História do Federalismo Brasileiro

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HISTÓRIA DO FEDERALISMO BRASILEIRO 
 
 
Marcos Augusto Maliska1 
 
 O Brasil é um dos grandes países federais do mundo. Uma tradição da 
política brasileira, o federalismo necessita ser estudado no contexto da história 
brasileira. Sem pretender aprofundar o tema, mas tão só resgatar aspectos 
importantes da matéria, em um primeiro momento far-se-á uma análise das 
tentativas do federalismo durante o Império, para num segundo momento 
trabalhar o nascimento da República no Brasil e o seu elemento inseparável, o 
Regime Federal. Em um terceiro momento, é necessário fazer alusão à 
Revolução de 30 e o federalismo da Carta Constitucional de 1934. O quarto 
momento analisará o período de exceção do Estado Novo, para depois, no 
quinto momento, analisar o federalismo do Estado Social de 1946. Em um 
sexto momento far-se-á uma análise da Constituição de 1967 e a Emenda de 
1969 para, enfim, no sétimo e último momento, analisar a estrutura do Estado 
Federal na Constituição de 1988. 
 
1. O Federalismo durante o Império 
 
 A história do Federalismo brasileiro remonta o período das Capitanias 
hereditárias da época colonial, em que a Coroa Portuguesa, para fins de 
colonização dividiu o território e fez a doação das terras. Destas Capitanias, 
em maior ou menor medida, derivaram as Províncias do Império que vieram a 
ser os Estados da República Federal. Traçando um paralelo entre as Capitanias 
brasileiras e as colônias da América do Norte, observa-se que aquelas em nada 
se assemelham a estas, que se constituíam em “núcleos sociais homogêneos e 
compactos de famílias escapadas da Inglaterra que fizeram da América uma 
 
1 Mestre (2000) e Doutor (2003) em Direito Constitucional pela Universidade Federal do 
Paraná, com estudos de doutoramento (Doutorado Sandwich) na Ludwig Maximilians 
Universität, em Munique, Alemanha (2002-2003). Realizou Pós-doutorado no Instituto 
Max Planck de Direito Público de Heidelberg, Alemanha (2010-2012). Professor Adjunto 
de Direito Constitucional do Programa de Mestrado em Direito do UniBrasil Centro 
Universitário, em Curitiba. Procurador Federal Coordenador da Divisão de Matéria 
Administrativa da Procuradoria Federal no Estado do Paraná, órgão da PGF/AGU. É 
professor visitante permanente na Faculdade de Direito de Francisco Beltrão - Cesul. Foi 
professor visitante nas Universidades de Bayreuth, Alemanha (2007), Wroclaw, Polônia 
(2008 e 2010), Karaganda, Cazaquistão (2012), Salzburg, Áustria (2014) e Lviv, Ucrânia 
(2015). 
 2 
opção de permanência e definitividade – a não volta, a nova pátria”.2 As 
Capitanias do Brasil Colônia não eram divisões sócio-políticas, mas apenas 
geográficas que não assumiram uma identidade. 
 No período do Reino Unido (1815-1822), as Capitanias foram elevadas 
à categoria de Províncias, organizando-se a seguir o Império brasileiro 
inicialmente em dezoito Províncias sendo posteriormente organizadas mais 
duas, chegando ao número de vinte.3 O Império, não obstante a existência das 
Províncias, era politicamente um Estado Unitário, sendo que todos os 
habitantes do território nacional estavam na dependência do Poder 
Centralizado na Capital do Império e em especial na figura do Imperador.4 
 Em 1831 o Partido Liberal apresentara projeto à Câmara dos Deputados 
convertendo o governo do Brasil em monarquia federativa. Em sessão na 
Câmara dos Deputados de 14 de setembro de 1885, Joaquim Nabuco, na 
tentativa de salvar a Monarquia já agonizante, apresentou projeto convertendo 
o Império em Federação. Por ocasião do Congresso do Partido Liberal, 
reunido na Capital do Império em maio de 1889, Rui Barbosa apresentou, em 
voto em separado, a proposta federativa, que não logrou aprovação.5 
 Às Províncias durante o Império restou apenas o Ato Adicional de 12 de 
agosto de 1834, que lhes garantiu alguma autonomia, como poderes mais 
amplos para as Assembleias Provinciais, abrangendo a instrução primária, a 
polícia e a economia Municipal, a fixação da força policial, o levantamento de 
 
2 GARCIA, Maria. A República no Brasil. Brasília: PrND e Instituto dos Advogados de São 
Paulo, 1985, p. 48. 
3 PELEGRINI, Marcia. A intervenção estadual nos Municípios. Cumprimento de ordem ou 
decisão judicial. São Paulo: Max Limonad, 2000, p. 37. 
4 Segundo o art. 1º da Constituição de 1824, “o IMPÉRIO do Brasil é a associação política 
de todos os cidadãos brasileiros”. 
5 CAVALCANTI, Amaro. Regime Federativo e a República Brasileira. Brasília: Ed. UNB, 
1983, p. 127. Escreve José Afonso da Silva que os liberais lutaram quase sessenta anos 
contra o mecanismo centralizador e sufocador das autonomias regionais. “A realidade dos 
poderes locais, sedimentada durante a colônia, ainda permanecia regurgitante sob o peso da 
monarquia centralizante. A ideia descentralizadora, como a republicana, despontara desde 
cedo na história político-constitucional do Império. Os federalistas surgem no âmago da 
Constituinte de 1823, e permanecem durante todo o Império, provocando rebeliões como as 
‘Balaiadas’, as ‘Cabanadas’, as ‘Sabinadas’, a ‘República de Piratini’. Tenta-se implantar, 
por várias vezes, a monarquia federalista do Brasil, mediante processo constitucional (1823, 
1831) e chega-se a razoável descentralização com o Ato Adicional de 1834, esvaziado pela 
lei de interpretação de 1840. O republicanismo irrompe com a Inconfidência Mineira e com 
a revolução pernambucana de 1817; em 1823, reaparece na constituinte, despontando outra 
vez em 1831, e brilha com a República de Piratini, para ressurgir com mais ímpeto em 1870 
e desenvolver-se até 1889”. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional 
Positivo. 14º ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 78. 
 3 
empréstimos, o processo dos magistrados, a divisão civil, eclesiástica e 
judiciária, bem como a suspensão dos Presidentes das Províncias. No entanto, 
a estrutura da organização política brasileira, que dentre diversos dispositivos 
limitava em muito a autonomia das Províncias, como a nomeação pelo 
Imperador dos Presidentes das Províncias (art. 165) e a dependência financeira 
das Províncias para com o governo central (art. 15, X e 36, I), aliada a Lei de 
Interpretação de 12 de Maio de 1840, que restringiu significativamente as 
possibilidades do Ato Adicional, acabaram por fazer da alteração 
constitucional uma mudança com nenhum significado prático. 
 Assis Brasil, em trabalho de inquestionável valor histórico intitulado A 
República Federal, publicado em São Paulo em 1885 com o apoio dos 
correligionários do Partido Republicano, assim se manifestou sobre o Ato 
Adicional de 1834: “A organização provincial criada pelo acto addicional 
continha uns leves tons de simples descentralização; tanto bastou para alarmar 
o poder monárquico, que só pode viver a gosto quando tem por si a mais 
ferrenha pressão centralizadora. O ato adicional foi interpretado, ou antes, 
desnaturado por uma lei ordinária. A índole da monarquia ficou descoberta a 
plena luz. O que poderemos nós esperar dela?”6. Ainda segundo o mesmo 
autor, “destas anormalidades tem resultado que, dependendo todas as 
províncias do centro, do qual lhes vem todo o quase nulo impulso que 
recebem, estando todas para com o centro em posição de verdadeiras pedintes, 
umas hão de ser forçosamente melhor aquinhoadas do que outras, conforme 
lhes forem mais ou menos simpáticos os indivíduos que ocuparem o poder”.7 
 Nas palavras de Felisbelo Freire, “quando o depauperamento chegou ao 
extremo de despertar o espírito de resistência contra a absorção do centro em 
nome desses interesses tão mal amparados pelo legislador da carta de 24 de 
março, o liberalismo nacional procurou corrigi-la com o Ato Adicional, 
criando as Assembleias Provinciais e investindo-as de largas atribuições que 
as habilitassem a promover o desenvolvimento moral e materialdas 
Províncias, essa tentativa não tardou a ser anulada por uma nova coligação das 
forças conservadoras. Para resistir à conquista da autonomia local recorreram 
à necessidade da interpretação do Ato Adicional, que ficou mutilado pelo 
modo por que foi executado na prática”.8 Ainda segundo o autor sergipano, a 
ausência da autonomia financeira das Províncias era a “mais formal proibição 
de um regime econômico provincial”, pois “competia ao Poder Legislativo 
central o direito de fixar anualmente as despesas públicas gerais e provinciais, 
 
