A Burocracia como Paradigma Organizacional

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1. A burocracia como paradigma da metáfora mecânica
«as estruturas determinam, ou no mínimo, dirigem, guiam, influenciam e controlam a ação humana»
Na União Europeia, como se obtém a regulação, a uniformidade e o controlo na agricultura, nas pescas, no sistema educativo, na justiça, nas finanças, etc.? Não é através da produção de normas e de regras? Não é através da criação de conceitos e de uma linguagem comum normativa? Ou, pela existência de distantes centros de decisão compostos por pessoas que a esmagadora maioria dos cidadãos não conhece?
A burocracia foi idealizada em termos de um poder forte e centralizado que “submete” os pequenos poderes locais, impedindo que eles possam agir de outra maneira. Sobre a burocracia estatal:
A administração Pública - organização burocrática - é, em larga medida, o braço operacional, instrumento que serve governo/administrações: 
Assegura funções de gestão e a execução das politicas definidas pelos governos – pelos decisores[footnoteRef:1] [1: Adaptado de, Tavares, António, Administração Publica Portuguesa, 2019:13
] 
.Os ESTADOS modernos reinventaram a administração centralista com normas iguais e vinculativas para toda a gente[footnoteRef:2] [2: Schwanitz, Dietrich, Cultura. Tudo o que é Preciso Saber, Ed. D. Quixote, 2013: 536] 
.Os ESTADOS modernos recriaram uma administração burocrática capaz de recolher e centralizar informação para «governar, disciplinar e controlar» os cidadãos e as organizações; 
.Os «contabilistas» trabalham no âmbito «da burocracia do Estado», segundo os princípios e as regras burocráticas; isto é, idealmente, sem poder, sem discrição para agir de modo diferente.
Daremos relevo ao “ideal tipo” weberiano. Um “ideal tipo” não significa que seja um tipo ideal de organização, ou um tipo de organização que exista na realidade. Significa, isso sim, que temos um conjunto sistematizado de características que funciona como referência teórica e metodológica para a análise das organizações. Este “ideal tipo” auxilia a observação do grau em que as organizações estão mais ou menos próximas de um padrão tipo de organização.
O taylorismo e a sua evolução para o fordismo são a melhor expressão das organizações modernas e mecânicas. Porém, optamos por considerar a burocracia que, sendo uma organização paradigmática da modernidade, não é nova. Todos os grandes impérios criaram formas burocráticas de organização para garantirem o governo à distância mediante regras a serem aplicadas e seguidas. As regras garantiam o cumprimento de decisões, de vontades, sem que os decisores estivessem fisicamente presentes. 
Como afirmámos, em termos contingenciais, podemos afirmar que uma pequena empresa não necessita de burocracia. Nesta, o sistema de controlo (direção, avaliação e disciplina) é desenvolvido de forma direta, intermitente e personalizado—do tipo face-a-face. 
Porém, com o crescimento das organizações, é difícil ou impossível manter as relações diretas entre o centro de poder e a execução, sendo inevitável a produção de novas modalidades de coordenação e controlo que garantam que as decisões sejam executadas de acordo com os padrões desejados.
Ainda de acordo com as teses contingenciais, a burocracia é adaptada e eficaz em envolventes estáveis que permitem a reprodução ao longo do tempo, de modalidades estandardizadas de decidir e de fazer, isto é, a rotina.
 
1.1. Introdução geral às características da organização burocrática
No senso comum generalizado, chamamos burocracia ao exagero de normas e de regulamentos, à ineficiência administrativa, ao desperdício de recursos ou, em outras palavras, à ineficiência e ineficácia.
