CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA GESTÃO PUBLICA--MÓDULO 5

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MATERIAL DIDÁTICO 
 
CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA 
GESTÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
U N I V E R S I D A D E
CANDIDO MENDES
 
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA 
PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010 
 
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Editoração 
 
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SUMÁRIO 
 
UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 3 
UNIDADE 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO: CONTROLE E AVALIAÇÃO.................................................... 4 
UNIDADE 3 - SISTEMA DE CONTROLE INTERNO...............................................................................................11 
UNIDADE 4 - MODERNIDADE DA GESTÃO PÚBLICA ........................................................................................13 
UNIDADE 5 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL VERSUS A ADMINISTRAÇÃO MODERNA .................19 
UNIDADE 6 - TRIBUNAL DE CONTA DA UNIÃO ................................................................................................31 
UNIDADE 7 - CICLO ORÇAMENTÁRIO ..............................................................................................................40 
CONCLUSÃO....................................................................................................................................................56 
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................................59 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO 
 
Esta apostila tem o objetivo de explicar como o controle interno e externo é 
feito na Gestão Pública. Além de mostrar como, desde os anos 80 até hoje, as 
políticas de controle vem aumentando na Gestão Pública, buscando fazer com que a 
sociedade perceba e seja beneficiada, esclarecendo que a busca pela melhor 
utilização dos recursos está nas mãos do governo. Surgindo assim, a atitude de um 
governo empreendedor, direcionado ao cidadão – que agora é encarado como 
cliente – em busca da eficiência e eficácia em uma gestão pública baseada em 
resultados efetivos. 
 
 
 
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UNIDADE 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO: 
CONTROLE E AVALIAÇÃO 
 
Orçamento público é um documento de divulgação das ações do governo. 
Existem duas vias de controle do orçamento público: o interno, exercido pelo 
Congresso Nacional; e o externo, pelo Poder Legislativo com auxílio técnico do 
Tribunal de Contas. O Controle social se apresenta como uma possibilidade de 
participação efetiva da sociedade no processo de definição, implementação e 
avaliação das políticas públicas. A avaliação do processo orçamentário é a 
ordenação hierárquica e atribuição de valores associados à qualidade dos atos 
governamentais, os mesmos são mensurados através de indicadores como 
economicidade, efetividade, eficácia e eficiência. 
Orçamento Público é uma ferramenta de planejamento público que o governo 
utiliza para identificar a quantidade e a origem dos recursos financeiros disponíveis 
para uso do setor público governamental. O Orçamento Público identifica e mensura 
com precisão tudo o que deve ser feito pelo governo para que ele próprio possa 
funcionar, apontando, dessa maneira, o destino da aplicação das disponibilidades 
em cada exercício financeiro, de acordo com os programas previamente elaborados. 
A presente apostila nos permitirá identificar as possibilidades de controle e 
avaliação do Orçamento Público no Brasil no que tange a sua execução e real 
concretização, referente ao controle externo, interno e, principalmente, ao controle 
social, que, através dos avanços da democracia no Brasil, vem assumindo 
importância cada vez mais relevante. 
Em seguida, será analisada a natureza dos indicadores do controle 
orçamentário, considerando seus procedimentos e resultados referentes à avaliação 
do mesmo. 
 
2.1 - Controle e Avaliação do Orçamento Público Brasileiro 
 
 
 
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O Orçamento Público, desde sua criação, sempre teve a finalidade de ser um 
instrumento de controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos. 
Primeiramente, a função de controle foi exercida através da própria elaboração do 
orçamento que quase sempre era de competência do Parlamento ou dele recebia 
uma grande influência. Posteriormente, devido ao crescimento do lado executivo do 
governo e, por conseguinte, de suas receitas e despesas, assim como, devido à 
diminuição da preponderância dos legisladores sobre a elaboração orçamentária, a 
ênfase do controle estendeu-se à execução do orçamento. 
Uma abordagem simplista nos permite apresentar o processo (ou ciclo) 
orçamentário como um arco de procedimentos que envolvem pelo menos sete 
etapas: (I) elaboração da agenda de intervenções; (II) o planejamento das ações; 
(III) a formatação da peça orçamentária pela burocracia estatal; (IV) o processo 
legislativo; (V) a execução orçamentária e financeira; (VI) o controle das ações e 
(VII) a avaliação das etapas do processo. 
O Controle sobre as ações relativas ao setor público governamental, o foco do 
nosso atual estudo, é uma função administrativa que engloba um conjunto de 
procedimentos adotados, objetivando o acompanhamento e identificação da correta 
execução das ações relativas ao ciclo de políticas públicas planejadas. 
A Constituição Federal em vigor estabelece no seu artigo 70, caput e 
parágrafo único que: 
 
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que 
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores 
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma 
obrigações de natureza pecuniária. 
 
