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Apostila Teórica – Administração Pública – Professor Ygor Loureiro SUMÁRIO 
 
A Evolução da Administração Pública e a Reforma do Estado................................... 2 
 
Estrutura organizacional do Estado: Três Poderes.................................................... 6 
 
As três formas de Administração Pública.......................................................... ........ 7 
 
O Paradigma pós-burocrático....................................................................................10 
 
Governança e Governabilidade..................................................................................11 
 
Excelência nos Serviços Públicos.............................................................................12 
 
Excelência na Gestão dos Serviços Públicos............................................................15 
 
Gestão de resultados na prestação do serviço público............................................. 27 
 
Convergências e Diferenças entre a Gestão Pública e a Gestão Privada................. 35 
 
Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público.................. 36 
 
O Paradigma do cliente na gestão pública............................................................... 40 
 
Qualidade................................................................................................................ 41 
 
Reengenharia ........................................................................................... ...............55 
 
Impactos sobre a configuração das organizações públicas e processos de gestão....57 
 
Decreto 5.378/2005................................................................................................. 60 
 
Decreto 9.094/2017.................................................................................................. 64 
 
 
 
 
 
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A Evolução da Administração Pública e a Reforma do Estado 
• Tendo em vista as práticas patrimonialistas (rent-seeking ou privatização do Estado 
– usar a máquina administrativa com fins privados) correntes em nossa cultura, 
Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das 
atividades-meio, ou seja, acreditou que a burocracia (modelo idealizado por 
Weber), dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a máquina 
administrativa em nosso País. Criava-se o primeiro modelo estruturado de 
administração do Brasil. 
• Para facilitar sua implementação, contou com o apoio do DASP (Departamento 
Administrativo do Setor Público). Nessa época, em virtude da desconfiança total 
que havia no servidor público, o modelo burocrático revelava-se o mais adaptado. 
Com isso, Vargas almejava basicamente três coisas: criar uma estrutura 
administrativa organizada (uniforme), estabelecer uma política de pessoal com 
base no mérito e acabar com o nepotismo e corrupção existentes. 
• Com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia revelou ser um modelo 
pouco flexível, inadequado em cenários dinâmicos. 
• A partir daí, é possível identificar diversas tentativas de desburocratizar a máquina: 
a criação do COSB (Comitê de Simplificação da Burocracia), da SEMOR 
(Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa), o Decreto-Lei 200/67, o 
PND (Programa Nacional de Desburocratização), dentre outros. 
• Em 1995, com a edição do plano diretor, começa a implantação, no Brasil, do 
chamado modelo gerencial. O modelo implica administrar a res publica de forma 
semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de ferramentas 
que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário 
(considerando-se a realidade do serviço público). Busca-se a adoção de uma 
postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas ideias e voltada para o 
incremento na geração de receitas e no maior controle dos gastos públicos. 
• Começa a ser difundida a ideia de devolução ao setor privado daqueles serviços 
que o Poder Público não tem condições de prestar com eficiência (privatizações), 
devendo o Estado devolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer 
(Diplomacia, Segurança, Fiscalização, etc.). 
• O que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinição do que 
caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor 
privado. De acordo com Osborne & Gaebler, em “Reinventando o Governo”, são 
destacados princípios a serem observados na construção deste modelo: 
1. Formação de parcerias. 
2. Foco em resultados. 
3. Visão estratégica. 
4. Estado catalisador, em vez de remador. 
5. Visão compartilhada e busca da excelência. 
 
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• Assim, o modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior agilidade e 
eficiência aos anseios da sociedade, insatisfeita com serviços recebidos do setor 
público. Tal modelo contudo, representou o início do Managerialism 
(Gerencialismo), que, atualmente, congrega ainda, duas correntes: o Consumerism 
(Consumismo) e o Public Service Orientation (Orientação do Serviço Público - 
PSO). 
• A preocupação inicial do modelo gerencial foi o incremento da eficiência, tendo em 
vista as disfunções do modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público 
é visto tão somente como o financiador do sistema. 
• No Consumerism, há o incremento na busca pela qualidade, decorrente da 
mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero contribuinte para cliente 
consumidor de serviços públicos. Nesse momento, há uma alteração no foco da 
organização: a burocracia, que normalmente é voltada para si mesma, passa a 
observar com maior cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu 
consumidor. 
• Com isso, buscar-se-á proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao 
atendimento de necessidades individualizadas. 
• Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto 
como cliente-consumidor perdeu força, pois a ideia de consumidor poderia levar a 
um entendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que 
todos têm os mesmos direitos. 
• É possível perceber isso quando levamos em consideração que clientes mais bem 
organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores 
serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta 
abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que, em vez de buscar a sua 
satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-comum. O que se busca é a 
equidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações 
equivalentes. 
• Os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante à sociedade, tais como a 
fiscalização da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam 
responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da 
Legislação ou do interesse público. 
• A fim de aprimorar seu aprendizado, a partir de agora, estaremos reproduzindo 
extratos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
• Estado e sociedade formam, numa democracia, um todo indivisível: o Estado, cuja 
competência e limites de atuação estão definidos precipuamente na Constituição. 
• Deriva de seu poder de legislar e de tributar a população, da legitimidade que lhe 
outorga a cidadania, via processo eleitoral. 
• A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais 
ou informais de contato com as autoridades constituídas. 
 
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• É pelo diálogo democrático entre o Estado e a sociedade que se definem as 
prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de um país mais 
próspero e justo. 
• Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate acalorado – aindalonge de concluído – sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida 
contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No Brasil, o 
tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão do 
modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suas funções precípuas para 
atuar com grande ênfase na esfera produtiva. 
• Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate acalorado – ainda 
longe de concluído – sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida 
contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No Brasil, o 
tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão do 
modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suas funções precípuas para 
atuar com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça interferência do Estado 
no mercado acarretou distorções crescentes neste último, que passou a conviver 
com artificialismos que se tornaram insustentáveis na década de 1990. 
• Sem dúvida, num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, 
são as duas instituições centrais que operam na coordenação dos sistemas 
econômicos. Se uma delas apresenta funcionamento irregular, é inevitável que nos 
deparemos com uma crise. Foi assim nos anos 1920 e 1930, em que foi o mau 
funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma crise econômica de 
grandes proporções. Já nos anos 1980, é a crise do Estado que põe em cheque o 
modelo econômico em vigência. 
• É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance 
universal nos anos 1990. No Brasil, esta questão adquiriu importância decisiva, 
tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional. 
• Tornou-se, consequentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da 
reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência à sobrecarga 
de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do Estado não é, 
assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vê 
frustrada suas demandas e expectativas. 
• A crise do Estado teve início nos anos 1970, mas só nos anos 1980 se tornou 
evidente. Paralelo ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar 
redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados 
índices de inflação. A causa da desaceleração econômica nos países 
desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu 
era a crise do Estado, que não soubera processar de maneira adequada a 
sobrecarga de demandas a ele dirigidas. 
 