Nos termos de Weber[footnoteRef:3], a burocracia designaria um tipo de estrutura a ser aplicado a todas as organizações devido aos novos constrangimentos impostos pela complexidade moderna. Ela representaria um avanço civilizacional, enquanto fim do poder discricionário, arbitrário dos grandes homens, do governo dos homens sobre os homens, das emoções e das irracionalidades na direcção e funcionamento das organizações. Seria a expressão nas organizações do pensamento e da vontade de racionalidade. A burocracia colocaria termo ao poder autocrata, poder soberano exercido sem regras sem outra limitação que a vontade do próprio[footnoteRef:4]. Esta perspectiva esta devidamente apoiada[footnoteRef:5]: [3: DUVERGER, M., p. 252] [4: Neste texto insistimos nesta problemática: reduzir o poder discricionário e a autonomia das pessoas. Assim sendo, consideramos como premissa básica do modelo burocrático, e de outras formas mecânicas da organização, uma desconfiança, ou baixa confiança relativamente ao ser humano. Não se acreditando no bom uso da sua autonomia e poder, colocam-se restrições formais à sua liberdade. A burocracia é, claramente, um sistema de controlo.] [5: WEBER, M., Economia e Sociedade, Ed. Universidade de Brasília, 1999, p. 191] 
“ A dominação puramente condicionada pela situação de mercado, ou por situações de interesses, pode ser sentida, precisamente, pela sua falta de regulamentos, como algo muito mais opressivo do que na autoridade expressamente regulamentada”
Esta perspectiva de Weber manifesta-se na defesa da autoridade racional-legal. A autoridade tradicional (conservadora, pois a sua fonte de legitimação localiza-se em tradições, no passado...) e a autoridade carismática (fonte de legitimação reside em características pessoais excepcionais, no indivíduo, em estados afectivos isto é, em factores subjectivos) são substituídas pela autoridade impessoal com fundamentação legal e racional (reside nos cargos definidos racionalmente). Este tipo de autoridade seria mais adaptado às sociedades modernas (no tratamento da liderança, teremos oportunidade de revelar as insuficiências desta perspectiva, nomeadamente, ao considerarmos que a autoridade máxima decorre da combinação da autoridade do cargo com a autoridade pessoal de liderança).
A natureza da burocracia weberiana é, eloquentemente, descrita por E. Friedberg:
“A sua eficácia superior, está ligada ao facto de, tal como Weber a descreve, permitir uma execução objectiva e racional, quer dizer, previsível, calculável e independente das pessoas encarregadas da sua execução. A sua eficácia é associada ao facto de ela despersonalizar e estandardizar as actividades humanas, de conseguir instrumentalizar os meios humanos ao serviço de fins racionalmente determinados”[footnoteRef:6]. [6: Friedberg in, BOUDON, R., Tratado de Sociologia, p.344.] 
A sua eficácia decorre, quer da eliminação das incertezas organizacionais, quer da eliminação da subjectividade e da dependência humana. As organizações não dependem dos homens, mas das suas estruturas racionalmente estabelecidas.
Dado que o grupo se orienta por normas secundários da impessoalidade, qualquer falha em conformar-se despertará a crítica. A substituição do tratamento impessoal pelo pessoal sofre a desaprovação geral e é caracterizado pelas restantes pessoas do grupo como corrupção, favoritismo, nepotismo e bajulação. A impessoalidade burocrática visa atacar estas patologias organizacionais e comportamentais.
De um modo muito simplificado, a Burocracia traduz uma maneira específica de como os membros de uma organização são dirigidos e controlados para levar a cabo, de uma forma previsível e estável, as atividades de uma organização. Mas, se as estruturas têm esta natureza objetiva (exterior que se impõe) elas também são subjetivas, ou são ativadas subjetivamente: são criadas e transformadas na ação quotidiana. Desta forma, as consequências, aquilo que chamamos de «comportamento burocrático» não são consequências automáticas da estrutura burocrática, mas também o resultado da interação entre os funcionários e as estruturas burocráticas, às quais se adaptam de forma estratégica.
Dimensões estruturantes
(1)Racionalidade instrumental—a habilidade especializada ou proficiência técnica do funcionário/burocrata no alcance das metas.
(2)Autoridade racional legal—ênfase dada à rigorosa obediência dossubordinados à autoridade burocrática.
1.2. Dimensões estruturais básicas da organização burocrática
As diversas características estruturais orientam-se para a racionalização das tarefas e a eliminação da discrição interna.
a. Elevada centralização do poder de decisão
(1)A descentralização do poder de decisão, isto é, a sua localização em unidades e indivíduos dispersos coloca problemas ao nível da uniformidade de tratamento dos assuntos, dos problemas e das pessoas.
(2)Desejando esta forma de organização um máximo de universalidade, homogeneidade, neutralidade e objetividade, o poder de decisão é afastado das influências locais, da execução, do contacto com o público...;
(3)É no topo (por exemplo, na administração) que se estabelecem as regras e procedimentos para toda a organização.
b. Critérios de decisão
(1)“Os critérios utilizado na decisão estão estandardizados. Desta forma as decisões não são influenciadas por factores irrelevantes como as pessoas ou os factores contextuais”[footnoteRef:7]; [7: BACHARACH, Samuel B., et al., Strategic and Tactical Logics of Decision Justification: Power and Decision Criteria in Organizations, Human Relations, vol. 45, Nº5, 1995] 
(2))As decisões (sobre recrutamento e seleção, promoções, aquisições, etc.) não obedecem a critérios particulares, subjetivos, a critérios pessoais. Não deve haver discrição.
