2 Urgência e emergência após a criação do SUS

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O que aconteceu na área de urgência e emergência após a
criação do SUS?
Entre os anos de 1920 e 1980, houve dois tipos de modelo de atenção à saúde: um de saúde pública e outro
previdenciário. Esse último, promovia uma vinculação entre a obtenção dos direitos e a carteira assinada, a qual
Wanderley Guilherme dos Santos chamou de “cidadania regulada” (MANSUR, 2001).
Entretanto, com o aumento da mortalidade por acidentes e violências, na década de 1980, a União, por meio do
Ministério da Saúde (MS), em 1990, implantou o Programa de Enfrentamento às Emergências e Traumas (PEET),
cujo objetivo era reduzir a incidência e a morbimortalidade por causas externas. Esse projeto ficou sob a
responsabilidade dos bombeiros, os quais se tornaram executores do APH às emergências e aos traumas no âmbito
público. Para Martins (2004), essa proposta de criar socorristas no âmbito do Corpo de Bombeiros tinha a intenção
subentendida de coibir a violência por meio desta Instituição (MARTINS, 2004).
Entre 1994 e 1997, o Ministério da Saúde (MS), considerando a situação crítica dos atendimentos de
Urgência/Emergência, o alto custo operacional dos referidos serviços e a incidência de lesões por causas externas,
resolveu (BRASIL, 1994a, 1995, 1997):
criar o código de atendimento específico em urgência e emergência;
instituir o índice de valorização hospitalar para atendimento de urgência e emergência;
e instituir o internamento na área de urgência e emergência.
Em 1998, reconheceu a carência dos serviços na área de atendimento às urgências e emergências nos grandes centros
urbanos; a necessidade de organizar e hierarquizar os serviços de assistência às urgências e emergências e, então,
instituiu o Programa de Apoio à Implantação dos Sistemas Estaduais de Referência Hospitalar para atendimento de
Urgência e Emergência, que contou com recursos financeiros nas áreas de: (BRASIL, 1998)
Assistência pré-hospitalar;
Centrais de Regulação;
Hospitais de Referência do Sistema Estadual;
Hospitais Universitários e de Ensino (HUES) integrados aos Sistemas Estaduais de Referência Hospitalar em
Atendimentos de Urgências e Emergências.
Considerando a importância da implantação dos Sistemas Estaduais de Referência Hospitalar em Atendimento de
Urgências e Emergências e a necessidade de organização dessa assistência e de incentivo financeiro nessa área, foi
publicada a Portaria nº 479, de 15 de abril de 1999, a qual instituiu a criação de mecanismos para a implantação dos
Sistemas Estaduais de Referência Hospitalar em Atendimento de Urgências e Emergências, de acordo com área física
e instalações, recursos tecnológicos e humanos adequados para o atendimento das urgências/emergências (BRASIL,
1999a). A portaria classifica os hospitais em:
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Porte I
Hospitais especializados de natureza clínica e cirúrgica, nas áreas de pediatria ou traumato-ortopedia ou cardiologia;
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Além disso, ficou determinado que, para integrar o Sistema Estadual de Referência Hospitalar em Atendimento de
Urgências e Emergências, os hospitais deveriam participar das Centrais de Regulação ou de Mecanismos de Garantia
de Referência. Os maiores incentivos financeiros seriam distribuídos de acordo com a classificação hospitais tipo III
e, depois, por ordem decrescente.
Os incentivos financeiros na área de atenção às urgências e emergências, nesse período, foram possíveis porque as
Normas Operacionais Básicas (NOBs) editadas entre os anos de 1991 e 1996 fixaram as seguintes bases de
funcionamento do SUS (BRASIL, 1991, 1993, 1996, 1998):
pagamento por produção de serviços para órgãos de Governo, mediante a apresentação de faturas (esse
procedimento, até então comum para os prestadores de serviços privados, agora era estendido aos prestadores
públicos);
definição dos critérios para alocação de recursos, condicionando a sua liberação à apresentação de planos,
programas e projetos;
criação de mecanismos de decisão com eminente caráter participativo e descentralizador.