O objetivo central do sistema de controle sobre o orçamento público é verificar 
se o poder público está executando ações de acordo com as escolhas públicas 
manifestadas nos fóruns competentes e materializadas na peça orçamentária 
aprovada pelo Legislativo e promulgada pelo Executivo. Associadas ao objetivo 
central estão a busca da constatação de que as ações, também, são conduzidas 
 
 
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conforme os preceitos de legalidade, eficiência, eficácia e efetividade. 
A verificação da legalidade dos atos de execução será prévia, concomitante e 
subsequente, definida no art.77 da Lei nº4320/64, sendo desejável que seja exercida 
nos dois primeiros momentos supracitados. A verificação prévia é possibilitada pelo 
Empenho, primeiro dos estágios da despesa. O controle realizado, antes da 
execução da política, pode evitar a adoção de procedimentosjulgados inadequados, 
tanto técnica como politicamente. A realização de verificações concomitantes à 
execução das ações cria as condições necessárias à detecção de situações-
problema e a correção das mesmas, evitando custos maiores e desnecessários. Tal 
verificação é realizada através da análise de relatórios de andamento, balancetes 
periódicos, entre outros. A verificação subsequente é uma opção que deve ser 
reservada apenas à situações em que a ausência de condições operacionais 
impeçam o controle prévio e concomitante. Baseada em relatórios finais, prestações 
de contas e balanços elaborados após a execução do encerramento do exercício, 
esta modalidade de verificação terá sua importância direcionada à possibilidade de 
responsabilização legal e política, quando necessária, dos agentes responsáveis 
pela condução inapropriada dos recursos públicos, além de servir também como um 
instrumento proveitoso no aprimoramento de procedimentos que visem evitar a 
ocorrência dos mesmos atos em circunstâncias futuras. 
A Lei nº 4320/64 estabelece a existência de duas vias principais de controle: 
interno e externo. A primeira, refere-se ao controle que deve ser desenvolvido por 
organismos governamentais do próprio poder responsável pela execução da ação a 
ser controlada. A segunda, refere-se ao controle exercido por organismos 
pertencentes a outro poder que não o responsável direto pela ação objeto do 
controle. Ambas estão previstas no texto constitucional de 1988 que estabelece no 
seu artigo 70, caput: 
 
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à 
legalidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia das 
receitas, será exercida pelo Congresso nacional, mediante controle externo, 
e pelo sistema de controle interno de cada poder. 
 
 
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Comparando-se a Constituição anterior à atual, pode-se constatar que houve 
um considerável avanço no que tange à ampliação do controle às áreas operacional 
e patrimonial, já que a anterior enfatizava apenas a fiscalização financeira e 
orçamentária. Outra melhoria que deve ser destacada refere-se à ênfase dada ao 
controle da aplicação de subvenções e à própria política de isenções, estímulos e 
incentivos fiscais, evidenciando a abrangência do controle institucional sobre os 
órgãos de administração indireta, o que se apresentava como uma questão 
imprecisa na Constituição anterior. 
A Constituição de 1988 define que o controle governamental interno sobre o 
orçamento é exercido pelos três poderes, o Legislativo, Executivo e Judiciário e não 
somente pelo Executivo como na Emenda nº1/69, e determina que haja realização 
de avaliações relativamente ao cumprimento dos objetivos e metas constantes dos 
diversos instrumentos de planejamento, Plano Plurianual, Programas e Orçamentos. 
O Controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio técnico do 
Tribunal de Contas, de acordo com o estabelecido pela Lei nº 4320/64 em seu artigo 
81: “O Controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo 
verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros 
públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento”. 
Sendo assim, as questões centrais de interesse do controle externo são os 
aspectos legais ligados às questões dos dinheiros públicos e à observância dos 
limites financeiros consignados no orçamento. 
O controle exercido pela sociedade civil sobre o orçamento público, resultante 
da ação individual de cidadãos e por intermédio de organizações não- 
-governamentais, pode orientar a defesa de interesses privados, corporativos e 
públicos. De acordo com Mauro Santos Silva (2001), tão importantes quanto os 
interesses que estão sendo defendidos, são os métodos adotados na ação – que 
devem primar pela ética e pelo respeito às regras do jogo – e a transparência de 
propósitos. 
No Brasil, as possibilidades de controle social estão previstas na Constituição 
 