(3)As decisões devem libertar-se dos constrangimentos emocionais (neutralidade afectiva) ou dos interesses individuais ou sectoriais. Obedecem a regras gerais aplicadas a qualquer circunstância ou pessoas.
c. Poder formal impessoal (despersonalizado)
(1)Autoridade é associada aos cargos/posições (impessoalidade e objetividade) e não às pessoas (não a subjetividade arbitrária); não depende do prestígio ou natureza carismática das pessoas; obedece-se ao chefe dos serviços porque é chefe de serviços...
(2)Cada subordinado está submetido a ordens impessoais que guiam as suas acções e garantem a obediência. 
Esta impessoalidade é idealizada. Na prática, os responsáveis pela supervisão acabarão por exercer alguma espécie de poder pessoal.
d. Princípio da hierarquia
(1)Distribuição das funções ao longo de uma cadeia hierárquica;
(2)Estrutura hierárquica de autoridade com claras áreas de comando e de responsabilidade;...cadeia de comando clara;
(3)Cada um deve obedecer a quem está imediatamente em cima e comandar quem está imediatamente em baixo, assegurando-se a cadeia de comando;
(4)Cada funcionário tem apenas um chefe de acordo com a unidade de comando. Daí a forma piramidal
e. Divisão do trabalho claramente definida
(1)Funções e tarefas claramente definidas;
(2)As competências de cada posto são definidas de forma rigorosa evitando a apropriação, a autonomia e a subjetivação discricionária. Ninguém deve agir fora dos procedimentos fixados.
f. Elevado grau de especialização
Âmbito estreito de intervenção de cada funcionário; ausência de rotatividade e polivalência.
g. Formalização
(1)Estabelecimento de um corpo formal de regras que governam todas as operações da organização;
(2)As regras e os procedimentos são o produto de saberes técnicos, daí oferecerem as modalidades mais adequadas de desempenho de tarefas e de relacionamento
(3)Administração baseada em documentos escritos; Todas as decisões e ordens devem ser por escrito. Tudo deve ser documentado.
(4) Todas as actividades da organização são definidas por escrito e a organização opera segundo um conjunto de regras que são aplicáveis a todos os casos sem excepção.
h. Impessoalidade 
(1)Relações impessoais entre os membros da organização: relações entre cargos 
(2)Relações impessoais com os seus clientes decorrente do importante princípio da igualdade;
(3)Também internamente, a burocracia enfatiza os cargos e não as pessoas. Relações impessoais entre cargos e não entre pessoas;
(4) As pessoas entram, e saem e os cargos permanecem inalterados.
i.Recrutamento e selecção das pessoas
Baseado nas habilidades e conhecimentos técnicos;
j.Promoções 
Na base da antiguidade e do mérito;
l.Remuneração 
Na base dos cargos/categorias profissionais, e não propriamente nos desempenhos individuais.
1.3. Interpretação das características da burocracia 
Na perspetiva de Charles Perrow[footnoteRef:8], o modelo desenvolvido por Weber contém três grupos de características: [8: PERROW, Charles, Complex Organizations, ob. Cit., p. 47] 
1. as que se relacionam com a estrutura e funcionamento da organização; 
1. as que lidam com os meios de recompensar os esforços;
1. as que lidam com proteções para os indivíduos.
Relativamente à estrutura e funcionamento, Weber especificou que os assuntos das organizações devem ser conduzidos numa base de continuidade. Existe uma hierarquia de cargos/postos, cada um debaixo do controlo do mais alto; que esta hierarquia acarreta uma sistemática divisão do trabalho baseada em treino especializado, expertise; e que a divisão do trabalho especifica a área de ação em que o funcionário é competente, a responsabilidade que se tem e a quantidade do seu poder ou autoridade. O desempenho dos deveres é para ser governado por regras escritas, impostos ou determinadas, e por relatórios escritos de actos ou decisões já tomadas. Este agrupamento de características traduz dois aspetos do modelo de Weber:
(1) Ele proporciona mecanismos para o controlo sobre o desempenho de indivíduos;
(2) Proporciona meios para a especialização e expertise, e meios para a coordenação de papéis, impedindo que eles interfiram uns com os outros.
