Probidade na Administração Pública

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Probidade na Administração 
Pública
Gustavo Justino de Oliveira*
Noções introdutórias
Considerado por José dos Santos Carvalho Filho como um dos mais im-
portantes deveres dos administradores públicos, o dever de probidade 
obriga o administrador a pautar-se, em qualquer hipótese, pelos princípios 
da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face 
da própria administração (CARVALHO FILHO, 2009, p. 61).
Nesse viés, “o dever de probidade exige que o administrador público, no 
desempenho de suas atividades, atue sempre com ética, honestidade e 
boa-fé, em consonância com o princípio da moralidade administrativa” (ALE-
XANDRINO; PAULO, 2009, p. 217).
Responsabilidade dos servidores públicos
Sempre que descumprir algum de seus deveres ou não observar o que 
lhe é proibido o agente público será responsabilizado. Tal responsabilidade 
poderá ser apurada em âmbitos diferentes, de acordo com sua conduta e 
extensão do dano causado, se houver.
Responsabilidade administrativa
Odete Medauar (2010, p. 313) explica que a responsabilidade administrati-
va expressa as consequências acarretadas ao servidor pelo descumprimento 
dos deveres e inobservância das proibições, de caráter funcional, estabeleci-
das nos estatutos ou em outras leis. 
Assevera Di Pietro (2010, p. 613) que tais infrações deverão ser apuradas 
pela própria Administração Pública, “que deverá instaurar procedimento ade-
* Pós-Doutor em Direi-
to Administrativo pela 
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor 
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de 
Direito da USP (Largo São 
Francisco), onde leciona 
na graduação e na pós-
graduação. Foi procurador 
do estado do Paraná por 
15 anos e hoje é consultor 
em Direito Administrativo, 
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em São Paulo. 
Autor dos livros Contrato 
de Gestão (Ed. RT), Con-
sórcios Públicos (Ed. RT), 
Direito Administrativo 
Democrático (Ed. Fórum), 
Parcerias na Saúde (Ed. 
Fórum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Fórum) e 
Terceiro Setor, Empresas e 
Estado (Ed. Fórum). Autor 
de diversos artigos cientí-
ficos e diretor da Revista 
de Direito do Terceiro 
Setor - RDTS (Ed. Fórum).
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quado a esse fim, assegurando ao servidor o contraditório e a ampla defesa, 
com os meios e recursos a ela inerentes, nos termos do artigo 5.º, inciso LV, 
da Constituição.” 
A responsabilidade administrativa tem por fundamento o poder discipli-
nar, o qual objetiva apurar as transgressões ou infrações disciplinares, com 
a punição dos servidores responsáveis, visando a manutenção da ordem in-
terna da administração.
Responsabilidade criminal
Será responsabilizado criminalmente o agente que praticar conduta ina-
dequada que afetar, de modo imediato, a sociedade e tal conduta ser carac-
terizada pelo ordenamento como crime funcional (MEDAUAR, 2010, p. 311).
São elementos caracterizadores do ilícito penal:
ação ou omissão antijurídica e típica – crime ou contravenção; �
dolo ou culpa, sem possibilidade de haver hipóteses de responsabili- �
dade objetiva;
relação de causalidade; �
dano ou perigo de dano. (DI PIETRO, 2010, p. 614) �
De acordo com o artigo 327 do Código Penal, “considera-se servidor pú-
blico, para fins penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, 
exerce cargo, emprego ou função pública”; “equipara-se a funcionário público 
quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem tra-
balha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a 
execução de atividade típica da Administração Pública” (artigo 327, §1.º); se o 
réu ocupar cargo em comissão ou função de direção ou assessoramento de 
órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa públi-
ca ou fundação pública, a pena será acrescida de um terço (§2.º).
São efeitos da sentença penal condenatória, de acordo com o artigo 92 
do Código Penal, 
a perda de cargo, função pública ou mandato eletivo: a) quando aplicada pena privativa 
de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos crimes praticados com abuso 
de poder ou violação de dever para com a Administração Pública; b) quando for aplicada 
pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos nos demais casos.
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Responsabilidade civil
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 722) ensina que “a responsabi-
lidade civil é a imputação, ao servidor público, da obrigação de reparar o 
dano que tenha causado à administração ou a terceiro, em decorrência de 
conduta culposa ou dolosa, de caráter comissivo ou omissivo”. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera que para se configurar o ilícito civil, 
exige-se:
ação ou omissão antijurídica; �
culpa ou dolo; com relação a este elemento, às vezes de difícil compro- �
vação, a lei admite alguns casos de responsabilidade objetiva (sem cul-
pa) e também de culpa presumida; uma e outra constituem exceções 
à regra geral de responsabilidade subjetiva, somente sendo cabíveis 
diante de norma legal expressa;
relação de causalidade entre a ação ou omissão e o dano verificado; �
ocorrência de um dano material ou moral. (DI PIETRO, 2010, p. 612) �
Importante ressaltar que quando a conduta do agente causar dano a 
terceiro poderá ensejar a responsabilidade objetiva do Estado, prevista no 
artigo 37, §6.º, da Constituição Federal, ressalvado ao Estado o direito de re-
gresso contra o servidor que causou o dano, desde que este tenha agido 
com culpa ou dolo.
