Gestão de Serviços Sociais Públicos

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GESTÃO DE SERVIÇOS SOCIAIS 
AULA 3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof.ª Carla Andréia Alves da Silva Marcelino 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Nesta aula, falaremos da gestão social separada pela natureza da oferta 
dos serviços sociais: públicos governamentais e públicos não governamentais 
(ofertados pelo terceiro setor). O foco desta aula é a gestão dos serviços sociais 
públicos estatais. 
Além de questões de alinhamento conceitual, veremos como o Estado 
concretiza expressões da questão social que geram demandas por serviços 
públicos em políticas públicas que ofertem serviços que deem respostas a estas 
demandas. É muito comum assistentes sociais assumirem processos de gestão 
governamentais e almejarem de início implantar novos serviços, programas ou 
projetos, mas acabarem esbarrando em questões orçamentárias. Por que isso 
acontece? Por que na área pública não fazem o que não esteja no orçamento 
previamente indicado? Como inserir pautas no orçamento público? 
Assim, vamos tentar responder à pergunta: como um problema social se 
transforma em problema de Estado? Para isso, vamos apresentar o ciclo das 
políticas públicas em suas diversas fases e seus principais instrumentos: os 
planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias e as leis orçamentárias 
anuais, os quais são fundamentais de serem dominados pelo assistente social 
quando estiver no exercício da sua profissão, especialmente quando estiver 
atuando em processos de gestão de serviços públicos. 
TEMA 1 – GESTÃO SOCIAL PÚBLICA – PRINCÍPIOS 
Kauchakje, Gonçalves e Moreira (2015) relatam que a gestão pública de 
serviços sociais, no Brasil, teve seu ápice com a Constituição Federal de 1988, 
com a prerrogativa posta de asseguramento dos direitos sociais a todos os 
cidadãos brasileiros, com a primazia da oferta deles pelo Estado, especialmente 
em relação à seguridade social e à educação, além de trazer à baila outros 
direitos, como a segurança alimentar e a moradia digna. Nesse sentido, os 
referidos autores reforçam que a gestão pública de serviços sociais está ligada 
diretamente à oferta de serviços que vão garantir direitos e cidadania à 
população: 
A gestão social refere-se à gestão de ações sociais públicas para o 
atendimento de necessidades e demandas dos cidadãos, no sentido 
de garantir os seus direitos por meio de políticas, programas, projetos 
e serviços sociais. A garantia de direitos se concretiza por meio de 
 
 
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políticas públicas que são instrumentos de ação do governo a serem 
desenvolvidas em programas, projetos e serviços de interesse da 
sociedade. (Kauchakje, 2007, p. 26-27) 
Atuar na gestão social de serviços públicos perpassa por um processo 
que envolve negociação e conciliação de conflitos entre o interesse da população 
e o interesse do Estado, decidindo coletivamente sobre o que deve ser feito, por 
que, como, por quem e para quem, conforme pondera Fisher (2002). Nesse 
sentido, o assistente social ocupar um espaço desse é de suma importância, 
pois estando imbricado no poder de Estado, as possibilidades de assegurar 
direitos para a população são ampliadas, já que temos uma formação crítica e 
compromissada com os direitos da classe trabalhadora e da população em maior 
vulnerabilidade. 
Apesar de estarmos falando de gestão social, não temos como nos furtar 
de que nós, do Serviço Social, não pensamos em gestão que não seja dessa 
forma (social), mas ao estarmos ocupando o poder de Estado, estaremos 
também sujeitos às regras da administração pública, muito pautadas na gestão 
estratégica, apresentando alguns princípios constitucionais que devem ser 
seguidos por todos os gestores. Assista à videoaula na qual trabalharemos mais 
sobre os princípios da gestão pública de serviços sociais. 
TEMA 2 – CICLO DA ELABORAÇÃO E OFERTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS –
DEFINIÇÃO DE PROBLEMAS E FORMAÇÃO DE AGENDA 
Para que um serviço social público chegue à população usuária, é 
necessário que antes um caminho seja seguido e nem sempre, a depender do 
momento em que se está no ciclo das políticas públicas, é possível começar algo 
novo ou ampliar algo existente, pois além da vontade política de fazer o serviço 
acontecer, é necessário que haja recurso para tal e que esse recurso esteja 
disponível no orçamento público para essa finalidade. Vale lembrar-nos de que 
todo serviço social advém de uma política pública maior e não é isolado no tempo 
e espaço. 
Por se tratar de dinheiro público, há processos formais a serem seguidos, 
os quais visam dar transparência aos atos, permitir a participação popular, 
conforme preconiza a Constituição Federal de 1988, bem como seguir alguns 
ritos necessários, os quais são chamados de fases do ciclo das políticas 
públicas. Na videoaula, apresentaremos o diagrama desse ciclo e o 
 