O segundo grupo de características, ligado às recompensas, especifica que os salários correspondam aos níveis hierárquicos/cargos. A provisão do salário e a clara separação de papéis contrasta com as formas de administração tradicional e carismática (48).
Finalmente, em contraste com outras formas de administração, os direitos dos indivíduos são protegidos no modelo burocrático Weberiano. É assegurada a privacidade e o impedimento do uso arbitrário do poder ao serviço de objectivos não organizacionais, ou anti-organizações. Assim, as promoções na carreira obedecem à antiguidade ou a realizações; a obediência ao detentor do posto, não à pessoa; sujeição à autoridade somente a respeito das suas obrigações oficiais; direito de apelo de decisões e declaração de desacordo.
1.4. Burocracia: simples mecanismo técnico ou também instrumento de dominação e controlo?
A natureza da organização burocrática pode ser reduzida a uma lógica de pura racionalização? A nossa resposta é: Não! 
Para Weber, a racionalização do moderno capitalismo traduziu-se numa variedade de processos pelos quais diversos aspetos da acção humana ficaram submetidos ao cálculo, à medida e ao controlo[footnoteRef:9]. Não há separação entre racionalização e dominação. [9: ABERCROMBIE, N., HILL. S., Dictionary of Sociology, p.38] 
Na teoria da dominação de Max Weber, a burocracia é tratada como uma solução eficaz para o problema do controlo nas sociedades avançadas. A superioridade desta modalidade de organização, relativamente a outras do passado, liga-se à sua clara eficiência técnica, à sua capacidade em obter a aceitação/consentimento da dominação através da legitimidade das regras formais, das carreiras internas e de uma racional alocação da autoridade e das retribuições[footnoteRef:10]. [10: LINCOLN, J., KALLEBERG, A., Culture Control ando Commitment, p.10] 
1.5. Vantagens da burocracia
Olhamos as vantagens segundo os interesses da organização e segundo os interesses dos funcionários.
Salientamos, a previsibilidade no funcionamento, a uniformidade de interpretação e de acção, a padronização de procedimentos em rotinas organizacionais. Vejamos:
(1) Os problemas quotidianos e as suas soluções ganham forma, ficam previstos em rotinas organizacionais estandardizadas na forma de regras e de procedimentos a respeitar. Desta maneira, garante-se a previsibilidade, a uniformidade, a universalidade e a igualdade de serviços e de tratamento dos diversos utentes;
(2) As rotinas, ao reduzirem as incertezas organizacionais,reduzem a angústia provocada pelas incertezas e também libertam as pessoas para tarefas intelectualmente mais exigentes;
(3) O sistema de controlo (direção, avaliação e disciplina) obedece a regras e procedimentos formais pré-fixados. Não depende da subjetividade arbitrária de pessoas nas funções de controlo. Estes, simplesmente, devem aplicar o previsto.
(4) A existência de serviços, funções e tarefas rigorosamente definidas por regras e regulamentos apenas exige que os funcionários cumpram as tarefas prescritas pelos cargos que ocupam—o domínio da impessoalidade e da objetividade—garantindo que os funcionários sejam relativamente livres, estejam defendidos, protegidos de qualquer ordem fora do âmbito da função, ou de sanções arbitrárias;
(5) As regras burocráticas reduzem o poder discricionário: são uma garantias contra o arbítrio do poder, dando aos indivíduos o sentimento de segurança, de dignidade, de cidadania. Este sentimento não seria frequente nas firmas privadas onde a mobilidade e a competição são elevadas, bem como a dependência das incertezas e do arbítrio das decisões da direcção e das chefias de enquadramento (em organizações burocráticas, o pessoal dirigente sente uma enorme falta de poder para agir sobre os comportamentos individuais. As regras limitam o seu poder).
