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Antonio Octávio Cintra - Sistema de Governo no Brasil (2)

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não se admitem reedições." 
A constitucionalidade de MPs estaduais 
e municipais chegou a ser contestada em uma 
Ação Direta de Inconstitucionalidade de 
1990. Ao decidir sobre ela, em 5 de setem- 
bro de 2002, o Supremo Tribunal Federal 
reconheceu a constitucionalidade de estados 
e municípios as editarem, desde que suas 
constituições contenham essa autorização e 
sejam as medidas provisórias posteriormen- 
te convertidas em lei pelas respectivas assem- 
bléias ou câmaras. 
Estudos recentes têm procurado detec- 
tar como se configuram as relações entre os 
Poderes Executivo e Legislativo nos estados, 
buscando resposta para as mesmas indaga- 
ções feitas sobre essas relações no plano fe- 
deral. Alguns dos trabalhos pioneiros so- 
 
 
bre o assunto foram reunidos em coletânea 
organizada por Fabiano Santos." 
Como as eleições dos governadores e 
prefeitos, de um lado, e a dos deputados es- 
taduais e vereadores, de outro, são indepen- 
dentes, como é próprio do sistema presiden- 
cial, os desafios de harmonização dos dois 
poderes em princípio também se apresenta- 
riam nos níveis mais baixos da organização 
política. 
Contudo, no que diz respeito aos esta- 
dos, Fernando Abrucio formula a hipótese 
de haver um ultrapresidencialismo, um pre- 
domínio incontrastável dos governadores 
sobre as assembléias legislativas, de grau muito 
maior do que tem sido apontado existir nas 
relações entre presidente e Congresso. 
Segundo ele, os governadores conse- 
guem neutralizar a prática fiscalizadora das 
assembléias legislativas e, sobretudo, dos 
órgãos fiscalizadores - Tribunal de Contas 
e Ministério Público - que, em vez de 
fiscalizadores dos atos do governador, tor- 
nam-se seus aliados. 
Para que vingue o ultrapresidencialismo, 
o governador precisa de ampla e sólida maio- 
ria na Assembléia Legislativa, tarefa facili- 
tada pela fraqueza das organizações parti- 
dárias estaduais, predispostas à cooptação. 
Tal predisposição advém, em boa parte, da 
dependência financeira dos redutos eleito- 
rais dos deputados com relação ao erário 
estadual. Estar em bons termos com os 
governantes é o mínimo que a prudência lhes 
recomenda. Constrói-se, pois, a maioria 
47. Um competente balanço dos "sistemas de governo" estaduais é apresentado em André Ricardo Pereira, "Sob 
a ótica da delegação: governadores e assembléias no Brasil pós-1989", em SANTOS, 2001:247-87. Não 
temos informação de estudos sobre a organização dos poderes em nível municipal. 
48. Ver a referência na nota anterior. 
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situacionista, mediante distribuição de recur- 
sos aos redutos eleitorais ou de cargos do 
Executivo a cada parlamentar. 
Se os governos estaduais não obtiverem 
a sustentação parlamentar, podem os gover- 
nadores ir diretamente às bases locais em 
busca de aliados ou até desbancar os deputa- 
dos renitentes em seus próprios distritos elei- 
torais, fazendo obras e projetos sem a 
intermediação do parlamentar. 
Em suma, para Abrucio, o Executivo es- 
tadual seria a instituição com força, recur- 
sos e coerência interna para organizar, sozi- 
nho, a agenda da política estadual. 
Além do controle da política estadual, 
Abrucio vê os governadores como também 
capazes de exercer desmesurada influência 
na política nacional, pois deles também de- 
penderiam eleitoralmente os próprios par- 
lamentares federais. No "presidencialismo de 
coalizão", anteriormente descrito, é vital aos 
presidentes dar gasalho aos pleitos e indica- 
ções dos governadores para a ocupação de 
cargos federais." 
Em texto posterior, Abrucio, com Car- 
valho Teixeira e Ferreira Costa, retoma al- 
gumas dessas teses ao examinar as relações 
entre os poderes no Estado de São Paulo. 50 
Mostram eles como o governador Mário 
Covas, tendo iniciado o governo com uma 
base parlamentar de apenas 24 deputados, 
conseguiu aumentá-Ia para 60. Os dados 
coligidos mostram terem predominado, nes- 
sa base, deputados com redutos eleitorais no 
interior do estado e cuja carreira não tem o 
próprio Legislativo estadual como meta úl- 
 
