Gestão de Projetos Públicos

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2015
Gestão de Projetos 
Públicos
Prof. José Alfredo Pareja Gomez de La Torre
Copyright © UNIASSELVI 2015
Elaboração:
Prof. José Alfredo Pareja Gomez de La Torre
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
352.2
L111g La Torre, José Alfredo Pareja Gomez
 Gestão de projetos públicos/José Alfredo Pareja Gomez de La 
Torre . Indaial : UNIASSELVI, 2015.
 
 197 p. : il.
 ISBN 978-85-7830-891-9
 1.Gestão da administração pública. 
 I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. 
III
APresentAção
Muitas vezes ouvimos comentários sobre a palavra projeto, tais 
como: projeto de vida, projeto de viagem familiar, projetos de gestão 
empresarial, projetos de infraestrutura etc. É uma palavra que está no nosso 
cotidiano, que ajuda as pessoas e empresas na determinação de escolhas, 
como também ajuda a delinear atividades específicas durante um período 
de tempo planejado para atingir um objetivo. A mesma ideia aplica-se na 
gestão pública, onde se buscam diversos projetos com objetivos específicos 
e estratégicos que ajudam a gestão das três esferas do Estado, a Federal, a 
Estadual e a Municipal.
Por meio dos Projetos Públicos o Estado pode encaminhar recursos 
para empreender grandes necessidades da Gestão Pública com o intuito de 
atender as necessidades e interesses da comunidade e do grande coletivo 
da sociedade. Nesse contexto, neste Caderno de Estudos vamos aprender 
conceitos sobre a gestão de projetos, com especial ênfase na questão da área 
pública; sobre as fontes de captação de recursos e as etapas no processo de 
encaminhamento desses recursos aos projetos com fins sociais. E, finalmente, 
poderemos entender os processos de avaliação financeira e socioeconômica 
dos projetos públicos em função das necessidades da coletividade.
Estes conhecimentos com certeza vão lhe trazer competências 
profissionais que serão de grande ajuda nas suas projeções como profissional 
da área pública, inclusive em áreas profissionais do setor privado que 
possuam algum tipo de vínculo com o setor público.
Caro(a) acadêmico(a), fique à vontade e aproveite o aprendizado 
deste caderno e do material de apoio postado na trilha de aprendizagem 
de seu Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA). Desejo-lhe sucesso no 
estudo desta disciplina, na busca de seu projeto de vida, de se formar como 
profissional competente da gestão pública.
Prof. José Alfredo Pareja Gomez de La Torre
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
UNI
V
VI
VII
UNIDADE 1 – GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS ........................................ 1
TÓPICO 1 – AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO ............................................................... 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 3
2 CONCEITO DE PROJETOS E PLANEJAMENTO ........................................................................ 3
3 PROJETOS NA GESTÃO PÚBLICA ................................................................................................ 6
3.1 DIFERENÇAS ENTRE PROJETO PÚBLICO E PRIVADO ....................................................... 9
3.2 PLANEJAMENTO .......................................................................................................................... 11
4 ELEMENTOS DE ANÁLISE DO ANTEPROJETO ....................................................................... 16
4.1 A NECESSIDADE ........................................................................................................................... 16
4.2 IDENTIFICAÇÃO DO PRODUTO E COLETA DE INFORMAÇÕES .................................... 17
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 18
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 20
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 21
TÓPICO 2 – ESTUDO E PLANEJAMENTO DO PROJETO .......................................................... 23
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 23
2 AVALIAÇÃO DAS NECESSIDADES .............................................................................................. 23
2.1 GESTÃO DO PROJETO .................................................................................................................. 24
2.2 ANÁLISE DO AMBIENTE EXTERNO E INTERNO ................................................................. 26
2.2.1 Ambiente Externo ..................................................................................................................... 26
2.2.2 Ambiente Interno ...................................................................................................................... 28
2.3 GERENCIAMENTO DO PROJETO PÚBLICO .......................................................................... 30
3 AVALIAÇÃO DA ABRANGÊNCIA DO PROJETO ..................................................................... 32
3.1 ESTRUTURA ANALÍTICA DO PROJETO (EAP) ...................................................................... 33
3.2 PORTFÓLIO DE PROJETOS .......................................................................................................... 34
4 FASES DE INICIAÇÃO, EXECUÇÃO, MONITORAMENTO,CONTROLE E 
 ENCERRAMENTO .............................................................................................................................. 36
4.1 O INÍCIO .......................................................................................................................................... 37
4.2 O DESENVOLVIMENTO ............................................................................................................... 37
4.3 O ENCERRAMENTO .....................................................................................................................40
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 42
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 44
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 45
TÓPICO 3 – ETAPAS E CENTROS OPERATIVOS DO PROJETO .............................................. 47
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 47
2 GERENCIAMENTO DO TEMPO .................................................................................................... 47
3 DETALHAMENTO DA ESTRUTURA ANALÍTICA DO PROJETO (EAP) ............................ 49
4 ELABORAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO DO CRONOGRAMA ........................................ 51
4.1 PROGRAMAÇÃO APLICANDO O CRITICAL PATH METHOD (CPM) ............................. 54
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 58
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 65
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 66
sumário
VIII
UNIDADE 2 – CAPTAÇÃO DE RECURSOS .................................................................................... 67
TÓPICO 1 – CAPTAÇÃO DE RECURSOS ........................................................................................ 69
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 69
2 CONCEITOS, DEFINIÇÕES E PRINCÍPIOS ................................................................................ 69
3 REQUISITOS INTERNOS ................................................................................................................. 70
4 REQUISITOS EXTERNOS E A CAPTAÇÃO DE RECURSOS ................................................... 71
5 PROCESSOS PARA CAPTAÇÃO DE RECURSOS: ELABORAÇÃO DO PROJETO, 
 PROPOSIÇÃO, CELEBRAÇÃO/FORMALIZAÇÃO, EXECUÇÃO, PRESTAÇÃO 
 DE CONTAS ......................................................................................................................................... 72
5.1 PREMISSAS DE ELABORAÇÃO DE UM PROJETO ................................................................. 72
5.2 PROPOSIÇÃO DO PROJETO ........................................................................................................ 73
5.3 CELEBRAÇÃO E FORMALIZAÇÃO .......................................................................................... 75
5.4 EXECUÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS ................................................................................. 75
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 77
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 78
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 79
TÓPICO 2 – FONTES ORIGINAIS DE RECURSOS ....................................................................... 81
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 81
2 FONTES DE RECURSOS ................................................................................................................... 81
3 RECURSOS DO GOVERNO ............................................................................................................. 84
4 GESTÃO DOS FUNDOS DE COPARTICIPAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS .................. 85
4.1 ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS (APLS) ............................................................................. 86
4.2 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPS) .................................................................................. 89
4.3 AGRONEGÓCIOS ........................................................................................................................... 91
4.4 BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SOCIAL (BNDES) ......... 93
4.5 FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM) ........................................................ 95
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 96
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 98
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 99
TÓPICO 3 – ESCRITÓRIOS DE PROJETOS .................................................................................... 101
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 101
2 FUNÇÕES DE ESCRITÓRIO DE PROJETOS ............................................................................... 101
3 A LEI N° 8.666 COMO BASE DO PROJETO PÚBLICO .............................................................. 103
4 INTEGRAÇÃO DE PROJETOS E PROGRAMAÇÕES ................................................................ 106
4.1 PLANO PLURIANUAL (PPA) ...................................................................................................... 106
4.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ..................................................................... 109
4.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ....................................................................................... 110
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 114
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 116
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 117
TÓPICO 4 – O ORÇAMENTO ............................................................................................................. 119
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 119
2 O ORÇAMENTO PÚBLICO .............................................................................................................. 119
3 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO .................................................................................................... 120
4 ITENS QUE COMPÕEM O ORÇAMENTO ................................................................................... 121
5 MODELOS DE ORÇAMENTOS ...................................................................................................... 122
 5.1 CRONOGRAMAS DE EXECUÇÃO FÍSICO-FINANCEIRA ................................................... 123
 5.2 GERENCIAMENTO DO TEMPO ................................................................................................. 125
IX
RESUMO DO TÓPICO 4 ....................................................................................................................... 127
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 128
UNIDADE3 – AVALIAÇÃO DE PROJETOS .................................................................................... 129
TÓPICO 1 FERRAMENTAS DE AVALIAÇÃO DE RESULTADOS ............................................ 131
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 131
2 A AVALIAÇÃO ..................................................................................................................................... 131
2.1 PASSOS DE UMA AVALIAÇÃO .................................................................................................. 133
2.2 ANÁLISE DAS PROJEÇÕES ......................................................................................................... 135
2.3 LOCALIZAÇÃO DO PROJETO .................................................................................................... 141
2.4 CLUSTERS DE LOCALIZAÇÃO .................................................................................................. 142
2.5 DIFERENCIAÇÃO DAS FERRAMENTAS DE AVALIAÇÃO .................................................. 145
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 147
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 151
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 152
TÓPICO 2 – MÉTODOS DE AVALIAÇÃO ECONÔMICA DE PROJETOS PÚBLICOS ......... 155
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 155
2 ANÁLISE ECONÔMICA ................................................................................................................... 155
3 ANÁLISE BENEFÍCIO E CUSTO ..................................................................................................... 157
4 MÉTODO DE BENEFÍCIO-CUSTO ................................................................................................. 159
4.1 MÉTODO DE RELAÇÃO BENEFÍCIO/CUSTO ......................................................................... 165
5 MÉTODO DA RELAÇÃO INCREMENTAL DE BENEFÍCIO/CUSTO .................................... 166
6 MÉTODO DA TÉCNICA DE CLASSIFICAÇÃO ......................................................................... 168
7 MÉTODO DO CUSTO-EFICÁCIA .................................................................................................. 169
7.1 MÉTODO DAS CURVAS ISOQUANTAS .................................................................................... 172
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 175
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 178
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 179
TÓPICO 3 – EXPECTATIVAS E PONDERAÇÃO DO RISCO ...................................................... 181
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 181
2 AS INCERTEZAS DO PROJETO ..................................................................................................... 181
 2.1 RISCOS A SEREM CONSIDERADOS .......................................................................................... 182
 2.2 CONTROLE E GESTÃO DO RISCO EM FUNÇÃO DOS LIMITES DE CRÉDITO .............. 185
3 A AVALIAÇÃO DOS INTANGÍVEIS ............................................................................................. 186
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 188
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 190
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 191
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................ 193
X
1
UNIDADE 1
GESTÃO E ESTRUTURA DE 
PROJETOS PÚBLICOS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade possui os seguintes objetivos:
• ter uma visão clara do conceito de projeto;
• saber identificar as semelhanças e em especial as diferenças entre projeto 
público e privado;
• visualizar e entender que os projetos têm uma gestão específica em função 
dos objetivos, tempos estabelecidos e recursos autorizados;
• saber que todo projeto possui um início, um desenvolvimento e um encer-
ramento bem delineados e detalhados.