(6)As regras protegem aqueles que detêm menos poder na organização. Ou, por outras palavras, quanto menor for o peso das regras formais, maior é o poder pessoal de quem dirige sobre os dirigidos;
(7)Decisões objetivas, isentas, neutras, porque obedecem a critérios legais e técnicos impessoais;
(8)Do governo pelas ordens dadas diretamente por homens, passa-se ao governo pelas regras;
(9)Os comportamentos são previsíveis;
(10)Estabilidade de carreira, definição rigorosa de direitos e de obrigações de cada um; 
Michel Crozier[footnoteRef:11], tendo estudado a administração francesa e inserindo-a nas especificidades culturais daquele país, afirma: [11: CROZIER, M. Le Phénomène Bureaucratique, p.256] 
“(...) Enfraquece as desigualdades, a dependência e a dominação que resultam do exercício directo/pessoal/discricionário do poder e da forte competição;
A administração francesa assenta na recusa de toda a relação direta entre aquele que exerce a autoridade e aquele que se deve submeter. O chefe de serviço não está em contacto com os subordinados que devem aplicar as decisões”;
Nas características culturais francesas sublinha-se a considerável distância ao poder. De acordo com os estudos de Hofstede, em Portugal a distância ao poder é semelhante. 
Logo, relativamente às relações de poder teremos, certamente, em Portugal propensões semelhantes às francesas: preferência por um poder não exercido directamente «por pessoas sobre pessoas».
Interpretamos esta perspectiva dizendo que da aplicação das regras resulta uma economia de relações directas (segundo a perspectiva de Pagés e de Foucault): o criador das regras não tem necessidades de exercer directamente o poder.
1.6. Disfunções (desvantagens) da burocracia:
A burocracia passou a ser associada a (1) longas filas de espera; (2) lentidão e rigidez nas decisões e atendimento; (3) Procedimentos excessivos; (4) Funcionários pouco expeditos e atenciosos; (5) pouca capacidade de resposta dos serviços[footnoteRef:12] [12: TAVARES, António, ob. cit.] 
Como afirma Alan Touraine, uma burocracia não está obrigada a definir e a manter objectivos. Ela está reduzida à sua vida interior[footnoteRef:13]. [13: TOURAINE, Alan, Pela Sociologia, ob. cit., p. 34] 
As disfunções são, de certo modo, consequências não antecipadas, consequências não intencionais e indesejadas produzidas pelos comportamentos dos diversos indivíduos confrontados com um modelo de organização mecânico orientado para a ordem, a disciplina, a conformidade às regras e o controlo impessoal. As disfunções não são apenas consequência automática do tipo de organização, mas da ação interessada dos seus agentes.
É pertinente considerar que os diversos funcionários (chefias e não chefias) não são seres passivos. Eles interpretam estrategicamente (de forma subjetiva e interessada) as regras formais de modo a conquistarem autonomia e poder informal sobre os outros membros da organização (pares e chefias) e sobre os próprios utentes/clientes, com eventual prejuízo da eficácia da organização. Eles exploram estrategicamente o conforto da protecção proporcionada pela regulamentação burocrática (sentem-se seguros e protegidos). Citamos Starkey[footnoteRef:14]: [14: STARKEY, Ken, Durkheim and Organizational Analysis: Two Legacies, Organizaational Studies, 1992, Nº 13/4, p. 629] 
“Esta forma de controlo é disfuncional na extensão em que as regras estão abertas ao abuso daqueles que procuram manipular o sistema para seus próprios fins”.
Utilizando as noções anteriormente desenvolvidas as estruturas organizacionais (MACRO) destinam-se a provocar os comportamentos desejados. Porém, os indivíduos (MICRO) colocados perante os constrangimentos organizativos, olham-nos também como oportunidades para alcançarem, muitas vezes clandestinamente, vantagens para si próprios. Dito de outro modo, como actores racionais estratégicos, exploram a situação para informalmente alcançarem benefícios pessoais, nomeadamente poder pessoal, autonomia, segurança, privilègios. Apresentamos algumas das disfunções:
 (1)Paradoxalmente, tendencialmente os administradores tendem a defender os seus próprios interesses, as suas promoções, baseando a tomada de decisão nos seus objetivos pessoais.
(2)Tendências para o crescimento galopante destas organizações: face a anomalias diversas, aos resultados insuficientes, criam-se gabinetes e serviços para fiscalizar os que falharam, gabinetes que são empilhados em gabinetes aumentando a burocracia.
(3)Obsessão pelo controlo levando à multiplicação dos meios de controlo, ao controlo dos próprios controladores. Qualquer acção, iniciativa precisa de ser devidamente autorizada e documentada para facilitar o seu controlo. O efeito é a lentidão e o estímulo à inacção.