 
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de 1988, que no inciso 23 do art 5º estabelece que todo cidadão tem direito a 
receber dos órgãos públicos informações do seu interesse ou de interesse público. A 
mesma legislação define, no parágrafo 2° do artigo 74, que qualquer cidadão, 
partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar 
irregularidades ou ilegalidades perante o órgão de controle externo competente. 
Além dessas duas previsões constitucionais, a lei complementar nº101/2000 
estabelece normas para a gestão fiscal responsável, determinando, no capítulo IX, 
sobre transparência, controle e fiscalização, que as contas apresentadas pelo chefe 
do Poder Executivo fiquem a disposição dos cidadãos e instituições durante todo 
exercício. Diz ainda, que será assegurada transparência por meio de incentivo a 
participação popular no processo de planejamento. 
O controle social pressupõe um avanço na construção de uma sociedade 
democrática e que gera alterações profundas nas maneiras de relacionamento entre 
o aparelho do Estado e o cidadão, criando-se mecanismos capazes de viabilizarem 
a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da 
ação pública. Ele se apresenta como uma forma de estabelecer uma parceria eficaz 
e gerar, a partir dela, um compromisso entre poder público e população capaz de 
garantir a construção de saídas para o desenvolvimento econômico e social do país. 
Dessa maneira, o Controle Social pressupõe que haja descentralização do 
Estado em direção à sociedade, ou seja, a participação da população na gestão 
pública e a possibilidade do cidadão em controlar instituições e organizações 
governamentais para verificar o bom andamento das decisões tomadas em seu 
nome. Oferecer tal controle à população reflete a ação de um governo interativo, 
capaz de equilibrar forças e interesses e promover maior organização das diversas 
camadas sociais de forma a buscar melhores padrões de equidade. 
Todas as formas de controle, externo, interno e social, são relevantes e 
complementares. Primeiramente, são relevantes por desempenharem papéis de 
extrema importância à condução democrática da gestão da "coisa pública" e 
gerarem condições necessárias à gestão eficiente dos recursos repassados pela 
sociedade ao Estado, a fim que ele regulamente, fiscalize, produza e distribua os 
bens e serviços oriundos das escolhas públicas. São complementares porque, 
 
 
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através deles, é possível que haja um intercâmbio de informações e análises, 
enriquecendo sobremaneira os dados gerados pelos sistemas de controle 
existentes. 
A Constituição de 1988, no seu artigo 70, supracitado, determina que o 
controle sobre o orçamento e as finanças públicas será feito quanto à legalidade, 
legitimidade e economicidade. A Emenda Constitucional n°19 define que os atos da 
Administração Pública devem observância a eficiência. Por fim, a lei Complementar 
n°4320, no seu artigo 75, inciso III, ordena que o controle da execução orçamentária 
compreenderá o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos 
monetários e em termos da realização de obras e prestação de serviços, 
determinando, dessa forma,a observância da eficácia, sem, no entanto, referir-se 
nominalmente à tal princípio. 
Tradicionalmente, dividem-se os indicadores possíveis de serem avaliados 
através dos procedimentos de controle sobre o ciclo orçamentário público em dois 
segmentos. O primeiro, refere-se ao acompanhamento da legalidade e da 
legitimidade, e é denominado de Controle de Procedimentos. O segundo, focaliza a 
verificação dos níveis de eficiência, eficácia, economicidade e efetividade, e é 
denominado de Controle de Resultados. Os dois tipos de Controle referem-se aos 
atos praticados por aqueles que assumem a responsabilidade política ou 
administrativa pela gerência de recursos públicos. 
Economicidade, de acordo com o Manual Operacional de Auditoria 
Operacional do Tribunal de Contas da União (2000), é entendida como a 
minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, 
sem comprometimento dos padrões de qualidade. A eficácia, como um instrumento 
que permite identificar o grau de alcance das metas programadas em um 
determinado período de tempo, ou seja, através dela é capaz se identificar o grau 
em que os objetivos e as finalidades do governo e de suas unidades são 
alcançados. A eficiência, como a relação entre os produtos (bens e serviços) 
gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um 
determinado período de tempo, ou seja, através da eficiência é possível avaliar as 
ações governamentais considerando os resultados obtidos face aos recursos 
 