Saiba mais
Para saber mais sobre a Legislação estruturante do SUS, clique aqui (BRASIL, 2011a).
Além dos pontos relatados nesse período, merecem destaque os seguintes marcos jurídicos:
Porte II
Hospitais gerais com atendimento geral das urgências/emergências de natureza clínica e cirúrgica;
Porte III
Hospitais gerais com atendimento geral das urgências/emergências clínicas, cirúrgicas e traumatológicas e com
atribuições de capacitação, aprimoramento e atualização dos recursos humanos envolvidos com a atenção às
urgências/emergências.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/para_entender_gestao_sus_v13.pdf
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Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 
O artigo 7º da Lei nº 8.080/90 estabelece que as ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados
contratados ou conveniados que integram o SUS sejam desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas,
tendo como um dos princípios a utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação
de recursos e a orientação programática (BRASIL, 1990).
Saiba mais
Para saber mais sobre a Lei nº 8.080/90, clique aqui (BRASIL, 1990).
Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde (NOB), de 06 de novembro de 1996 (NOB
96) 
Programação Pactuada e Integrada (PPI) 
Portaria nº 824/GM, de 24 de junho de 1999 
Normas Operacionais de Assistência à Saúde (NOAS), de 27 de fevereiro de 2002 
Considerando a necessidade de criação de uma Política Nacional de Atenção Integral às Urgências, com a
organização de sistemas regionalizados, regulação médica, hierarquia resolutiva e responsabilização sanitária,
universalidade de acesso, integralidade na atenção e equidade na alocação de recursos e ações do Sistema Único de
Saúde, de acordo com as diretrizes gerais do SUS e as NOAS 01/2001, foram estabelecidos os princípios e as
diretrizes da Regulação Médica das Urgências e da Normatização dos Serviços de Atendimento Pré-Hospitalar
Móvel de Urgências já existentes, bem como dos que viriam a ser criados no país a partir da Portaria nº 814/GM,
de 01 de junho de 2001 (BRASIL, 2001b, 2001c). Também foram definidos os profissionais que comporiam
as equipes, oriundos e não oriundos da saúde, perfil profissional e competências; veículos de APH; medicamentos,
materiais e equipamentos das ambulâncias. Esta Portaria revogou a Portaria nº 824/GM, de 24 de junho de
1999 (BRASIL, 1999).
 Saiba mais
Para saber mais sobre o que aconteceu após a criação do SUS, leia a Portaria Nº 1.884/1994, que
trata de Normas para Projetos Físicos de Estabelecimentos Assistenciais de Saúde (BRASIL,
1994b). Esta foi a primeira norma de infraestrutura respaldada pela Constituição Federal de 1988
(BRASIL, 2001a). Estabeleceu os quadros de urgência e emergência, sendo o primeiro quadro
para unidades de urgência de baixa e média complexidade, com indução para as unidades de
urgência não hospitalares, baseadas no modelo internacional (Inglês), que complementam os
atendimentos de atenção básica. Criou, também, um segundo quadro para atendimento de
emergência, sendo, neste caso, os estabelecimentos com capacidade para estabilizar, e com plena
resolutividade aos casos de emergência (intra-hospitalar). Em 2002, esta normativa foi substituída
pela resolução RDC Nº 50/2002, da Anvisa, que é a Norma Sanitária vigente no Brasil e traz
abordagem semelhante sobre as unidades de urgência (BRASIL, 2002b).
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http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=20/09/1990&jornal=1&pagina=1&totalArquivos=176
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http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=23&data=29/01/2001
http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=15/12/1994&jornal=1&pagina=71&totalArquivos=280
http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=39&data=20/03/2002
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Sob a luz das NOAS de 2001, foi aprovada a Política Nacional de Redução da Mortalidade dos Acidentes e
Violências (PNRMAV), por meio da Portaria nº 737, de 16 de maio de 2001, com o objetivo de reduzir a
morbimortalidade por acidentes e violência no país, mediante o desenvolvimento de um conjunto de ações articuladas
e sistematizadas (BRASIL, 2001b, 2001d).