Na Unidade 1 vamos estudar o significado de projeto, em especial o 
vínculo deste à gestão pública. Vamos desdobrar este conceito, objetivando 
desenvolver a base conceitual da gestão de projetos. A unidade está dividida 
em três grandes tópicos. Ao final de cada um destes você vai encontrar 
autoatividades que vão ajudá-lo(a) a fixar o conteúdo apresentado. Bons 
estudos!
TÓPICO 1 – AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
TÓPICO 2 – ESTUDO E PLANEJAMENTO DO PROJETO
TÓPICO 3 – ETAPAS E CENTROS OPERATIVOS DO PROJETO
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
AVALIAÇÃO DA ANÁLISE 
DO PROJETO
1 INTRODUÇÃO
Na procura de satisfazer suas necessidades crescentes a sociedade moderna 
está em um constante aprimoramento de como obter maiores quantidades de 
recursos produtivos por unidade de energia gasta, perante um volume finito de 
recursos. Em outras palavras, há uma procura constante de novas maneiras de 
aproveitar ao máximo os recursos disponíveis, objetivando obter novos produtos 
e um maior volume de produtos e serviços destes recursos.
É por meio dessa necessidade, pela busca de novos processos e novos 
produtos e serviços, que os projetos ajudam na gestão destas necessidades. Assim, 
neste primeiro tópico da Unidade 1 vamos começar nossos estudos aprendendo 
sobre alguns conceitos do que é um projeto, quais são as diferenças entre projeto 
público e privado, e quais as necessidades de dados e recursos iniciais dos projetos.
2 CONCEITO DE PROJETOS E PLANEJAMENTO
Esta constante busca de produzir maiores volumes, e de maneira mais 
eficiente, é que levanta toda uma necessidade de inovações e de melhoras de 
processos para ofertar produtos e serviços cada vez mais elaborados, detalhados 
e específicos. Assim, esta procura pela produtividade e aprimoramento contínuo 
tem como objetivo:
• Reduzir a quantidade de trabalho necessário, melhorando o índice hora/homem, 
ou seja, aprimoramento do recurso humano.
• Uma menor quantidade de matéria-prima, aprimoramento das quantidades de 
insumos em vistas de produzir uma unidade de produto ou serviço.
• Uma expansão do horizonte produtivo de bens e serviços, melhorando a 
competividade produtiva como um todo, maiores quantidades de produtos por 
unidade de recurso disponível, e portanto, uma melhor qualidade de vida à 
sociedade.
Assim, essa necessidade de melhora da produtividade leva os diferentes 
tipos de organizações (indústrias, empresas de serviços e governos) para um 
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
4
planejamento de suas necessidades de melhora contínua dos processos produtivos 
e, no caso dos serviços públicos, para uma melhora destes. Nesse contexto, hoje é 
prática comum que isto seja feito por meio de projetos, no caso do Estado por meio 
de projetospúblicos e/ou mistos (parcerias do Estado com organizações privadas). 
Além desta prática de gestão de usar projetos como meio de atingir 
melhoras e novos produtos e serviços, hoje em dia há uma constante necessidade 
de criar projetos públicos e/ou privados com objetivos específicos de aliviar os 
impactos ambientais vindos da dinâmica econômica da sociedade moderna.
Levando em conta o exposto acima, temos que considerar que quase todos 
os processos produtivos atuais estão previamente estabelecidos. E apesar disso há 
muitos problemas e necessidades a serem resolvidos, precisando de uma gestão 
de contínua busca de melhorias e novos produtos e serviços. Busca de melhorias 
que pode ser encaminhada por meio de um planejamento sistematizado, se 
materializando por meio de projetos.
Os projetos podem ter diversos objetivos, tais como: projetos de ampliação, 
de inovação tecnológica, de novos produtos e serviços, novos empreendimentos, 
ambientais etc. Mas todos eles possuem uma característica em comum, todos são 
conhecidos como projetos, mas por que disso? Para poder ter uma resposta, vamos 
estudar alguns conceitos do que é um projeto segundo a perspectiva de vários autores.
O projeto considerado como um empreendimento. Segundo o autor Vargas 
(2009, p. 6),
Projeto é um empreendimento não repetitivo, caracterizado por uma 
sequência clara e lógica de eventos, com início, meio e fim, que se 
destina a atingir um objetivo claro e definido, sendo conduzido por 
pessoas dentro de parâmetros predefinidos de tempo, custo e recursos 
envolvidos com qualidade. 
É interessante observar que o autor Vargas aponta que um projeto é “um 
empreendimento não repetitivo” que deve ter uma sequência e uma lógica de 
eventos/atividades. Ou seja, os projetos possuem vida própria com um prazo de 
vida bem definido e não fazem parte da rotina diária de uma organização, aliás, 
muitas vezes eles vêm a ser um complemento de apoio e melhora destas rotinas. 
Para enxergar esta diferença entre rotina e programação, a seguir vamos observá-
las na dinâmica de uma organização.
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
5
QUADRO 1 - DIFERENÇA ENTRE PROGRAMAÇÃO PROJETADA E RUTINA DIÁRIA OPERATIVA 
FONTE: O autor
Elemento Programação de um Projeto Rotina de uma Organização
Atividades Detalhadas, com objetivos 
delineados e não rotineiras.
Funcionais e não rotineiras.
Objetivo Termina ao final do Projeto, 
quando foi atingido o programado. 
Não termina, é contínuo.
Recursos Fazem parte de um orçamento que 
termina ao final do projeto.
Fazem parte de um orçamento sequencial, 
renovando-se ao final de cada período. 
Recurso 
Humano
Faz parte do escopo do projeto e 
está em função das necessidades 
do projeto. Possui um carácter 
temporário.
Fica em função das atividades necessárias e 
possui contrato de trabalho de caráter não 
temporário.
Do exposto acima podemos diferenciar que os projetos possuem 
atividades, objetivos, necessidades de recursos e recurso humano em função 
do empreendimento e dos prazos a serem cumpridos. Entretanto, a rotina fica 
em função das necessidades pontuais do dia a dia sem ter um fim previamente 
programado, ou seja, ao finalizar uma atividade, logo vem mais uma para ser feita, 
virando mais um processo contínuo das atividades de uma organização.