 
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disponíveis. Por fim, efetividade é a relação entre os resultados (impactos 
observados) e os objetivos (impactos esperados). 
Os conceitos de legalidade e legitimidade referem-se, respectivamente, à 
aderência à norma estabelecida e a capacidade do agente de, motivado pelo 
interesse público, atingir os objetivos da gestão. 
Segundo Mauro santos Silva (2001), a leitura dualista do controle, que 
trabalha com a noção de procedimento versus resultado não nos parece uma 
alternativa adequada a uma sociedade que preza pelos valores democráticos. O 
desejável é a conformação de um sistema que articule as dimensões de legalidade, 
legitimidade, eficiência, eficácia, economicidade e efetividade, em uma unidade onde 
todas as partes sejam observadas como igualmente relevantes e complementares. 
Um sistema onde a ação controladora seja capaz de focar os resultados sem perder 
de vista as condições legais, políticas e éticas que permitam seu alcance. 
Diante da complexidade dos procedimentos relativos ao controle e avaliação 
das ações relacionadas ao ciclo orçamentário do poder público, pode-se constatar o 
grau de importância da transparência dos atos praticados pelos poderes públicos e a 
divulgação dos mesmos em tempo real. O controle efetivo das ações públicas se 
traduz, pois, como um instrumento capaz de fornecer à sociedade, como um todo, 
informações que permitam o conhecimento dos atos praticados pelo Poder Público 
em relação à forma, conteúdo e as consequências produzidas, que devem ser 
avaliadas a fim de qualificar os atos governamentais. 
Dessa maneira, através de um controle eficiente e transparente das 
execuções públicas, pode-se evitar a corrupção, permitir o crescimento social e 
econômico da nação e possibilitar a criação de uma sociedade mais democrática, já 
que a tendência é que exista um maior comprometimento do governo com seus 
contribuintes. 
 
 
 
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UNIDADE 3 - SISTEMA DE CONTROLE INTERNO 
 
3.1 - Sistema de Controle Interno do Executivo e seu funcionamento 
 
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo compreende as atividades 
de Administração Financeira, de Contabilidade, de Auditoria, de Acompanhamento 
dos Programas de Governo, de Fiscalização e de Avaliação de Gestão dos 
Administradores Públicos Federais, realizadas com a orientação técnica e normativa 
da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria Federal de Controle. 
O Serpro, desde a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, ocorrida em 
1986, vem prestando serviços àquela instituição. O mais importante produto 
desenvolvido é o SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira – do 
Governo Federal, instrumento oficial para execução orçamentária e financeira das 
entidades da administração pública federal, que propicia eficiência e eficácia na 
gestão dos gastos e que garante transparência para toda a sociedade dos atos 
realizados pelos administradores que gerem os recursos públicos. 
Importantes Sistemas desenvolvidos e produzidos pelo Serpro, com uso 
intensivo da tecnologia de informação, são diariamente utilizados no cumprimento 
das funções constitucionais e legais dos órgãos integrantes do Sistema de Controle 
Interno do Poder Executivo, avaliando o cumprimento das metas governamentais, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, comprovando a 
legalidade e avaliando os resultados da gestão orçamentária, financeira e 
patrimonial, exercendo o controle das operações de crédito, controlando o 
endividamento federal, elaborando a programação financeira do Tesouro Nacional, 
mantendo condições para que os cidadãos brasileiros sejam permanentemente 
informados sobre a execução orçamentária e financeira da União e apoiando o 
controle externo no exercício de sua missão institucional. 
 
 
 
 
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3.2 - Sistema de controle externo 
 
O processo de fiscalização financeira e orçamentária passou por completa 
reforma nessa etapa. Como inovação, deu-se incumbência ao Tribunal para o 
exercício de auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades dos 
três poderes da União, instituindo, desde então, os sistemas de controle externo, a 
cargo do Congresso Nacional, com auxílio da Corte de Contas e de controle interno, 
esse exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condições para um controle 
externo eficaz. 
Finalmente, com a Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve 
a sua jurisdição e competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, 
no auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração 
direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a 
fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas. Qualquer 
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie 
ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda ou 
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de 
prestar contas ao TCU. 
 
 
 
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UNIDADE 4 - MODERNIDADE DA GESTÃO PÚBLICA 
 
Dos anos 80 até os dias atuais, vem aumentando nas sociedades, sejam de 
economias desenvolvidas ou emergentes, a busca pela melhor utilização dos 
recursos que está nas mãos do governo. Surgindo, assim, a atitude de governo 
empreendedor, direcionado ao cidadão – que agora é encarado como cliente – em 
busca da eficiência e eficácia em uma gestão pública baseadaem resultados 
efetivos. 
Pretende-se delimitar as causas que levaram ao surgimento dessa nova 
proposta de gestão pública, que superaram as ideias e comportamentos da 
administração de cunho tradicional, bem como analisar suas características 
intrínsecas, pelas quais têm conquistado resultados e é requisitada com maior 
empenho; suas consequências para o governo; para outras entidades e para os 
cidadãos. 
Da mesma forma, são apresentados alguns modelos de gestão pública 
empreendedora, pelos quais a moderna administração pública vem sendo aplicada, 
analisando seus processos e seus benefícios à sociedade, com destaque para a 
reforma gerencial brasileira, implementada a partir de 1995. 
Conclui-se que são feitas colocações e algumas observações sobre as 
consequências provenientes da aplicabilidade da moderna gestão pública. Deixa-se 
algumas observações na forma de crítica que, bem analisadas, buscam possibilitar o 
melhor tratamento e superação de entraves à aplicação da gestão pública 
empreendedora. 
 