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• A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a 
administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada 
com relativo sucesso no pós-guerra. 
• A Primeira Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do 
mercado e do Estado liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que 
assume um papel decisivo na promoção do desenvolvimento econômico e social. O 
Estado passa a desempenhar um papel estratégico na coordenação da economia 
capitalista, promovendo poupança forçada alavancando o desenvolvimento 
econômico, corrigindo as distorções do mercado e garantindo uma distribuição de 
renda mais igualitária. 
• Não obstante, nos últimos 20 anos esse modelo mostrou-se superado, vítima de 
distorções decorrentes da tendência observada em grupos de empresários e de 
funcionários, que buscam utilizar o Estado em seu próprio benefício, e da 
aceleração do desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia 
mundial, que tornaram a competição entre as nações muito mais aguda. 
• A crise do Estado define-se: 
1. Como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte 
do Estado e pela poupança pública que se torna negativa, 
2. Como o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual 
se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países 
desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo e o 
estatismo nos países comunistas. 
3. Como a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da 
administração pública burocrática. 
• No Brasil, embora esteja presente desde os anos 1970, a crise do Estado somente 
se tornará clara a partir da segunda metade dos anos 1980. Suas manifestações 
mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de 
substituição de importações, que se insere num contexto mais amplo de superação 
das formas de intervenção econômica e social do Estado. 
• Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se 
caracteriza pela rigidez dos procedimentos e excesso de normas e regulamentos. 
• A reação imediata à crise – ainda nos anos 1980, logo após a transição 
democrática – foi ignorá-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a 
neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram -se 
irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque 
utópica. Só em meados dos anos 1990 surge uma resposta consistente com o 
desafio de superação da crise: a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, de 
forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar 
políticas públicas. 
 
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• Neste sentido, são inadiáveis: o ajustamento fiscal duradouro, as reformas 
econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política 
industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para 
o enfrentamento da competição internacional. A reforma da previdência social. A 
inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e 
promovendo melhor qualidade para os serviços sociais. A reforma do aparelho do 
estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de 
implementar de forma eficiente políticas públicas. 
• Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do 
Planejamento, proporem alternativas com vistas à solução da crise fiscal. Aos 
ministérios setoriais, compete rever as políticas públicas, em consonância com os 
novos princípios do desenvolvimento econômico e social. A atribuição do Ministério 
da Administração Federal e Reforma do Estado é estabelecer as condições para 
que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão específica é 
a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos termos 
definidos pela Presidência através deste Plano Diretor. 
 
Estrutura organizacional do Estado: Três Poderes 
• Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou 
seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três Poderes (Executivo, 
Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, estados-membros e municípios). 
• O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente dos 
três Poderes, por um corpo de funcionários e pela força militar. O Estado, por sua 
vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adic ionalmente o 
sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. 
• O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o 
aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado 
território. É importante frisar que a reforma do Estado é um projeto amplo que diz 
respeito às várias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, 
enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está 
orientada para tornar a administração pública mais eficiente e voltada para a 
cidadania. 
• A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contextoda redefinição do papel 
do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico 
e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de 
promotor e regulador desse desenvolvimento. 
• No plano econômico, o Estado é essencialmente um instrumento de transferências 
de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de 
economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do 
mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora, o Estado coleta 
 
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impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia de ordem interna e da 
segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade e aos 
objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para realizar esses dois 
últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu a 
assumir funções diretas de execução. 
• As distorções e ineficiências que daí resultam deixaram claro, entretanto, que 
reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem 
ser controladas pelo mercado. Daí a generalização dos processos de privatização 
das empresas estatais. 
• Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo tão importante quanto, e 
que, no entanto não está tão claro: a descentralização para o setor público não-
estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, 
mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, 
saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos a esse processo de 
“publicização”. 
 
As três formas de Administração Pública 
• A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 1990 por uma 
segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada 
do Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de defender o 
Estado enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, 
sendo público, é de todos e para todos. 
• A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois 
níveis distintos: o nível político e o administrativo. 
• No nível político, temos as instituições fundamentais da democracia, através das 
quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas 
também os “direitos públicos” à participação igualitária na coisa pública. As 
eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender 
o cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que 
é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. 
• A denúncia da “privatização” do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da 
direita de que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada 
do rent seeking, da busca de rendas ou vantagens extramercados para grupos 
determinados através do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática 
cada vez mais frequente da participação e controle direto da administração pública 
pelos cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a 
coisa pública. 
• No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século 
passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de 
defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, em que o 
 
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Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em 
dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos 
que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm 
sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial. 
• A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de 
redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das 
modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. 
• Desta forma, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a 
administração pública – cujos princípios e características não devem ser 
confundidos com os da administração das empresas privadas – evoluiu através de 
três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a 
gerencial. 
• Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas 
seja inteiramente abandonada. 
 
Administração pública patrimonialista 
• No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder 
do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. 
• Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res 
principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo 
de administração. 
• No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o 
mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo 
momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência 
inaceitável. 
 
Administração pública burocrática 
• Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma 
de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. 
• Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a 
ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em 
síntese, o poder racional-legal. 
• Os controles administrativos visando a evitar a corrupção e o nepotismo são 
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos 
e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários 
controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas 
compras e no atendimento a demandas. 
• Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na 
própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si 
mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A 
 
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qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no 
controle dos abusos. 
• Seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o 
serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse defeito, entretanto, não se revelou 
determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque 
os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a 
ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. 
 
Administração pública gerencial 
• Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão 
das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento 
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à 
mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. 
• A eficiência da administração pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar 
a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-se essencial. A 
reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada pelos valores da eficiência e 
qualidade na prestação de serviços e desenvolvimento de uma cultura gerencial 
nas organizações. 
• A administração pública gerencial constitui um avanço e, até um certo ponto, um 
rompimento com a administração pública burocrática, mas está apoiada na anterior, 
da qual conversa, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, 
como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema 
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de 
desempenho, o treinamento sistemático. 
• A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos 
processospara concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização 
da administração pública, que continua um princípio fundamental. 
• Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se: 
1. Para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir 
em sua unidade. 
2. Para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos 
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que 
possa atingir os objetivos contratados. 
3. Para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
• Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, 
quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No 
plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis 
hierárquicos tornam-se essenciais. 
 
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• A administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes 
privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos 
procedimentos para os resultados. 
• A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, 
todavia a administração de empresas está voltada para o lucro privado, interesses 
dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja 
atendido. A administração pública gerencial está diretamente voltada para o 
interesse público. 
• Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse 
público. A diferença porém está no entendimento do significado do interesse 
público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. 
• Para a administração pública burocrática, o interesse público é frequentemente 
identificado com a afirmação do poder do Estado. Os administradores públicos 
terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do 
Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada 
com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é segundo plano. A 
administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, 
relacionando-o com o interesse da coletividade 
• A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e 
como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados 
bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, 
como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do 
cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
 
O Paradigma pós-burocrático 
• O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança 
e da descentralização da decisão, exige formas f lexíveis de gestão, 
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à 
criatividade. 
• Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. 
À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho e à capacitação 
permanente, que já eram características da boa administração burocrática, 
acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por 
resultados, e da competição administrada. 
• No presente momento, uma visão realista, da reconstrução do aparelho do Estado 
em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as 
assimetrias de correntes da persistência de aspectos patrimonialistas na 
administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do 
modelo burocrático tradicional. 
 
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• Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional -legal ou 
burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os 
aspectos em que está superada e as características que ainda se mantêm válidas 
como formas de garantir efetividade à administração pública. 
• O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da 
definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da 
descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de 
valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais 
capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais 
oferecidos pelo setor público. 
 