A Política estabelece as diretrizes gerais de organização das ações de atenção básica qualificada, média e alta
complexidade, por meio do mapeamento das redes de referência em áreas estratégicas específicas, como gestação de
alto risco, urgência e emergência, hemoterapia, entre outras. Esse tipo de regionalização requer uma articulação dos
gestores municipais sob coordenação e regulação estadual, para a negociação e pactuação de referências
intermunicipais e sua Programação Pactuada e Integrada (PPI), além do fortalecimento da capacidade gestora de
Estados e Municípios sob uma nova perspectiva reguladora, de controle e avaliação do Sistema (BRASIL, 2001d).
A PNRMAV assume que os acidentes e violências são eventos, em maior ou menor grau, previsíveis e preveníveis. O
setor saúde, ao incorporar os temas, assume, de um lado, a sua participação com os outros setores e com a sociedade
civil na construção da cidadania e de qualidade de vida da população; e, de outro, o seu papel específico de organizar
as estratégias de promoção da saúde e de prevenção de doenças e agravos, bem como a melhoria das ações relativas à
assistência, recuperação e reabilitação (BRASIL, 2001d).
Os princípios básicos que norteiam a PNRMAV são (BRASIL, 2001d):
a saúde constitui um direito humano fundamental e essencial para o desenvolvimento social e econômico;
o direito e o respeito à vida configuram valores éticos da cultura e da saúde;
a promoção da saúde deve embasar todos os planos, programas, projetos e atividades de redução da violência e
dos acidentes.
Para atingir os propósitos dessa política, são estabelecidas as diretrizes que orientarão a definição ou redefinição dos
instrumentos operacionais para sua implementação, representados por planos, programas, projetos e atividades. As
diretrizes são:
Promoção da adoção de 
comportamentos e de 
ambientes seguros e 
saudáveis.
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Monitorização da 
ocorrência de acidentes e 
de violências.
Sistematização, ampliação 
e consolidação do 
atendimento 
pré-hospitalar.
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Assistência interdisciplinar 
e intersetorial às vitimas de 
acidentes e de violências.
Estruturação e consolidação 
do atendimento voltado à 
recuperação e à reabilitação 
e capacitação de recursos 
humanos.
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Fonte: (BRASIL, 2001d).
Ainda sobre a PNRMAV, é importante esclarecer que esse instrumento normativo, na forma de artigo, tem uma forte
orientação para a construção de banco de dados na área de urgências, com o objetivo de diagnosticar as necessidades
das urgências nos territórios sociais para planejamento estratégico sustentado por políticas públicas orientadas pela
equidade e permeadas pela ideia da promoção intra e intersetorial da saúde (BRASIL, 2001d).
Percebe-se, ainda, que essa política tem seu embasamento teórico na Carta de Ottawa 1986:
“movimento de promoção de saúde que veio, não para se opor, mas para preencher essa lacuna e propor uma abordagem
mais estruturalista ao modelo biomédico, em que a prevenção e o tratamento das doenças, bem como a adoção de
comportamento e estilo de vida saudável requerem medidas de foro ambiental, econômico, sociocultural e legislativo para
sua efetivação” (BRASIL, 2002; SOUZA; GRUNDY, 2004).
Saiba mais
Para saber um pouco mais sobre a Política Nacional de Redução da Morbimortalidade por
Acidentes e Violência, leia o informe técnico elaborado pelo Ministério da Saúde.
Clique aquipara acessar (BRASIL, 2000).
Pausa para o debate
Apoio ao desenvolvimento 
de estudos e pesquisas.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/carta_ottawa.pdf
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-89102000000400020
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De maneira geral, que tipo de serviços você presta no contexto da Atenção Básica? Esses serviços
têm ações voltadas para a redução de acidentes e violências? Conte-nos sua experiência.
Clique aqui para acessar o fórum.