 
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4.1 - Panorama Da Administração 
 
4.1.1 - Uma Visão Histórica 
 
A administração clássica, conhecida como a burocracia desenvolvida por Max 
Weber, surgiu, nos principais países europeus, no final do século XIX; nos E.U.A., 
ela foi implantada no começo do século XX; e, no Brasil, surgiu em 1936. Foi 
caracterizada por se basear no princípio do mérito pessoal. 
Essa administração burocrática foi adotada, então, para substituir a 
administração patrimonialista, na qual o Estado era visto como posse do rei. 
Entretanto, esse modelo de administração se revelará incompatível com o 
capitalismo industrial nascente, do século XIX, haja vista que para o capitalismo é 
fundamental a separação entre o Estado e o mercado, ou seja, a democracia só 
poderá funcionar quando a sociedade civil distinguir-se do Estado. 
Tornou-se, então, mister desenvolver um modelo de administração que não 
só diferenciasse o público do privado, como também separasse o político do 
administrador público. Nasce, dessa forma, a administração pública moderna. 
Portanto, a administração pública moderna surgiu, naquela época, devido à 
falta de capacidade da administração clássica de suprir as necessidades do seu 
ambiente, ou seja, a premissa de eficiência em que se baseava a burocracia não se 
revelou real, pois logo se verificou que não possibilitava velocidade, nem qualidade, 
nem tampouco baixo custo para os serviços prestados ao público. 
Vê-se que esse fato não era considerado importante, uma vez que prevalecia 
um Estado pequeno, onde a questão da eficiência, em verdade, não era considerada 
essencial. Mas, quando o Estado se transformou no grande estado econômico e 
social do século XX, o chamado mega-estado, assumindo uma ampla gama de 
serviços, tais como: saúde, educação, previdência, cultura, economia interna, 
comércio exterior, infraestrutura, estabilidade, etc., nesse momento a questão da 
eficiência tornou-se fundamental. 
Percebe-se, claramente, que essa expansão do estado não é proveniente 
 
 
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somente da pressão da sociedade, como, também, é consequência natural da 
estratégia de crescimento do próprio sistema burocrático. Portanto, a demanda por 
uma administração pública gerencial não só provém de dificuldades de crescimento, 
da consequente diferenciação de estruturas ou da crescente complexidade dos 
problemas a serem encarados, mas também da legitimidade da burocracia frente às 
questões da cidadania. 
Dessa forma, nos anos 80, têm-se início uma ampla revolução na 
administração pública dos principais países, direcionando-os a uma administração 
pública gerencial. 
De acordo com Barzelay (1992), tal revolução, inicialmente, mostrou-se mais 
intensa no Reino Unido, Austrália e Nova Zelândia. Já nos E.U.A., essa revolução se 
mostrou mais limitada a nível regional. Portanto, pode-se afirmar que a 
administração pública gerencial surge inspirada nos avanços provocados pelo 
modelo anterior de administração. 
 
4.2 - Uma Nova Postura da Sociedade 
 
Ações acertadas do passado, tais como foram o Welfare State (O Estado do 
Bem-estar), lançado por Bismark contra a luta de classes na Alemanha; e o New 
Deal, lançado por Roosevelt, depois da crise de 1929, com o intuito de estimular o 
crescimento americano e restituir o equilíbrio entre os grupos econômicos, perderam 
força no novo mundo de pluralismo social, direcionado cada vez mais aos 
trabalhadores do conhecimento. 
Peter Drucker (1991, pp. 3-14) destaca uma nova consciência das funções do 
governo entre as novas realidades surgidas com o final do século XX, oposto aos 
comportamentos adotados durante os últimos dois séculos. 
Segundo Drucker (1991), realmente, o impulso arrecadador e de 
endividamento dos Estados encontrou no final do século XX barreiras gigantescas. 
Uma espécie de rebelião silenciosa, ocorrida em vários países, aumentou a 
sonegação, ao mesmo tempo em que aumentava a economia informal. 
 
 
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Os impactos da arrecadação e o endividamento econômico confirmaram a implosão 
do modelo do estado fiscal de bem-estar, que passou, devido a isso, a assumir os 
seus limites fiscais e de endividamento, sendo levado a concentrar atenção e 
esforços nas suas funções mais essenciais e a ceder à sociedade, através de 
privatizações e terceirizações, várias das suas atividades, anteriormente 
autoimpostas. 
Essa nova realidade demonstra do ponto de vista da sociedade, uma 
desconfiança face às ineficiências da administração pública tradicional e maiores 
exigências para que os serviços prestados pelo governo sejam gerenciados da 
melhor forma e com melhor qualidade. Nesse contexto, constatam Osborne & 
Gaebler (1995, p. 152): 
 
(...) os cidadãos de hoje se recusam a pagar altos impostos por serviços 
cujos preços disparam, enquanto a qualidade despenca (...) uma frustração 
crescente entre os contribuintes é não saber exatamente o que estão 
recebendo pelo dinheiro que investem. 
 