6 BRASIL, Assis. A República Federal. São Paulo: Typographia King, 1885, p. 231. 
7 BRASIL, Assis. A República Federal, p. 224. 
8 FREIRE, Felisbelo. História Constitucional da República dos Estados Unidos do Brasil. 
Brasília: UNB, 1983, p. 109. 
 4 
e de repartir a contribuição direta, cabendo exclusivamente à Câmara dos 
Deputados a iniciativa sobre impostos. Estes dois artigos importavam a mais 
formal proibição de um regime econômico provincial, no qual as grandes 
circunscrições territoriais do Império promovessem o desenvolvimento do seu 
estado econômico, e, portanto, a mais formal proibição de sua fecunda e 
inapreciável cooperação para o desenvolvimento da riqueza e prosperidade 
dos seus habitantes e do País. Desta sorte ficava o governo central 
exclusivamente incumbido da missão, praticamente inexequível, de dirigir 
economicamente o País inteiro”.9 
 O centralismo do Poder Monárquico foi, sem dúvida, uma grande arma 
utilizada para o seu fim.10 As dimensões do País, que além de geograficamente 
diferente já possuía uma diversidade cultural, colocavam na ordem do dia a 
autonomia política das Províncias. 11 
 
2. A República Federal 
 
 Felisbelo Freire, em obra datada de janeiro de 1894 e cujo testemunho 
para análise do início da República no Brasil é de inquestionável valor, elenca 
três causas do advento republicano: econômicas, políticas e sociais. Dentre as 
três, interessa ao estudo que aqui se realiza as causas políticas, que 
compreendem a centralização política e administrativa, o parlamentarismo, o 
regime eleitoral e o governo pessoal do soberano.12 
 A forma federativa de Estado, considerada o melhor antídoto contra a 
centralização promovida pelo Império, como já foi mencionado, encontrou um 
primeiro sustento no Partido Liberal, que em 1831 apresentara projeto à 
Câmara dos Deputados convertendo o governo do Brasil em monarquia 
 
9 FREIRE, Felisbelo. História Constitucional da República dos Estados Unidos do Brasil, 
p. 109. 
10 Escreveu Rui Barbosa: “Eu era, senhores, federalista, antes de ser republicano. Não me 
fiz republicano, senão quando a evidência irrefragável dos acontecimentos me convenceu 
de que a Monarquia se encrostára irredutivelmente na resistência à federação. Esse non 
possumus dos Partidos Monárquicos foi o seu erro fatal”. BARBOSA, Ruy. Comentários à 
Constituição Federal Brasileira. Coligidos e ordenados por Homero Pires. São Paulo: 
Saraiva, 1932, Vol. I, p. 60. 
11 Escreve Assis Brasil: “Mesmo fisicamente, os habitantes do sul do Brasil não se parecem 
com os do norte. Moralmente a diferença é enorme: não há a mínima identidade de caráter, 
de costumes, de tradições entre o rio-grandense e o baiano. A própria linguagem se tem 
diferenciado, fato que aliás se verifica por toda a parte, dadas as mesmas circunstâncias”. 
BRASIL, Assis. A República Federal, p. 222. 
12 FREIRE, Felisbelo. História Constitucional da República dos Estados Unidos do Brasil, 
p. 107 e seg. 
 5 
federativa. Tal tentativa, no entanto, não logrou êxito em sua plenitude, pois 
redundou no Ato Adicional de 1834, acima já analisado. Durante a segunda 
fase do Segundo Reinado (1850-1870), o progresso econômico nacional deu 
certa estabilidade à Monarquia, que pôde afastar a questão federal do debate 
político. No entanto, esse mesmo progresso econômico que culminou pela 
formação de centros urbanos, acabou por propagar ideias progressistas, como 
o abolicionismo, a república, as reformas do processo eleitoral, que passaram 
a ter adeptos e defensores. A partir de 1870 a questão federal entra no debate 
público. 
 Com o Manifesto Republicano13 é atacado o Poder Moderador e 
enaltecida a ideia federativa, como única alternativa viável ao Brasil. Neste 
sentido, assim se manifesta Assis Brasil sobre a necessidade da forma 
federativa de Estado para o Brasil: “No Brasil antes ainda da ideia 
democrática, encarregou-se a natureza de estabelecer o princípio federativo. 
Tais são as palavras com que inicia este assunto o Manifesto Republicano de 
03 de Dezembro de 1870.” Continua ainda o autor: “Estendido por várias e 
dilatadas zonas, onde se encontram todos os graus de temperatura, desde as 
ardentias equatoriais africanas até o clima frio do meio dia da Europa; 
cortados por grandes e inúmeros rios, que fertilizam vales diversos no clima e 
nas produções; atravessado por numerosas cadeias de montanhas que influem 
sobre a fertilidade do solo, divisas naturais para os homens e para os produtos 
da natureza oferecendo em todos os seus pontos prodigioso resultado ao 
trabalho humano, e, por consequência, sólidas garantias de independência 
econômica aos habitantes de qualquer das suas vastíssimas regiões: - o nosso 
País está como a grande República de Washington, mais do que nenhum outro 
do mundo, disposto pela ação única da natureza para receber e desenvolver 
esplendidamente as fecundas instituições da república federal”.14 
 Pelo Decreto do Governo Provisório nº 1, de 15 de novembro de 1889, 
foi proclamada a Republica do Brasil através da reunião pelo laço da 
federação das Províncias, constituindo os Estados Unidos do Brasil. A 
República, como a regra da história política nacional, se fez sem a 
participação popular, foi um movimento militar, de modo que a alteração na 
forma de Estado não representou substancial alternância quanto aos elementos 
sociais que indicavam a formação do País naquela época. Mudou-se a forma, 
 