Considerando este conceito, que um projeto é um empreendimento e que 
possui prazos bem definidos, a seguir vamos ver alguns exemplos de projetos 
enxergados como empreendimentos, desde os mais simples até os mais complexos.
• Ampliação de uma planta industrial, projeto maioritariamente privado.
• Ampliação e melhoras da rede de transporte público de uma cidade, projeto 
público.
• Ampliação e reestruturação de um setor de uma organização, projeto privado e/
ou público.
• Implantação de um plano de marketing, projeto maioritariamente privado.
• Processos de informatização da gestão de uma organização, projeto privado e/
ou público.
• Construção de uma planta industrial, prédio, casa, estrada, entre outros, projetos 
privados e/ou públicos, e pessoais. 
• Realização de uma viagem, projeto maioritariamente familiar e pessoal.
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
6
No caso específico de projetos públicos poderíamos ter: projetos de 
preservação do meio ambiente; projetos para minorar impactos ambientais das 
indústrias e das cidades; projetos de inclusão social; projetos de aprimoramento de 
serviços públicos, tal como educação e saúde pública, entre outros.
O projeto como uma oportunidade e necessidade de melhorias. Esta 
perspectiva de projeto possui mais um caráter de aprimoramento ou de aproveitar 
oportunidades específicas, se observando um foco com maior peso de como 
melhorar as necessidades gerais e específicas de uma sociedade. Observando 
assim um foco mais voltado para projetos públicos, segundo o autor Clemente 
(2008, p. 21).
O termo projeto está associado à percepção de necessidades ou 
oportunidades de certa organização. O projeto dá forma à ideia de 
executar ou realizar algo, no futuro, para atender a necessidades ou 
aproveitar oportunidades. Dessa forma, o processo de elaboração, 
análise e avaliação de projetos envolve complexo elenco de fatores 
socioculturais, econômicos e políticos que influenciam na escolha de 
objetivos e métodos.
No conceito exposto pelo autor, devemos prestar especial atenção aos 
elementos socioculturais, econômicos e políticos, sendo estes fatores determinantes 
dos objetivos no momento de montar e levantar um projeto público.
Em especial os fatores socioeconômicos são elementos determinantes para 
definir os objetivos de um projeto público. Todo projeto deve levar em consideração 
três dimensionamentos ou eixos:
• Dimensão Tempo: Todo projeto possui um percurso de tempo, com início e fim, 
e com objetivos bem definidos. Assim, seu tempo de conclusão está estabelecido 
no planejamento do escopo do projeto.
• Dimensão de uma abordagem individual: Cada projeto é único, não existe 
outro igual, mesmo quando possam ser projetos parecidos e com um histórico 
compartilhado. Eis a diferença de processos bem definidos em cada projeto novo. 
• Dimensão de Processos Progressivos: Os projetos possuem atividades e 
processos progressivos, assim, o detalhamento é fundamental em casa uma das 
atividades.
3 PROJETOS NA GESTÃO PÚBLICA
Uma vez estudado o marco conceitual do significado de Projeto, agora 
vamos estudar estes desde uma perspectiva para servir à comunidade, ou seja, 
projetos para serem encaminhados dentro do marco da gestão pública. Quando 
abordamos a análise projetos públicos devemos observar que muitos destes estão 
previamente considerados nos programas desenhados pelos governos federais, 
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
7
estaduais e/ou municipais. Talvez você esteja se perguntando o que é um programa 
sob o contexto público.
No contexto público toda gestão deve estar encaminhada sobre o eixo de 
um plano de ação dentro de uma das atividades que podem envolver a atividade 
pública. Assim, todo plano de ação público é desenhado sobre um plano de ações 
com metas bem definidas, que têm sido previamente estabelecidas sobre medidas 
específicas dentro de um plano de diretrizes. Esse plano de diretrizes no setor 
público é conhecido como o Sistema de Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD), logo:
Por meio do sistema GPD são realizados a programação e o 
acompanhamento das atividades funcionais. Os projetos, e sua 
possível divisão em subprojetos, são gerenciados e têm seus resultados 
monitorados por meio da utilização do GPJ. (TCU, 2006, p. 27).
Na literatura sobre Gestão de Projetos a sigla GPJ refere-se a “Gestão de Projetos”
No contexto da atividade do Estado, os programas abrangem diversas áreas 
públicas, tais como: a área econômica e desenvolvimento, a culturae a educação, 
questões humanitárias, saúde etc. Entre os programas mais conhecidos a nível 
nacional podemos citar:
• O Programa Bolsa-Família, o Programa Brasil sem Miséria, o Programa Brasil 
Maior, o Programa Arca de Letras, entre outros. 
Todos os programas públicos devem estar alinhados com as diretrizes 
do Estado, objetivando assim servir à sociedade como um todo e às diversas 
comunidades que fazem parte deste Estado. Neste sentido, os Programas são 
definidos em função das Políticas Públicas, para logo serem executados por meio 
de projetos e subprojetos, assim:
Os Programas são encaminhados e executados em função dos diversos 
objetivos específicos em vistas de atingir ou complementar o grande alvo 
estabelecido no Programa. Nesse sentido, esses objetivos são encaminhados e 
desenvolvidos por meio de projetos, vinculado-se estes diretamente aos programas 
estabelecidos pelo Estado.
DICAS
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
8
Você sabe o que é um Programa e qual a diferença deste com um projeto? No 
setor público um programa é a proposta geral visando cumprir uma política de Estado, trilhando 
o caminho para diversos projetos que devem ser cumpridos em tempos determinados.
Para visualizar melhor o que é um programa e como vão-se cumprindo 
seus objetivos específicos por meio de projetos, a seguir vamos observar os 
delineamentos gerais do Programa Arca de Letras. Este programa possui como 
objetivo principal incentivar a leitura de literatura na área rural, com especial 
atenção às famílias dos agricultores.
FIGURA 1 – PROGRAMA ARCA DAS LETRAS
FONTE: Brasil (2008, p. 153)
DICAS
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
9
Logo, a partir desse grande objetivo de levar a literatura às famílias dos 
agricultores é que foram estabelecidos e definidos os projetos por área específica 
de ação. Neste sentido, cada município, que possa ter comunidades rurais, deverá 
desenvolver projetos que ajudem em espalhar a literatura. Incentivo à literatura por 
meio de projetos que envolvam a construção de bibliotecas, bibliotecas volantes, 
estrutura para fazer oficinas de leitura etc.
Este foi um exemplo de como um programa cultural e educacional do Estado 
pode ser executado por meio de projetos. O conceito e processo de aplicação dos 
projetos seguem as mesmas diretrizes de gestão e lógica para qualquer programa 
do Estado nas mais diversas áreas. Exemplo de mais um programa, no caso da área 
econômica o Estado possui o Programa Brasil Maior, o qual procura insentivar 
a competitividade e desenvolvimento econômico da indústria brasileira, se 
materializando por meio de projetos.
3.1 DIFERENÇAS ENTRE PROJETO PÚBLICO E PRIVADO
Neste ponto da leitura, você já deve estar conseguindo visualizar certas 
diferenças entre um Projeto Público e um Privado, mas quais os elementos que 
fazem essa diferença?
• A grande diferença é que por um lado os projetos privados visam objetivos 
individuais de interesse próprio de uma organização, objetivando principalmente 
o lucro.
• Entretanto, os projetos públicos visam objetivos de interesse coletivo e da 
comunidade, sejam interesses nacionais, estaduais e/ou municipais. Interesse 
coletivo que procura melhorar e atender as necessidades da população. Para 
fixar melhor essas características que fazem a diferença, a seguir vamos observar 
certos elementos que individualizam a gestão do Projeto Público do Privado.
Se ficou interessado sobre este programa econômico “Brasil Maior” sugiro você 
acessar o site do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), lá 
poderá achar informações bem interessantes sobre questões e problemas a serem resolvidos 
de nossa indústria. <http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/>.
DICAS
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
10
QUADRO 2 - QUADRO COMPARATIVO ENTRE GESTÃO PÚBLICA E PRIVADA
FONTE: Ferreirinha (2012, p. 14)
Desse quadro podemos observar que os projetos públicos estão vinculados 
diretamente ao que se pode fazer em lei, dentro de um orçamento limitado e 
vinculado às diretrizes estabelecidas por meio da lei, tema que vamos estudar 
na próxima unidade. Além disto, é fundamental que seus objetivos sejam para 
beneficiar os cidadãos, prevalecendo assim o interesse coletivo sobre o individual.