 
4.3 - A Função Do Estado 
 
Se for considerar o desenvolvimento econômico e social, em nível mundial, 
pode-se afirmar que o Estado foi realmente responsável por isso entre os anos 30 e 
60, sendo esse período marcado pela prosperidade econômica e pelo crescimento 
dos padrões de vida da sociedade. A partir dos anos 70, eclode a crise no Estado, 
consequência do seu crescimento distorcido e do processo de globalização, 
causando a redução das taxas de crescimento econômico, o aumento das taxas de 
desemprego e a elevação da taxa de inflação. 
Se antes da globalização dos mercados e dos sistemas produtivos, os 
Estados podiam proteger suas economias da competição internacional, depois da 
integração mundial, essas possibilidades diminuíram bastante. O novo papel do 
Estado, segundo Bresser-Pereira (1998), é o de facilitar para que a economia 
nacional se torne internacionalmente competitiva. 
 
 
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Como resposta à crise do Estado vieram a onda neoconservadora e as 
reformas econômicas orientadas para o mercado, que os neoliberais imaginaramque teriam como resultado o Estado mínimo – que nos anos 90 se verificou inviável 
– fazendo surgir, então, a necessidade de reconstrução do Estado. 
Em termos de Brasil, a discussão sobre a reforma do Estado foi iniciada nos 
anos 80, frente a uma ampla crise econômica, que chegou ao seu auge em 1990, 
com a hiperinflação. E é essa crise que determinou, mais fortemente, a necessidade 
de reconstrução do Estado; e a globalização, por sua vez, tornou forçosa a 
redefinição de suas funções. 
A questão fundamental dos anos 90, em todo o mundo, foi a reconstrução do 
Estado, e isso devido a dois fatores: ao processo de globalização da economia, que 
diminuiu a autonomia dos estados em conceber e implantar políticas; e, 
principalmente, à crise geral do Estado. 
A partir daí, no plano econômico, surgiram duas propostas como solução para 
a reforma do Estado: uma neoliberal, que tem como objetivo diminuir a participação 
do Estado no mercado; a outra social-democrática ou social-liberal, que defende o 
aumento da ingerência do Estado. A distinção central entre essas propostas é que 
os reais neoliberais exigem a saída do Estado também da área social, fazendo fortes 
críticas ao Welfare State. 
Entre essas duas propostas, como que as combinando, observa-se que 
dentre as concepções de Bresser-Pereira (1996) para fazer a reforma do Estado, 
uma delas é implantar o Estado social-liberal, que propõe se manter responsável 
pelos direitos sociais, mas que deixaria de exercer, diretamente, as funções de 
educação, saúde e assistência social, contratando organizações públicas não 
estatais para realizá-las. Em tal proposta, o Estado permaneceria como o ente 
regulador, garantindo o cumprimento de metas de eficiência e impedindo a criação 
de monopólios privados. 
Segundo Costin (2005), no Brasil existem os "mercadólatras", representantes 
do primeiro grupo, sendo os defensores de um mercado totalmente livre; e os 
"estatólatras", representantes do segundo grupo, que defendem um Estado forte, 
gestor, encarregado do Welfare State. E existem, ainda, os partidários da 
 
 
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terceira via que defendem a ideia de que o mercado não pode tudo, pois a eficiência, 
ou a sua falta, não deve ser exclusiva aos mercados, que os governos, dessa forma, 
teriam uma função importante a exercer no mundo globalizado. 
A concepção da terceira via, associada à política do primeiro ministro britânico 
Tony Blair e criticada por Giddens (1999), defende que os governos, desde que sob 
um intenso processo de reinvenção, seriam os únicos com capacidade de assegurar 
projetos fundamentais em áreas como saúde, educação, segurança, preservação do 
meio ambiente, comércio exterior, política industrial etc. Os defensores e adeptos 
dessa proposta fazem uso de uma evidência inquestionável, qual seja: a lógica da 
obtenção de lucro, que fundamenta o movimento dos mercados, não serve como 
guia para dirigir a ação do Estado. Dessa forma, o grande desafio atual é saber 
conciliar os espaços que cabem a Estados e mercados. 
 