13 O documento é de autoria de Quintino Bocaiúva e foi assinado por cinquenta e poucas 
pessoas pertencentes à classe média. Foi publicado em 03 de dezembro de 1870 no jornal A 
República do Rio de Janeiro. 
BRASIL, Assis. A República Federal, p. 219-220. 
 6 
mas a substância permaneceu a mesma.15 Escreve Maria Garcia que “o 
aparecimento no palco, sem nenhum constrangimento, de velhos titulares da 
Monarquia, indicava que não havia nenhuma incompatibilidade profunda 
entre esses velhos quadros e o que representavam, com a nova ordem 
política”.16 
 Realizadas as eleições em 15 de setembro de 1890, reuniu-se a 
Constituinte e em 24 de fevereiro de 1891 foi promulgada a Constituição 
Republicana do Brasil. A Constituição de 1891 modificou a redação da 
Constituição Imperial, ao dispor no art. 1º que a nação brasileira constitui-se, 
por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados 
Unidos do Brasil. Entra no cenário político brasileiro o federalismo. 
 Segundo Rui Barbosa, a federação é o “governo da Província pela 
Província, num País onde a legalidade proclama o Governo da nação pela 
nação”.17 Comentando a Constituição de 1891, João Barbalho escreve que no 
sistema federativo pátrio “existem duas qualidades de Governo no mesmo 
território – o Governo Nacional e – Governo Estadual: há o povo nacional e o 
de cada Estado; o cidadão está sujeito a duas normas soberanas, às leis 
federais e as dos Estados, assim como a duas ordens de autoridades que entre 
si não tem subordinação hierárquica – de um lado ao Chefe, Congresso, 
Justiça e autoridades da nação, e de outro a autoridades do Estado particular 
que pertencer”.18 
 É recepcionado na primeira Constituição Brasileira o princípio do 
federalismo dual de inspiração norte americana,de claro delineamento liberal, 
que fortalecido pela jurisprudência da Suprema Corte, era a estrutura do Poder 
na grande República da América do Norte. 
 Ainda sobre o texto da Constituição de 1891, o art. 5º dispunha: 
“Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu 
governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em 
caso de calamidade pública, os solicitar”. João Barbalho, comentando o 
referido artigo e ratificando a doutrina do federalismo dual, escreve que o 
auxílio é de ser confiado ao governo local para administrá-lo. “Ao governo 
 
15 Neste sentido, aponta Marcelo Neves para a debilidade do Estado de Direito no Brasil na 
sua relação com a Sociedade, mostrando o Direito e o Estado como questões de uma elite 
distante. NEVES, Marcelo. Verfassung und Positivität des Rechts in der peripheren 
Moderne. Eine theoretische Betrachtung und eine Interpretation des Falls Brasilien. 
Berlin: Duncker & Humblot, 1992, p. 122. 
16 GARCIA, Maria. A República no Brasil, p. 33. 
17 BARBOSA, Ruy. Comentários à Constituição Federal Brasileira, Vol. I, p. 52. 
18 BARBALHO, João. Constituição Federal Brasileira. 2º ed. Rio de Janeiro: F. Briguiet 
Editores, 1924, p. 14 e 15. 
 7 
federal compete apenas tomar as providências dentro de sua esfera, 
concomitante com os da administração regional. Tomar a seu cargo um dos 
serviços locais é intervir em negócio peculiar ao Estado e isto a Constituição 
formalmente proíbe”.19 
 Uma análise crítica da autonomia conferida as Províncias com a 
Constituição de 1891, no entanto, irá indicar que ela nada mais foi do que 
“postiça, estranha, não mantida – porque não preexistente, não conquistada.”20 
Essa realidade que marcou o início do federalismo no Brasil, advento de um 
movimento das elites, veio trazer ao regime características que Amaro 
Cavalcanti já indicava em livro publicado dez anos após a promulgação da 
República (1899): “Instituído o novo regime, tendo, muito embora, como uma 
das suas qualidades excelentes, a temporariedade dos cargos ou o revezamento 
dos representantes do poder público, – o que se viu logo na prática foi, – que, 
em muitos Estados da União, uma família ou grupo procurou habilmente 
monopolizar todas as posições e proventos da pública administração, 
constituindo-se em verdadeiras oligarquias; e daí, em vez da igualdade do 
direito de todos e para todos, proclamado com a República, começou-se a 
ensaiar o mais ferrenho exclusivismo.” Continua o Autor: “Surdos às vozes do 
patriotismo, e infiéis à verdade das instituições, os que, uma vez, se apossaram 
do governo, atenderam, de preferência, ao que lhes podia assegurar a sua 
continuação e os gozos do mesmo provenientes, pondo em segundo plano os 
legítimos interesses da justiça e do bem público”.21 
 Segundo José Afonso da Silva, “o sistema constitucional implantado 
enfraquecera o poder central e reacendera os poderes regionais e locais, 
adormecidos sob o guante do mecanismo unitário e centralizador do Império. 
O Governo Federal não seria capaz de suster-se, se não se escorasse nos 
poderes estaduais”.22 Estava instalada a “política dos Governadores” que 
dominou a Primeira República, representada por uma política de alianças em 
que uma pequena minoria deliberava no plano federal e outra no plano 
estadual, imprimindo uma interpretação própria ao presidencialismo, com o 
desprezo dos partidos. O poder dos governadores, por sua vez, sustentava-se 
no coronelismo, a estrutura de poder em que o coronel é aquele que protege, 
socorre, homizia e sustenta materialmente os seus agregados exigindo deles, 
em troca, a vida, a obediência e a fidelidade. 
 Desta forma, a Primeira República brasileira (1889-1930) caracterizou-
se pelos elementos acima descritos, com o regime federativo totalmente 
 
19 BARBALHO, João. Constituição Federal Brasileira, p. 27. 
20 GARCIA, Maria. A República no Brasil, p. 50. 
21 CAVALCANTI, Amaro. Regime Federativo e a República Brasileira, p. 326-327. 
22 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 81. 
 8 
submisso aos interesses regionais das famílias, dos caciques políticos, que 
adentraram ao espaço do Estado e fizeram dele um espaço particular, na 
melhor tradição do patrimonialismo. 
 
3. A Revolução de 30 e o Federalismo da Constituição de 1934 
 
 Historicamente a política clientelista da Primeira República é rompida 
com a Revolução de 30, que ao derrubar a política café com leite, ou seja, a 
hegemonia Paulista e Mineira no comando da política nacional, imprimiu um 
novo rumo ao Brasil. A Revolução de 30 foi o primeiro movimento 
revolucionário brasileiro que partiu da periferia para o centro, pois a 
inconformidade com o resultado das eleições realizadas em 01 de março de 
1930 fez irromper a revolução em Porto Alegre e logo depois no Norte do 
País. Após um período de transição instável, marcado principalmente pela 
Revolução Constitucionalista de 1932, o Brasil promulga, em 16 de julho de 
1934, a sua nova Constituição. 
 Sobre esse período é significativo o Parecer elaborado por Hans Kelsen 
acerca da competência da Assembleia Nacional Constituinte de 1933/34.23 
Foram elaborados cinco quesitos que o Professor de Viena respondeu fazendo 
uma ressalva inicial de que respondia “não do ponto de vista político ou de 
direito natural, mas exclusiva e unicamente do ponto de vista do direito 
positivo”. 
 Os quesitos versaram, em geral, sobre a existência do direito do 
Governo Provisório, como governo de fato, de impor um Regimento à 
Assembleia Nacional Constituinte; se essa imposição não representava uma 
ofensa a soberania da Constituinte; e se o regimento vincularia a Assembleia 
Constituinte. Kelsen respondeu afirmando que “admitindo que o Governo 
Provisório é a mais alta autoridade legislativa que saiu diretamente da 
revolução, sem dúvida daquele governo depende determinar a convocação e a 
competência da Assembleia Nacional Constituinte. (...) A promulgação do 
citado regimento não significa a incursão na ‘soberania’ da Assembleia 
Nacional Constituinte. (...) A Assembleia Nacional Constituinte não possui 
outros direitos além dos que foram outorgados pelo Regimento de 7 de abril 
de 1933. Por isso ela não tem o direito de revogar o regimento e substituí-lo 
por outro.” A conclusão do jurista de Viena é de que “para a situação e 
competência da Assembleia Nacional Constituinte não pode ser considerada 
outra norma de direito que o Regimento 22.621, de 7 de abril de 1933.” 
 
