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Antonio Octávio Cintra - Sistema de Governo no Brasil (2)

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24. AMORIM NETO, 2000. 
25. Os dados mais recentes, referentes ao governo Lula, mostram que, se inicialmente, apesar da alta proporção 
de petistas à frente de ministérios (18 ministérios em 30), a taxa de coalescência era de 0,64, já no segundo 
semestre de 2005 descera para 0,51. A pontuação inicial é paradoxalmente alta, mas tal fato resulta de ter 
Lula reunido uma coalizão com vários pequenos partidos. Ao receberem eles ministérios, sobe a 
proporcional idade conjunta, não obstante a desproporção introduzida pela alta quota ministerial do PT. 
Veja-se o capítulo de Amorim Neto neste livro. 
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 11. 
o de Lula é o que mais ampliou o número de 
partidos, chegando a nove. Quanto à hetero- 
geneidade ideológica, apenas o segundo e o 
terceiro de Collor dela escaparam, por se 
concentrarem mais à direita. Contudo, no 
caso do governo Lula, como acentua Fabia- 
no Santos, essa heterogeneidade aumentou 
bastante." 
Esse último autor observa, com base nos 
resultados de Amorim Neto, que, no caso 
brasileiro, quase todos os "gabinetes" coman- 
dam uma maioria nominal na Câmara. Mas, 
indaga-se ele, que ocorre com a disciplina 
partidária? Nas diversas coalizões analisa- 
das por Amorim Neto, a disciplina partidá- 
ria foi função principalmente do grau de 
coalescência do ministério, mas influem, tam- 
bém, o momento do tempo quanto ao de- 
senrolar do mandato presidencial e, depen- 
dendo do partido, a sua distância ideológica 
em relação ao Executivo. O resultado final 
indica que uma maior proporcionalidade 
entre o peso dos partidos no ministério e sua 
contribuição em cadeiras para a coalizão go- 
vernamental no Legislativo tem efeitos po- 
sitivos sobre a disciplina dos partidos 
governantes, mas a disciplina decresce du- 
rante o mandato presidencial. 
A coalescência maior ou menor do mi- 
nistério e os demais fatores acima arrolados 
são um dos elementos na operação do presi- 
dencialismo brasileiro, mas outros fatores 
também estão presentes. Santos analisa os 
novos instrumentos disponíveis na Nova 
República, ausentes na de 46, que dão ao 
Executivo o chamado "poder de agenda", e 
que, juntamente com o grau de coalescência 
ministerial, trazem capacidade governativa ao 
arranjo político presidencialista entre nós." 
Em suma, o presidente e os líderes possuem 
prerrogativas que induzem a cooperação. 
Uma delas é o poder presidencial de edi- 
tar as medidas provisórias. Santos discute as 
conseqüências dessa prerrogativa sobre o pa- 
drão de relação entre o Executivo e o 
Legislativo. Se os presidentes optam pelo go- 
verno de coalizão, sendo os postos princi- 
pais distribuídos proporcionalmente entre os 
partidos de apoio, tentarão, ao editar as MPs, 
observar o interesse da maioria governativa 
e tentarão governar por meios ordinários. É 
o caso de Cardoso, com gabinetes 
coalescentes e ideologicamente menos hete- 
rogêneos, que permitiram que os textos das 
MPs, nas diversas reedições, sofressem alte- 
rações negociadas, mas não o de Collor, cujo 
ministério não era inclusivo e que abusou 
de MPs originais." 
No governo Collor, o Congresso acenou, 
num certo ponto, com a possibilidade de uma 
26. "O padrão atual sofre alteração significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideo- 
lógico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e independentes (PMDB 
e PPB) versus oposição. Aqui, já podemos observar uma mudança significativa na operação do presidencia- 
lismo de coalizão" (SANTOS, 2006:;234). 
27. Esses instrumentos são examinados no capítulo "A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da 
Ciência Política", deste livro. 
28. Conforme a análise de Amorim e Tafner (2002). Nessa interpretação, as MPs protegem os membros da 
coalizão da repercussão de medidas impopulares. Com a reedição, os líderes partidários não assumiam 
diretamente a responsabilidade pública pela aprovação das MPs, embora participassem das modificações no 
texto (FIGUElREDO, 2000). Santos discute se tal prática seria uma abdicação do Legislativo. No governo 
de Cardoso, sobretudo, resultou de ações concertadas entre o governo e a maioria de apoio, e não de 
abdicação (SANTOS, 2006:229). 
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lei disciplinadora do uso das MPs pelo Exe- 
cutivo, de que resultou o arrefecimento de 
seu USO.29 No segundo mandato de Cardo- 
so, aprovou-se Emenda Constitucional que 
impõe nova disciplina ao uso do instrumen- 
to, ao limitar-lhe a reedição a uma só vez." 
A não deliberação sobre a MP, decorridos 
quarenta e cinco dias de sua publicação, leva- 
a ao regime de urgência, sob o qual ficam 
"sobrestadas, até que se ultime a votação, 
todas as demais deliberações legislativas da 
Casa em que estiver tramitando". É o cha- 
mado "trancamento de pauta" Y Como mos- 
tra Santos, em vez de diminuir o uso das MPs, 
passou-se a editar mais, e maior número de- 
las passou a ser rejeitado. 
Para ele, retirou-se, então, o manto pro- 
tetor das reedições e tal fato, conjugado com 
a obrigatoriedade da manifestação do plená- 
rio sobre esses decretos-lei, trazem à tona a 
possibilidade de conflito aberto e público." 
A nova característica que a coalizão go- 
vernamental exibe no governo Lula, dada sua 
baixa coerência ideológica, substituindo-se 
as votações pautadas pela divisão ideológica 
pelas que opõem maioria governista - que 
une esquerda e direita - versus oposição, 
denota, segundo entende, uma mudança sig- 
nificativa na operação do presidencialismo 
de coalizão." E essa mudança tem custo alto. 
Para ele, boa parte das dificuldades pelas 
quais tem passado o governo decorre do ma- 
 
