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Antonio Octávio Cintra - Sistema de Governo no Brasil (2)

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o veredicto 
popular fosse a favor do parlamentarismo. 
O modelo proposto seria, na verdade, 
semipresidencial. O presidente seria esco- 
lhido em eleição popular direta. Competir- 
lhe-ia, privativamente, "indicar, nomear e 
exonerar o primeiro-ministro e, por indi- 
cação deste, os Ministros de Estado" e, tam- 
bém, "dissolver a Câmara dos Deputados 
e convocar eleições extraordinárias" quan- 
do não se lograsse a aprovação de indica- 
dos a primeiro-ministro ou do Programa 
de Governo de primeiro-ministro cuja 
investidura tivesse sido aprovada pela mai- 
oria parlamentar. A sobrevivência do pri- 
meiro-ministro no cargo dependeria da con- 
fiança da Câmara. A moção de censura, por 
sua vez, em linha com a do parlamentarismo 
alemão, da "moção de censura construtiva", 
deveria "conter a simultânea indicação do 
 
nome para primeiro-ministro e do seu Pro- 
grama de Governo". 
A decisão dos constituintes de levar a 
opção entre sistemas de governo a plebisci- 
to foi altamente questionável, pois essa con- 
sulta serve quando o assunto a ser votado é 
redutível a quesitos simples, para responder 
com o "sim" ou "não", nunca para assuntos 
extremamente complexos, sobre cujas opções 
divirjam, e muito, os próprios especialistas, 
como é o caso de sistema de governo. Os 
delegados não quiseram usar de sua delega- 
ção e se omitiram de decidir, devolvendo a 
responsabilidade ao mandante. O plebisci- 
to, realizado em setembro de 1993, deu a vi- 
tória ao presidencialismo, por ampla margem. 
 
3. Resistências 
 
Por que a recusa ao parlamentarismo? 
São fortes os preconceitos relativos a esse 
sistema, que levam à sua previsível rejei- 
ção. Se, no plano da elite, logra o parla- 
mentarismo razoável apoio, seja em sua for- 
ma mais pura, seja, crescentemente, sob a 
forma dos modelos híbridos (os vários tipos 
de semipresidencialismo), esse apoio não se 
repete na opinião pública. 
Acredita-se que a tarefa de desenvolver 
o país, rnodernizá-lo, romper os bloqueios a 
seu progresso, requeira concentração de po- 
der num líder carismático, ungido pelo man- 
dato popular para mudar o sistema. Não se 
vê, no parlamentarismo, liderança forte. Pa- 
rece um sistema de poder muito diluído, um 
 
 
14. Nesse desfecho, o próprio presidente Sarney teve decisivo papel. Com popularidade em queda, após o fracasso 
dos planos de estabilização, e temeroso de ter o mandato encurtado para quatro anos - ademais, esvaziado de 
poderes, com a adoção do parlamentarismo, cuja escolha parecia certa numa dada fase dos trabalhos constitu- 
intes -, empenhou-se vivamente, com sucesso, na fixação do mandato presidencial em cinco anos e na manu- 
tenção do presidencialismo como sistema de governo. 
64 
6. 
 
 
 
governo de deputados que fazem e desfazem 
governos a seu bel-prazer, descurando da 
governação. Os parlamentares representa- 
riam, em geral, interesses circunscritos, pa- 
roquiais, em contraposição aos presidentes, 
supostamente mais sensíveis aos interesses 
modernos, do país como um todo, pelo fato 
mesmo de se elegerem, em contraposição 
aos deputados e senadores, na circunscri- 
ção nacional. 
Junte-se a tais percepções o desprestígio 
do Poder Legislativo perante a opinião pú- 
blica, problema, aliás, de ordem mundial 
nas democracias contemporâneas. O gover- 
no parlamentarista nos prenderia, portan- 
to, de acordo com essas percepções, ao atra- 
so, aos poderes oligárquicos regionais e à 
inoperância insti tucional. 
São percepções enganosas e, no seu con- 
junto, deixam transparecer exigências 
conflitantes sobre nosso sistema de governo 
presidencial. Um presidente portador de uma 
missão revolucionária, demiurgo, esbarraria 
no sistema político cheio de pontos de blo- 
queio à tomada de decisões e, sobretudo, à 
implementação delas. O presidente brasilei- 
ro tem de compor uma base de sustentação 
num congresso pluripartidário, sem uma 
agremiação majoritária suficiente, sequer, 
para garantir a aprovação de leis ordinárias. 
As decisões exigentes de quórum especial 
podem dar, a cada parceiro da coalizão, mes- 
mo às pequenas agremiações, poder de bar- 
ganha incomensurável em votações 
conflituosas. Ademais, o Legislativo é 
bicameral, com o Senado equiparado à Câ- 
mara em suas competências e significando 
mais uma instância legislativa a superar na 
aprovação de um projeto. Há um federalis- 
 