(4)Desempenhos mínimos: os desempenhos ficam-se pelos mínimos exigidos nas funções de cada um. Normalmente, não se vai além do pré-fixado.;
(5)Temos excesso de função e escassez de missão. São os limites estreitos da função que definem o comportamento e não a missão interiorizada (prestar um serviço de qualidade aos clientes...sermos o melhor serviço...);
(6)Deslocamento de objectivos (as regras ritualizadas transformam-se em fins, em vez de funcionarem como meios); ou, ainda, um funcionamento voltada para dentro da organização, para servir quem nela exerce a sua actividade e não para fora, para os clientes/utentes; a organização é explorada e apropriada pelos seus membros; 
(7)Excessiva centralização (imposta pelo imperativo da impessoalidade e universalidade), com perda de contacto com a realidade concreta;
(8)Défice de horizontalidade e de interdependência interna: unidades e categorias hierárquicas e profissionais funcionam isoladamente como corpos fechados horizontalmente e verticalmente, desenvolvendo lógicas rígidas, proteccionistas e corporativas; não existem trocas, partilha, complementaridades...;
(9)Personalidades burocráticas (rígidas, inseguras face à mudança...);
(10)Lentidão, rotina, complicação, inadaptação/rigidez às modificação da envolvente; 
(11)Subalternização dos clientes, isto é, eles não são a primeira prioridade; a relação de forças entre os funcionários e os utentes é claramente favorável aos primeiros, com reflexo na prestação dos serviços;
(12)Exploração da autoridade para fora dos limites definidos, com ganhos de poder ilegítimo; mas por outro lado, falta de poder real dos quadros dirigentes (limitados pelas regras) para tomarem as decisões que consideram pertinentes.
(13)Frustrações no pessoal com maior motivação para o sucesso individual; 
(14)A organização é máxima, a variedade das alternativas de interacção é mínima, os actores são engrenagens dum rígido maquinismo e frustra-se o processo morfogénico[footnoteRef:15](criatividade, dinamismo, mudança...); a organização não aprende, não muda, não se adapta. [15: BUCLEY, W.,211] 
(15)Cultura que valoriza a antiguidade, a assiduidade, a pontualidade, o cumprimento dos deveres diários, o respeito pelas regras e procedimentos, pelas chefias, a lealdade;
(16) Cultura que não estimula o espírito crítico, a iniciativa, a criatividade, o mérito individual, a competitividade, o trabalho em equipa, os clientes, os resultados, os objetivos...
(17) Défice de eficácia (resultados);
1.6.1 Disfunções: mau relacionamento com os utentes dos serviços
Tarefas não podem se feitas na base das relações primárias (personalizadas). Se existirem, há acusações [footnoteRef:16]de nepotismo, favoritismo, cunha – reafirma-se a formalização burocrática![footnoteRef:17] [16: TAVARES., A. Administração Pública portuguesa, 2019, 27] [17: Idem, p. 27
] 
………………………………………………………………………….
Ambivalência- estruturalmente há pressão para o tratamento impessoal, formal, mas utente quer consideração individual personaliza. A despersonalização das relações humanas gera conflito com utentes dos serviços. Casos particulares são ignorados devido ao comportamento de categorização do funcionário.
1.6.2. Disfunções: desenvolvimento de espirito de casta
Desenvolvimento de espirito de casta pelos funcionários. Há partilha de interesses, defesa exacerbada dos seus direitos tentando bloquear alteração de procedimentos e avaliações desejados pelos utentes e políticos.
Na relação com clientes protegem-se mutuamente face a criticas de desempenhos insuficientes. Reclamações contra funcionários não produzem efeito devido á solidariedade.
São os funcionários que controlam a informação de que os políticos precisam para tomar decisões
 
1.6.3.Disfunções: efeitos da “impotência” do pessoal dirigente da organização
O sistema de regras protege os mais desqualificados e menos poderosos. Estes, não possuindo recursos intelectuais e técnicos—e correspondente poder—agarram-se à proteção das regras e dos procedimentos formais. Para os menos fortes, menos dotados de competências e de auto-confiança, as regras são racionais e funcionais.
Consideramos que o poder enfraquecido de quem dirige pode produzir disfunções. Esta relativa impotência limitaria a tomada de decisões julgadas necessárias pelo imperativo da eficácia e o exercício do controlo.