As atribuições do Controle, Regulação e Avaliação deveriam ser definidas conforme as pactuações efetuadas pelos
três níveis de governo, bem como a previa a regulação da assistência por meio da implantação de complexos
reguladores (BRASIL, 2001b, 2002) . Mas, foi sob a égide da Portaria nº 373, de 27 de fevereiro de 2002, que
aprovou as NOAS 2001/2002, onde nasceram os primeiros instrumentos que se propuseram a organizar, articular e
distribuir as ações e serviços para ampliar o acesso às urgências num processo de regionalização, hierarquização e
fortalecimento da capacidade de gestão do SUS , sendo um marco na reestruturação da atenção às urgências
(BRASIL, 2001b, 2002a).
Nesse mesmo ano, foi instituída a Portaria nº 2.048, em 5 de novembro de 2002, que aprovou oRegulamento
Técnico dos Sistemas Estaduais de Atenção às Urgências , que propõe areestruturação dos Sistemas Atenção às
Urgências e Emergências (SAUE) ao estabelecer os critérios e as diretrizes para a elaboração do Plano Estadual de
Atenção às Urgências, implantação de Núcleo de Educação em Urgências (NEU) e as normas para Transferências
e Transporte Inter-hospitalar, bem como para organização da rede assistencial (veja imagem a seguir) (BRASIL,
2002b).
Rede assistencial segundo Regulamento Técnico dos Sistemas Estaduais de Atenção às Urgências
https://ava-unasus.sabertecnologias.com.br/mod/octopus/thread.php?id=702&thread_id=385
http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=52&data=28/02/2002
http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=12/11/2002&jornal=1&pagina=32&totalArquivos=88
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Fonte: (BRASIL, 2002b, adaptado).
Alguns pontos merecem destaque nesse regulamento (BRASIL, 2002b):
na estruturação do Sistema Estadual de Urgência e Emergência (SAUE), devem ser feitos planejamentos de
um Plano Estadual de Atendimento às Urgências e Emergências a partir do confronto das necessidades sociais
em saúde e das urgências com a oferta de serviços existentes, tendo em vista a ideia de promoção intersetorial
de saúde, de forma a manter a autonomia dos indivíduos e da comunidade, através das ações de prevenção das
doenças, educação, proteção e recuperação da saúde e reabilitação dos indivíduos acometidos por agravos que
afetaram, em alguma medida, sua autonomia;indicação da implantação de salas ou bases de estabilização em locais de vazios assistenciais, que devem ser
estruturadas com, no mínimo, o mesmo material e medicamentos especificados para a atenção primária em
saúde e que devem contar com a retaguarda ininterrupta de profissional treinado para o atendimento e a
estabilização dos quadros agudos mais frequentes;
a central de regulação médica de urgência passa a ser o elemento ordenador e orientador dos SEAU, a partir da
organização e da qualificação do fluxo de pacientes no sistema, bem como uma porta de comunicação aberta
ao público e aos demais serviços de urgência através do número telefônico “192” (todos os pedidos de socorro
médico que derem entrada em outras centrais, como a da polícia militar “190” e dos bombeiros “193”, devem
ser imediatamente retransmitidos à central de regulação por meio de comunicação para que possa ser
adequadamente regulados e atendidos);
criação de unidades não hospitalares de atendimento às urgências e emergências de complexidade
intermediária entre as Unidades Básicas de Saúde (UBS), Unidades de Saúde da Família (USF) e unidades
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hospitalares;
enfatiza a necessidade de capacitar todos os recursos humanos da rede assistencial de atenção às urgências com
cursos de habilitação (para os profissionais antes de iniciarem as atividades na área de urgência) e reabilitação
(cursos de recertificação a cada 2 anos) por meio do Núcleo de Educação em Urgências, cuja criação é
indicada por esse regulamento já com conteúdos e carga-horária preestabelecidos;
responsabiliza cada um dos componentes da rede assistencial (inclusive o Programa de Saúde da
Família) por uma determinada parcela da demanda de urgência, respeitando os limites de sua complexidade e
capacidade de resolução;
estabelece composição de equipe de recursos humanos, classificação dos serviços, área física, medicamentos,
materiais e equipamentos, estruturação da grade de referência;
cria nova nomenclatura e classificação para a área de assistência hospitalar de urgência e emergência;
recomenda a implantação do acolhimento nas unidades de atendimento das urgências e a “Triagem
Classificação de Risco” (BRASIL, 2002b).