 
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explicaremos passo a passo, destacando que as fases não são estanques e nem 
lineares e podem, muitas vezes por lapsos, outras por necessidade, não 
seguirem a ordem apresentada. 
Reconhece-se nesse processo, segundo Reader (2014), no mínimo cinco 
fases: a) percepção e definição de problemas; b) formação de agenda decisória; 
c) formulação de programas e projetos; d) implementação das políticas 
delineadas; e) monitoramento e avaliação. Assista à videoaula, na qual 
abordaremos os dois primeiros itens: definição de problemas e inclusão desses 
problemas na agenda decisória das políticas públicas. 
Para que uma política pública seja democrática, é necessário um amplo 
debate com a população envolvida e com a sociedade civil, para que os serviços 
sociais atendam de fato às necessidades e assegurem os direitos sociais. Nesse 
sentido, Rico e Raichelis (1999, p. 10) afirmam: 
A gestão das políticas sociais só poderá produzir respostas 
consistentes se e quando as pressões e reivindicações dos 
movimentos da sociedade civil organizada conseguirem penetrar na 
agenda estatal, transformando demandas sociais em políticas públicas 
que assegurem o seu alargamento e a consolidação da cidadania para 
as maiorias. 
TEMA 3 – CICLO DA ELABORAÇÃO E OFERTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS – 
FORMULAÇÃO DE PROGRAMA E PROJETOS, IMPLANTAÇÃO E AVALIAÇÃO 
Incluída na agenda a expressão da questão social que se quer enfrentar, 
a qual na literatura de gestão social encontramos como “o problema”, parte-se 
para a formulação propriamente dita de uma política que possa enfrentar tal 
situação, por meio de serviços sociais que chegarão à população. Definida essa 
agenda, é necessário que existam recursos orçamentários para que uma política 
seja planejada, implantada e implementada, lembrando que o pacto federativo 
brasileiro estabelece uma responsabilidade tripartite no financiamento destas, 
devendo ser disponibilizados recursos federais, estaduais e municipais. Sobre o 
ciclo do orçamento, falaremos no nosso próximo tema. 
Sempre que se iniciar um processo de formulação, é necessário um 
diagnóstico da situação, até para que se estabeleçam indicadores que, mais 
tarde, servirão para avaliar as políticas ofertadas e saber se estas enfrentaram 
os problemas postos. Feita essa “fotografia” do cenário atual, passa-se à 
formulação de estratégias de enfrentamento. É a etapa de se responder à 
pergunta: como? Esta é uma fase importante de tomada de decisão para o 
 
 
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gestor, pois as ações, para que sejam factíveis, precisam dar respostas e 
precisam ter à disposição recursos materiais e humanos para que se tornem 
realidade. Muitas vezes, no processo real, é a disponibilidade orçamentária do 
momento que define a amplitude e o alcance de uma política pública, implicando 
uma tomada de decisão puramente racional e muitas vezes unidimensional. 
Com base nisso, constroem-se os programas e os projetos, os quais nos 
oferecerão a diretriz para a ação, até chegarmos à oferta dos serviços sociais. 
Após a elaboração dos programas e projetos, passa-se à fase de 
implementação, definida por Secchi (2012,p. 55) como “aquela em que as 
regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações”. 
Neste processo de tornar realidade para a população uma política planejada, 
passa-se pela regulamentação das políticas e serviços, pela divulgação e pelas 
formas de prestação do serviço. Após o início da prestação do serviço público, 
iniciam-se as fases de monitoramento e avaliação. Assista à videoaula em que 
explicaremos as etapas de formulação, implantação e avaliação das políticas 
públicas. 
TEMA 4 – CICLO ORÇAMENTÁRIO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS – PLANO DE 
GOVERNO E PLANO PLURIANUAL 
Os serviços sociais advindos das políticas sociais públicas são 
financiados com recursos públicos, os quais, apesar de serem geridos pelo 
Estado, pertencem a todos os cidadãos. O recurso público, também conhecido 
como receita pública, que financia as políticas vem de tributos pagos por todos 
nós, como o IPVA, IPTU, Imposto de Renda, ICMS, ISS; as taxas cobradas pelo 
Estado também se revertem em recursos para financiar as políticas públicas, tais 
como as taxas pagas nos Departamentos de Trânsito para fazer ou renovar a 
carteira de habilitação ou as tarifas pagas para solicitar alvarás. Porém, esses 
recursos não podem ser gastos a esmo, conforme a vontade do gestor. Eles 
devem passar pelo ciclo orçamentário e estar previstos nos instrumentos de 
gestão e nas chamadas peças orçamentárias, das quais fazem parte o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária 
Anual (LOA). 
Você já ouviu falar em Plano de Governo? Se sim, antes de votar nas 
últimas eleições, você procurou saber o que continha o plano de governo do seu 
candidato a prefeito, governador ou presidente? Esse plano é um instrumento 
 