 
tima. São parlamentares mais voltados para 
cargos executivos (prefeituras, secretarias de 
Estado). Para eles, a reeleição não é o objeti- 
vo dominante. Em suma, deputados com esse 
perfil não seriam propensos a investir no 
fortalecimento institucional e político da 
Assembléia, donde resultar, na conclusão dos 
autores, um Legislativo estadual politicamen- 
te subordinado ao Executivo. 
Outros estudos contidos na coletânea 
organizada por Fabiano Santos deparam 
realidades diferentes das descritas por 
Abrucio. Os dados do ensaio do próprio 
Fabiano Santos, sobre o Rio de Janeiro, 
por exemplo, não confirmam a visão do 
"ultrapresidencialismo estadual". 51 
Ao analisar o comportamento da Assem- 
bléia em relação aos vetos do governador, 
nota Santos conseguir a legislatura a apro- 
vação de uma agenda própria, a despeito das 
preferências do chefe do Executivo. Foram 
muitos os vetos totais do governador derru- 
bados: 25 em 1995 e 50 em 1998. Con- 
clui Fabiano Santos denotarem, tanto a re- 
jeição de vetos quando a própria produção 
legislativa da Assembléia do Rio de Janeiro, 
um Legislativo não subordinado ao Executi- 
vo. Os deputados do Rio de Janeiro apre- 
sentam elevada produção que visa dar aos 
eleitores satisfação de seu trabalho no 
Legislativo, materializado em projetos que 
distribuem benefícios visíveis e de baixo cus- 
to a seus redutos eleitorais. 
As relações entre Executivo e Legislativo 
no plano das unidades federativas são cam- 
po novo para a Ciência Política no Brasil, 
 
 
49. David Samuels mostra a importância dos candidatos a governador na eleição dos deputados federais do 
Estado, muito maior do que a dos candidatos a presidente (SAMUELS, 2000). 
50 ABRUCIO, TEIXEIRA e COSTA, 2001. 
51. SANTOS, 2001. 
76 
19. 
 
 
 
cujo desbravamento mal começou. Os es- 
tudos pioneiros mostram haver, na realida- 
de estadual, variedade de situações e 
de terminantes específicos. 
Um fator importante a examinar é a pe- 
culiar configuração dos sistemas de parti- 
dos nos estados e municípios, pois não re- 
plicam o existente no nível federal. Ora se 
encontram situações de fragmentação par- 
tidária, com ou sem dominância de uma 
agremiação sobre as demais, algumas con- 
figurações sendo mais propícias à competi- 
ção interpartidária do que outras, ora se dão 
situações de polarização bipartidária. Em es- 
tados e municípios menos desenvolvidos, 
podem se dar também dominações 
oligárquicas, com sólido controle do poder 
por um cacique político e seu partido, per- 
petuando a situação descrita há algumas dé- 
cadas pelos estudos de poder local. 
Outro traço importante do sistema par- 
tidário é variarem muito as agremiações par- 
tidárias nacionais em seu rebatimento esta- 
dual e municipal. Um partido nacional, como 
o PFL, não é o mesmo em Santa Catarina e 
na Bahia, em Pernambuco ou em Minas Ge- 
rais. Certas coligações podem ser vistas como 
naturais num contexto estadual ou munici- 
pal, em função da problemática local, mas 
parecerem esdrúxulas em âmbito nacional. 
Esses fatores devem ser levados em conside- 
ração quando da análise da operação do go- 
verno e das relações entre o Executivo e o 
Legislativo nos três planos. 
Outro fator que os estudos deixam en- 
trever, mas sem ainda explorar, é o perfil