23 KELSEN, Hans. A Competência da Assembleia Nacional Constituinte de 1933/34. 
Revista Trimestral de Direito Público. Nº 9. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 5-11. 
 9 
 Nas palavras de Ari Marcelo Solon, que comenta o Parecer de Kelsen, o 
Parecer está fundamentado no Princípio da Efetividade do Direito 
Internacional, em que “um Governo formado por meio revolucionário possui 
os poderes que quer possuir sob a condição que possa obter geralmente a 
obediência às suas prescrições”. Desta forma, o Governo Provisório originário 
da Revolução de 30 era o legítimo representante dessa Revolução e, portanto, 
as suas determinações quanto ao funcionamento e competência da Assembleia 
Nacional Constituinte eram válidas e legítimas. 
A Constituição Brasileira de 1934 marcou o retorno do 
constitucionalismo brasileiro ao matiz europeu, após a experiência do modelo 
norte-americano com a primeira Constituição Republicana. O novo texto é 
expressão do Constitucionalismo alemão de Weimar, marcado pelo Estado 
Social. 
 Para Paulo Bonavides, o constitucionalismo brasileiro apresenta-se em 
três fases. A primeira, do Brasil Império, que tem a marca da tradição 
constitucionalista francesa e inglesa; a segunda, da Primeira Constituição 
Republicana, que tem seusfundamentos no modelo americano, do federalismo 
e do presidencialismo; e a terceira, do Constitucionalismo de 1934, de nítida 
influência germânica, que irá perdurar até a Carta de 1988, uma “época 
marcada de crises, golpes de Estado, insurreição, impedimentos, renúncia e 
suicídio de Presidentes, bem como queda de governos, repúblicas e 
Constituições.”24 
 Com a Carta de 1934 inaugura-se no Brasil o constitucionalismo social, 
uma nova forma de conceber o texto constitucional, agora não mais fechado 
numa estrutura normativa em que a sociedade são indivíduos isolados e o 
Estado um mero garantidor da segurança pública. O Estado passa a ter uma 
postura ativa, intervindo nas mais diversas atividades e os cidadãos são 
compreendidos também coletivamente, tudo isso como resultado da 
complexidade da sociedade moderna, uma sociedade urbana e cada vez mais 
heterogênea. 
 O federalismo nesse contexto sofreu alterações. O próprio federalismo 
americano alterou suas características após a crise econômica de 1929. O 
Governo Roosevelt mudou a jurisprudência da Suprema Corte ao postular o 
abandono do federalismo dual. Sobre essas profundas alterações do papel do 
Estado na sociedade, escreve Bernard Schwartz: “O Sistema federativo posto 
em funcionamento pela Constituição de 1787 era, como vimos, dominado pela 
doutrina do chamado federalismo dualista. (...) o federalismo dualista exigia 
 
24 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7º ed. São Paulo: Malheiros, 
1997, p. 332. 
 10 
uma dicotomia completa do poder estadual e federal. (...) O conceito de 
federalismo dualista, assim aplicado pelo mais alto tribunal americano, era 
considerado como inteiramente incoerente com uma Era de crescente 
expansão da autoridade governamental. Só podia ser mantido, na prática, 
quando o exercício estatal era dominado pela doutrina do laissez-faire”. 
Continua o Autor: “Antigamente, o Governo era principalmente regulamentar 
e negativo: a sua tarefa principal (além da defesa) era manter o círculo e 
conservar a imparcialidade enquanto os interesses privados se afirmavam 
livremente. Hoje em dia, o Governo se interessa principalmente pela 
administração dos serviços sociais e se tornou positivo num novo sentido. Há 
coisa de um século, o Estado atuava principalmente como polícia, soldado e 
juiz. Hoje, o Estado atua também como médico, enfermeiro, professor, 
organizador de seguro, construtor de casas, engenheiro sanitário...”.25 
 No Brasil, o abandono do federalismo dual é realizado através do novo 
texto constitucional. Neste sentido, a doutrina da época recebeu a nova Carta 
Magna do País com o marco característico da posição de supremacia da União 
na ordem federal. Para Araujo Castro “em seus princípios fundamentais a 
atual Constituição quase que não se afastou da Constituição de 1891. Manteve 
o regime federativo, ampliando, porém, bastante a competência privativa da 
União, o que em certos casos se tornava indispensável para melhor fortalecer a 
unidade nacional”.26 
 Dissertando sobre a soberania da União e a autonomia dos Estados 
Membros, Araujo Castro escreve que “alguns escritores sustentam a soberania 
dos Estados no regime federativo. Admitem assim a coexistência de duas 
soberanias: a nacional e a estadual. (...) Essa doutrina foi, entre nós, perfilhada 
com ardor pelo Sr. Campos Salles, que, aliás, escudava a sua argumentação 
nas valiosas opiniões de alguns dos mais autorizados comentadores da 
Constituição Americana, notadamente Hamilton, que a defendeu no 
Federalist.27 A doutrina preponderante hoje naquele pais é, porém, em sentido 
 
25 SCHWARTZ, Bernard. Direito Constitucional Americano. Tradução Carlos Nayfeld. 
Rio de Janeiro: Forense, 1966, p. 206-207. 
26 ARAUJO CASTRO. A Nova Constituição Brasileira. Rio de Janeiro: Livraria Freitas 
Bastos, 1935, p. V. 
27 Sobre a matéria, comentando a Constituição de 1891, Carlos Maximiliano escreve: 
“Discutiu-se muito, na Constituinte, a soberania dos Estados no regime vigente, doutrina 
perigosa que na América do Norte contribuiu bastante para a célebre guerra civil 
separatista. (...) Teve-se medo das palavras; evitou-se ferir susceptibilidades. Por isso foi 
empregada a expressão imprópria, de aparência sedutora – soberania limitada, que em boa 
técnica se denomina – autonomia.” MAXIMILIANO, Carlos. Comentários à Constituição 
Brasileira. 2º ed. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos Editor, 1923, p. 120-121. 
 11 
contrário. A unidade política, que caracteriza a federação, é inconciliável com 
a ideia de dupla soberania”.28 
 A Constituição de 1934 alterou o modo de distribuição de 
competências, fazendo expressa e detalhada enumeração das competências da 
União, característica que foi mantida por todas as Constituição brasileiras 
posteriores. O texto de 1891 “não continha uma discriminação das atribuições 
da União, fazendo apenas referência expressa à decretação de impostos, 
instituição de bancos emissores e criação e manutenção das alfândegas. 
Quanto ao mais, as atribuições da União eram encontradas na competência 
privativa dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário”.29 Quanto aos 
Estados Membros, estes ficaram com a competência legislativa residual (art. 
7º IV) bem como com a atividade supletiva ou complementar da legislação 
federal. 
 Sobre a distribuição de competência no Estado Federal, o debate 
constituinte trouxe considerações importantes sobre a matéria que vale aqui 
reproduzir. O Constituinte Levi Carneiro assim se pronunciou: “Ora, em 
matéria de distribuição de competências – ponto capital do capítulo I, ponto 
nevrálgico da futura organização do Brasil – devemos considerar a situação 
criada pelas mais recentes constituições europeias”. Diz ele: “Na da 
Alemanha, de um lado o Reich, tendo competência exclusiva para legislação e 
execução; competência legislativa, cabendo aos países – Länder, como 
chamam – a execução, e, finalmente, competência legislativa meramente 
normativa. Quanto aos Estados, países ou Länder, cabe-lhes a competência 
para executar as leis gerais; para legislar debaixo das normas do Reich; para a 
legislação provisória – a que vigora enquanto o próprio Reich não legislar; e, 
finalmente, a competência para legislação e execução exclusiva. A 
competência para legislação e execução exclusivas é a parte mais restrita e que 
cada vez mais se restringe”. Continua o Constituinte: “Na Áustria, pela 
Constituição de 1920, modificada em 1925, em 1929, e ainda agora, segundo 
as notícias de hoje, o Estado, isto é, a União, possui, como na Alemanha, a 
competência exclusiva para legislar e executar, a competência legislativa, 
cabendo a execução aos países – e a competência meramente normativa; as 
províncias têm a legislação complementar e a execução, além da competência 
residual, que lhes dá o artigo 15, número 1”.30 
 Após as considerações acima, sustentou o constituinte que não se pode 
afirmar que, no projeto da Constituição, “os Estados ficaram mal aquinhoados, 
 