Governança e Governabilidade 
• A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado 
a capacidade de definir e implementar políticas públicas. 
• Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da 
substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização 
da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de 
promover poupança forçada por meio das empresas estatais. 
• Através desse programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da produção 
que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um 
programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção 
dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um 
sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. 
• Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, 
mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor destes, 
principalmente dos serviços sociais, como educação e saúde, que são essenciais, 
para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital 
humano: para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma 
distribuição de renda mais justa, na medida que o mercado é incapaz de garantir, 
dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. 
• Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao 
mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. 
• Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de 
coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva 
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções 
executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. 
• Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança – a capacidade 
de governo do Estado – através da transição programada de um tipo de 
administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para 
 
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o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, 
voltada para o atendimento do cidadão. 
• O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para 
governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na 
sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em 
que sua capacidade de implementar as políticas é limitada pela rigidez e 
ineficiência da máquina administrativa. 
 
Excelência nos Serviços Públicos 
• Quando falamos de excelência nos serviços públicos, estamos nos referindo a um 
serviço público de qualidade à sociedade. 
• Segundo o Gespública, “Excelência em gestão pública pressupõe atenção 
prioritária ao cidadão e à sociedade na condição de usuários de serviços públicos e 
destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações 
públicas. As organizações públicas, mesmo as que prestam serviços exclusivos de 
Estado, devem submeter-se à avaliação de seus usuários, obter o conhecimento 
necessário para gerar produtos e serviços de valor para esses cidadãos e, com 
isso, proporcionar-lhes maior satisfação. Esse fundamento envolve não apenas o 
cidadão individualmente, mas também todas as formas pelas quais se faça 
representar: empresas, associações, organizações e representaçõescomunitárias.” 
• É importante saber quais são as necessidades dos cidadãos e buscar atendê-los 
da melhor forma possível. 
• A partir da década de 1990, diversos programas buscavam a evolução da 
qualidade na administração pública. 
• No governo Collor, foi criado o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – 
PBQP. Seu objetivo era aumentar a competitividade das empresas brasileiras 
dentro de um cenário de abertura comercial, pois havia a preocupação de que o 
setor privado não estivesse em condições de igualdade com os concorrentes 
estrangeiros. O setor público foi inserido como subprograma - Programa da 
Qualidade no Setor Público – PQSP (posteriormente, sendo transformado em um 
programa separado). O foco era na melhoria dos processos. 
• No governo FHC, o PQSP transformou-se no Programa da Qualidade e 
Participação da Administração Pública (QPAP), com foco nas ferramentas da 
gestão da qualidade e com o objetivo de modernização do aparelho estatal. Além 
disso, ocorreu um grande esforço para introduzir a administração gerencial. 
• No caderno MARE n°4, que analisa o programa de qualidade (em 1997), fica 
evidenciada a preocupação do governo com a mudança de paradigma: “O 
Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública é o principal 
instrumento de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado, 
propondo-se a introduzir no Setor Público as mudanças de valores e 
 
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comportamentos preconizados pela Administração Pública Gerencial, e, ainda, 
viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas à 
sua maior eficiência e eficácia.“ 
• De acordo ainda com a publicação, “ainda que considerada a debilidade do 
desempenho no setor público frente aos resultados da iniciativa privada, o saldo 
alcançado pelos esforços de sensibilizar as organizações públicas foi positivo. A 
posição, hoje, não é mais de marco zero, registrando-se inúmeras instituições 
públicas federais, estaduais e municipais que já aderiram à prática de implantar 
programas de Qualidade, recebendo, por isso, manifestação positiva da 
sociedade.” 
• O setor público não tinha acompanhado o dinamismo do setor privado. Entretanto, 
entendia-se que existiam progressos a serem comemorados. 
• Em 2000, foi criado o Programa da Qualidade no Serviço Público – PQSP, 
inserindo o foco na satisfação dos cidadãos (usuários dos serviços públicos). 
• Em 2005, foi instituído o atual GESPÚBLICA, Programa Nacional de Gestão 
Pública e Desburocratização, unificando o programa de qualidade com o de 
desburocratização. 
 
Objetivos do GESPÚBLICA 
Art. 2° O GESPÚBLICA deverá contemplar a formulação e implementação de 
medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à 
promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da 
administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de 
instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: 
I - eliminar o déficit institucional, visando ao integral atendimento das competências 
constitucionais do Poder Executivo Federal; 
II - promover a governança, aumentando a capacidade de formulação, 
implementação e avaliação das políticas públicas; 
III - promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, 
relativamente aos resultados da ação pública; 
IV - assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a 
adequação entre meios, ações, impactos e resultados; 
V - promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética. 
• Na busca destes objetivos, o GESPÚBLICA elaborou o Modelo de Excelência em 
Gestão Pública – MEGP, que tem como base os princípios constitucionais da 
administração pública e, como pilares, os fundamentos da excelência gerencial. 
 
14 
 
Princípios da Administração Pública 
• Legalidade 
• Impessoalidade 
• Moralidade 
• Publicidade 
• Eficiência 
 
Fundamentos da excelência gerencial 
• Pensamento Sistêmico: entendimento das relações de interdependência entre os 
diversos componentes de uma organização, bem como entre a organização e o 
ambiente externo, com foco na sociedade. 
• Aprendizado organizacional: busca contínua e alcance de novos patamares de 
conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e 
compartilhamento de informações e experiências. 
• Cultura da inovação: promoção de um ambiente favorável à criatividade, 
experimentação e implementação de novas ideias que possam gerar um diferencial 
para a atuação da organização. 
• Liderança e constância de propósitos: a liderança é o elemento promotor da 
gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e 
melhoria dos resultados organizacionais e deve atuar de forma aberta, 
democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando ao desenvolvimento 
da cultura da excelência, à promoção de relações de qualidade e à proteção do 
interesse público. É exercida pela alta administração, entendida como o mais alto 
nível gerencial e assessoria da organização. 
• Orientação por processos e informações: compreensão e segmentação do conjunto 
das atividades e processos da organização que agreguem valor às partes 
interessadas, sendo que a tomada de decisões e a execução de ações devem ter 
como base a medição e análise do desempenho, levando-se em consideração as 
informações disponíveis. 
• Visão de futuro: indica o rumo de uma organização e a constância de propósitos 
que a mantém nessa direção. Está diretamente relacionada à capacidade de 
estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e 
que permita à organização antecipar-se às necessidades e expectativas dos 
 
15 
 
cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a compreensão dos fatores externos que 
afetam a organização com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade. 
• Geração de valor: alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de 
valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes interessadas. 
• Comprometimento com as pessoas: melhoria da qualidade nas relações de 
trabalho, para que as pessoas se realizem tanto profissionalmente quanto na vida 
pessoal, maximizando seu desempenho por meio de oportunidades para o 
desenvolvimento de suas competências e de práticas do incentivo ao 
reconhecimento. 
• Foco no cidadão e na sociedade: direcionamento das ações públicas para atender 
e regular continuamente as necessidades dos cidadãos e da sociedade, na 
condição de sujeitos de direitos e como beneficiários dos serviços públicos e 
destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações 
públicas. 
• Desenvolvimento de parcerias: desenvolvimento de atividades conjuntamente com 
outras organizações com objetivos específicos comuns, buscando o pleno uso das 
suas competências complementares para o desenvolvimento de sinergias, 
expressas em trabalhos de cooperação e coesão. 
• Responsabilidade social: atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de 
cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e, ao mesmo 
tempo, tendo também como um dos princípios gerenciais a preservação da 
biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das 
gerações futuras de atender suas próprias necessidades. 
• Controle social: atuação que se define pela participação das partes interessadas no 
planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da Administração 
Pública e na execução das políticas e programas públicos. 
• Gestão participativa: estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta 
administração que busque omáximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a 
capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses 
individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho. 
 
