedor com relação a um pro-
jeto. ” (PMBOK, 2004). 
 1.10 As nove áreas de conhecimento em gerenciamento de projetos
Destaca-se que, a seguir serão apresentados, em linhas gerais os elementos adotados na 
metodologia proposta