 
 
 
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UNIDADE 5 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL 
VERSUS A ADMINISTRAÇÃO MODERNA 
 
5.1 - Burocracia X Empreendedorismo 
 
A administração pública tradicional, associada à gestão burocrática, obteve 
grande sucesso a partir da Revolução Industrial ao substituir o governo imperial e da 
nobreza por uma administração impessoal, de cunho profissional e técnico-racional, 
como elaborado por Weber. Na concepção de Lane (1993), esse molde de 
administração prevê a especificação funcional de vários departamentos em 
repartições públicas e papéis especializados para vários tipos de equipes, além de 
ser capaz da mais alta aplicação de racionalidade. Nesse modelo de administração 
pública, o ideal de administração pode ser sintetizado nos seguintes princípios 
básicos: estabelecimento rígido de regras (normatização); racionalização; 
hierarquização; especialização; centralização; divisão do trabalho; controle; 
eficiência e eficácia. 
As principais críticas a esse modelo de administração pública são 
direcionadas aos seguintes pontos: normatização da conduta das operações do 
Estado; necessidade de descritiva precisão; e a falha em identificar os sistemas que 
conduzem à eficiência e eficácia. Outras abordagens contra o ponto de vista de 
Weber argumentam que a racionalização não é uma característica da moderna vida 
organizacional, particularmente das repartições públicas; os fins públicos são 
ambíguos e alternantes; e as regras decisórias variam conforme a situação. 
Para Osborne & Gaebler (1995, pp. 11-15), realmente, a administração 
burocrática logo se tornou um fim em si mesma, através do corporativismo e do 
carreirismo, não acatando as mudanças surgidas após a II Grande Guerra, 
tornando-se, desde então, sinônimo de um governo ineficiente e impessoal, pouco 
se importando com os reais problemas da comunidade. Seguindo essa linha de 
raciocínio, Henkel (1991, p. 11) observa: 
 
 
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(...) as burocracias com as quais o setor público foi administrado foram 
dominadas por interesses egoístas dos burocratas, profissionais e uniões, 
cujo o objetivo principal era ampliar seu próprio poder. Como consequência, 
burocracias tornadas maiores, consumiram em crescente proporção o 
Produto Interno Bruto e, ao mesmo tempo, tornaram-se, progressivamente, 
menos controláveis ou responsivas. 
 
A escola de relações humanas defende que a especialização funcional e a 
diferenciação dos papéis causam prejuízo à eficiência e eficácia das instituições 
públicas, pois dificultam a obtenção dos resultados almejados pelo setor público. 
Em contrapartida, a administração pública empreendedora caracteriza um 
governo que pertence à comunidade, que em vez de ser um governo de prestação 
de serviços, dá responsabilidade ao cidadão, oferecendo-lhe a possibilidade de 
participação no governo. 
As novas teorias do setor público têm-se guiado por um tipo de concepção da 
administração pública totalmente diferente da concepção Weberiana, uma vez que 
têm por finalidade alcançar modelos administrativos que são radicalmente distintos 
da administração tradicional ou clássica. 
O governo empreendedor não pretende controlar a economia, mas sim, 
estimular a ação, a integração e a parceria da sociedade. Governo, este, 
denominado por Osborne & Gaebler (1995, p. 26-30) de "governo catalisador". 
Portanto, o poder de ação do governo empreendedor nasce de seu 
posicionamento de controle dirigido por metas e objetivos, o que o torna 
marcadamente maior que o governo burocrático, que se volta, preferentemente, para 
o controle do cumprimento dos custos orçados; concentrando-se, dessa forma, no 
detalhe em face de tarefas de grande amplitude, perdendo tanto o poder de decisão 
quanto a eficácia das políticas governamentais. Osborne & Gaebler (1995, p. 50), 
citando Drucker, destacam essas diferenças de posturas entre esses dois modelos 
de gestão pública: 
 
(...) não estamos frente a um ‘desaparecimento do estado’. Ao contrário, 
precisamos de um governo forte, vigoroso e muito ativo. Mas, enfrentamos 
a eleição entre o governo extenso e impotente e o governo que é forte 
 
 
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porque se limita a decidir e a dirigir, deixando o ‘fazer’ para outrem. 
Portanto, necessitamos de um governo que pode e deve governar. Ou seja, 
não um governo que ‘administra’, mas sim um governo que governa. 
 