Excelência na Gestão dos Serviços Públicos 
• Fortalecer os sistemas de gestão da Administração Pública implica adotar práticas 
e tecnologias gerenciais que contribuam para a ampliação da capacidade de 
 
16 
 
governança e governabilidade das suas estruturas executivas e que promovam o 
aprofundamento dos princípios definidos na Constituição Federal. 
• O modelo de gestão pública capaz de atender a esses desafios precisa ser 
desenvolvido a partir da experiência, do conhecimento e do referencial cultural 
brasileiro, reconhecendo contribuições de paradigmas internacionais de inovação 
na gestão pública. É fundamental respeitar o processo de aprendizagem e 
maturidade dos agentes públicos e da própria sociedade brasileira e buscar 
soluções que possam, de fato, responder aos problemas internos. 
• Na implementação desse modelo, alguns desafios se apresentam, tais como 
reorientar as estruturas executivas do Estado para a atuação voltada para 
resultados e promover a inclusão social e participação dos cidadãos na vida pública 
e, especialmente, nos processos decisórios do governo, notadamente no 
planejamento, avaliação e controle das políticas públicas. 
• Para contribuir com a evolução do modelo de gestão pública em direção à 
superação desses desafios, a Secretaria de Gestão Pública – SEGEP do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, em articulação com as Secretaria 
de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI, Secretaria de Orçamento Federal 
– SOF, Secretaria do Patrimônio da União – SPU e Secretaria de Planejamento e 
Investimentos Estratégicos – SPI, publica o Modelo de Excelência em Gestão 
Pública, referenciado nos valores e fundamentos consignados, especialmente, nas 
disposições da Constituição Federal Brasileira e no ordenamento legal, que 
orientam e delimitam as formas de funcionamento e organização da Administração 
Pública. 
 
O Modelo de Excelência em Gestão Pública 
• O ponto de partida da construção do Modelo de Excelência em Gestão Pública 
repousa sobre a premissa de que a administração pública tem que ser excelente, 
conciliando esse imperativo com os princípios que deve obedecer, os conceitos e a 
linguagem que caracterizam a natureza pública das organizações e que impactam 
na sua gestão. 
• Os órgãos ou entidades públicos são regidos pela supremacia do interesse público 
e pela obrigação da continuidade da prestação do serviço público, tratando a todos 
igualmente e com qualidade. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos 
casos previstos em lei. 
 
17 
 
• A administração pública busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o 
desenvolvimento sustentável, sem perder de vista a obrigação de utilizar os 
recursos de forma eficiente. 
• A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de contribuições 
compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem ser direcionados para a 
prestação de serviços públicos e a produção do bem comum. 
• A administração pública tem como destinatários de suas ações cidadãos, 
sociedade e partes interessadas, demandantes da produção do bem comum e do 
desenvolvimento sustentável. 
• O conceito de partes interessadas no âmbito da administração pública é ampliado 
em relação ao utilizado pela iniciativa privada, pois as decisões públicas devem 
considerar não apenas os interesses dos grupos mais diretamente afetados, mas, 
também, o valor final agregado para a sociedade. 
• A administração pública tem o poder de regular e gerar obrigações e deveres para 
a sociedade, assim, as suas decisões e ações normalmente geram efeitos em larga 
escala para a sociedade e em áreas sensíveis. O Estado é a única organização 
que, de forma legítima, pode definir unilateralmente obrigações em relação a 
terceiros. 
 
Fundamentos Constitucionais 
1. Legalidade 
• O princípio da legalidade representa a supremacia da dimensão política (legislativa) 
sobre a dimensão técnica (executiva e judicante). 
• Em decorrência do princípio da legalidade, somente a lei pode delegar 
competências e poderes à Administração Pública e aos seus agentes públicos; criar 
ou extinguir competências estatais; ministério ou órgão da Presidência da 
República diretamente subordinado ao Chefe do Poder Executivo; cargos ou 
funções públicas (CF, art. 48). 
• A Administração Publica não tem liberdade nem vontade que não as concedidas e 
determinadas pela Constituição e pela lei e, nesse caso, são matérias de sua 
discrição apenas as estratégias, mecanismos e instrumentos a serem adotados na 
aplicação da lei, no objetivo de conseguir os seus plenos efeitos, na forma mais 
eficiente possível. 
 
 
18 
 
2. Princípio da Separação entre os Poderes 
• O Estado Brasileiro é dotado de poder uno e soberano, atribuído ao povo e em seu 
nome exercido (CF, art. 1º). No entanto, para garantir a Ordem Democrática, a 
Constituição prevê a sua tripartição, a fim de que as funções políticas, judicantes e 
executivas sejam exercidas por instâncias e agentes diversos, de forma 
independente, ainda que harmônica. (CF, art. 2º). 
• Essa segregação de poderes deve ser observada no processo do arranjo 
institucional das estruturas do aparelho do Estado, em todos os níveis 
organizacionais, de forma que a mesma instituição ou o mesmo agente público não 
acumule competências ou poderes de formulação, de julgamento e de execução, 
em sua área de atuação. 
 
3. Orientação fundamental à consecução dos objetivos da República Federativa do 
Brasil 
• A principal finalidade da Administração Pública é alcançar os objetivos 
fundamentais da República Federativa do Brasil - de construir uma sociedade livre, 
justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a 
marginalização; de reduzir as desigualdades e de promover o bem de todos, sem 
preconceitos (CF, art. 3º). Esses objetivos devem orientar toda a sua atuação. 
 
4. Princípio da centralidade dos direitos individuais e sociais 
• As atividades estatais na área de provimento dos direitos sociais exigem estruturas 
e processos ágeis e flexíveis; permeáveis a mecanismos de gestão de resultados e 
controle social; e abertos a mecanismos de articulação e colaboração com a 
sociedade civil sem fins lucrativos. 
 
5. Princípio da descentralização federativa 
• A descentralização federativa implica compartilhamento de responsabilidades entre 
as três esferas de governo na execução das políticas públicas. 
• No arranjo institucional das estruturas do Poder Executivo e na prospecção de seus 
processos finalísticos e de apoio, a orientação constitucional à descentralização 
federativa implica buscar a revisão das competências e das estruturas 
organizacionais dos órgãos e entidades da administração direta e indireta com o 
 
19 
 
objetivo de verificar se não existem competências que estejam sendo 
desempenhadas pela esfera federal que não deveriam ser transferidas para as 
esferas estaduais e municipais. 
 
6. Princípio da participação social na governança das instituições 
• A Constituição Federal prevê o hibridismo de práticas representativas e 
participativas, quando essa dispõe que todo o poder emana do povo, que o exerce 
por meio de seus representantes (democracia representativa) ou diretamente (por 
meio de uma democracia participativa). 
• É necessário o fortalecimento da participação social nos processos de formulação, 
acompanhamento, avaliação e controle de políticas públicas,especialmente, nas 
áreas de prestação de serviços sociais diretos à população. 
 