Lembra que o objetivo principal do projeto privado é individual e de gerar 
lucro, enquanto para o público o interesse é coletivo? É exatamente essa a grande 
diferença. Porém, às vezes o Estado precisa da ajuda técnica das empresas privadas 
se apresentando situações que os projetos podem ser mistos, ou seja, públicos com 
parceria privada. Nesse sentido, a seguir vamos apresentar um quadro da autora 
Ferreirinha (2012, p.14) onde são expostos vários tipos de projetos que poderiam 
ser desenvolvidos tanto pelo setor público como privado.
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
11
QUADRO 3 – COMPARATIVO ENTRE OBJETIVO PÚBLICO E PRIVADO
FONTE: Ferreirinha (2012, p.14)
3.2 PLANEJAMENTO
Após o estudo sobre o significado de projeto, as diferenças entre um projeto 
público e privado, e as opções de projetos mistos, vamos focar nosso estudo em 
como se deve estruturar um projeto. Basicamente a estrutura de um projeto deve 
possuir uma gestão planejada. 
Um dos elementos básicos de qualquer projeto visando atingir seus 
objetivos é de planejar. Planejamento que é feito por meio de cronogramas de 
tempo e detalhe das atividades a serem executadas. Isso porque devemos levar 
em consideração que existe um tempo previamente definido e recursos orçados 
específicos para cumprir as metas estabelecidas.
Nesse sentido as empresas e os governos são responsáveis de desenvolver 
o planejamento dos projetos, se devendo vincular os objetivos do projeto às 
estratégias da organização, e no caso dos projetos públicos se vinculando aos 
programas do Estado. Por exemplo, vamos supor que precisamos levantar um 
projeto de melhoras do sistema de esgoto de uma cidade, será que esse projeto 
deve ser administrado pelo Estado Federal ou ainda pior pelo Banco Central?
Obviamente que não, esse projeto deve ser administrado sob a 
responsabilidade do município onde serão feitas as melhoras do sistema esgoto. 
Pois entre os objetivos do município existe a necessidade de melhorar a qualidade 
de vida de seus habitantes.
Voltando à necessidade de estabelecer um planejamento prévio à montagem 
do projeto, sempre haverá pesquisas e análises de situações nesta etapa. Assim, os 
projetos precisam de um estudo prévio, o que é conhecido como anteprojeto, o qual:
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
12
É a etapa de um empreendimento empresarial que consiste num 
conjunto de definições de parâmetros necessários à elaboração dos 
projetos de engenharia, definições essas decorrentes das decisões 
estratégicas para os negócios da empresa. (CASAROTTO, 2011, p. 65).
Esse olhar do anteprojeto dá uma visão estratégica do caminho a ser 
seguido durante a vida do projeto. Considerando isso, o anteprojeto ajuda ao 
estabelecimento das definições para montar o processo produtivo, ou como o 
autor Casarotto define, a “engenharia” do projeto. 
Esses questionamentos expostos pelo autor podem ser interpretados com 
um “modelo” de perguntas a se levantar no anteprojeto, que terão questionamentos 
específicos em função das necessidades do projeto em si. Questionamentos 
específicos que levam em consideração as oportunidades de mercado, no caso dos 
projetos privados; e as oportunidades de melhora ou necessidades da sociedade, 
no caso dos públicos. Logo, essas “oportunidades” deverão ser analisadas para 
ter todos os elementos de análise de escolha da decisão correta, como pode ser 
observado a seguir:
QUADRO 4 - ANÁLISE DE OPORTUNIDADE DO PROJETO E A DECISÃO
FONTE: O autor
OPORTUNIDADE PROJETO DECISÃO
•Novos Mercados e novos produtos
• Melhoras produtivas
• Ampliação
• Inovação tecnológica
• Novos empreendimentos
• Estudo da Oportunidade
• Pesquisa
• Análise
• Avaliações
• Processo de escolha da 
melhor opção.
• Ou de simplesmente não 
fazer o projeto.
Dessa necessidade de levantar um anteprojeto temos que prestar especial 
atenção ao planejamento geral e aos seus detalhes. Nesse sentido para ter um marco 
geral desse planejamento temos que considerar os seguintes elementos expostos 
pela autora Ferreirinha (2012, p. 35):
• Organizar – para estipular os caminhos mais curtos, procedimentos, 
métodos e áreas de conhecimento do projeto.
• Controle – o controle permite que se estabeleça acompanhamento 
do tempo, custos e se o desenvolvimento do projeto está acontecendo 
conforme o planejamento. E também permite realizar ajustes e 
mudanças.
• Execução – a execução é o trabalho propriamente dito, são as escolhas 
de pessoas e equipamentos para que o projeto seja realizado com o 
sucesso que se espera.
Nessa perspectiva descrita pela autora Ferreirinha, todo projeto deve 
possuir dentro de seu “Planejamento Geral” um marco geral para:
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
13
• Um Plano de ação, uma Execução, uma Verificação e uma Ação, o que é 
conhecido na gestão de projetos como o PDCA que vem das siglas em Inglês que 
querem dizer: Plan (planejar), Do (executar), Check (verificar) e Action (agir para 
corrigir). A seguir podemos visualizar o PDCA que deve possuir todo projeto, 
seja este público ou privado:
FIGURA 2 – O PDCA DE UM PROJETO
FONTE: TCU (2006, p. 36)
Assim, o planejamento do projeto deve analisar como esses elementos do 
PDCA poderão ser aplicados durante a vida do projeto. PDCA que depende das 
bases específicas do planejamento inicial, onde se vai determinar: o que queremos, 
o objetivo principal; o como fazer, a gestão; e o que se quer atingir. Segundo o 
autor Chiavenato (2003, p. 183), o planejamento “[...] é a primeira das funções 
administrativas e que determina antecipadamente quais os objetivos que devem 
ser atingidos e o que se deve fazer para alcançá-los.”
Para visualizar isto observe o seguinte quadro, onde se faz um vínculo sobre 
como o planejamento serve de base estrutural no começo da vida de um projeto.
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
14
FIGURA 3 – PLANEJAMENTO COMO BASE INICIAL DO PROJETO
FONTE: Sobral e Peci (2008, p. 133)
Observando o quadro acima, o planejamento deve ter dois eixos: a definição 
dos objetivos e a concepção dos planos da gestão para atingir esses objetivos. 
Agora, em função dos objetivos deve-se determinar o tipo de análise a se usar. 
Deste modo, tudo depende do que se deseja atingir, porquanto há vários tipos de 
planejamento, dos quais os mais aplicados nos projetos são:
• Planejamento Estratégico: geralmente as questões estratégicas são de longo 
prazo, assim, esse tipo de projeto envolve bastantes recursos da organização 
e a alta gerência. Exemplo: um projeto de grande porte que leva vários anos, 
inclusive décadas, tal como tem sido a exploração e produção do gás e petróleo 
do pré-sal, desenvolvido pelo Estado por meio da Petrobras.
• Planejamento Tático: é planejamento de meio prazo, desenvolvido por 
departamentos específicos de uma organização ou governo. É desenvolvido por 
um nível intermediário da organização. Exemplo: projeto para construir cinco 
escolas básicas num munícipio específico.
• Planejamento Operacional: é planejamento que abrange questões específicas 
da gestão ou produção de uma organização, demandando assim resultados 
de curto prazo e/ou de meio prazo. Exemplo: implantação de um projeto 
para instalar um novo Sistema Integrado de Gestão Empresarial (SIG) numa 
prefeitura; ou num projeto de instalação de equipamento novo para melhoras 
nos processos produtivos.
Assim, segundo os objetivos dos projetos, podem ser classificados dentro 
dessas três grandes categorias, ajudando, desta maneira, o desenvolvimento da sua 
gestão. Ainda assim todo projeto seja este de grande porte ou simplesmente um projeto 
operacional de curto prazo, deve possuir uma gestão com elementos bem padronizados. 
Segundo o guia PMBOK, todo projeto deve apresentar as seguintes etapas:
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
15
Desenvolver o plano administrativo do projeto – vem a ser os processos de gestão 
das ações a serem feitas, dando clareza ao que será planejado, executado, monitorado, 
controlado e finalmente encerrado.
Coletar os requisitos – vem a ser a definição de processos para documentar as necessidades 
necessárias para atingir os objetivos do projeto.
Definir o escopo - [...] é o processo de desenvolvimento de uma descrição detalhada do 
projeto e do produto (PMBOK, 2008, p. 49).
Criar a estrutura analítica – para separar por áreas e dividir o trabalho em partes de menor 
porte facilitando o gerenciamento dos detalhes.
Definir as atividades – procurando achar a gestão de ações específicas para cada área e 
etapa do projeto.
