Reforma Tributária: Propostas e Desafios

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Reforma Tributária
Propostas e discussões
Agosto, 2019
Complexidade do sistema
Em números
390.726
NORMAS
TRIBUTÁRIAS
8,17%
31.937
Normas 
Tributárias
Federais
31,64% Normas 
Tributárias
Estaduais123.620
60,19% Normas 
Tributárias
Municipais235.169
Foram criados inúmeros
tributos como:
São mais de 1,92 normas 
tributárias por hora (dia útil) 
EM 30 ANOS
de constituição
foram editadas
390.726
normas em
matéria tributária
CONSTITUIÇÃO
CPMF
CIP
CSLL CIDE
PIS COFINS ISS
▪ ICMS e PIS/Cofins são os mais complexos
▪ Foram majorados praticamente todos os tributos
▪ Do total de normas editadas no Brasil nestes 30 anos, 
cerca de 6,65% se referem à matéria tributária 
▪ 16 emendas constitucionais tributárias
▪ Base de incidência e incentivos fiscais
altamente fragmentados setorialmente
▪ Regime cumulativo - o tributo incide em todas 
as etapas intermediárias dos processos produtivo 
e/ou de comercialização
▪ Regressividade - a carga tributária se 
concentrana tributação sobre o consumo
▪ Excesso de obrigações acessórias
▪ Guerra fiscal nas 3 esferas - fratura da Federação
▪ Fiscalização desmembrada entre União,
Estados e Municípios
▪ Onera investimentos, há perda de 
competitividade e crescimento a longo prazo
▪ Grau de litígio entre os contribuintes
e o fisco é elevado – insegurança jurídica
Diagnóstico do
SISTEMA ATUAL
CÂMARA
Atenção!
Nenhuma das propostas prevê a redução da carga tributária total, e alguns setores 
podem ser comtemplados com aumentos e outros com redução de sua carga.
Além disso, embora o discurso do governo e Congresso seja pela simplificação
do sistema tributário, considerando o cenário fiscal, não se pode afastar o risco
de aumento de impostos.
As propostas
5 principais frentes discutem 
uma Reforma Tributária
SENADO GOVERNO ESTADOS
INSTITUTO
BRASIL 200
Cria o Imposto sobre Bens
e Serviços extinguindo IPI, 
PIS/Cofins, ICMS e ISS,
bem como cria imposto 
seletivo para alguns produtos.
Cria o Imposto sobre Bens e Serviços 
extinguindo IPI, PIS/Cofins, ICMS, ISS, CIDE, 
Salário Educação; cria imposto seletivo 
produtos específicos; unifica IRPJ e CSLL e 
altera competências de outros tributos.
Estaria centrado na criação de um 
imposto único. O setor almeja uma 
simplificação e desburocratização 
das obrigações somadas a redução 
da carga tributária.
A proposta cria o Imposto 
sobre Bens e Serviços (IBS) 
que unifica PIS, COFINS, IPI, 
ISS e ICMS e cria fundos para 
compensação das perdas. 
É esperada uma proposta 
baseada em 3 pilares: 
reestruturação do imposto
de renda, desoneração da folha 
de pagamentos e criação do IVA.
DISPUTA DE
PROTAGONISMO
O assunto está em
todas as esferas
Baseada nos estudos do economista Bernard Appy, a PEC 45/19 é fruto de acordo feito 
entre Rodrigo Maia (DEM/RJ) e lideranças de outros partidos. É a proposta mais 
avançada. Já foi aprovada na CCJC da Câmara e aguarda análise pela Comissão Especial.
SENADO
No fim de julho, buscando trazer o protagonismo no tema, os líderes
do Senado apresentaram a PEC 110/19, que é idêntica a PEC 293/04.
O texto é fruto de uma articulação do ex. dep. Hauly e está na CCJ do Senado.
ESTADOS
O texto final ainda não foi apresentado, mas a previsão é de que
a União não participe da administração do novo tributo e que seja
criados 2 fundos, um para compensar perdas de arrecadação e 
outro destinado ao desenvolvimento regional O texto é baseado na 
PEC 45/19 da Câmara e deve ser apresentado na forma de emenda. 
GOVERNO
Não há consenso entre a equipe econômica e o Planalto acerca do que 
deverá ser apresentado, sendo o anúncio oficial adiado desde julho/2019. 
A proposta de um tributo incidente sobre pagamentos, análogo à CPMF, 
desagrada à presidência.