7. Funcionamento em rede. Parceria com a sociedade civil 
• Constitui clara orientação constitucional, especialmente no Título VIII, que trata da 
Ordem Social, o estabelecimento de parcerias entre o Estado e a Sociedade Civil, 
por meio da ação articulada, complementar ou concorrente, no provimento de 
serviços de interesse social. 
• É importante fortalecer as relações de cooperação, dentro de um espírito de 
confiança mútua entre os agentes estatais e privados. 
 
8. Os princípios da administração pública brasileira 
• Em se tratando de gestão do Estado, é essencial acrescentar, ainda, os princípios 
constitucionais específicos para a administração estabelecidos no artigo 37 da 
Constituição da República Federativa do Brasil: “a administração pública direta e 
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência”. 
 
 
 
 
 
20 
 
Visão sistêmica do Modelo de Excelência em Gestão Pública 
• A excelência da gestão pública implica a adoção de métodos e instrumentos de 
gestão adequados, eficazes e eficientes, que favoreçam o alcance de padrões 
elevados de desempenho e qualidade em cada uma dessas dimensões. 
• O investimento permanente e contínuo em práticas de excelência em todas as 
dimensões do sistema, abaixo representado, conduz a uma gestão pública de 
excelência e reproduz, dentro do órgão/entidade público, o Ciclo PDCA. Este ciclo 
está representado pelos quatro blocos que contém juntos, as oito dimensões do 
Modelo. 
• No modelo, os fundamentos da excelência estão representados em aspectos de 
gestão tangíveis e mensuráveis quantitativa ou qualitativamente, relativos às 
dimensões de 1 a 7, dispostos em assertivas. Na dimensão 8, o modelo orienta 
para a apresentação de resultados da ação institucional nas sete outras 
dimensões. 
• O primeiro é o bloco do Planejamento, constituído pelas quatro primeiras 
dimensões do Modelo: Governança, Estratégia e planos, Sociedade e Interesse 
público e Cidadania. Essas partes movem a organização e lhe dão d irecionalidade. 
• O segundo bloco é o da Execução e se constitui pelas dimensões Pessoas e 
Processos. 
• Esses dois elementos representam o centro prático da ação organizacional e 
transformam finalidade e objetivos em resultados. 
• O terceiro bloco, de Resultados, representa o controle, pois apenas pelos 
resultados produzidos pela organização é possível analisar a qualidade do sistema 
de gestão e o nível de desempenho institucional. 
• O quarto bloco, de Informação e conhecimento, representa a inteligência da 
organização. Este bloco dá ao órgão/entidade capacidade de corrigir, melhorar ou 
inovar suas práticas de gestão e, consequentemente, seu desempenho. 
 
21 
 
 
 
As dimensões do MEGP 
1. Governança 
• Pode ser entendida como o exercício de autoridade, controle, gerenciamento e 
poder de governo. É a maneira pela qual o poder é exercício no gerenciamento dos 
recursos econômicos, políticos e sociais para o desenvolvimento do país. 
• Está relacionada à capacidade de implementação das políticas públicas, em seus 
aspectos políticos, técnicos, financeiros e gerenciais. Esta dimensão implica a 
capacidade institucional de orientar-se em direção ao cumprimento de sua 
finalidade e competências institucionais, de forma a gerar valor para a sociedade e 
atuar em conformidade com os parâmetros constitucionais e legais impostos à 
Administração Pública. 
• A formulação e a implementação de políticas públicas, em qualquer esfera de 
governo, requer o entendimento da realidade, a identificação das causas críticas e 
as formulações sobre produtos e resultados que permitam a otimização do uso dos 
recursos públicos escassos disponíveis. 
 
22 
 
• A Governança está relacionada com a capacidade e as condições internas ao 
governo, para exercício de suas competências e alcance de seus objetivos. Diz 
respeito aos recursos técnicos, tecnológicos, de infraestrutura, de pessoal, entre 
outros de que dispõem as estruturas governamentais para formular, planejar e 
implantar as políticas públicas, assim como acompanhar, avaliar e fiscalizar a sua 
execução e resultados obtidos. 
• Sendo assim, é mais do que uma forma eficaz e eficiente de executar o ‘negócio 
governo’. Está relacionada à legalidade e legitimidade, sendo mais do que valores 
estritamente empresariais. Governança pública é uma atividade complexa que 
envolve o ‘governo’ de complexas redes sociais nos setores políticos. 
• A qualidade da governança está relacionada, também, à capacidade do sistema de 
liderança do órgão ou entidade em atuar de forma coesa e orientada para o 
alcance dos objetivos institucionais, assim como de envolver e motivar todos os 
servidores ou empregados do quadro de pessoal. 
• Os líderes, na gestão pública de excelência, devem orientar o órgão ou entidade 
pública ao cumprimento de suas finalidades legais – é deles o papel de promover a 
compreensão interna e externa sobre o papel institucional e garantir o seu 
desempenho, observadas as orientações gerais e prioridades de governo. 
• Para tanto, é fundamental que a alta direção disponha e utilize métodos de 
coordenação, articulação e supervisão para promover a internalização de valores e 
princípios da administração pública; a unidade de objetivos e a ação integrada; a 
gestão dos principais riscos presentes na área de atuação do órgão ou entidade; a 
transparência; a participação e o controle social e, especialmente, a eficiência 
administrativa. 
• São aspectos de excelência institucional, característicos da dimensão de 
governança: a formação e a gestão de líderes, a estruturação do processo 
decisório, a prática institucional de monitoramento e avaliação sistemáticos de seu 
desempenho, com base em indicadores, com vistas ao contínuo reposicionamento 
do órgão ou entidade e atualização da estratégia, a fim de melhor atender às 
demandas e aos desafios internos e externos. 
• A dimensão governança amplia o conceito de liderança, adotado nas versões 
anteriores do MEGP - amplia as dimensões e amplitudes do papel do órgão público 
e da sua capacidade de exercer a governança pública no setor em que atua. 
 
 
 
23 
 
2. Dimensão Estratégia e Planos 
• Uma gestão pública de excelência deve contemplar processos formais de 
formulação e implementação da estratégia, fundamentados no exercício de pensar 
o futuro e integrados ao processo decisório. A estratégia deve atender aos 
objetivos e dispor de metas e planos articulados, para as unidades internas. 
• Deve ser formulada a partir da prospecção dos resultados institucionais que se 
espera alcançar, considerados os recursos internos e externos; assim como os 
fatores intervenientes, especialmente aqueles que possam representar riscos ou 
oportunidades ao desempenho organizacional. 
• São requisitos de relevância para a excelência do processo de definição e 
implementação da estratégia: 
a. Identificação de possíveis parcerias com agentes públicos e privados e 
potenciais conflitos de atuação; 
b. O conhecimento dos pontos fortes e das oportunidades de melhoria do próprio 
desempenho institucional; 
c. As necessidades de investimento e inovação de forma a atender requisitos 
específicos do setor em que atua; 
d. O alinhamento ao Plano Plurianual; 
e. O desdobramento da estratégia em planos específicos que atendam às outras 
dimensões do sistema de gestão públicas; tais como plano de tecnologia; 
capacitação; melhoria e inovaçãoda capacidade de gestão; gestão patrimonial; 
gestão do conhecimento; gestão da comunicação; 
f. A vinculação da programação orçamentária à estratégia. 
 