Sequenciar as atividades – procurando determinar as inter-relações entre as atividades, 
visando dar uma gestão dinâmica.
Estimar os recursos das atividades – vincular estimativas em função do tipo e quantidade 
de recursos, especialmente o recurso humano, que serão necessários para executar as 
atividades.
Estimar o tempo das atividades – procurando definir uma estimativa das sequências 
de tempo com o objetivo de atingir as atividades em função dos recursos necessários e 
limitados.
Estabelecer o cronograma – estabelecendo tempos das atividades por meio de cronograma 
de atividades inter-relacionando as áreas quando for necessário.
Estabelecer Custos – mapeando os custos por atividades e por áreas, para assim ter uma 
estimativa de recursos a serem usados que logo servirá para levantar o orçamento.
Determinar o orçamento – “[...] é o processo de agregação dos custos estimados de 
atividades ou pacotes de trabalho para estabelecer uma linha de base dos autorizada” 
(PMBOK, 2008, p. 52).
Definir padrões de qualidade – estabelecendo os padrões mínimos de qualidade nas 
atividades, dos processos, para se desenvolver um projeto de qualidade em função dos 
parâmetros exigidos.
Definir as funções do recurso humano – procurando profissionais em função das 
atividades a serem desenvolvidas, identificando funções, responsabilidades e habilidades 
para se vincular ao plano de gerenciamento do recurso humano.
Estabelecer as condições de comunicação – procurando definir as necessidades de 
comunicação em função das atividades a serem feitas, assim, executar um projeto com 
comunicação efetiva. 
Identificar riscos e definir o gerenciamento destes – identificando potenciais riscos ao 
projeto, e a partir disso levantar uma gestão para minorar o seu impacto.
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
16
Estabelecer uma análise qualitativa e quantitativa dos riscos – analisando-se os riscos 
potenciais pode-se identificar quais são qualitativos e quais quantitativos. Segundo o 
PMBOK (2008, p. 54), a análise de riscos “[...] é o processo de priorização de riscos para 
análise ou ação adicional através da avaliação e combinação de sua probabilidade de 
ocorrência e impacto”.
Estabelecer plano de aquisições - definindo uma política e gestão de compras que esteja 
em função das necessidades do projeto.
Qual a diferença entre qualitativo e quantitativo? A diferença é que o qualitativo 
refere-se à qualidade, à natureza dos objetos e não à quantidade (quantitativo).
Uma vez que já temos estudado o marco geral do que é um projeto, com 
suas oportunidades potenciais e as bases de planejamento deste, estamos aptos 
a nos adentrarmos no estudo do levantamento das informações necessárias que 
estejam de acordo com os objetivos do projeto.
4 ELEMENTOS DE ANÁLISE DO ANTEPROJETOTodo planejamento precisa de informações e principalmente necessita 
identificar melhor a necessidade que deu origem ao potencial projeto. É nesse 
contexto que a seguir vamos estudar quais os elementos de análise do anteprojeto 
são necessários identificar melhor, levando sempre em consideração melhorar a 
comunidade e a sociedade como um todo, que é o objetivo de um projeto público.
4.1 A NECESSIDADE
Assim como já foi exposto , a ideia de começar um projeto nasce de uma 
necessidade, ou oportunidade, onde se devem considerar os antecedentes, as 
pesquisas e suposições necessárias, e as avaliações respectivas que permitam 
avaliar e fazer a escolha correta.
Nesse contexto, o projeto começa com a identificação de produto ou serviço 
a ser desenvolvido, se apresentando uma série de etapas gradativas visando 
atingir os objetivos desejados no projeto. Objetivos que procuram definir a real 
necessidade do produto ou serviço a ser oferecido através do projeto.
Essa definição do produto ou serviço, começa com determinação das 
necessidades reais desse produto ou serviço, ponderando e medindo a abrangência 
UNI
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
17
e quantidade de recursos a se projetar para dar conta dessa necessidade identificada. 
Por exemplo:
No caso de um projeto para a produção de lápis, assume-se que a 
população tem a necessidade de lápis para seu consumo, e que o projeto 
deve determinar as condições e a estrutura de produção necessária 
para aumentar a oferta de lápis no país. Logo, é fundamental que seja 
determinado, antes de tudo, a necessidade de lápis, a cada ano, no 
presente e no futuro [...] (BUARQUE, 1998, p. 40).
O autor Buarque expõe um exemplo simples de analisar, onde se procura 
identificar o objetivo principal, que é uma necessidade, ou oportunidade, de 
aumentar a oferta de lápis no país, portanto, deve-se avaliar as diferentes opções 
para atingir esse objetivo.
Mas será que existe esse potencial de mercado que possa absorver uma 
maior oferta de lápis, do caso exposto acima? Nesse sentido, uma maneira para se 
conferir e identificar a real necessidade do Projeto é por meio de uma análise do 
mercado. Ou no caso dos projetos públicos por meio de uma pesquisa do serviço 
público a ser desenvolvido junto com os cidadãos, quesito bem importante que 
vamos aprofundar na Unidade 3 deste Caderno de Estudos.
4.2 IDENTIFICAÇÃO DO PRODUTO E COLETA 
DE INFORMAÇÕES
Nesta fase de análise devemos identificar quais serão as aplicações do 
produto e qual a vida útil que terá o produto. E quanto às aplicações estas podem 
ser classificadas da seguinte maneira:
QUADRO 5 - IDENTIFICAÇÃO DO PRODUTO OU SERVIÇO
FONTE: O autor
Produtos ou Serviços Finais
De consumo
Durável
Não Durável
De capital Ou seja, ativo produtivo.
Produtos ou Serviços Intermediários
Cujo objetivo é suprir uma necessidade na cadeia 
produtiva.
Nesse quadro deve-se destacar que há muitos produtos e serviços 
“intermediários” específicos ofertados no mercado para serem usados pelas 
empresas que logo vão transformar estes em produtos e serviços. Isso levando em 
consideração a cadeia produtiva onde atua uma determinada empresa. Exemplo 
de produto intermediário é a venda de peças para uma montadora de carros.
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
18
Outro exemplo disso pode ser uma empresa que oferece Sistemas 
Integrados de Gestão Empresarial – SIGE (conhecido no mercado como Enterprise 
Resource Planning - ERP). Essas empresas de software oferecem uma série de serviços 
personalizados (aplicativos) às empresas em função das necessidades específicas 
da indústria onde elas atuam, ofertando assim uma série de projetos específicos de 
serviços integrados de processos de gestão ao mercado empresarial. Ou seja, esta 
empresa que oferece ERP atua no mercado de serviços intermediários.
Assim, a correta classificação do produto ou serviço, foco do projeto, será 
a base para se determinar o detalhamento de sua aplicação real. Deste modo, este 
detalhamento poderá servir para definir as condições de consumo do produto ou 
serviço a se desenvolver no projeto.
Outro elemento importante do produto/serviço é a vida útil, pois em 
função dessa “vida útil” haverá a chance de determinar o horizonte de vida que o 
projeto terá. Por exemplo:
O dimensionamento do mercado de seringas muda completamente 
quando se considera seringas descartáveis, em vez de seringas de vidro. 
No primeiro caso, a procura será bastante superior uma vez que sua 
vida útil é instantânea. (BUARQUE, 1998, p. 43).
Neste caso exposto pelo autor Buarque, deve-se observar também que assim 
como a seringa de plástico possui uma vida útil “instantânea”, também deverá ter, 
logicamente, um preço de mercado bastante inferior se comparar com a seringa 
de vidro. Condições de durabilidade, usos e custos que devem ser refletidos por 
meio de preços diferenciados. Com certeza uma seringa descartável terá um preço 
no mercado bem mais barato, caso contrário será bem difícil vendê-la a um preço 
semelhante à seringa de vidro.
A seguir, como leitura complementar, convido você a ler um texto que 
fala sobre a avaliação de um projeto público, neste caso sobre a necessidade de 
eletrificação rural, vamos lá?
LEITURA COMPLEMENTAR
ELETRIFICAÇÃO RURAL
Definida a região que é objeto do plano, e levando em consideração o 
número de propriedades a serem eletrificadas, sua distribuição espacial, bem 
como a potência a ser instalada nessas propriedades, pode-se dimensionar 
os investimentos necessários e os custos do projeto. De acordo com a forma de 
financiamento do projeto, esses custos podem não ser pagos ou serem pagos em 
parte pelos proprietários rurais.
Quais as prováveis repercussões diretas da eletrificação das propriedades 
rurais?