28 ARAUJO CASTRO. A Nova Constituição Brasileira, p. 67. 
29 ARAUJO CASTRO. A Nova Constituição Brasileira, p. 69. 
30 CARNEIRO, Levi. Pela Nova Constituição. Rio de Janeiro: A. Coelho Branco Filho 
Editor, 1937, p. 179-180. 
 12 
ou que o projeto é unitarista. (...) A competência atribuída aos Estados pelo 
projeto apresenta-se com a maior amplitude, porque, como acabo de dizer, 
sempre lhes pode caber a execução, sempre se lhes assegura a preferência para 
a execução dos serviços públicos, sempre se admite o desempenho dos 
serviços federais por funcionários estaduais”.31 
 A situação política da época acabou por dar à Segunda República 
brasileira um curto período de vida, pois em 10 de novembro de 1937 o Brasil 
conheceu a sua Quarta Constituição, que instalouo Estado Novo. 
 
4. A Constituição de 1937 – O Estado Novo 
 
 O Preâmbulo da Constituição de 1937 dispôs que o Presidente da 
República dos Estados Unidos do Brasil, “atendendo às legítimas aspirações 
do povo brasileiro à paz política e social, profundamente perturbada por 
conhecidos fatores de desordem, resultantes da crescente agravação dos 
dissídios partidários... (...) Atendendo ao estado de apreensão criado no País 
pela infiltração comunista (...) que, sob as instituições anteriores, não dispunha 
o Estado de meios normais de preservação e de defesa da paz, da segurança e 
do bem estar do povo; Com o apoio das forças armadas (...) resolve assegurar 
à Nação a sua unidade (...) Decretando a seguinte Constituição”. 
 A Constituição de 1937, segundo Pontes de Miranda, refletiu traços de 
1891, 1925-26, 1930, 1934, 1935 e 1937, acrescentando ser a Constituição do 
Estado Novo uma filha da Constituição de 1934.32 
 O contexto político do Estado Novo deve ser buscado em elementos 
que, por certo, estenderiam em muito aquilo que aqui se pretende. No entanto, 
é necessário deixar registrado que se tratou de um período de ditadura pessoal 
do Presidente da República, com todas as características dos regimes 
autoritários, ou seja, nacionalismo, personalismo do Chefe Político, 
populismo, carisma etc. Neste sentido, a Federação foi uma das principais 
vítimas do novo regime. Não obstante Pontes de Miranda afirmar ser a 
 
31 CARNEIRO, Levi. Pela Nova Constituição, p.180-181. 
32 PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição Federal de 10 de novembro de 
1937. Tomo I. Rio de Janeiro: Irmãos Pongetti Editores, 1938, p. 9 e 13. Escreve Pontes de 
Miranda não haver “nenhuma diferença necessária entre os Estados Unitários e os federais. 
O poder estatal pode estar com Deus e provir de Deus, com o Povo e provir de Deus ou do 
próprio Povo, seja federal ou unitário o Estado. O poder estatal, superfície interna do 
Estado, precede qualquer consideração da estruturação ou criação dos processos 
integrativos do Estado. No Estado Federal, democrático ou popular, a Constituição não 
deixa de ser o que é nos Estados unitários: una e unilateral. A bilateralidade ou a 
pluralidade só se encontra nas Confederações ou nas estruturas dualistas (Povo e 
Príncipe).” (p. 216-217). 
 13 
Constituição de 1937 o resultado de uma tendência iniciada com a 
Constituição de 1934 para o fortalecimento da unidade, a verdade é que a 
Constituição de 1937 liquidou com a Federação. Segundo o grande tratadista 
brasileiro, “se a Constituição de 1891 revelou a aptidão dos estadistas da 
Primeira República para dotar o País da estrutura federal (...), a de 1934 
marcou o momento de correção às primeiras soluções importadas e revelou 
certo desembaraço com que os constituintes da Segunda República trataram o 
problema ‘técnico’ da federatividade. (...) Na Constituição de 1937, a 
tendência de 1934 fortalece-se”.33 
 Ainda que do título da Constituição constasse a expressão “Constituição 
dos Estados Unidos do Brasil” e o art. 3º fizesse referência expressa que o 
Brasil era um Estado Federal, a federação foi extinta no período do Estado 
Novo. Tratou-se o art. 3º da Constituição, “de dispositivo nominal, como 
tantos outros da referida Constituição, que não impediu, mas antes favoreceu, 
a substituição da estrutura federal anterior pela de um Estado unitário 
descentralizado”.34 O art. 4º reforçou a centralização quando dispôs que “o 
território federal compreende os territórios dos Estados e os diretamente 
administrados pela União”. O Princípio da não Intervenção, consagrado no art. 
6 da Constituição de 1891 e no art. 12 da Constituição de 1934, foi substituído 
pelo Princípio da Intervenção (art. 9º). 
 Os Estados sofreram duros golpes, como a transformação em território 
se, por três anos consecutivos, não arrecadassem receita suficiente à 
manutenção dos seus serviços (art. 8 parágrafo único), e a profunda restrição 
de sua competência legislativa (art. 18). 
 A peculiaridade da Constituição de 1937 é que, além de ter sido o Poder 
centralizado nacionalmente, tal foi centralizado na Pessoa do Presidente. O 
art. 178 dissolveu a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembleias 
Legislativas dos Estados e as Câmaras Municipais, ficando as eleições para 
serem marcadas pelo Presidente da República após a realização do plebiscito, 
previsto no art. 187, e que nunca ocorreu. O Poder Político no Brasil ficou 
todo centralizado no Poder Executivo, ou seja, no Presidente da República em 
nível nacional e nos Interventores, no plano estadual. 
 