SENADO
INSTITUTO BRASIL 200
Empresários como Flávio Rocha e Luciano Hang se 
mostraram descontentes com o panorama atual de 
indefinição da reforma e articularam um projeto 
próprio.
CÂMARA
ESTADOS
GOVERNO
INSTITUTO BRASIL 200
Dificuldades na aprovação
de uma proposta ampla
GOVERNO FHC GOVERNO LULAEm razão de o sistema tributário 
ser altamente constitucionalizado, 
reformas amplas demandam 
alterações via PEC, que necessitam 
alto quórum para aprovação (3/5 
de cada casa) 
Desde o Governo FHC 5 cinco 
Reformas Tributárias foram 
patrocinadas pelo Executivo.
▪ 2 com FHC (1995 e 2001)
▪ 3 com Lula (2003, 2004 e 2008). 
Todas começaram como objetivo 
de reforma ampla e foram sendo 
substituída por medidas pontuais 
que, na prática, apenas 
engordaram a arrecadação. 
A carga tributária subiu de 27,9% (1994) 
para 35% (2002) do PIB em 2002. 
1995
FHC apresentou uma proposta
de reforma tributária, que criava o ICMS 
federal e estabelecia isenção de 
impostos sobre as exportações. O novo 
imposto substituía o IPI e passava a 
incidir sobre produtos que não 
pagavam IPI à época (energia elétrica, 
combustíveis e telecomunicações).
O ICMS teria alíquota única em todo o 
país, índice a ser definido pelo Senado. 
Pressão dos governos estaduais, 
envolvidos na guerra fiscal, resultou
no abandono da reforma (falta de 
consenso). 
2008
A reforma buscava reduzir a 
quantidade de impostos e 
contribuições sobre bens e serviços. 
Previa única para o ICMS, que 
passaria a ser cobrado no destino 
das mercadorias.
Sofreu resistência dos governadores 
tucanos José Serra (SP) e Aécio 
Neves (MG), que buscavam suceder 
Lula na presidência e questionavam 
a perda de receita para seus 
estados, em razão da tributação no 
destino. 
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
Câmara dos Deputados
▪ Cria Imposto sobre Bens e Serviço (IBS).
▪ Fato gerador: operação onerosa com bens e serviços.
▪ Alíquota: estimada entre 20 e 25%, será a mesma para todos os 
bens e serviços. O percentual pode variar de acordo com o 
Estado/Município.
▪ Não Cumulativo: com adoção do crédito financeiro e cobrança 
“por fora”, com incidência sobre base ampla de bens, serviços e 
direitos.
▪ Tributação no destino: arrecadação centralizada para União e 
os Estados e Municípios de destino. A administração e 
fiscalização será realizada por um Comitê Gestor, composto por 
União, Estados e Municípios. 
▪ Obrigação acessória única: com a emissão de Nota Fiscal 
Eletrônica (possibilidade)
▪ Benefícios fiscais: vedação à concessão de benefícios fiscais.
▪ Exportações e investimentos: desonerados completamente. 
▪ Simples Nacional: previsão de tratamento diferenciado para 
micro e pequenas empresas.
PEC 45/19
▪ Cria Imposto seletivo: visa desestimular consumo de 
determinados bens, serviços e direitos (ex. tabaco) – não são 
detalhados quais. Será monofásico, com tributação por fora e 
de competência da União. 
▪ Transição: O tempo de transição para a substituição completa 
do IBS será de 10 anos. Nos 2 primeiros anos, a alíquota do IBS 
será de 1% e substituiria exclusivamente parte da arrecadação 
com a Cofins. Entre o 3º e o 10º ano, a alíquota do IBS 
aumentará gradativamente, enquanto as alíquotas dos demais 
tributos serão reduzidas.
▪ Saúde e educação: financiamento por meio da definição de 
sub-alíquotas singulares do IBS por cada um dos 3 entes. Na 
parcela da destinada para cada ente será previsto percentuais 
para saúde e educação. O IBS fica excluído dos percentuais 
mínimos obrigatórios de aplicação em saúde e educação, os 
quais continuam valendo para os demais tributos.
▪ População de baixa renda: permite a devolução parcial com 
mecanismos de transferência de renda do imposto recolhido.
APROPOSTA
IBS:
▪ Divisão de receitas e pisos constitucionais: 
a transição para distribuição de receitas entre
os entes federados será de 50 anos.
▪ Distribuição de receitas entre os entes: terá
como base as alíquotas de IBS de cada ente.