TÓPICO 1 | AVALIAÇÃO DA ANÁLISE DO PROJETO
19
1. Substituição de outras fontes energéticas, como lenha e petróleo, por eletricidade.
2. Aumentos de produção e de produtividade, proporcionalmente pela enorme 
versatilidade da energia elétrica.
3. Elevação do bem-estar da população, proporcionada pelo uso doméstico da 
energia elétrica.
E quanto às repercussões indiretas? Em um cenário de persistente migração 
do meio rural às cidades, com degradação da qualidade de vida, um efeito indireto 
de grande valor é a frenagem do movimento migratório. Outros efeitos indiretos de 
grande importância são a elevação do nível de renda, da arrecadação de impostos, 
das exportações e do nível de emprego que decorrem dos aumentos de produção 
e de produtividade da região eletrificada. Ainda outros efeitos indiretos podem 
ser muito importantes, dependendo de condições específicas de região. Se, por 
exemplo, a extração de lenha que deixa de ser necessária representa prejuízo ao 
meio ambiente, haverá um benefício ecológico relevante.
Dessa forma, a comparação dos benefícios e dos custos previstos, segundo 
as várias alternativas técnicas e financeiras (formas de financiamento), irá indicar 
se o projeto deve ser realizado ou não.
Uma vez que se decida pela realização do projeto, será necessário comparar 
continuamente a aplicação dos recursos com o cumprimento dos prazos e a 
consecução de metas. Uma comparação imediata indispensável, nesse caso, é entre 
o volume de investimento e o número de propriedades eletrificadas. À medida que 
esse coeficiente apresente desvios em relação ao previsto no projeto, explicações 
devem ser buscadas e, se for o caso, devem ser feitas correções.
Concluído o projeto, ou uma de suas fases, é necessário efetuar a avaliação 
exposta, que consiste, basicamente em responder a duas perguntas:
1. Como se comparam os custos planejados com os realizados? Uma vez que a 
meta principal, nesse caso, diz respeito ao número de propriedades eletrificadas, 
o indicador mais importante é o de custo por ligaçãoefetuada.
2. Como se comparam os efeitos previstos com os observados? Embora os efeitos 
da eletrificação rural não se manifestam totalmente logo em seguida, já durante 
a execução do projeto podem ser buscados indícios de que, nas propriedades 
recém-eletrificadas, tais efeitos começam a surgir ou começam a se tornar 
presentes as condições que favorecem tais efeitos.
O trabalho de avaliação, em que qualquer dos três momentos (antes, 
durante, ou depois da execução), deve basear-se, tanto quanto possível, em 
experiências semelhantes, e precisa, igualmente, servir de fonte de informação para 
novos projetos. Isso constitui a realimentação, que proporciona aperfeiçoamentos 
às metodologias de elaboração e avaliação de projetos. Como consequência, é de 
grande importância documentar todo o ciclo do projeto, desde sua concepção até 
a avaliação posterior à execução.
FONTE: Clemente (2008, p. 322)
20
Nesta unidade, você aprendeu:
• Compreender o conceito do que é um projeto e sua diferença entre atividades de 
rotina do dia a dia de uma organização, atividades específicas com prazos bem 
definidos de um projeto.
• Discernir a diferença entre um projeto público e privado, e qual o interesse que 
motiva a criação de um projeto público e/ou privado.
• Visualizar a dinâmica entre os programas estabelecidos pelo Estado e sua 
aplicação por meio de projetos, sejam estes federais, estaduais e/ou municipais. 
• Entender a necessidade de um planejamento antes de iniciar um projeto, assim 
como compreender os elementos de análise do anteprojeto, tal como qual a 
necessidade que procura o projeto solucionar?
RESUMO DO TÓPICO 1
21
1 Entre as várias perspectivas do conceito de projeto, expor qual destes conceitos 
encaixa-se melhor para ser aplicado em um projeto público, expondo um 
exemplo, além dos que já foram expostos no Caderno de Estudos.
2 Qual a diferença entre um programa do Estado e um portfólio de projetos 
públicos, e como estes projetos podem se encaixar nos objetivos de um 
programa de governo? Procure algum programa de governo e visualize os 
projetos necessários neste programa, exponha algum exemplo além do que 
já foi apresentado no caderno.
3 Qual o interesse, ou incentivo, que procura um projeto privado, e qual o 
interesse do público? 
4 Explique por que esses interesses, expostos no exercício 3, fazem a grande 
diferença entre o que é um Projeto Público e o que é um Privado, expondo 
alguns exemplos diferentes aos apresentados no caderno.
5 Explique o motivo de planejar para começar um projeto, e por que é 
necessário analisar o anteprojeto.
6 Qual o elemento mais importante de análise do anteprojeto e por que 
é necessário classificar o produto/serviço a se desenvolver no projeto em 
questão?
AUTOATIVIDADE
22
23
TÓPICO 2
ESTUDO E PLANEJAMENTO 
DO PROJETO
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Os projetos apresentam duas características na sua essência que os fazem 
se diferenciarem e possuírem vida própria. A primeira característica é a sua 
temporalidade, em outras palavras, todo projeto apresenta um começo e um fim 
dentro de um prazo previamente determinado.
[...] temporalidade não significa curta duração, pois projetos podem 
durar de semanas a anos. Destacamos ainda que, embora o projeto 
acabe, seu produto e resultados podem perdurar por um longo período 
de tempo. Por exemplo, o projeto de construção da usina de Itaipu 
foi realizado na década dos anos 80, mas a usina continua a gerar 
eletricidade até hoje. (CARVALHO, 2009, p.13).
A segunda característica refere-se à sua singularidade, qual o produto 
ou serviço que se procura desenvolver nesse prazo previamente determinado? A 
seguir vamos estudar estes questionamentos.
2 AVALIAÇÃO DAS NECESSIDADES
Dentro do mundo da Gestão de Projetos a “singularidade” possui um 
significado bem característico, pois a “singularidade”:
Significa que projetos sempre envolvem a realização de objetivos 
singulares, não repetitivos, caracterizados como inéditos, portanto 
trabalhos que não tenham sido feitos antes da mesma maneira e que 
geram produtos únicos até o momento do seu encerramento. (TCU, 
2006, p.16).
Além dessas duas características fundamentais dos projetos, a temporalidade 
e singularidade, há outros elementos que devem se levar em consideração, a 
severidade das metas e o nível de complexidade, em função da singularidade do 
produto e/ou serviço do projeto. Elementos que podem ser avaliados desde uma 
perspectiva dinâmica onde tenhamos:
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
24
Nessa dinâmica podemos observar que em função da singularidade do 
projeto deverá ser analisado a complexidade e o rigor das metas, visando de 
cumprir com o objetivo principal demarcado no projeto a se desenvolver. Assim, 
esta abordagem pondera e propõe estratégias de gerenciamento diferentes em 
função das características próprias do projeto em análise. Considerando isso, e 
com uma visão sistêmica (global) do que deve ser feito, pode-se ter as bases para 
desenvolver o marco de ação geral, ou o escopo geral, que dará vida ao projeto.
Este escopo geral pode ser visto também com um marco referente, onde 
serão detalhados todos os elementos e tempos necessários para atingir o objetivo 
do projeto. Segundo o autor Carvalho (2009, p.13):
[...] os projetos se caracterizam pela elaboração progressiva, de maneira 
geral o escopo descrito no início do projeto vai se tornando mais 
explícito e detalhado, conforme o projeto se desenvolve, gerando uma 
maior compreensão de seus objetivos. Quanto maior a complexidade e 
incerteza do projeto, maior a dificuldade de gerar uma boa compreensão 
dos objetivos logo no processo de inicialização, deixando evidente o 
caráter de elaboração progressiva dos projetos.
E segundo o Guia PMBOK (2008, p.1003), o termo escopo pode ser 
referenciado para dois marcos de ação do projeto:
Escopo do produto – as características e funções que descrevem um produto, serviço ou 
resultado.
Escopo do projeto – o trabalho que precisa ser realizado para entregar um produto, 
serviço ou resultado com as características e funções especificadas. O escopo do projeto 
encontra-se em meio a um triângulo para que os seus vértices em concomitância possam 
equacionar e assegurar um projeto com sucesso e qualidade. Esse triângulo também é 
chamado de triângulo das restrições, pois delimita objetivo e descrição do projeto, bem 
como o tempo estimado e custo disponibilizado.