O sistema de regras protege os mais desqualificados e menos poderosos. Estes, não possuindo recursos de poder para jogar/exibirem dentro da organização, agarram-se à proteção das regras e dos procedimentos formais. 
Em outros termos, para os menos fortes, menos dotados de competências e de autoconfiança, é racional a existência de regras protectoras.
Po outro lado, quanto maior for a qualificação/competência dos empregados, e quanto maior for o poder de quem dirige, menos apego têm relativamente às regras. Estas funcionam como constrangimentos ao seu voluntarismo e ao seu poder de decisão sobre os seus colaboradores/subordinados. 
Os limites formais ao poder pessoal de quem dirige e chefia pode ser interpretado, no mínimo, de duas formas: (1) Em primeiro lugar, protege os funcionários/empregados; (2) Em segundo lugar, reduzindo significativamente o poder pessoal e estrutural de quem dirige, reduz a capacidade das organizações alcançarem os seus objetivos, de serem eficazes
A respeito do que classificamos de impotência dos dirigentes e chefias das organizações burocráticas, transcrevemos de M. Crozier o seguinte[footnoteRef:18]: [18: in, CROZIER, M., Le Phénomène bureaucratique, PUF, Paris] 
As decisões formais regulares só podem ser tomadas no topo da hierarquia da fábrica. O poder que proporciona uma certa liberdade de interpretação da letra dos regulamentos pertence quase exclusivamente aos membros da direcção. Mas, ao mesmo tempo, esta centralização de todos os poderes formais encontra-se associada, de forma muito paradoxal, a uma considerável diminuição do seu conteúdo e autoridade de facto. 
(...) Tudo converge em direcção ao director; e só o director dispõe de poder legítimo, mas a sua autoridade é ao mesmo tempo absoluta e paralisada.
O director é a única pessoa que detém no interior da fábrica, o direito legítimo de tomar decisões. Mas este direito não lhe dá muita influência sobre os subordinados, pois estes não têm grande coisa a esperar dele (pouco dependem dele). Com efeito, o diretor:
a.Só pode tomar decisões impessoais que devem respeitar todas as situações e todos os privilégios individuais...
b.Não pode manipular os subordinados a infletirem o seu comportamento, utilizando o poder de conceder ou de recusar recompensas (recompensar e punir), pois encontra-se desprovido deste poder muito pessoal. 
c.É prisioneiro dum sistema que decide em seu lugar: a contratação do pessoal escapa-lhe; o despedimento é-lhe interdito;
d.Não pode promover os seus subordinados, nem mesmo contribuir de forma significativa para a sua promoção;
e.Pode punir, mas estas punições não podem ir muito longe;
f.Não pode decidir pessoalmente a atribuição dos postos de trabalho e a definição das funções de cada um.
Um pouco de arbítrio permanece à disposição do director em domínios secundários: por exemplo, ele pode concordar, ou recusar, um dia de licença, concordar ou recusar compensações de tempo por causa de má qualidade, fazer ou não um esforço para obter certos tipos particulares de aprovisionamento considerados como melhores pelos operários.
Eles estão mito longe do seu pessoal para que sejam capazes de os influenciar diretamente nas relações diárias de troca. Eles não conhecem intimamente os operários, e o seu papel é muito formal para que possam negociar individualmente com eles.
1.7. Cultura burocrática clássica 
O sistema de valores dominante estimula certos comportamentos e desencorajam outros. Os valores premiados nos empregados são os seguintes: antiguidade, assiduidade, cumprimento dos deveres diários; lealdade, respeito pela autoridade
Não constam os valores de inovação, desenvolvimento, mudança, mérito individual, clientes, etc.
1.8. A desburocratização: Nova Gestão Pública, pós-burocracia
Salientámos o pouco poder discricionário de quem tem a autoridade. Esta relativa impotência limitaria a tomada de decisões julgadas necessárias por razões de eficiência e de eficácia.
Sublinhamos, também, que a tradição burocrática se fundamenta em princípios de homogeneidade contratual, em princípios de igualdade e de baixa competitividade. Ora todos estes fundamentos estão a ser severamente postos em causa pela nova lógica seletiva do mercado que promove o contrato individual, a desigualdade e a competição.
1. Submeter a organização (grupos e indivíduos) ao primado do mercado/resultados. Lembramos que a burocracia e o mercado expressam lógicas opostas: Mercado versus Burocracia.