3. Dimensão Público Alvo 
• Esta dimensão refere-se às práticas gerenciais direcionadas ao relacionamento do 
órgão/entidade com a sociedade e abrange a imagem institucional, o conhecimento 
que a sociedade tem do órgão ou entidade e a maneira como se relaciona com a 
sociedade e induz sua participação. 
• O MEGP contempla, em sua Dimensão Público Alvo, práticas direcionadas, entre 
outras: 
 
24 
 
a. À identificação e classificação dos públicos alvos e de suas necessidades e 
expectativas; 
b. Ao tratamento dessas necessidades e expectativas, inclusive no redesenho dos 
processos institucionais, para a geração de resultados mais efetivos; 
c. ao atendimento à Lei de Acesso à Informação; 
d. à comunicação ao cidadão sobre os seus serviços e padrões de atendimento 
(Carta ao Cidadão); 
e. À manutenção de canais de comunicação acessíveis e adequados aos perfis de 
seus públicos alvos; 
f. Ao gerenciamento da qualidade do atendimento ao público; 
g. Ao tratamento das solicitações, reclamações e sugestões; 
h. Ao fortalecimento das relações com a sociedade, inclusive por meio de 
instrumentos de pesquisa, ausculta e concertação. 
• O critério também analisa a imagem e o conhecimento mútuo existente entre o 
órgão/entidade e o público. O processo é uma proposta para democratizar a 
administração pública, valorando a legitimidade, a participação da sociedade e as 
consultas aos usuários cidadãos. 
 
4. Dimensão Interesse Público e Cidadania 
• A Dimensão Interesse Público e Cidadania diz respeito à observância do interesse 
público e ao regime administrativo e a participação e o controle social. Um sistema 
de gestão pública de excelência contempla, nesta Dimensão, práticas direcionadas, 
entre outras: 
a. À identificação e avaliação dos principais aspectos sociais, econômicos e 
ambientais relacionados à atuação do órgão ou entidade; 
b. À capacidade de prevenir ou mitigar impactos adversos na sociedade ou no 
ambiente, decorrentes de sua atuação; 
c. À identificação da necessidade de atualização ou adequação da ordem 
constitucional/legal; 
d. À conscientização das partes interessadas quanto à responsabilidade social e 
ambiental e à sustentabilidade econômica; 
 
25 
 
e. À observância dos direitos alcançados por públicos específicos; 
f. À análise dos resultados de auditorias internas e externas, para a identificação de 
riscos institucionais; 
g. À observância interna do regime administrativo imposto à atuação institucional; 
h. À manutenção de mecanismos efetivos para a atuação pautada pela ética 
pública; 
i. Ao estímulo à sociedade à participação e ao controle social. 
 
5. Dimensão Informação e Conhecimento 
• A Dimensão representa a capacidade de gestão das informações e do 
conhecimento, especialmente a implementação de processos gerenciais que 
contribuam diretamente para a seleção, coleta, armazenamento, utilização, 
atualização e disponibilização sistemática de informações atualizadas, precisas e 
seguras aos usuários internos e externos, com o apoio da tecnologia da 
informação. 
• As informações podem ser relativas ao desempenho global institucional, aos seus 
processos internos, especialmente aos finalísticos; aos públicos alvos; aos 
servidores e ao ambiente externo, especialmente aos referenciais comparativos. O 
importante é que as informações estejam relacionadas a todas as partes 
interessadas no desempenho institucional, bem como abordem os aspectos 
relevantes da área de atuação do órgão/entidade, intrínsecos ou relativos à 
estratégia. Além disso, a gestão pública de excelência deve contemplar a 
implementação de processos gerenciais que objetivem a identificação, o 
desenvolvimento, a geração, a proteção e o compartilhamento do conhecimento. 
 
6. Dimensão Pessoas 
• A excelência da gestão pública pressupõe sistemas de trabalho estruturados, que 
considerem as competências, os requisitos técnicos, tecnológicos e logísticos 
necessários para a execução dos processos institucionais, de forma a cumprir as 
finalidades do órgão ou entidade. Inclui as adequadas estruturação e alocação de 
cargos efetivos, funções e cargos em comissão; os padrões remuneratórios e a 
alocação interna. 
 
26 
 
• São particularmente relevantes os investimentos em adequado dimensionamento 
da força de trabalho; em gestão de competências institucionais e profissionais; e na 
estruturação de sistemas de remuneração e de gestão do desempenho 
sintonizados com os paradigmas do gerenciamento por resultados. 
• Além disso, implica a existência de processos de capacitação e desenvolvimento 
dos servidores e da garantia de um ambiente de trabalho humanizado, seguro, 
saudável e promotor do bem-estar, da satisfação e da motivação dos agentes 
públicos. 
 
7. Dimensão Processos 
• A Gestão pública de excelência exige processos finalísticos e de apoio 
adequadamente estruturados, a partir da estratégia institucional, com base nos 
recursos disponíveis, nos requisitos dos públicos alvos e nas possibilidades e 
limitações jurídico-legais. 
• O monitoramento e o controle dos processos devem induzir mecanismos de 
tratamento de não conformidades e implantação de ações corretivas, melhoria dos 
processos e incorporação de inovações, de forma a assegurar o permanente alto 
desempenho institucional. 
• Entre os processos finalísticos e de apoio, dos órgãos e entidades públicos, 
destacam-se, pela relevância do investimento e aperfeiçoamento, os seguintes: 
a. O atendimento ao público; 
b. A gestão de parcerias com entidades civis; 
c. A gestão financeira; 
d. A gestão de suprimentos; 
e. A gestão do patrimônio público. 
 
8. Dimensão Resultados 
• De nada adianta o investimento nas sete primeiras dimensões se esse investimento 
não gerar os resultados esperados para a sociedade, o mercado e o próprio setor 
público. A Gestão orientada para Resultados é considerada uma poderosa 
ferramenta metodológica de monitoramento e avaliação das ações dos governos 
em sistemas políticos democráticos. 
 
27 
 
• Avaliar os resultados obtidos nas ações de governo, respeitando as dimensões de 
eficiência, eficácia e efetividade, permite aos agentes políticos estabelecer 
correções nos rumos dos seus processos de trabalho, como também propicia 
oportunidades de desenvolver estratégias de acompanhamento aos cidadãos. 
 
Gestão de resultados na prestação do serviço público 
• A reforma administrativa impôs aos gestores públicos a necessidade de avaliação 
do seu desempenho. Isso se deu por meio da EC 19/1988, a qual dispôs sobre 
princípios e normas de gestão pública e exigiu o controle das finanças a fim de 
direcionar os gestores públicos para a busca da eficiência e eficácia gerencial. Tal 
forma foi respaldada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar 
101/2000 – LRF), que buscou estabelecer parâmetros para uma gestão pública 
responsável. 
• Esse novo modelo de gestão pressupõe a ação planejada e transparente, mediante 
o cumprimento de metas que deverão ser constantemente mensuradas, o que 
somente será possível por meio de uma contabilidade gerencial alimentada por 
padrões que devem ser estabelecidos no planejamento. Com esta base, a 
mensuração dos resultados do desempenho dos gestores e da entidade 
governamental tornou-se mais factível e produtiva, sendo possível demonstrar sua 
eficiência econômica, por meio do seu resultado e o cumprimento da LRF. 
• Treasury (1994) e Mellick (1993) apontam para a informaçãode custos como fator 
crítico para o sucesso do planejamento, orçamento, controle operacional e a 
tomada de decisões estratégicas. Beckett (2002) enfatiza que essa informação é a 
base principal para a gestão pública. 
• Um sistema de custos deve disponibilizar informações que subsidiam a elaboração 
do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei 
Orçamentária Anual (LOA). O monitoramento de custos incorridos quando da 
execução do planejamento fornece informações que podem servir de comparação 
com as metas fixadas no plano, o que propicia a avaliação e o devido controle. 
• Também é possível realizar auditorias de gestão, visando medir a eficiência 
gerencial, visto que os padrões de desempenho estão disponibilizados no 
planejamento. 
• Se a entidade pública contar com um resultado econômico fixado como objetivo em 
um planejamento, o seu valor será a base para se acompanhar a execução das 
ações organizacionais e o desempenho de cada uma das divisões. Assim, será 
possível medir a performance da gestão pública em nível individual e global. 
 