2.1 GESTÃO DO PROJETO
Possuindo uma visão clara do escopo inicial onde é estabelecido a 
singularidade do projeto com seus respectivos níveis de complexidade e rigor das 
metas, agora podemos começar a estudar a gestão do Escopo Geral, ou seja, o 
marco geral do projeto como um todo. Por meio desta gestão será administrada 
a qualidade e sucesso do projeto, administrando as restrições do escopo geral, 
os prazos, e os custos. Deste modo, esses três elementos da gestão do projeto, 
estabelecem os limites e os eixos da gestão macro, sob a qual há uma gestão:
• em função dos recursos e custos a serem orçados;
TÓPICO 2 | ESTUDO E PLANEJAMENTO DO PROJETO
25
FIGURA 4 – GESTÃO DO ESCOPO DO PROJETO SEGUNDO O GUIA PMBOK
FONTE: PMBOK (2008, p. 105)
• da sequência dos tempos de cada uma das fases do projeto que visam cumprir 
com o prazo geral do projeto;
• do escopo geral que visa atingir os objetivos de base do projeto;
Como podemos observar, esses três elementos da gestão do projeto são 
os eixos do gerenciamento, da qualidade e do sucesso em si dos objetivos de um 
projeto. Levando isso em consideração, quais poderão ser os principais pontos 
importantes a se considerar nessa gestão? Há uma série de respostas para essa 
pergunta, mas:
Estas respostas constituem um conjunto de ações ou atividades que 
refletem a competência daempresa em aproveitar oportunidades, 
incluindo, portanto, sua capacidade de agir rapidamente, respeitando as 
limitações de tempo, custo e especificações. Para tal, investir na adoção 
de técnicas e ferramentas de gerenciamento de projetos é fundamental 
e tem sido uma preocupação crescente nas empresas. (CARVALLHO, 
2009, p.13).
Como toda gestão, sempre há uma demanda de administração de processos. 
Neste sentido, o gerenciamento do escopo geral pode ser interpretado em cinco 
etapas, ou processos, segundo o autor Xavier (2005, p.34):
1. Iniciação – é o processo de autorização formal de um novo projeto ou 
da continuação de um projeto já existente para uma nova fase.
2. Planejamento do escopo – é o processo de elaborar e documentar a 
estratégia para desenvolvimento do trabalho (escopo) que irá gerar o 
produto do projeto.
3. Definição do escopo – é o processo de subdivisão dos resultados do 
projeto em componentes menores e mais gerenciáveis, até todo o escopo 
do projeto ter sido identificado.
4. Verificação do escopo – é o processo de obtenção da aprovação formal 
do escopo do projeto por parte de seus interessados.
5. Controle de alterações do escopo – é o processo de controlar as 
mudanças no escopo durante a execução do projeto.
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
26
Em síntese, o Escopo Geral, e seu respectivo gerenciamento, serve como 
base para atingir e assegurar que as diversas atividades e tempos sejam executados. 
Sempre lembrando que isto deve ser feito em função do estritamente necessário 
para terminar o projeto com sucesso.
Além desta gestão dos processos definidos no escopo geral, hoje, existe mais 
um elemento que todo projeto deve considerar e avaliar: quais serão os impactos 
ambientais tanto externos como internos, e como estes podem ser atenuados dentro 
da gestão do projeto? Resposta que deve ser dada em função das particularidades 
e das características do projeto a se desenvolver.
2.2 ANÁLISE DO AMBIENTE EXTERNO E INTERNO
Todo projeto está inserido em uma estrutura organizacional que possui um 
ambiente interno, estrutura que de fato impacta na gestão do projeto. Assim como 
também, o projeto, está vinculado com os elementos externos à organização. Para 
poder compreender melhor a dinâmica destes dois ambientes, vamos começar 
estudando o ambiente externo.
2.2.1 Ambiente Externo
O objetivo de estudar o meio ambiente externo possui o intuito de saber 
quais são as ameaças e oportunidades do que está acontecendo porta afora 
da organização e do projeto em si, seja uma organização privada ou pública. 
Basicamente existe a necessidade de avaliar cinco grandes elementos desse 
ambiente externo, os quais podem se observar no seguinte quadro:
TÓPICO 2 | ESTUDO E PLANEJAMENTO DO PROJETO
27
QUADRO 6 – IMPACTO EXTERNO
 Ameaça e/ou 
Oportunidade Questionamentos Área de ação
Econômico
• Quais as tendências de crescimento econômico, 
inflação e taxa de câmbio?
• Quais as projeções de crescimento da 
concorrência nacional e estrangeira?
• Qual a distribuição da renda na região onde 
terá impacto o projeto?
• Regional, estadual, 
nacional e/ou internacional.
Governamental
• Quais as perspectivas de mudanças nas leis e 
seus impactos no projeto?
• Quais impostos podem impactar, e/ou quais 
incentivos podem se aplicar no projeto?
• Quais as perspectivas políticas, regionais e 
nacionais, e como pode impactar isso no projeto?
• Regional, estadual, 
nacional e/ou internacional.
• Leis fiscais e trabalhistas: 
regional, estadual, nacional 
e/ou internacional.
Tecnológico
• Quais tecnologias inovadoras estão se 
desenvolvendo com impacto nos processos do 
projeto?
• Essas possíveis mudanças tecnológicas terão 
um impacto no curto ou no longo prazo no 
mercado onde vai atuar o projeto?
• Qual o sistema de informação integrado da 
organização e como está mudando e inovando 
essa área de gestão integrada?
• Sistema Integrado de Gestão Empresarial 
-SIGE-; ou Enterprise Resource Planning -ERP-
• Tecnologia de ponta do 
produto.
• Tecnologia de ponta no 
equipamento.
• Tecnologia de processos 
produtivos.
• Tecnologia de processos 
de gestão. 
Meio Ambiente
• Qual o nível de conscientização no mercado 
do projeto?
• Como está reagindo a concorrência aos 
impactos ecológicos?
• Como poderá impactar a atual legislação 
ambiental, e como está evoluindo esta? 
• Leis e incentivos 
ambientais: Regional, 
estadual, nacional e/ou 
internacional.
Demográfico
• Quais as tendências demográficas e como 
poderá impactar isso sobre o projeto, ameaça ou 
oportunidade?
• A pirâmide populacional é adulta e qual o 
nível educacional dessa população?
• Tendências populacionais: 
Regional, estadual, nacional 
e/ou internacional.
FONTE: O autor
Assim, deve-se fazer um levantamento desses impactos externos ao projeto, 
pois estes podem determinar: o que deve e como deve ser feito no momento 
de desenvolver o projeto. Existem outros elementos importantes que devem ser 
aprofundados deste ambiente externo, a análise da indústria, a análise do mercado 
e a análise da competitividade, mas são elementos com um maior foco para os 
projetos privados com algumas exceções tal como organizações públicas que oferecem 
produtos/serviços comerciais à sociedade, exemplo disso: a Caixa Econômica, a 
Petrobras, e o Banco do Brasil, itens que não vão ser estudados neste caderno.
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
28
2.2.2 Ambiente Interno
Após considerar o ambiente externo, devemos nos perguntar: qual o 
meio interno da organização pública onde vai se desenvolver o projeto? Pergunta 
importante para identificar forças internas da organização apropriadas para 
enfrentar as oportunidades e as ameaças que vêm de fora. Assim, para responder 
isso primeiramente deve ser feito um levantamento das fortalezas e fraquezas da 
organização, levantamento que deve considerar os seguintes passos:
• Síntese das ameaças e oportunidades, considerando os elementos competitivos 
da organização em função do projeto.
• Análise dos fatores diretos em função das possíveis ameaças e oportunidades.
• Análise dos fatores indiretos das possíveis ameaças e oportunidades.
• Avaliação das alternativas viáveis que visem corrigir os pontos fracos da 
organização.
• Avaliação e escolha da estratégia que possa fazer gestão dessas possíveis 
ameaças e oportunidades vindas de fora.
Mas como a organização pode ter a capacidade de avaliar suas fortalezas 
e fraquezas para dar conta dessas ameaças e oportunidades externas? Isso pode 
ser feito, por meio de uma avaliação dos elementos e requisitos internos da 
organização. É bem diferente a organização de um governo municipal que do 
governo estadual, ou pior ainda do governo federal, ou inclusive a organização do 
governo municipal de uma cidade próxima; assim, este quesito é bem importante 
para obter todos os requisitos internos necessários.
Nesse sentido, os requisitos internos são as capacidades internas da 
organização para dar conta dos objetivos delineados no projeto. A seguir os 
requisitos internos mais importantes:
• Missão: é a causa em si de existir da organização, por meio da qual defende-se 
e pretende-se realizar essa causa. Missão que leva definir os valores e as razões 
da organização.