▪ Outros tributos: previsão de que a lei poderá
definir para quais setores de atividade economia
a contribuição previdenciária sobre a folha
poderá ser substituída por contribuição
incidente sobre a receita ou o faturamento.
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
Câmara dos Deputados
PEC 45/19
A PROPOSTA
IBS:
▪ A simplificação do modelo de tributação de bens e serviços contribuiria
para redução do custo de conformidade tributária e do litígio. 
▪ A mudança representaria uma melhoria no ambiente de negócios
e ampliação da taxa de investimento. 
▪ A eliminação de distorções alocativas tornaria o sistema tributário mais neutro.
▪ Fase de tramitação: A PEC já foi aprovada na CCJC e será analisada na CESP. 
▪ A proposta conta com apoio e engajamento do presidente da Câmara
e diversos líderes partidários. 
PONTOS
FORTES
▪ A alíquota única – assim todos os bens pagarão a mesma alíquota (arroz
e feijão pagam o mesmo que caviar) pode gerar aumento de carga tributária 
para alguns setores relevantes que hoje tem carga tributária reduzida. A PEC 
diferencia apenas os produtos nocivos. 
▪ Forte resistência do setor de serviços em função de potencial aumento 
da carga tributária.
▪ Estados não concordam com a divisão da Gestão do IBS com a União e a 
União prefere implementação de IVA Federal primeiro para posteriormente 
haver adesão de Estados e Municípios (IVA Dual) 
▪ Juristas alegam que um IVA Nacional irá prejudicar o Pacto Federativo, 
podendo gerar um contencioso no futuro.
▪ Fim de todos benefícios tributários indistintamente e com grande prejuízo 
para a Zona Franca de Manaus.
▪ Transição complexa na medida em que, além do IBS, se mantém todos
os tributos hoje existentes durante o período de transição de 10 anos. 
PONTOS
FRACOS
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
Câmara dos Deputados
PEC 45/19
COMISSÃO ESPECIAL INSTALADA PRAZO PARA APRESENTAÇÃO DE EMENDAS
Até às 19h do dia 5 de setembro. 
As emendas devem ser subscritas por 171 dos deputados.
Até o momento foram apresentadas 12 emendas, dentre 
elas: 
▪ Manutenção da Zona Franca de Manaus; 
▪ Criação de Imposto sobre Movimentações Financeiras 
proposto pelo dep. Luciano Bivar (PSL/PE);
▪ Criação de novo IBS (IVA-dual), um Federal e outro 
estadual e municipal. Tributação lucros e dividendos e 
criação de Imposto sobre Movimentações financeiras; 
▪ Criação de Imposto exclusivo para Serviços Digitais.
Relator
Presidente
Deputado
Hildo Rocha
MDB/MA
Deputado
Aguinaldo Ribeiro
PP/PB
TRAMITAÇÃO
CCJC da 
Câmara
Comissão 
Especial
Plenário
da Câmara
CCJ do 
Senado
Plenário 
do Senado
IBS:
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributosPEC 110/19
▪ Cria Imposto sobre Bens e Serviço (IBS).
▪ Fato gerador: operação onerosa com bens e serviços.
▪ Alíquota do IBS: uniforme em todo território, sendo vedada
a adoção de normas estaduais, ressalvadas hipóteses previstas 
em lei complementar.
▪ Não cumulativo: com concessão de crédito
financeiro e cobrança “por fora”. 
▪ Tributação no destino: arrecadação para o Estado
de destino. Fiscalização a cargo dos Estados e Municípios. 
▪ Benefícios fiscais: permite tratamento diferenciado
para alimentos, medicamentos, transporte público coletivo
de passageiros urbano, bens do ativo imobilizado, saneamento 
básico e educação.
▪ Cobrança eletrônica: retido em cada transação
de compra/venda, gerando um crédito financeiro. 
▪ Exportações e investimentos: isenção total na exportação.
Bens do ativo fixo terão alíquotas zero ou 100% dos créditos 
devolvidos imediatamente.
▪ Simples Nacional: Previsto tratamento diferenciado
para micro e pequenas empresas.
▪ Imposto Seletivo (IS): incidirá sobre petróleo e derivados, 
combustíveis, lubrificantes, gás natural, cigarros e fumo, energia 
elétrica, telecomunicações, bebidas (alcóolicas e não alcoólicas) 
e veículos novos (terrestres, aquaviários e aéreos). Será regulado 
por lei federal, com arrecadação centralizada.
