RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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Responsabilidade civil do Estado 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de 
direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prestadoras de serviços públicos: 
respondem por danos tanto de 
usuários quanto de não usuários 
Também chamada de 
civil, aquiliana, 
patrimonial. 
Pessoas Jurídicas 
Direito Público 
Direito Privado 
Adm. Púb. Direta Adm. Púb. Indiireta 
União 
Estados 
DF 
Municípios 
 
Autarquias 
Fundações Públicas 
Adm. Púb. Indiireta Delegatárias 
Empresas públicas 
Soc. Econ. Mista 
Permissionárias 
Concessionárias 
A responsabilidade extracontratual (patrimonial) do Estado é originada quando o 
mesmo tem de reparar um dano causado a outrem, no momento em que o Estado 
(na figura do seu agente, ou daquele que age em seu nome), causa lesão à esfera 
jurídica de um indivíduo, através de atos lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, 
materiais ou jurídicos. 
Para tanto, entende-se que deve haver NEXO CAUSAL entre a lesão e o dano, 
conforme se depreende da TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO e é OBJETIVA, ou 
seja, independe da comprovação de culpa, por parte do Estado. 
• TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO: surge a obrigação, por parte do Estado, de 
indenizar o indivíduo (vítima) por conta do dano sofrido, em razão de ato lesivo e 
injusto causado pela Administração. Trata-se de responsabilidade objetiva, ou seja, 
não se exige a comprovação de culpa por parte do Estado (na figura dos seus 
agentes), basta que haja a lesão. Nessa teoria, exige-se apenas o fato do serviço. 
 
Na responsabilidade civil do Estado, um contrato administrativo foi quem gerou a 
responsabilidade: 
 
• Se aplica: 
 
 
 
• O contrato administrativo: 
 
 
 
 
. Pessoas Jurídicas 
Direito Público 
Direito Privado (que prestam serviços públicos) 
. bilateral 
. comutativo 
. sinalagmático 
Adm. Pública >> $ 
Empresas contratadas 
Para fazer / entregar 
Aquele que possui obrigações 
recíprocas 
Enquanto as Pessoas físicas e privadas respondem apenas por comportamentos 
ilícitos, conforme os art. 186 – 188 e 927 do Código Civil), o Estado responde tanto por 
comportamentos ilícitos, quanto por comportamentos lícitos, que causem danos a 
terceiros. Para que esse dano seja indenizável, é necessário que apresente três 
características: 
• CERTO: é o dano efetivo. ≠ do dano provável. EX: lucro cessante / emergente. 
 
• ANORMAL: supera os meros dissabores da vida em sociedade. 
 
• ESPECIAL: tem de ser individualizado. ≠ do generalizado / genérico (para toda a 
sociedade. Esse tipo de dano não gera indenização) 
 
 
 
1. Fundamentos da Responsabilidade civil do Estado 
• Se o Estado praticar atos ilícitos, por desobedecer ao PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, 
deverá indenizar o administrado. 
 
• Se o Estado praticar atos lícitos e mesmo assim causar danos ao particular, com 
fundamento no PRINCÍPIO DA DISTRIBUIÇÃO IGUALITÁRIA DOS ÔNUS E ENCARGOS 
A QUE ESTÃO SUJEITOS OS ADMINISTRADOS, deverá indenizar o administrado. 
 
 
2. Exclusão da responsabilidade estatal 
Não haverá responsabilização do Estado quando não for possível demonstrar o nexo 
causal entre a conduta do Estado e o dano causado, em situações como: 
 
a) CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA: quando a vítima dá causa ao dano que sofre. EX: o 
indivíduo se atira embaixo de um carro do INSS (autarquia) 
b) CASO FORTUITO OU FORÇA MAIOR: eventos da natureza 
 
c) ATO DE TERCEIRO: ocorre quando o prejuízo é causado por pessoa estranha aos 
quadros da Administração Pública. Nesses casos, o Estado só responde se 
configurada a culpa. EX: atos decorrentes de multidão. 
 
 
3. Teoria do Risco Integral 
É a vertente mais radical da responsabilidade objetiva, e só é utilizada nos casos 
decorrentes de: 
a) Danos decorrentes de manipulação de material bélico 
b) Danos nucleares 
c) Danos ambientais 
d) Atos terroristas em aeronaves 
 
 
 
 
 
 
4. Responsabilidade civil do Estado em casos de omissão 
Só haverá responsabilidade do Estado por OMISSÃO (responsabilidade subjetiva), 
quando, no caso concreto, for possível identificar: 
Nessas hipóteses, o Estado se configura como: 
. Segurador universal 
. Responde integralmente 
. Não admite oposição de excludente de responsabilidade 
a) Conduta estatal omissiva: porque houve comportamento aquém dos padrões legais 
por parte do Estado 
b) Dano 
c) Nexo causal: entre o Estado e a conduta omissiva 
d) Faute du service: no caso, ou o serviço não funcionou ou funcionou mal, ou funcionou 
atrasado – por dolo ou culpa por parte do Estado 
e) Se o Estado tivesse atuado e fosse possível atuar, o dano teria sido evitado (princípio 
da reserva do possível). 
 