5. O Federalismo do Estado Social de 1946 
 
 
33 PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição Federal de 10 de novembro de 
1937. Tomo I, p. 16. 
34 HORTA, Raul Machado. Problemas do Federalismo. In. Perspectivas do Federalismo 
Brasileiro. Revista Brasileira de Estudos Políticos – UFMG. Rio de Janeiro: Forense, 1958, 
p. 28. 
 14 
 Com a Constituição de 1946 o Brasil retomou o caminho democrático. 
Escreve Hermes Lima, que “a Constituinte de 1946 visou, antes de tudo, à 
restauração do regime constitucional, de um regime de garantias que 
poderíamos chamar de “Estado de Direito”. Incorporou-se, assim, à posição 
ideológica de que era mister retomar a tradição republicana, o regime 
democrático, a Federação, e, finalmente, a independência do Judiciário, com 
as modificações, correções e reajustamentos que a nossa tradição republicana 
já experimentara através da Carta de 1934”.35 No dizer de Eduardo Espinola, 
as manifestações públicas, em especial das classes cultas, dos centros 
acadêmicos, dos juízes e tribunais, da Ordem dos Advogados contra a 
Constituição de 1937 e contra a atitude do Chefe do Governo que estava 
escusando-se ao cumprimento do texto que outorgara quanto ao plebiscito, 
foram se avolumando. Durante o período que o Brasil esteve em Guerra a 
opinião pública suportou os males da opressão, mas o sentimento do povo 
brasileiro, que havia se unido aos aliados na Guerra contra os totalitários 
fascistas e nazistas, exigia o retorno à legalidade democrática.36 
 Marcada as eleições o Presidente foi afastado, assumindo a Presidência 
da República o Sr. Presidente do Supremo Tribunal Federal. Realizada as 
eleições em 02 de dezembro de 1945, assumiu o novo Presidente em 31 de 
janeiro de 1946. A Assembleia Nacional Constituinte também foi eleita em 02 
de dezembro de 1945 sendo instalada solenemente em 05 de fevereiro de 
1946. 
 O texto da Constituição de 1946, quanto ao regime federal, modificou a 
redação dada na Constituição de 1934, para dispor no art. 1º que “os Estados 
Unidos do Brasil mantêm, sob o regime representativo, a Federação e a 
República”. O § 1º do mesmo artigo dispunha que “a União compreende, além 
dos Estados, o Distrito Federal e os Territórios”. 
 Com a Constituição de 1946 ficou restabelecida a autonomia dos 
Estados membros e a democracia como princípios fundamentais do Estado 
Brasileiro. Sobre as características da federação brasileira escreve 
Themistocles Cavalcanti que, “se a Constituição de 1891 apenas 
esquematizava as atividades políticas, pouco dispondo sobre as demais, nossas 
Constituições de 1934 e 1946 representam esquemas completos de todo o 
 
35 LIMA, Hermes. Espírito da Constituição de 1946. In. Estudos sobre a Constituição 
Brasileira. Instituto de Direito Público e Ciência Política. Rio de Janeiro: Fundação 
Getúlio Vargas, 1954, p. 14. 
36 ESPINOLA, Eduardo. Constituição dos Estados Unidos do Brasil (18 de setembro de 
1946). 1º vol. Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1952, p. 41. 
 15 
sistema político, administrativo, econômico e social”.37 No dizer de Raul 
Machado Horta, “no Brasil, o federalismo dualista se inaugura e se expande 
sob a vigência da Constituiçãode 1891, datando seus primeiros abalos da 
reforma constitucional de 1926. A Constituição de 1934 marca a recepção 
inaugural do federalismo contemporâneo, que vai, afinal, revelar a plenitude 
de suas linhas expansivas na Constituição Federal de 1946”.38 
 A Constituição na distribuição de Competências manteve as duas ordens 
principais do sistema federal, a mais geral que é da União e as mais 
particulares que são dos Estados membros, existindo ainda uma terceira, 
secundária na estrutura da federação, que se refere aos Municípios.39 A 
garantia do Estado Social implicou a manutenção da tradição 
constitucionalista de Weimar, impondo poderes mais amplos à União, em 
geral vinculados à atividade legislativa e conferindo aos Estados a atividade 
legislativa complementar e a fase executiva. O art. 5º da Constituição, desta 
forma, disciplinou a competência material e legislativa da União, mantendo a 
competência legislativa privativa da União e a competência legislativa 
suplementar dos Estados membros nos casos que especificou o art. 6º. O § 1º 
do art. 18 da Constituição manteve a competência residual dos Estados, ou 
seja, todos aqueles poderes que não lhes fossem vedados, implícita ou 
explicitamente, pela Constituição. Aos Municípios foi garantida a sua 
autonomia, nos termos do art. 28. 
 Não obstante a estrutura federal da Constituição de 1946, Raul Machado 
Horta, em texto datado da época da Constituição, aqui já citado, escreve: “A 
partir de 1937, os órgãos governamentais centrais passaram a ocupar o espaço 
deixado pelo retraimento dos Estados membros e, por isso, toda tarefa nova 
que surgisse correspondia a um acréscimo na órbita das dilatadas atribuições 
do Governo central. Esse processo acumulativo agiganta a administração 
governamental central, contribuindo para manter vivo contraste entre as 
 
37 CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Manual da Constituição. Rio de Janeiro: Zahar 
Editores, 1960, p. 62. 
38 HORTA, Raul Machado. Problemas do Federalismo, p. 22. 
39 Eduardo Espinola escreve sobre uma Revolução Municipal na Constituição de 1946: 
“Acredito que a nova discriminação de rendas, assegurando maiores possibilidades 
financeiras aos Municípios, estenderá à grande massa da população brasileira os benefícios 
de serviços públicos que, atualmente, são o monopólio das capitais e de uma ou grande 
cidade, parasitária das populações sertanejas. A isso se vem chamando ‘revolução 
municipal’ e, em verdade, essa inovação terá a consequência política de abrandar o domínio 
que os governadores exerciam ilimitadamente sobre as populações do interior, deles 
inteiramente dependentes. Enfim, a Constituição foi assinada sobre o papel. Resta agora 
gravá-la em todos os corações e consciências”. ESPINOLA, Eduardo. Constituição dos 
Estados Unidos do Brasil (18 de setembro de 1946). 1º vol., p. 59. 
 16 
dimensões da primeira e a modesta inferioridade das administrações 
estaduais”. Continua o Autor: “A Constituição de 1946, elaborada por 
constituintes que, na sua maioria, provinham dos quadros governamentais do 
Estado Novo, não tocou naquela estrutura e, afinal, a incorporou ao Governo 
Federal. Pode-se incluir essa assimilação federal da máquina administrativa 
unitária entre as causas determinantes da atual hipertrofia da administração 
federal. A organização federativa de 1946, ao lado dos problemas específicos, 
que decorrem do federalismo contemporâneo, ainda defronta com problemas 
não específicos, que resultam da herança da estrutura administrativa do Estado 
unitário descentralizado de 1937 e de muitos de seus hábitos e práticas”.40 
Trabalhando o federalismo sob a estrutura da Constituição de 1946, o 
Professor mineiro não pretendeu a distância da solução federal, mas 
apresentou uma necessária discussão sobre a hipertrofia da administração 
central e a sua imensa disparidade com as administrações locais. 
 A Constituição de 1946 teve seu fim anunciado quando do golpe de 
Estado pelos militares em 1964. Após sucessivos atos institucionais a Carta do 
imediato Pós-Guerra foi substituída pela Constituição de 1967. 
 