▪ Alíquota do IS: não será superior ao IBS (exceto para cigarros
e bebidas alcoólicas), mas poderá ser diferenciada para cada 
produto. Monofásico com tributação por fora. Não incidirá
nas exportações.
▪ Transição: gradual em 5 anos para o contribuinte.
▪ Saúde: lei complementar definirá os percentuais mínimos
de aplicação por cada ente.
▪ Educação: 17,84% do IBS será destinado ao financiamento
do Fundeb. Redução de 18% para 7,79% do percentual de 
aplicação pela União em ações de desenvolvimento do ensino.
IBS:
A PROPOSTA
Senado Federal
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
Senado Federal
PEC 110/19
▪ População de baixa renda: prevê devolução
de tributos pagos por famílias de baixa renda.
▪ Zona Franca de Manaus: as empresas que realizam
operações na região gozarão de crédito presumido do IBS. 
▪ Unificação do IRPJ e CSLL: a contribuição será incorporada ao 
IR, por lei ordinária e terá aumento de alíquotas. 
▪ Outros tributos: prevê que lei disciplinará os setores de 
atividade econômica para os quais a contribuição sobre a folha 
para a previdência poderá ser substituída, total ou parcialmente, 
por contribuirão incidente sobre receita ou faturamento. Esta 
Lei poderá instituir outras fontes de custeio da previdência, 
inclusive mediante estabelecimento de adicional do IBS.
▪ Extinção do salário educação e da CIDE-Combustíveis.
▪ IPVA: incidirá também sobre embarcações e aeronaves, exceto 
transporte de cargas e passageiros. Será de competência 
estadual, mas a arrecadação destinada integralmente aos 
municípios. 
▪ Divisão de receitas e pisos constitucionais: transição para a 
distribuição de receitas entre os entes será de 15 anos. A 
distribuição de receitas entre os entes federados será baseada 
na arrecadação do entes no ano-calendário anterior. 
▪ Serão constituídos Fundos para reduzir a disparidade de receita 
per capita entre os Estados e os Municípios, com recursos 
destinados a investimentos em infraestrutura.
A PROPOSTA
IBS:
▪ Cobrança eletrônica: automatizando a 
arrecadação, o imposto retido em cada 
transação de compra e venda
▪ Manutenção da Zona Franca
de Manaus
▪ Não tributa exportação
▪ Tratamento diferenciado para
micro e pequenas empresas, 
▪ alíquotas menores para medicamentos 
e alimentos
PONTOS
FORTES
Definição constitucional da incidência 
do Imposto Seletivo: sobre produtos 
específicos, como petróleo e derivados; 
combustíveis e lubrificantes; cigarros; 
energia elétrica e serviços de 
telecomunicações
PONTOS
FRACOS
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
Senado Federal
PEC 110/19
Relator
Senador
Roberto Rocha
PSDB/MA
TRAMITAÇÃO
CCJ do 
Senado
Plenário 
do Senado
CCJC da 
Câmara
Comissão 
Especial
Plenário
da Câmara
Foram apresentadas 2 emendas: Inclusão da região Sul na abrangência 
dos fundos constitucionais; e Reformulação da tributação sobre a folha.
As emendas na CCJ poderão ser apresentadas por qualquer
membro da CCJ até o final da discussão.
Será aberto novo prazo em Plenário, sendo necessárias
assinaturas de pelo menos 27 senadores até o final da discussão.
IBS:
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
A proposta do Palácio do Planalto
▪ Criação de IVA Federal: substituição de 4 tributos (PIS, COFINS, IPI, 
IOF não regulatório). Alíquota única. Modelo: IVA-Dual – reforma 
modular.
▪ Reforma IRPJ: redução alíquota do IRPJ com adoção de novo 
método de apuração do imposto de renda. Possível revogação
da dedução do JCP e tributação de dividendos (ambos em estudo). 
Caso a CSLL não seja incluída no IVA Federal ou na contribuição 
estuda-se a unificação com o IRPJ. 
▪ Reforma do IRPF: correção tabela progressiva e revisão dos limites 
de deduções. Bolsonaro aguarda uma alternativa da equipe para 
isentar do pagamento de IRPF quem ganha até 5 salários mínimos 
▪ Desoneração da folha de pagamentos: redução e/ou eliminação
da contribuição patronal com a finalidade de geração de empregos.
▪ Criação da Contribuição sobre Pagamentos: alíquotas ainda
em estudo, para compensar a desoneração da folha e combater
a sonegação fiscal e a tributação da internet. 