 
nejo de uma coalizão com parceiros muito 
distantes em termos de inserção social, tra- 
jetória política e visão de mundo. 
Não fugindo da parte propositiva, San- 
tos considera que o governo deveria organi- 
zar-se com mais homogeneidade e negociar 
aprovação de agenda com os partidos de opo- 
sição nas comissões do Congresso. Nessas 
condições, sustenta que o ganho em termos 
de transparência das negociações e coorde- 
nação intragovernamental superaria, certa- 
mente, os custos em termos de conflitos 
intrabase no Legislativo e de disputas por 
espaço de poder no Executivo. 
Em suma, nem todos os arranjos de nos- 
so presidencialismo de coalizão são funcio- 
nais e aceitáveis. As coalizões contribuem 
para o processo governativo; todavia, consi- 
dera ele, devem buscar-se outras opções, 
como alternativa a ministérios tão amplos, 
na linha do que ocorre nos Estados Unidos, 
com os chamados governos divididos, e em 
muitos regimes parlamentares europeus, em 
que se dão governos de minoria. Em outras 
palavras, o presidencialismo de coalizão não 
é, para ele, a única opção num sistema como 
o brasileiro, e pode ser mesmo muito custo- 
sa politicamente. 
Também Fernando Limongi dedica re- 
cente estudo ao "presidencialismo de coa- 
lizão". Por que, indaga-se ele, os que vêem 
nosso sistema como inviável ignoram a 
 
 
 
29. O assunto foi tratado por Power (1998). 
30. Emenda Constitucional n" 32/2001. 
31. Constituição Federal, art. 62, § 6°. 
32. SANTOS, 2006:229. Sérgio Abranches, em texto recente, julga que "o trancamento de pauta 45 dias após o 
recebimento da MP pelo Congresso contribuiu significativamente para o aumento da paralisia legislativa". 
Abranches vê nessa conseqüência da sistemática sobre as MPs implantada em 2001- o trancamento de pauta 
- um instrumento