15. LAMOUNIER,1996:24. 
 
 
mo real, do qual podem valer-se os oligarcas 
regionais nos estados menos desenvolvidos. 
Ademais, a organização do Judiciário é alta- 
mente descentralizada e o Ministério Públi- 
co tem ampla autonomia. 
Essa realidade traduziria um ideal de 
democracia muito mais "como bloqueio ao 
poder da maioria" do que como a idéia 
oposta, cujo cerne é "a legitimação eleito- 
ral de uma maioria que assuma plenamente 
a responsabilidade pela formulação e 
implementação de programas de governo" .15 
Como consegue mover-se o presidencia- 
lismo brasileiro, nesse contexto cheio de 
obstáculos a uma ação unificada, e lograr um 
mínimo de eficácia? 
 
4. Com que ficamos: 
o presidencialismo brasileiro 
 
Até uns dois ou três decênios atrás, o sis- 
tema presidencial era pouco estudado, exceto 
em sua matriz norte-americana. Nesse caso, 
estudava-se não como um sistema de gover- 
no a contrapor ao parlamentarismo, dentro 
de uma análise comparativa, como hoje se 
tornou habitual, mas sim como objeto de 
análise política de per si. Como, nos Esta- 
dos Unidos, o sistema presidencial era bas- 
tante institucionalizado, estável, e existia há 
longo tempo, era natural encarar outros sis- 
temas presidenciais, inclusive o brasileiro - 
instáveis, suscetíveis de recaídas ditatoriais 
-, antes como anomalias ou desvios do pa- 
drão lá estabelecido, do que como modelos 
sustentáveis. O bipartidarismo e o sistema 
eleitoral majoritário, de maiorias relativas, 
aqui ausentes, eram praticamente encarados 
quase como se fossem requisitos do bom 
65 
 7. 
 
funcionamento do sistema. Sem eles, nenhu- 
ma esperança. 
Essa perspectiva começou a mudar em 
anos mais recentes. O sistema presidencial, 
em suas variações, começou a ser objeto de 
investigação sistemática. Um esforço pionei- 
ro, nessa nova vertente, foi empreendido por 
Sérgio Abranches, em texto escrito algum 
tempo antes da promulgação da Constitui- 
ção de 1988. Nele, identificava o presiden- 
cialismo, o federalismo, o bicameralismo, o 
multipartidarismo e a representação propor- 
cional como "as bases de nossa tradição re- 
publicana". Essa conjugação de institutos, 
sedimentada ao longo de decênios, expres- 
saria "necessidades e contradições, de natu- 
reza social, econômica, política e cultural, 
que identificam histórica e estruturalmente 
o processo de nossa formação social". Mas, 
apontava Abranches, esses vários elementos 
nem sempre coexistiam pacificamente. 
Para ele, o conflito entre o Executivo e o 
Legislativo "tem sido elemento historicamen- 
te crítico para a estabilidade democrática no 
Brasil, em grande medida por causa dos efei- 
tos da fragmentação na composição das for- 
ças políticas representadas no Congresso e 
da agenda inflacionada de problemas e de- 
mandas imposta ao Executivo" .16 
Em seu argumento, indicava esse autor a 
singularidade brasileira de combinar 
proporcionalidade, multipartidarismo e "pre- 
sidencialismo imperial",