 
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obrigatório, no qual cada candidato, ao registrar sua candidatura, registra 
também suas intenções e suas prioridades se vier a ser o chefe do poder 
executivo. Portanto, é importante trabalhar para que as pessoas se envolvam na 
construção dos planos de seus candidatos, pois se uma expressão da questão 
social estiver contemplada nesse plano, certamente ela estará na agenda de 
governo. Se não estiver, o prefeito, govenador ou presidente poderá ser cobrado 
por isso. 
Já o Plano Plurianual é um instrumento elaborado pelo poder executivo, 
no qual constam os objetivos, as metas e as previsões orçamentárias para cada 
quatro anos de gestão. Vale ressaltar que esses quatro anos não coincidem com 
os mesmos quatro anos que dura um mandato de chefe do poder executivo. O 
PPA é elaborado durante o primeiro ano de uma gestão e se estende pelos 
quatro anos subsequentes. Portanto, um candidato eleito, no seu primeiro ano 
de gestão, terá que cumprir as metas físicas e orçamentárias do último ano de 
PPA do gestor anterior e somente poderá executar o PPA elaborado por sua 
equipe nos três anos posteriores. Assim, é possível perceber que é um 
instrumento fundamental para a política pública, pois se um tema não estiver ali 
contemplado, possivelmente ele não entrará na agenda pública e não haverá 
serviço público que possa ser ofertado para enfrentá-lo. 
Assista à videoaula para saber mais sobre o PPA. 
TEMA 5 – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL E LEI DE DIRETRIZES 
ORÇAMENTÁRIAS 
Como visto no tema anterior, o ciclo orçamentário tem três peças: PPA, 
LDO e LOA, os quais precisam estar obrigatoriamente alinhados. Enquanto o 
PPA é elaborado a cada quatro anos, a LDO e LOA são propostas pelo poder 
executivo anualmente ao poder legislativo, que pode aprovar, reprovar ou propor 
emendas (ajustes). 
A LDO é elaborada normalmente até o mês de abril ou maio e é aprovada 
pelo poder legislativo no mês de julho de cada ano, para vigorar no exercício 
seguinte (nome dado ao ano, na gestão pública). Enquanto o PPA prevê as 
ações estratégicas, com valores ideais de quanto estas ações custariam, a LDO 
ajusta esse orçamento ideal ao orçamento real que o Estado terá para suas 
ações. Ou seja, na LDO são consideradas as metas do PPA versus a receita 
prevista para o Estado e, assim, faz-se o ajuste do que poderá ser de fato 
 
 
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executado e de quanto se terá disponível para o exercício seguinte. Por exemplo, 
se o Estado não prever na sua LDO valores para cobrir o aumento anual do 
salário mínimo, não poderá conceder tal aumento no ano posterior. 
Normalmente, a LDO estabelece os limites de gastos do Estado para o ano 
posterior. 
A LOA, último instrumento das peças orçamentárias, é o orçamento do 
próximo ano, propriamente dito, desdobrado inclusive por áreas, conforme os 
tetos já estabelecidos antes na LDO. Na LOA, todos os gastos do governo devem 
estar previstos em detalhes, prevendo as receitas, os gastos com as políticas 
públicas e os investimentos, tais como obras. Quando da execução do 
orçamento, as despesas devem acompanhar as arrecadações previstas, caso 
contrário, o Estado terá um déficit orçamentário. A LOA normalmente é proposta 
pelo poder executivo no início do segundo semestre de cada ano, devendo ser 
aprovada até o final de dezembro de cada exercício, para vigorar no ano 
seguinte. 
Assista às videoaulas para compreender melhor sobre as peças 
orçamentárias públicas. 
Saiba mais 
Assista ao vídeo a seguir, o qual oferta uma explicação adicional bem 
clara sobre o PPA, a LDO e a LOA. 
VILLAÇA, E. Noções básicas de Orçamento Público - PPA, LDO e LOA. 
23 abr. 2017. Disponível em: 
<https://www.youtube.com/watch?v=ZfECBTbuDsU>. Acesso em: 22 jul. 2019. 
NA PRÁTICA 
Conheça, no link a seguir, o Programa Leite das Crianças, existente no 
Estado do Paraná, gerido pelo governo estadual. Tal programa surgiu em função 
de dois problemas que foram pautados para a gestão: desnutrição de crianças, 
que afetava, além de outras coisas, a aprendizagem; e os baixos preços pagos 
pelas indústrias leiteiras aos produtores rurais de leite, incluindo os produtores 
assentados, gerando excedentes do produto, os quais os produtores negavam-
se a vender aos preços ofertados pelo mercado. Diante dessa pauta, o governo 
inseriu os temas na sua agenda, previu em seu orçamento recursos e propôs o 
Programa Leite das Crianças, o qual consiste na compra de leite direto dos 
 