▪ Reestruturação do Imposto de Renda: Bolsonaro aguarda
uma alternativa da equipe para isentar do pagamento de IRPF
quem ganha até 5 salários mínimos e, para amenizar a perda
de arrecadação, são estudadas revisões nas deduções de IR. 
PODER EXECUTIVO
O QUE ESPERAR
Por não mexer em impostos estaduais e municipais
a proposta de criação do IVA Federal poderia ser 
implementada mais rapidamente e evitaria discussões
sobre o Pacto Federativo. 
A divisão da reforma em duas frentes (parte via imposto 
sobre pagamentos e parte via IVA) poderia reduzir a 
resistência à adoção de cada uma destas modalidades.
PONTOS
FORTES
Não há acordo nem dentro do próprio governo sobre qual 
modelo adotar. O Presidente Bolsonaro já se manifestou 
mais de uma vez contra “a volta da CPMF” e a equipe 
econômica tem o desafio de convencê-lo. 
PONTOS
FRACOS
TEXTO Não disponível
IVA:
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
Grupo de empresários
▪ Imposto único: criação de um imposto único incidente sobre 
movimentações financeiras com alíquota de aproximadamente 
2,5%. Saques poderiam ser tributados em 5%. Alíquota incidiria 
sobre todos os débitos e créditos. Em uma transferência de R$ 
100, seriam debitados R$ 102,50 e creditados R$ 97,50. Com 
isso, a arrecadação do governo nesta transação seria de R$ 5,00.
▪ Fato gerador único: todas as transações financeiras.
▪ Obrigação acessória única: consolidação nos bancos
▪ Desonerações: exportações serão desoneradas, e transações 
nos mercados financeiros e de capitais não terão incidência
do imposto. Também ficam isentas movimentações entre contas 
de um mesmo titular. 
▪ Fiscalização e recolhimento: feita pelos próprios bancos.
BRASIL 200
O QUE ESPERAR
Fim da exigência de escrituração fiscal pelas empresas. 
Como sua fiscalização é centralizada nos bancos,
espera-se uma redução da sonegação fiscal. 
Redução expressiva dos custos de conformidade
e de obrigações acessórias. 
PONTOS
FORTES
Imposto seria regressivo pois a mesma alíquota
seria aplicada em todas as transações, independente
da renda do indivíduo.
Imposto seria cumulativo, penalizando cadeias
mais longas, visto que incide em cada transação, sem 
direito a crédito do que foi recolhido na etapa anterior.
Fim da autonomia dos Estados e Municípios
(alíquota única). 
PONTOS
FRACOS
TEXTO Não disponível
Imposto
Único:
IOF
COFINS
PIS ICMS
CIDE-
Combust.
ISS
Salário-
educaçãoIPI
Demais 
tributos
Secretários de Fazenda
ESTADOS
▪ Adoção do IVA Nacional: IBS, com ajustes. 
▪ Comitê Gestor Nacional: a regulamentação do IBS caberá
aos Estados por meio do Comitê, que será composto por 
representantes das administrações tributárias estadual,
distrital e municipal. 
▪ Alíquotas: serão três alíquotas - principal, reduzida e ampliada, 
que serão uniformes para todos os bens, serviços e direitos. 
▪ Não-cumulativo: compensando o imposto devido em cada 
operação com aquele incidente nas etapas anteriores.
▪ Benefícios: não caberá concessão de isenções, incentivos
ou benefícios tributários ou financeiros.
▪ Exportações: não incidirá sobre as exportações, assegurada
a manutenção dos créditos.
▪ Fato gerador: nas operações interestaduais e intermunicipais,
o imposto pertencerá ao Estado de destino.
▪ Importações: a União entregará 50% da arrecadação do IPI
de produtos estrangeiros, aos Estados e ao Distrito Federal.
Os Estados entregarão aos municípios 25% dos recursos 
que receberem.
▪ Distribuição do IBS
Estados e Distrito Federal - 46,9%
Municípios - 27%; União, 22,5%;
Fundo de Compensação de Perdas
e ao Fundo de Desenvolvimento Regional - 3,6%. 
▪ Fundos: Criação de dois fundos, um destinado ao 
desenvolvimento regional e outro para a compensação
das perdas que a implementação gerará. 
▪ Zona Franca de Manaus: será mantido o tratamento 
diferenciado para as empresas. O imposto incidente nas 
operações interestaduais originadas na ZFM será partilhado 
entre estados de origem e de destino. 
▪ Seguridade Social: No 1º e no 2º ano subsequente da 
regulamentação o imposto será cobrado com aplicação