• Capacidade de Gestão: ter a estrutura administrativa e recursos humanos 
necessários buscando atingir os objetivos da organização e do projeto. Isso 
faz com que os recursos destinados sejam aprimorados, assim como, também 
garante uma contabilidade organizada a fim de apresentar contas em qualquer 
momento que se precisar.
• Responsabilidade: é o comprometimento da organização em si, e ao projeto
TÓPICO 2 | ESTUDO E PLANEJAMENTO DO PROJETO
29
• Sustentabilidade: é ter a capacidade de se manter no tempo. A seguir apresenta-se um quadro de Tude, Mello e Vasconcelos (2012, p. 20), através do qual pode 
ser observada a sustentabilidade de uma organização desde o ponto de vista da 
organização e sua vinculação com a sociedade.
NO NÍVEL DA ORGANIZAÇÃO NO NÍVEL DO CONJUNTO
• Capacidade de geração/captação de recursos em 
relação às necessidades da organização.
• Grau de credibilidade associado à 
organização como conjunto em nível nacional 
e internacional.
• Índice de diversificação das fontes de apoio, tanto 
em número como no tipo de financiadores.
• Grau de iniciativa e participação do setor na 
interlocução pública sobre seu marco legal e 
sobre as formas de apoio públicas e privadas.
• Proporção das receitas não vinculadas (oriundas de 
geração própria e de apoios de caráter institucional), 
em relação às receitas vinculadas (apoios específicos 
a programas, projetos etc.).
• Grau de desenvolvimento e amadurecimento 
da legislação específica sobre apoio a ONGs.
• Grau de dependência em relação a recursos de 
origem internacional.
• Capacidade das ONGs enquanto “campo” 
de dialogar e influenciar.
• Nível e tipo de condições (políticas e técnico-
gerenciais) e expectativas expressas pelo financiador 
em relação à autonomia da organização.
• Grau de aceitação por parte da legislação 
específica e por parte dos governos (federal, 
estaduais e municipais).
• Grau de desenvolvimento e qualidade dos 
instrumentos de accountability e de demonstração 
dos resultados da organização.
• Qualidade dos padrões e instrumentos 
de controle social público sobre as ONGs 
financiadas por recursos públicos.
QUADRO 7 – SUSTENTABILIDADE DAS ORGANIZAÇÕES, NA ORGANIZAÇÃO E NO SEU 
CONJUNTO NA SOCIEDADE
FONTE: Tude, Mello e Vasconcelos (2012, p. 21)
Esses elementos de análise apresentados pelos autores Mello e 
Vasconcellos em função das necessidades de um projeto, podem demonstrar que 
uma organização possui, ou não, a capacidade e competência necessárias para se 
desenvolver o projeto com sucesso.
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
30
2.3 GERENCIAMENTO DO PROJETO PÚBLICO
Os conceitos de gerenciamento de um projeto, tanto público como privado, 
possuem elementos administrativos semelhantes, principalmente no referente à 
questão dos recursos, considerados sempre escassos na economia. Nesse sentido, 
a eficiência na gestão de recursos é fundamental para cumprir as metas delineadas 
no escopo do projeto, seja projeto público ou privado.
Assim, o gerenciamento do projeto possui um vínculo direto com a gestão 
dos recursos que deve levar em conta três eixos importantes: qualidade, tempo e 
custo. Ponto crítico da gestão que é conhecido na gestão de projetos como o tripé 
da gestão de recursos.
FIGURA 5 – TRIPÉ DA GESTÃO DE RECURSOS
FONTE: Bruzzi (2011, p.16)
O aprimoramento e aproveitamento ao máximo dos recursos é de fato uma 
semelhança, entre outras, entre os projetos públicos e privados. Mas existem certos 
elementos da gestão de projetos públicos que mudam, principalmente quando 
considerar o objetivo principal deste, que no caso do público deve estar em função 
do bem comum da sociedade. Assim, esses elementos administrativos na área 
pública devem prestar especial atenção aos seguintes pontos:
• Procurar suprir ao máximo as necessidades e satisfação da cidadania.
• Procurar aumentar a vida útil dos serviços visando sempre a excelência; e não 
somente em função do mercado e o lucro potencial, como é no caso do projeto 
privado.
• Procurar o aproveitamento do recurso humano e financeiro em função das leis e 
diretrizes orçamentárias estabelecidas pelo Estado.
Levando em consideração esses elementos é que a gestão do projeto público 
possui um diferencial importante. Porém, será que o Estado terá a capacidade de 
TÓPICO 2 | ESTUDO E PLANEJAMENTO DO PROJETO
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desenvolver vários projetos em várias áreas de conhecimento e atuação? Desde 
saúde, educação, construção de estradas até projetos de investimento no pré-sal? A 
resposta é que muitas vezes o Estado precisa da ajuda das organizações privadas, 
para que muitos projetos sejam desenvolvidos por meio de parcerias público-
privada.
A seguir mostraremos um quadro onde podem ser observadas as possíveis 
combinações e possíveis parcerias público-privadas, levando-se em consideração:
• O diferencial de ser em si dos projetos públicos e privados.
• O executor do projeto, será executado pelo órgão público ou pelo parceiro 
privado? Existem muitas opções, tudo depende das particularidades do projeto.
QUADRO 8 – COMBINAÇÕES POSSÍVEIS DE PROJETOS COM OU SEM PARCERIAS PÚBLICAS E/
OU PRIVADAS
FONTE: Clemente (2008 p. 23)
PRODUTOR/PRODUTO PRIVADO PÚBLICO
PRIVADO
Produção privada para o 
mercado.
Produção privada de produtos 
sujeitos a tarifas e/ou 
regulamentação
PÚBLICO
Produção estatal para o 
mercado.
Produção estatal, gratuita ou 
não para o consumidor.
Neste quadro podemos observar que existem diferentes opções de projetos, 
desde projetos 100% privados até 100% públicos. Mas devemos nos lembrar de 
que muitos dos projetos dos quais a sociedade precisa, devem ser levantados com 
parceria técnica e de recursos do setor privado. Muitas vezes a complexidade técnica 
ou conhecimento específico de uma área, demanda da necessidade dessas parcerias.
A exemplo disso, podemos observar na exploração do pré-sal que demanda 
de muita complexidade e conhecimento técnico. Outro exemplo disso pode ser nos 
projetos de construção, desde uma escola até uma estrada, onde o conhecimento 
específico das construtoras pode ajudar, e em muito, aos projetos que uma 
sociedade precisa.
Nas Unidade 2 e 3 vamos ver mais detalhes sobre parcerias público-privadas.
ESTUDOS FU
TUROS
UNIDADE 1 | GESTÃO E ESTRUTURA DE PROJETOS PÚBLICOS
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3 AVALIAÇÃO DA ABRANGÊNCIA DO PROJETO
Como já temos visto, cada projeto possui seu marco geral do produto 
ou serviço a se desenvolver, mas como podemos definir esse marco geral? Tudo 
dependerá do escopo deste, da integração entre as diferentes áreas que fazem 
parte do projeto, e dos processos necessários para atingir o objetivo principal. Sem 
integração o desenvolvimento das tarefas previstas dificilmente poderá ser atingido.
Nesse sentido, a integração exerce papel essencial no gerenciamento 
de projetos na medida em que, inicialmente, cria as condições propícias para o 
desenvolvimento adequado de um projeto. Neste aspecto, o processo de integração 
leva em conta os ingredientes existentes do ambiente interno e do ambiente externo 
onde o projeto será realizado. 
Assim, essa integração deve fazer parte integral do escopo geral do projeto. 
Escopo que abrange todo processo que visa elaborar e documentar, gradativamente 
o marco de tarefas e cronogramas para atingir os objetivos propostos no 
delineamento do projeto. E tudo isto dentro de um prazo previamente estabelecido.
Levando isso em consideração o escopo geral deve conter:
FONTE: Adaptado de: Carvalho (2009, p.13)
O escopo geral e o marco geral do projeto vêm a ser sinônimos, assim 
descrevendo o planejamento e desenvolvimento dos processos gerais do projeto. 
Considerando isso e uma vez que já foi delineado o escopo geral, é necessário 
iniciar o detalhamento deste marco geral. Pois por meio deste detalhamento 
pode-se dividir em tarefas específicas para atingir os objetivos determinados no 
escopo, como expõe o autor Carvalho (2009, p.129): “Este processo que envolve a 
decomposição das entregas do projeto de tal forma que os componentes menores 
gerados possam ser administrados mais facilmente”.
1. Justificativa de sua criação – esta informação servirá para que o gerente de projetos, e 
sua equipe, possam apresentar as necessidades de negócio sob o qual o projeto foi criado. 
No âmbito de uma empresa