28 
 
• É preciso reformular as demonstrações de execução orçamentária para incluir, 
juntamente com os valores monetários, os parâmetros físicos previstos a fim de se 
possibilitar a comparação com os resultados alcançados. 
• O orçamento público não pode basear-se somente nos recursos que coloca à 
disposição, mas sim, nos resultados a atingir. É mais cômodo aos gestores 
somente prestarem contas dos valores do que sobre a qualidade e o resultado 
econômico dos serviços prestados. 
• Com a implantação de um sistema gerencial de custos no setor público é possível 
criar indicadores para se avaliar o desempenho dos gestores departamentais. 
Metas de resultado fixadas no planejamento devem ser alcançadas pelo gestor 
público e representam o critério básico para a avaliação do desempenho de todas 
as áreas de responsabilidade da entidade. Assim, é possível avaliar os resultados 
dos serviços, e atividades de cada uma das unidades, da entidade como um todo e 
também dos respectivos responsáveis pela gestão. 
• Esse sistema de avaliação é importante na gestão econômica, e está amparado no 
sistema de contabilidade divisional ou contabilidade por área de responsabilidade, 
onde cada área possui receitas e despesas planejadas e executadas como se 
fosse uma entidade independente. Tem como premissa exigir e vincular o resultado 
das diversas partes que compõem a organização, suas atividades, divisões, 
departamentos, os responsáveis por elas, traduzindo-se num instrumental tanto de 
avaliação de resultados como de avaliação de desempenho dos gestores. Avaliar 
um desempenho também é considerado um meio para se fundamentar a tomada de 
decisões. 
• Dessa forma, os gestores são avaliados pelo seu desempenho com base nas 
receitas, custos e resultados vinculados a seus departamentos, e somente estes, 
sem a transferência de valores de outras áreas que não estão sob a sua 
responsabilidade, que não são por eles controláveis e não tiveram a sua 
participação quando do planejamento. 
• Trazendo esse conceito de divisionalização para o serviço público municipal, pode-
se dizer que todas as Secretarias Municipais devem ser consideradas divisões 
municipais, visto que seus secretários são considerados seus gestores e 
responsáveis por seus resultados, devendo assim ter seu desempenho mensurado. 
• Há duas formas possíveis de avaliar o desempenho: 
a. Desempenho divisional ou das áreas da organização: refere-se à geração de 
resultados por atividades desenvolvidas pelas áreas de responsabilidade de seus 
respectivos gestores (podem corresponder a divisões ou departamentos inteiros). 
 
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b. Desempenho individual ou funcional: refere-se às atividades próprias dos cargos 
ou funções ocupados pelos gestores que devem ser avaliados. Baseia-se em 
aspectos quantitativos e qualitativos, incluem aspectos comportamentais e visam 
atestar que os objetivos do avaliado foram alcançados. 
• Para tomar suas decisões diárias, deve o gestor verificar qual o resultado 
econômico gerado pelos serviços. Saber qual a diferença entre a receita de 
oportunidade econômica e a soma dos custos diretos e indiretos identificáveis a 
cada serviço. 
• O conceito de receita econômica de uma entidade pública é definido como sendo a 
multiplicação do custo de oportunidade, que o cidadão desprezou ao utilizar o 
serviço público, pelo número de serviços que a entidade tenha efetivamente 
executado. Já o custo de oportunidade significa o menor preço de mercado à vista 
desprezado para aquele serviço prestado ao cidadão com similar qualidade, 
oportunidade e tempestividade. Receita econômica é o valor não pago pelo cidadão 
no mercado, por preferir utilizar o serviço público ao invés do particular, ou o 
serviço não comprado no mercado (terceirizado) pelo poder público. 
 
Eficiência, eficácia, efetividade e economicidade 
• Eficiência: diz respeito à capacidade de uma organização em obter o máximo de 
produto a partir de um dado conjunto de insumos. A eficiência mede a habilidade 
de se produzir tantos produtos quanto permitem os insumos utilizados, ou usar o 
mínimo necessário de insumos para produzir uma quantidade de produto. 
• Eficácia: é a obtenção de resultado dentro dos objetivos propostos. 
• Economicidade: pressupõe a obtenção e a utilização exata de recursos nas 
quantidades necessárias e suficientes e no momento adequado, sem desperdícios 
e observados as alternativas mais econômicas do mercado. 
• Pode-se afirmar que o sistema público de informação contábil atual é ineficaz para 
atestar a eficiência, a eficácia e a economicidade da aplicação dos recursos. Ela 
apresenta como resultados, termos como economia orçamentária, sobras e 
superávit financeiro, que só poderiam assumir conotação de algo positivo depois de 
atestado o cumprimento das metas planejadas. 
• A avaliação do desempenho do Governo está baseada na mensuração dos 
resultados obtidos na execução das políticas públicas formuladas. Nesse contexto, 
o uso de indicadores de desempenho previamente estabelecidos é fundamental. 
 
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• Essa avaliação é essencial para corrigir rumos, para aperfeiçoar a atuação 
governamental e para melhorar o processo de tomada de decisão, ou seja, a ideia 
é melhorar a gestão no setor público. 
• A avaliação se insere no contexto da necessidade de conferir transparências às 
ações governamentais, aumentando o controle social sobre o setor público. Vamos 
conhecer alguns conceitos: 
1. Produtividade: conceito bastante semelhante ao da eficiência. Enquanto a 
produtividade lida com produzir mais e melhor com os mesmos recursos, a 
eficiência relaciona-se com a comparação da produção conseguida na prática 
relacionada à produção teórica imaginada, ou seja, a comparação com o ideal. 
• 2. Competitividade: significa estar apto a competir no mercado com os produtos 
fabricados. A competitividade lida com a qualidade do produto, a sua aceitação no 
mercado e o enfrentamento da concorrência. 
 
Formas de avaliação 
• Avaliação de eficiência: avaliar o uso dos recursos da melhor maneira possível, 
comparando produtos com insumos, verificando desperdícios. É a essência da 
avaliação do desempenho. 
• Avaliação de eficácia: avaliar o alcance dos objetivos. 
• Avaliação de efetividade: avaliar o impacto, os resultados, os benefícios à 
sociedade. A avaliação governamental pode ocorrer em três momentos diferentes 
(antes da própria execução, concomitantemente ou após a execução). 
• Seja qual for o momento, é preciso entender que a avaliação deve ser encarada 
com um aprendizado constante acerca da realidadede implementação das políticas 
públicas. É uma produção de informações que subsidia a tomada de decisão. 
 