Por fim, quando a conduta do agente causar dano ao Estado, importante 
observar que este não pode, coercitivamente, efetuar descontos na folha de 
pagamento daquele, ou seja, o desconto só será possível se com ele o servi-
dor concordar.
Trato Normativo da Matéria
Constituição Federal
Art. 37. [...]
§4.° - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, 
a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na 
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
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§5.° A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer 
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações 
de ressarcimento.
Lei de improbidade administrativa
A Lei 8.429/92 descreve as três espécies de ato de improbidade ad-
ministrativa:
Atos que importam enriquecimento ilícito � – aquele em que o agente 
tenha auferido qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em 
razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade 
nas entidades citadas no artigo 1.º da mesma lei (artigo 9.º).
Atos que causam dano ao erário � – qualquer ação ou omissão, dolosa ou 
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbara-
tamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas 
no artigo 1.º da citada lei (art. 10).
Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública � – qual-
quer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcia-
lidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11).
O artigo 12 da Lei de Improbidade separa as sanções de acordo com a 
respectiva modalidade de ato de improbidade praticada pelo agente, dis-
pondo que:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na 
legislação específica, está o responsável pelo ato deimprobidade sujeito às seguintes 
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a 
gravidade do fato:
I - na hipótese do artigo 9.°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, 
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos 
direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do 
acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios 
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de 
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores 
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função 
pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil 
de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber 
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benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por 
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função 
pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil 
de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar 
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou 
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, 
pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão 
do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Código de Conduta 
da Alta Administração Federal
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS N.º 37, DE 18/08/2000. APROVADO EM 21/08/2000.
[...]
Na realidade, grande parte das atuais questões éticas surge na zona cinzenta – cada vez 
mais ampla – que separa o interesse público do interesse privado. Tais questões, em 
geral, não configuram violação de norma legal mas, sim, desvio de conduta ética. Como 
esses desvios não são passíveis de punição específica, a sociedade passa a ter a sensação 
de impunidade, que alimenta o ceticismo a respeito da licitude do processo decisório 
governamental. [...]
Art. 1.º Fica instituído o Código de Conduta da Alta Administração Federal, com as 
seguintes finalidades:
I - tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da alta Administração Pública 
Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a lisura do processo decisório 
governamental;
II - contribuir para o aperfeiçoamento dos padrões éticos da Administração Pública 
Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nível hierárquico superior;
III - preservar a imagem e a reputação do administrador público, cuja conduta esteja de 
acordo com as normas éticas estabelecidas neste Código;
IV - estabelecer regras básicas sobre conflitos de interesses públicos e privados e limitações 
às atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo público;
V - minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever funcional das 
autoridades públicas da Administração Pública Federal;
VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prévio e pronto esclarecimento 
de dúvidas quanto à conduta ética do administrador.
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Convenção Interamericana Contra a Corrupção, 
de 29 de março de 1996
Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002 �
Artigo VI
Atos de corrupção
l. Esta Convenção é aplicável aos seguintes atos de corrupção:
a solicitação ou a aceitação, direta ou indiretamente, por um funcionário público a. 
ou pessoa que exerça funções públicas, de qualquer objeto de valor pecuniário 
ou de outros benefícios como dádivas, favores, promessas ou vantagens para si 
mesmo ou para outra pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de 
qualquer ato no exercício de suas funções públicas;
a oferta ou outorga, direta ou indiretamente, a um funcionário público ou pessoa b. 
que exerça funções públicas, de qualquer objeto de valor pecuniário ou de outros 
benefícios como dádivas, favores, promessas ou vantagens a esse funcionário pú-
blico ou outra pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de qualquer 
ato no exercício de suas funções públicas;
a realização, por parte de um funcionário público ou pessoa que exerça funções c. 
públicas, de qualquer ato ou omissão no exercício de suas funções, a fim de obter 
ilicitamente benefícios para si mesmo ou para um terceiro;
o aproveitamento doloso ou a ocultação de bens provenientes de qualquer dos d. 
atos a que se refere este artigo; e
a participação, como autor, coautor, instigador, cúmplice, acobertador ou me-e. 
diante qualquer outro modo na perpetração, na tentativa de perpetração ou na 
associação ou confabulação para perpetrar qualquer dos atos a que se refere este 
artigo.
Conselho de Transparência Pública 
e Combate à Corrupção
Decreto 4.923 de 18 de dezembro de 2003 �
Art. 1.º O Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, órgão colegiado 
e consultivo vinculado à Controladoria-Geral da União, tem como finalidade sugerir e 
debater medidas de aperfeiçoamento dos métodos e sistemas de controle e incremento da 
transparência na gestão da administração pública, e estratégias de combate à corrupção 
e à impunidade.
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Dicas de estudo
Sobre Improbidade Administrativa e Agente Político: STF. Rcl. 2138-6/DF. Tribunal 
Pleno. Relator originário Min. Nelson Jobim. Relator para o acórdão Min. Gilmar 
Mendes. Publicação 28/04/2008.
Lei 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa.
Código de Conduta da Alta Administração Federal.
Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002.
Decreto 4.923, de 18 de dezembro de 2003.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 
17. ed. São Paulo: Método, 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. 
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 
2010.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2010.
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