 
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pequenos produtores previamente cadastrados e selecionados e entrega do 
produto, diariamente, para famílias selecionadas pelo programa. Para 
operacionalizar, o governo adquiriu freezers adequados e colocou em escolas 
públicas estratégicas, fazendo a entrega diária do leite às famílias. Assim, 
uniram-se agendas pela segurança alimentar e nutricional e pelo incentivo e 
geração de renda aos pequenos produtores rurais. 
 <http://www.leitedascriancas.pr.gov.br/> 
Para compreender melhor esta aula, sugerimos que você busque na 
internet o PPA, a LDO e a LOA do seu município. Normalmente, essas 
informações podem ser encontradas no sítio eletrônico da Câmara de 
Vereadores ou na Secretária Municipal responsável pela área de planejamento 
do município. 
FINALIZANDO 
Como já visto em todo o decorrer do curso de Serviço Social, as políticas 
sociais estatais têm sido responsáveis pela oferta da maior parte dos campos e 
postos de trabalho do Serviço Social. Cada vez mais assistentes sociais vêm 
sendo chamados aos postos de gestão, especialmente após a aprovação da lei 
que criou o Sistema Único de Assistência Social no ano de 2012. Porém, não há 
como ser um gestor de política pública sem compreender o ciclo dessas políticas 
e as peças orçamentárias, compreendendo assim como os temas se inserem na 
agenda pública, como recursos são levantados pelo Estado e de que forma se 
pode alinhar as demandas à agenda e a agenda ao orçamento público, já que, 
sem financiamento, não há a oferta de serviços sociais à população. 
Visando dar um panorama geral sobre a gestão pública de serviços 
sociais, iniciamos esta aula abordando questões conceituais acerca da gestão 
social na área pública,vendo que os serviços sociais são a fase terminal das 
políticas sociais, as quais são formuladas e geridas de forma a transformarem-
se em direitos sociais e cidadania para a população. Na sequência, debatemos 
um pouco sobre o ciclo das políticas públicas, na intenção de compreender como 
uma expressão da questão social se transforma de um problema social para um 
problema público que deve ser enfrentado pelo Estado, pautando agendas de 
governo, orçamentos e programas e projetos que precisam dar respostas a estas 
manifestações das expressões da questão social. Por fim, vimos que, para que 
existam políticas públicas, estas precisam ter seu financiamento assegurado no 
 
 
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orçamento público, o qual tem sua aplicação definida com base nas peças 
orçamentárias: PPA, LDO e LOA. O assistente social, como gestor de serviços 
sociais, precisa dominar tais instrumentos de gestão para que possa orientar a 
população a participar da formulação de tais peças, bem como ele próprio 
participar e inserir na agenda de Estado pautas que assegurem os diretos das 
parcelas mais vulneráveis da população. 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
FISHER, T. Poderes locais, desenvolvimento e gestão: introdução a uma 
agenda. In: FISCHER, T. (Org.). Gestão do desenvolvimento e poderes 
locais: marcos teóricos e avaliação. Salvador: Casa da Qualidade, 2002. 
KAUCHAKJE, S. Gestão pública de serviços sociais. Curitiba: Ibpex, 2007. 
KAUCHAKJE, S.; GONÇALVES, M. T.; MOREIRA, T. A. Modalidades de gestão 
social no Brasil. Revista InSitu, São Paulo, v. 1, n. 2, p. 131-154, 2015. 
READER, S. Ciclo de políticas: uma abordagem integradora dos modelos para 
análise de políticas públicas. Revista Perspectivas em Políticas Públicas, 
Belo Horizonte, v. VII, n. 13, p. 121-146, jan./jun. 2014. 
RICO, E. de M.; RAICHELIS, R. Gestão social: uma questão em debate. São 
Paulo: EDUC: IEE, 1999.