2. Desbloquear/libertar os membros da organização para que expressem o seu potencial reprimido pela máquina burocrática;
3. Lideranças fortes- aumentar o poder pessoal (discrição dos que detêm funções de direção/chefia, poder que se manifestará sobre tarefas e comportamentos. Este poder pessoal poderá expressar-se em lideranças mais diretivas e/ou orientadas para resultados
4. Substituir o primado das qualificações (títulos académicos...) pelo primado das competências (o ser capaz de...manifestado em realizações concretas);
5. Introduzir a motivação de mercado (visa motivar para elevados esforços) – perda de direitos, individualização dos contratos, insegurança no trabalho, competição entre colegas de trabalho, avaliação rigorosa do desempenho e remunerações segundo o desempenho.
6. Substituir o controlo sobre os meios/forma a favor de um controlo sobre os desempenhos, sobre os resultados
Algumas passagens dos documentos relativos à reforma em curso na Administração Pública:
B. Mudanças organizativas. Afirma-se no documento:
(1)Os resultados dos estudos sobre o estado da Administração Pública evidencia ausência de princípios de avaliação, rotinas de funcionamento em detrimento de sistemasde gestão por objectivos e da responsabilização por resultados;
(2)O Estado mantém uma lógica administrativa, fortemente hierarquizada, centrada nos meios e virada para a própria organização. 
(3)Numa organização deste tipo, o espírito de iniciativa está diluído, as complementaridades não são aproveitadas, os processos de decisão são complexos e demorados, perdendo eficácia...; 
(4)O novo modelo organizacional deve assentar numa clara definição de funções e objetivos, na flexibilização de estruturas e redução de níveis hierárquicos com vista à simplificação dos circuitos de decisão, promovendo a colaboração sistemática entre serviços, a partilha de conhecimentos e a correta gestão da informação.
(5)A ampla e racional utilização das tecnologias de informação é um pressuposto transversal a este processo de profunda alteração dos métodos de trabalho e organização. A visão do Governo Electrónico para Portugal...
(6)Privilegiar, na conceção e definição das estruturas, a partilha de serviços comuns, a organização em rede segundo estruturas matriciais, potenciando os recursos disponíveis, fomentando o desenvolvimento de sinergias...
(7)Disciplina-se a constituição de estruturas temporárias que terão de ter objetivos contratualizados, prazo temporal limitado...
(8) A desburocratização deve traduzir-se numa clara definição de atribuições, competências e atribuições, numa simplificação das estruturas existentes e na redução dos níveis hierárquicos de decisão.
(9)A estrutura matricial é adotada sempre que as áreas operativas do serviço possam desenvolver-se essencialmente por projetos, devendo agrupar-se por centros de competências ou de produto bem identificados, visando a constituição de equipas multidisciplinares e grupos interdepartamentais com base na mobilidade funcional 
Concluindo 
 (1)Do primado do cumprimento da regra, ao primado dos objectivos-resultados (comportamentos testados pelo mercado).
(2) Do primado do desempenho da função (estreita) ao cumprimento da missão (aberta)
(3) Do primado da autoridade racional-legal impessoal para um maior poder pessoal dirigente, para um poder mais discricionário de quem dirige; ou ainda, para lideranças mais visíveis e activas, carismáticas-transformacionais.
(4) De relações governadas pela hierarquia para relações governadas pelo contrato.
(5) Da responsabilidade sistémica, colectiva, para a responsabilidade grupal e individual.
(6) Da organização fechada sobre si própria, para a organização que aprende, que muda, que se adapta
(7) Mudança de poder: dos produtores/fornecedores de serviços, para os receptores dos serviços/clientes
(8) Das formas estandardizadas de certos serviços, para serviços mais flexíveis e variados;
(9) Da organização verticalmente integrada, para a organização fragmentada em unidades operacionais relativamente autónomas; subcontratações...;
(10) Do funcionamento de unidades independentes, para a interdependência: estruturas matriciais e por projecto;
(10) Do primado da obediência para o primado da responsabilidade;
(11) Das remunerações com base nas categorias profissionais e cargos, para a remuneração do desempenho; retribuições mais individualizadas, mais competitivas.
Numa análise abreviada, estas componentes contribuem inequivocamente para uma maior motivação e pressão (poder) da organização sobre os trabalhadores. Os diretores e, em geral, todas as chefias passam a deter maior poder e controlo sobre os trabalhadores.
1. Reforço do poder de quem dirige e enfraquecimento do poder dos dirigidos.