6. A Constituição de 1967 e a Emenda de 1969 
 
 A Constituição de 1967, em seu título, substituiu a tradicional expressão 
“Constituição dos Estados Unidos do Brasil” por “Constituição do Brasil”. O 
art. 1º manteve a redação que dispunha ser o Brasil uma República Federativa, 
constituída, sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Territórios. 
 Na visão de José Afonso da Silva, a Constituição de 1967 “sofreu 
poderosa influência da Carta Política de 1937, cujas características básicas 
assimilou”. No âmbito da Federação, “reformulou, em termos mais nítidos e 
rigorosos, o sistema tributário nacional e a discriminação de rendas, 
 
40 HORTA, Raul Machado. Problemas do Federalismo, p. 29-30. Martin Usteri classifica a 
Constituição Brasileira de 1946 como de um Estado Unitário descentralizado. Argumenta 
sustentando que os Estados membros não possuem um mecanismo para provocação direta 
do processo de revisão constitucional. A participação dos Estados membros, segundo o 
autor, se reduz ao Senado Federal. Essa questão aliada também a ausência dos Estados 
como partes também no processo constituinte são pontos contrários a estrutura federal. 
USTERI, Martin. Theorie des Bundesstaates. Ein Beitrag zur Allgemeinen Staatslehre 
ausgearbeitet am Beispiel der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Zürich: Polygraphischer 
Verlag, 1954, p. 338-339. 
 17 
ampliando a técnica do federalismo cooperativo, consistente na participação 
de uma entidade na receita de outra, com acentuada centralização”.41 
 Na distribuição de competências, o art. 8º dispôs sobre a competência 
material e legislativa da União, mantendo a competência legislativa privativa 
da União e a competência legislativa suplementar dos Estados membros nos 
casos que especificou o art. 8º § 2º. O § 1º do art. 13 manteve a competência 
residual dos Estados, ou seja, todos aqueles poderes que não lhes fossem 
vedados, implícita ou explicitamente, pela Constituição. Aos Municípios foi 
garantida a sua autonomia, nos termos do art. 16. 
 A Constituição de 1967 ratificou o perfil autoritário do modelo de 
Estado imposto pelo Golpe Militar. Ainda que se identifiquem dissidências 
entre aqueles que apoiaram o Golpe de Estado, principalmente em razão da 
ascensão da chamada “linha dura” ao Poder, não houve dúvidas de que o 
rompimento da ordem constitucional democrática em 1964 levaria 
inevitavelmente o Brasil à Ditadura.42 
 A Ditadura e a centralização absoluta do Estado Brasileiro se deu com o 
Ato Institucional nº 5 e a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 
1969. Uma anomalia em termos de técnica legislativa, a forma como a nova 
Constituição, pode-se assim dizer, foi promulgada, através de Emenda com 
alteração em todo o texto da Constituição anterior, deu uma amostra do 
autoritarismo que rondava o Poder no Brasil daquela época.43 
 A Emenda nº 1 de 1969 alterou o título substituindo-o por “Constituição 
da República Federativa do Brasil” expressão mantida pela Constituição de 
1988. A centralização, no entanto, foi a marca característica da Emenda 
Constitucional de 1969, que imprimiu à administração pública brasileira o 
autoritarismo burocrático, com cerceamento das liberdades civis, restrição da 
representatividade política, enfim, a imposição de um Estado Autoritário. 
 O processo de abertura política do Brasil, iniciado já no Governo do 
General Geisel, ainda que permeado pela medida autoritária de abril de 1977, 
foi se consolidando aos poucos até chegar a campanha para as Diretas Já e a 
eleição de Tancredo Neves para Presidência da República. Convocada a 
 
41 SILVA, José Afonso. Curso de DireitoConstitucional Positivo, p. 88. 
42 Carlos Lacerda, uma figura insuspeita, em seu Depoimento, escreve: “comecei a sentir 
que a Revolução já trazia no seu bojo a ideia de suprimir a eleição direta no Brasil. E mais 
do que isso, a ideia de evitar lideranças civis.” LACERDA, Carlos. Depoimento. Rio de 
Janeiro: Nova Fronteira, 1978, p. 327. 
43 “Teórica e tecnicamente, não se tratou de emenda, mas de nova constituição. A emenda 
só serviu como mecanismo de outorga, uma vez que verdadeiramente se promulgou texto 
integralmente reformulado.” SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional 
Positivo, p. 88. 
 18 
Constituinte através da Emenda Constitucional nº 26, verdadeiro Ato Político, 
no dizer de José Afonso da Silva44, o Brasil conheceu em 05 de Outubro de 
1988 a sua mais democrática Constituição, que buscou demarcar no País um 
Estado Social, Federal e Democrático. 
 
7. O Estado Federal da Constituição de 1988 
 
 O Regime Federativo está salvaguardado na Constituição de 1988, em 
especial, no art. 1º, que trata dos Princípios Fundamentais, e no art. 60 § 4º 
inciso I, que confere à forma federativa de Estado o status de Cláusula Pétrea. 
 Segundo Enrique Ricardo Lewandowski, “com a Constituição de 1988 
verificou-se novamente a descentralização do sistema, de modo consistente 
com o movimento pendular que caracteriza o federalismo brasileiro”.45 Não 
obstante o movimento de descentralização promovido pela Constituição, a 
União manteve as competências que angariou no decorrer dos anos com o 
processo de centralização do sistema federativo. Esse processo pode ser 
explicado tanto pela transformação que sofreu o sistema federativo brasileiro 
já com a Emenda Constitucional de 1926 e mais precisamente nos anos trinta, 
de um federalismo dual para um federalismo cooperativo com nítida 
supremacia da União em relação aos Estados Federados, como também pelos 
interregnos autoritários, que concentraram o poder na União. 
 Desta forma, ainda que duras críticas sejam feitas ao Sistema Federal 
Brasileiro, principalmente em razão da ampla competência material e 
legislativa da União, é certo que as características da autonomia federativa são 
nela encontradas. Segundo José Afonso da Silva, “a autonomia federativa 
assenta-se em dois elementos básicos: a) na existência de órgãos 
governamentais próprios, isto é, que não dependam dos órgãos federais 
quanto à forma de seleção e investidura; b) na posse de competências 
exclusivas, um mínimo, ao menos, que não seja ridiculamente reduzido. Esses 
pressupostos da autonomia federativa estão configurados na Constituição 
(arts. 17 a 42).”46 
 
7.1. O Federalismo Cooperativo 
 
Questão que se revela pertinente na compreensão da estrutura do 
sistema federal brasileiro diz respeito a sua natureza. Trata-se de um 
 
44 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 88. 
45 LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos materiais e formais da intervenção 
federal no Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 29. 
46 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 102. 
 19 
federalismo cooperativo? Enoch Alberti Rovira, no seu estudo detalhado da 
federação alemã, identifica o início do federalismo cooperativo nos Estados 
Unidos no ano de 1937, embora os americanos tenham preferido utilizar a 
expressão Intergovernmental Relations para designar a nova situação federal. 
Segundo escreve o autor espanhol, na clássica definição de K. C. Wheare, o 
centro de gravidade passou da separação para a coordenação. Sobre este novo 
nível se construiu um novo equilíbrio federal, em processo constante de 
reformulação, que se conhece como federalismo cooperativo. É aqui 
constante, como ponto de partida, unicamente que o federalismo cooperativo é 
o federalismo, o modelo de ordem federal, que se corresponde historicamente 
com o Estado Social de Direito.47 
 Partindo da definição acima, tem-se que o federalismo cooperativo 
instala-se no Brasil com a Constituição de 1934, que rompe efetivamente com 
a estrutural dual do federalismo de 1891. No entanto, o federalismo 
cooperativo se caracteriza também pela compreensão de um único governo em 
que participam várias partes ou centros de decisões com caráter 
complementar. Essa estrutura do federalismo cooperativo não se encontrou 
claramente nas Constituições de 1934, 1937, 1946, 1967-69. A Constituição 
de 1934 praticamente nem chegou a ser implementada, pois foi substituída 
pela Carta de 1937. Com a Carta de 1937 não se pôde falar em Federação. 
Com a Constituição de 1946 teve-se a hipertrofia da União, um gigante que 
fez desaparecer os outros membros da federação, deixando de figurar os 
outros centros de decisões em caráter complementar.48 Nesse ponto, vale 
lembrar a crítica de Karl Loewenstein à hegemonia de certos Estado-Membros 
nas federações latino americanas, em especial na Argentina com a 
preponderância econômica de Buenos Aires e no Brasil com a preponderância 
econômica de São Paulo.49 Com a Constituição de 1967 e a Emenda de 1969 
ocorreu uma centralização tamanha do Estado Brasileiro que não se pôde falar 
em Federalismo cooperativo. É com a Constituição de 1988 que se conhece no 
 