5. Responsabilidade do Estado por atos lesivos e judiciais 
a) ATOS LEGISLATIVOS: via de regra, não haverá responsabilização do Estado por atos 
legislativos, exceto se a lei for considerada inconstitucional, causadora de dano ao 
particular, por se tratar de uma atuação indevida por parte do Poder Legislativo. 
 
b) ATOS JUDICIAIS: haverá responsabilização do Estado em casos de erros judiciários, 
conforme a CF: 
Art. 5º, LXXV - o Estado indenizará o condenado por 
erro judiciário, assim como o que ficar preso além 
do tempo fixado na sentença. 
 
6. Jurisprudência sobre responsabilidade civil do Estado 
O STF entende que (04/04/2016), em caso de morte de detento, dentro do ambiente 
prisional, gera responsabilidade civil do Estado, quando houver inobservância do seu 
dever específico de proteção. 
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR MORTE DE DETENTO. ARTIGOS 
5º, XLIX, E 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. A responsabilidade civil 
estatal, segundo a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º, subsume-
se à teoria do risco administrativo, tanto para as condutas estatais comissivas 
quanto paras as omissivas, posto rejeitada a teoria do risco integral. 2. A omissão 
do Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano sofrido pela vítima nos 
casos em que o Poder Público ostenta o dever legal e a efetiva possibilidade de agir 
para impedir o resultado danoso. 3. É dever do Estado e direito subjetivo do preso 
que a execução da pena se dê de forma humanizada, garantindo-se os direitos 
fundamentais do detento, e o de ter preservada a sua incolumidade física e moral 
(artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal). 4. O dever constitucional de 
proteção ao detento somente se considera violado quando possível a atuação 
estatal no sentido de garantir os seus direitos fundamentais, pressuposto inafastável 
para a configuração da responsabilidade civil objetiva estatal, na forma do artigo 37, 
§ 6º, da Constituição Federal. 5. Ad impossibilia nemo tenetur, por isso que nos 
casos em que não é possível ao Estado agir para evitar a morte do detento (que 
ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de 
causalidade, afastando-se a responsabilidade do Poder Público, sob pena de 
adotar-se contra legem e a opinio doctorum a teoria do risco integral, ao arrepio do 
texto constitucional. 6. A morte do detento pode ocorrer por várias causas, como, v. 
g., homicídio, suicídio, acidente ou morte natural, sendo que nem sempre será 
possível ao Estado evitá-la, por mais que adote as precauções exigíveis. 7. A 
responsabilidade civil estatal resta conjurada nas hipóteses em que o Poder Público 
comprova causa impeditiva da sua atuação protetiva do detento, rompendoo nexo 
de causalidade da sua omissão com o resultado danoso. 8. Repercussão geral 
constitucional que assenta a tese de que: em caso de inobservância do seu dever 
específico de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o 
Estado é responsável pela morte do detento. 9. In casu, o tribunal a quo assentou 
que inocorreu a comprovação do suicídio do detento, nem outra causa capaz de 
romper o nexo de causalidade da sua omissão com o óbito ocorrido, restando 
escorreita a decisão impositiva de responsabilidade civil estatal. 10. Recurso 
extraordinário DESPROVIDO. 
 
(RE 841526, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 30/03/2016, 
ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-159 DIVULG 
29-07-2016 PUBLIC 01-08-2016) 
 
7. Direito de Regresso 
Após pagar a indenização à vítima pelo dano sofrido (responsabilidade objetiva), o 
Estado poderá reaver o que pagou, via ação regressiva, contra o agente público que 
deu causa ao dano (agindo por dolo ou culpa, portanto, com responsabilidade 
subjetiva). 
 
AÇÃO INDENIZATÓRIA AÇÃO REGRESSIVA 
 
. Deve ser movida pela vítima apenas 
contra o Estado (Princípio da Dupla 
Garantia). 
 
. Não cabe denunciação à lide do agente 
 
. Visa a reparação de danos materiais 
(emergentes / lucro cessante), moral (in 
re ipsa >> não precisa de prova), 
estético. 
 
. Prescreve no prazo de 5 anos (art. 1º do 
DC n° 20.910/32): 
 
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos 
Estados e dos Municípios, bem assim 
todo e qualquer direito ou ação contra a 
Fazenda federal, estadual ou municipal, 
seja qual for a sua natureza, prescrevem 
em cinco anos contados da data do ato 
ou fato do qual se originarem. 
 
. Deve ser movida pelo Estado, contra 
seu próprio agente, causador do dano. 
(Princípio da Dupla Garantia). Garante 
que o agente não será acionado pela 
vítima. E é a garantia, para a vítima, de 
que o Estado vai cobrar dele pela sua 
conduta. 
 
. Se baseia na responsabilidade subjetiva 
do agente (dolo ou culpa). 
 
. Responsabilidade (ação regressiva) é 
obrigatória, se houver dolo ou culpa. 
 