Gestão de Desempenho 
• A gestão de desempenho é uma ferramenta utilizada para poder avaliar os 
funcionários e a organização como um todo. 
• O seu grande objetivo é integrar os desempenhos individuais e por equipe sempre 
mirando o alcance dos objetivos organizacionais. Pode ser vista sob duas óticas: 
desempenho e resultado. 
 
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• Em um século em que as pessoas são o diferencial das empresas para o alcance 
de vantagem competitiva no mercado, as abordagens de gestão de desempenho 
devem visar a obtenção de resultados. 
• Para se avaliar o desempenho de um órgão, alguns critérios devem ser observados 
sendo adotados como parâmetro. 
1. Eficiência no uso dos recursos. 
2. Satisfação dos funcionários. 
3. Qualidade dos produtos e serviços. 
4. Satisfação do cidadão. 
5. Benefícios à sociedade. 
6. Desempenho eficaz como negócio do órgão. 
• Esse desempenho é resultante não apenas das competências individuais, m as 
também das relações interpessoais, do ambiente de trabalho e das características 
da organização. 
• A partir da gestão de desempenho, é possível rever estratégias, objetivos, 
processos de trabalho e políticas de recursos humanos. O intuito é corrigir “desvios 
de rota” e dar sentido de continuidade e sustentabilidade à entidade. 
 
Níveis de gestão de desempenho 
1. Nível Corporativo: refere-se à missão, à visão e aos objetivos macro; 
sustentabilidade da organização é o resultado esperado. 
2. Nível Divisional ou Funcional: diz respeito aos objetivos e metas de cada 
departamento; objetiva a eficácia organizacional. 
3. Nível Grupal: relaciona-se aos projetos e processos de trabalho, sobre as 
equipes; foca na qualidade dos produtos e serviços. 
4. Nível Individual: refere-se ao resultado do trabalho do indivíduo; analisa o 
comportamento no ambiente de trabalho; foca na qualidade dos produtos e 
serviços. 
 
 
 
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Objetivo da gestão por resultados 
• O grande objetivo da gestão por resultados, também conhecida como gestão por 
metas, é mudar o foco de atenção, que antes era nos gastos orçamentários. O 
objetivo agora é gerir resultados, sempre se relacionando a metas previstas 
anteriormente. 
• É uma mudança de paradigma. O Estado que até então estava auto-referenciado 
(voltado para si, para os seus gastos), reencontra o seu foco principal: o cidadão. 
Assim, fundamental no papel do Estado é o resultado que é gerado para o cidadão 
na prestação dos serviços públicos. 
• A gestão por resultados representa a introdução do conceito de controle por 
resultados. A administração pública, além de efetuar os seus controles formais, 
passa a controlar/avaliar os resultados. Nesse sentido, para atingir os resultados 
pretendidos nas metas, é necessário traçar padrões para que o desempenho da 
entidade seja suficiente. 
• Assim, a fixação de padrões de desempenho é fundamental para garantir o 
cumprimento das metas, já que uma vez determinados os parâmetros, é possível 
acompanhar a execução e efetuar os ajustes necessários. 
• As metas/resultados pretendidos devem ser palpáveis/tangíveis, ou seja, de nada 
adianta um órgão traçar excelentes metas se não as pode cumprir. 
• Na lógica da gestão por resultados, os administradores públicos devem, inclusive, 
prestar contas dos recursos arrecadados aos contribuintes, que são os maiores 
interessados. A transparência na gestão pública é fundamental. 
• A gestão por resultados possui orientação no alcance de objetivos, sempre focando 
nas ações. Essas ações devem estar alinhadas com os objetivos estratégicos da 
organização ou com o alcance de objetivos específicos. 
• A gestão por resultados depende do planejamento estratégico. Ela passa pela 
estruturação dos processos do ciclo de gestão das políticas públicas (que 
compreende a formulação, a implementação e a avaliação), com foco no alcance 
dos resultados. 
• Nesse alcance, não podemos esquecer a visão e estruturação integrada do 
planejamento governamental, orçamento, administração financeira e contábil, 
organização administrativa e normas de operação e funcionamento para todos os 
órgãos integrantes. Ou seja, tudo deve estar integrado, a gestão por resultados não 
é algo feito isoladamente. 
 
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• No princípio, é realizado o programa de governo, com as diretrizes políticas. São 
definidas as políticas relacionadas a saúde, educação, cultura, etc. A partir daí, são 
definidos os objetivos estratégicos de governo e setoriais. 
• Posteriormente, o orçamento é elaborado e a estrutura organizacional e os 
recursos humanos são adaptados para a consecução dos objetivos. Para aproveitar 
os recursos humanos, são concedidas autonomias gerenciais, descentralização de 
atos administrativos, como a execução orçamentária, a administração de pessoal, 
as compras e contratações, os serviços de apoio, etc. 
• No momento da execução, para o seu acompanhamento efetivo, deve-se monitorar 
o seu desempenho. Por fim, são avaliados os resultados alcançados, a partir de 
tudo que foi traçado. 
• No tocante ao serviço público, além da otimização clara que a gestão por 
resultados se propõe, temos como pilar a transparência, que já falamos, e o 
aspecto equitativo, ou seja, garantir a isonomia no recebimento dos serviços 
públicos, atendendo os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual. 
• Podemos falar que a gestão por resultados origina-se dos conceitos de 
administração por objetivos, conceito introduzido por Peter Drucker. Essa teoria 
representa uma importante mudança no foco empresarial. 
• Ao invés de se preocuparem com as atividades-meio (contas a pagar, 
contabilidade, recursos humanos, etc.), os empresários passam a se preocupar 
com as atividades-fim (produção, vendas, prestação dos serviços). 
• De acordo com Emery, a gestão por resultados acarreta três tipos de 
considerações ao setor público: 
1. Constitucionais: a maioria das constituições regula o uso dos recursos púb licos 
por parte das autoridades; 
2. Políticas: as autoridades devem responder pelos seus atos e pelo conteúdo dos 
seus programas eleitorais; 
3. Cidadãos: os cidadãos confiam nas autoridades eleitas, delegando-lhes a gestão 
dos fundos públicos. 
 
Indicadores 
• São ferramentas utilizadas para a medição de resultados. Em outras palavras, são 
medidas de comparação utilizadas para verificar se o trabalho está sendo bem 
 
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executado. Eles são fundamentais em uma gestão que se prioriza resultados, pois 
auxiliam a cumprir aquilo que foi traçado. 
• Os indicadores podem abranger os seguintes aspectos: 
1. Financeiros – servem, por exemplo, para avaliar a empresa, podendo ser dividido 
em alguns grupos, como: estrutura de capital; a relação capital próprio (patrimônio 
líquido) e de terceiros (passivo) colocados na empresa; indicadores de liquidez 
(capacidade de pagamento); indicadores de rentabilidade (mede o retorno 
alcançado); 
2. Operacionais – relação entre a quantidade de trabalho a ser realizada em 
relação ao tempo; 
3. Custos – mensuração dos gastos na execução da atividade produtiva; Um dos 
principais indicadores utilizados é o Balanced Scorecard. O BSC inicialmente era 
utilizado como um modelo de avaliação e performance empresarial, evoluindo-se, 
posteriormente, para uma metodologia de gestão estratégica. 
 
Papéis dos indicadores 
• Transmitir as necessidades e expectativas dos clientes; 
• Viabilizar o desdobramento das metas do negócio; 
• Dar suporte à analise crítica dos resultados do negócio, às tomadas de decisão e 
ao novo processo;