47 ROVIRA, Enoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana. 
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1986, p. 25. 
48 Não obstante essa crítica de Raul Machado Horta à Constituição de 1946, Gilberto 
Bercovici escreve que qualquer análise do federalismo cooperativo brasileiro para o 
Professor Mineiro será incompleta sem se referir à SUDENE. Na estrutura administrativa 
da SUDENE, foi mantida a participação dos governos estaduais no seu Conselho 
Deliberativo, adotando-se, assim, um critério que proporciona a influência das unidades 
federadas nas decisões do órgão federal de planejamento regional. BERCOVICI, Gilberto. 
Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 107. 
49 LOEWENSTEIN, Karl. Verfassungslehre. Tradução para o alemão do original em inglês 
por Rüdiger Boerner. 2° ed. Tübingen: Mohr e Siebeck, 1969, p. 323. 
 20 
Brasil o federalismo cooperativo. São vários os exemplos de atuação 
coordenada da União, dos Estados e dos Municípios. 
 As ações na área da Educação e da Saúde através do Fundef e do SUS, 
respectivamente, ainda que deficitárias e distantes daquilo que deveriam ser, 
constituem-se em exemplos de ações coordenadas entre as três esferas de 
governo. A fiscalização exercida pela União, facilitada em muito pelo uso da 
tecnologia, impede o destino irregular das verbas, acaba com o clientelismo do 
cacique político da região que fazia barganha com o dinheiro disponibilizado 
pela União, bem como fortalece a fiscalização da comunidade na correta 
aplicação do dinheiro, uma vez que é do conhecimento público o valor 
repassado para os municípios. Tem-se uma atividade administrativa 
interligada, em que a execução está a cargo dos Estados e principalmente dos 
Municípios.50 
 O federalismo cooperativo encontra-se na Constituição de 1988 na 
distribuição de competências, em especial no que diz respeito a competência 
material comum (art. 23) e a competência legislativa concorrente (art. 24) e 
em diversos tópicos da Constituição, como o art. 211 que trata da Educação, o 
art. 198 que trata da Saúde, e o art. 157 e seguintes que tratam da repartição 
das receitas tributárias. 
 
7.2. Os Municípios e a Federação 
 
Uma outra novidade do sistema federal de 1988 foi a inclusão dos 
Municípios como componentes da Federação. Neste ponto, vale trazer a 
reflexão de José Afonso da Silva, que afirma ter sido um “equívoco do 
constituinte incluir os Municípios como componentes da federação. Município 
é divisão política do Estado-membro. E agora temos uma federação de50 Uma análise crítica da descentralização das políticas sociais no Brasil após a 
Constituição de 1988 encontra-se em BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, 
Estado e Constituição, p. 180. Segundo o Professor Paulista “após a Constituição de 1988, 
de modo lento, inconstante e descoordenado, os Estados e Municípios vêm substituindo a 
União em várias áreas de atuação (especialmente nas áreas da saúde, educação, habitação e 
saneamento), ao mesmo tempo em que outras esferas estão sem qualquer atuação 
governamental graças ao abandono promovido pelo Governo Federal. Política esta, de 
abandono de políticas sociais por parte do Governo Federal, denominada, por Maria 
Hermínia Tavares de Almeida e Marta Arretche, de descentralização por ausência. Esta 
transferência não planejada e descoordenada de encargos contradiz o lugar-comum de que 
os entes federados receberam apenas verbas e não encargos com a nova ordem 
constitucional. As políticas sociais não sofreram mudanças qualitativas ou se deterioraram 
não pela sua concentração na esfera federal, mas pela total falta de planejamento, 
coordenação e cooperação no processo de descentralização”. 
 21 
Municípios e Estados, ou uma federação de Estados? Faltam outros elementos 
para a caracterização de federação de Municípios. A solução é: o Município é 
um componente da federação, mas não entidade federativa”.51 
 Essa questão necessita ser observada de diversos ângulos. Primeiro a 
necessidade de garantir, no plano da Constituição Federal, a autonomia dos 
Municípios. Embora as Constituições anteriores tenham feito essa ressalva, 
observou-se de fato a ingerência dos Governadores nos assuntos dos 
Municípios, diminuindo em muito a sua autonomia historicamente 
conquistada. O Constituinte de 1988, ao colocar os Municípios como 
integrantes da Federação o fez para protegê-los contra a arbitrariedade do 
governo estadual. E nesse ponto fez bem. 
Outro ponto é a regulamentação que fez o Constituinte da estrutura 
municipal, formatando as estruturas políticas locais de maneira uniforme em 
todo o território nacional, não obstante as diferenças regionais gritantes que 
marcam esse país continental que é o Brasil. Dessa forma, estão sob a mesma 
forma tanto os municípios pequenos, os municípios médios e os municípios 
grandes. Ainda que a Emenda Constitucional nº 25 tenha acrescentado o art. 
29-A limitando as despesas do Legislativo Municipal, poder-se-ia imaginar 
que os pequenos municípios, com pequeno orçamento, pudessem ter sua 
estrutura representativa simplificada, de modo tanto a racionalizar a aplicação 
dos gastos públicos como implementar formas alternativas de participação na 
definição das políticas locais. Sob esse ponto, críticas podem ser feitas no 
tocante à padronização da estrutura Municipal desenvolvida no art. 29 da 
Constituição. 
Um terceiro aspecto é a natureza específica dos Municípios na estrutura 
federal. Está correto o Prof. José Afonso da Silva quando escreve que o “o 
Município é um componente da federação, mas não entidade federativa”, pois 
ao Município não são conferidos todos os elementos necessários à sua 
compreensão como entidade federativa. Para isso necessitaria de um órgão de 
representação na União, como o Senado é para os Estados, a possibilidade de 
fiscalização da Constitucionalidade das Leis Municipais perante a Corte 
Constitucional, enfim, diversas outras características que marcam a 
participação na federação como entidade federativa. 
 No entanto, ainda é necessário dizer que a leitura do art. 1º da CF 88 irá 
propiciar a interpretação de que os Municípios são tratados em conjunto com 
os Estados, pois, segundo a redação do dispositivo, “a República Federativa 
do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do 
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como 
 
51 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 103. 
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fundamentos”. Os Municípios, neste sentido, estão compreendidos na 
estrutura dos Estados, pois aos Estados é direcionado o caráter indissolúvel 
dos Municípios, aos Estados não se permite dissolver os Municípios, tanto que 
é dá alçada dos Estados a intervenção nos Municípios situados em seu 
território (art. 35). Quando o art. 18 trata da organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil, irá tratar da autonomia 
política das entidades políticas autônomas, ou seja, a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, caracterizando dessa forma que os 
Municípios não estão na mesma posição dos Estados na estrutura federal. Os 
Municípios são integrantes dos territórios dos Estados, mas têm a sua 
autonomia política garantida na estrutura do Estado Federal Brasileiro.