. Prescreve a ação regressiva no prazo 
de 3 anos (prescrição trienal), conforme 
CC/02: 
 
Art. 206. Prescreve: 
§ 3 o Em três anos: 
V - a pretensão de reparação civil; 
 . Busca o ressarcimento ao erário. 
 
. Art. 37, §6°, CF: as Pessoas Jurídicas de 
Direito Público e as de Direito Privado, 
que prestam serviço público 
responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros (responsabilidade objetiva), 
assegurado o direito de regresso contra 
o responsável, nos casos de dolo ou 
culpa (responsabilidade subjetiva). 
 
 
 
8. Responsabilidade contratual 
Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, 
corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas 
expensas, no total ou em parte, o objeto do 
contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou 
incorreções resultantes da execução ou de 
materiais empregados. 
Art. 70. O contratado é responsável pelos danos 
causados diretamente à Administração ou a 
terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na 
execução do contrato, não excluindo ou reduzindo 
essa responsabilidade a fiscalização ou o 
acompanhamento pelo órgão interessado. 
Quando o dano é causado 
pelo fato da obra, a 
responsabilidade do 
Estado se dá de forma 
Extracontratual! 
Art. 71. O contratado é responsável pelos 
encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e 
comerciais resultantes da execução do contrato. 
Súmula nº 331 do TST 
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. 
LEGALIDADE (nova redação do item IV e inseridos 
os itens V e VI à redação) - Res. 174/2011, DEJT 
divulgado em 27, 30 e 31.05.2011 
I - A contratação de trabalhadores por empresa 
interposta é ilegal, formando-se o vínculo 
diretamente com o tomador dos serviços, salvo no 
caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 
03.01.1974). 
 
II - A contratação irregular de trabalhador, 
mediante empresa interposta, não gera vínculo de 
emprego com os órgãos da Administração Pública 
direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da 
CF/1988). 
 
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador 
a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, 
de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem 
como a de serviços especializados ligados à 
atividade-meio do tomador, desde que inexistente 
a pessoalidade e a subordinação direta. 
 
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, 
por parte do empregador, implica a 
responsabilidade subsidiária do tomador dos 
serviços quanto àquelas obrigações, desde que 
haja participado da relação processual e conste 
também do título executivo judicial. 
 
V - Os entes integrantes da Administração Pública 
direta e indireta respondem subsidiariamente, nas 
mesmas condições do item IV, caso evidenciada a 
sua conduta culposa no cumprimento das 
obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, 
especialmente na fiscalização do cumprimento das 
obrigações contratuais e legais da prestadora de 
serviço como empregadora. A aludida 
responsabilidade não decorre de mero 
inadimplemento das obrigações trabalhistas 
assumidas pela empresa regularmente contratada. 
 
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de 
serviços abrange todas as verbas decorrentes da 
condenação referentes ao período da prestação 
laboral. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Contratos 
Administração Pública Empresas contratadas 
Aqui, em algumas 
hipóteses, o Estado pode 
responder de forma 
solidária, subsidiária ou 
ainda, não responder. 
$ 
Prestar o serviço (fazer / entregar) 
. pagar imposto 
. pagar trabalhadores 
. pagar fornecedores 
. pagar previdência... 
Daí por que a solução jurídica será a seguinte: 
 
• OBRIGAÇÃO DE NATUREZA CIVIL: na execução do contrato, a responsabilidade é da 
empresa! Se o dano é causado pelo fato da obra, a responsabilidade é primária do 
Estado. 
 
• OBRIGAÇÃO DE NATUREZA COMERCIAL: é o pagamento de fornecedores. A 
responsabilidade é da empresa, o Estado não responde por nada. 
 
• OBRIGAÇÃO DE NATUREZA TIBUTÁRIA: pagamento de impostos. O Estado não 
responde por nada. 
 
• OBRIGAÇÃO DE NATUREZA TRABALHISTA: Lei n° 8.666/93. Súmula 331, TST. O 
Estado responde subsidiariamente, como tomador do serviço (para proteger a parte 
hipossuficiente). Para tanto, é necessário preencher os requisitos (NÃO É 
AUTOMÁTICO): 
 
→ Se não fiscalizou a contratada: o Estado exige que a empresa comprove o 
recolhimento de parcelas trabalhistas. 
→ Tenha participado da ação trabalhista 
 
 
• OBRIGAÇÃO DE NATUREZA PREVIDENCIÁRIA: o Estado responde de forma solidária, 
por danos causados a terceiros, conforme a Lei n° 8.666/93: 
Art. 71. O contratado é responsável pelos 
encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e 
comerciais resultantes da execução do contrato. 
§ 2o A Administração Pública responde 
solidariamente com o contratado pelos encargos 
Administração pública + terceiros (subsidiárias) 
Tem de haver ocorrido as duas hipóteses, simultaneamente. 
previdenciários resultantes da execução do 
contrato, nos termos do art. 31 da Lei nº 8.212, de 
24 de julho de 1991. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8212cons.htm#art31..
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8212cons.htm#art31..