5.2 - Diferenças De Gestão 
 
Os paradigmas que até pouco tempo serviram para fazer negócios e 
concretizar vantagens estratégicas deixaram de ser úteis. O auge da economia 
global, a necessidade de aperfeiçoar o uso dos recursos escassos, o grande 
desenvolvimento da tecnologia de informação, e os novos instrumentos e 
metodologias impulsionados pelas escolas de negócios e empresas de ponta, 
tornam mister marcar uma clara linha de separação entre o antes e o depois na 
gestão das organizações. 
Com o fim de compreender com clareza essas diferenças, destacam-se 
alguns importantes aspectos, comparando suas diferenças, a fim de tornar clara a 
consciência de como é realizada administração da empresa. Será utilizada, para 
agilizar, as seguintes abreviações: 
 
Administração Tradicional (AT) e Administração Moderna (AM). 
Qualidade. Enquanto a AT privilegia a inspeção e a posterior correção dos produtos 
finais, a nova administração competitiva dá preponderância à prevenção; 
Enquanto a AT está centrada nos resultados em curto prazo, a AM focaliza seus 
esforços em melhorar continuamente seus processos; 
Quanto à capacitação de pessoal, a AT a considera como um gasto, enquanto a 
nova concepção a vê como um investimento, que incrementará o fluxo positivo de 
fundos no futuro; 
Enquanto a AT está organizada relativa a funções, a nova gestão competitiva está 
organizada relativa a processos. Por isso, a AT baseia-se na especialização dos 
empregados, enquanto a AM dá importância à polivalência; 
A AT baseia seu funcionamento na soma de trabalhadores individuais, enquanto a 
 
 
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AM coloca esforço no trabalho em equipe; 
A AT obstrui, sistematicamente, a criatividade, enquanto a AM tende a fomentá-la, 
derrubando barreiras e motivando o pessoal a colocar ideias e inovações, seja 
através dos círculos de controle de qualidade ou de sistemas de sugestões; 
No modelo tradicional os empregados tendem a satisfazer a seus chefes, já no novo 
modelo de gestão existe a busca em satisfazer os desejos e necessidades dos 
clientes internos e externos. Dessa forma, os chefes são os que tendem a servir aos 
empregados, o que vai gerar recursos necessários à satisfação dos clientes; 
A AT deixa totalmente de lado a cultura organizacional, enquanto que a AM tem um 
forte fundamento na gestão e desenvolvimento; 
O modelo tradicional não realiza um trabalho de melhora contínua, apresentando 
uma permanente perda de competitividade frente à concorrência. Já, o modelo 
moderno de gestão aplica o aperfeiçoamento contínuo como um objetivo estratégico, 
o que lhe permite obter importantes vantagens competitivas; 
A AT adota, claramente, uma atitude reativa, enquanto a AM adota uma atitude pró-
ativa, com a qual não só preveem as mudanças, como também tratam de criá-las a 
fim de colocar-se no centro da cena; 
As AT privilegiam o pensamento mecanicista, lógico-racional, enquanto as AM dão 
lugar também ao pensamento lateral, organicista e sistêmico; 
A AT não está centrada na lealdade, enquanto que a AM dá à lealdade de 
empregados, clientes e parceiros uma importância relevante; 
Desenho e desenvolvimento de produtos e processos, com base na engenharia 
conjunta, é o que se exercita na AM, em contraposição a um trabalho segmentado 
na AT. De tal forma, empresas como a Toyota conseguem em menos de dois anos 
desenvolver um desenho que a maioria das empresas automobilísticas ocidentais só 
conseguem em pelo menos 3 anos. 
Atualmente, e para o futuro, os fatores ecológicos constituirão uma questão 
fundamental, tanto na hora de conceber os produtos e serviços, como na hora de 
desenhar e desenvolver os respectivos processos produtivos. 
 
 
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Para finalizar este item, podemos afirmar que a administração tradicional, de 
acordo com estudos e investigações, têm improdutividades que representam de 25% 
a 35% de seu faturamento. Como média, utiliza o dobro da mão-de-obra necessária, 
quatro vezes mais espaço físico do que as empresas competitivas e têm prazos bem 
superiores aos da moderna administração. 
Uma outra forma de diferenciar uma administração da outra é analisando-as 
através dos modelos e parâmetros de Alvin Tofler, que cataloga a administração 
tradicional como representante da Segunda Onda, enquanto a administração 
moderna representaria a Terceira Onda. 
 
5.3 - A Dimensão Do Setor Público 
 
Lane (1993) considera que a questão da delimitação do tamanho proporcional 
do público frente ao privado é, essencialmente, uma opção entre duas formas 
diferentes de interação social. Uma é o gerenciamento burocrático, a outra é o 
gerenciamento voltado para o lucro. 
A dimensão do setor público está relacionada à seguinte questão: a 
sociedade deve se organizar levando em consideração a propriedade privada e a 
propriedade dos meios de produção, ou levando em consideração o controle público 
sobre os meios de produção? 
O capitalismo segue o conceito de empresa livre, com controle dos 
consumidores sobre os assuntos econômicos; o socialismo, por sua vez, considera o 
controle do governo sobre as diversas áreas da vida individual e o controle irrestrito 
do governo sobre sua capacidade, como sendo a chave-mestra do gerenciamento 
econômico. 
O quadro a seguir ilustra os conceitos relativos ao problema da demarcação 
entre público e privado. 
 
 
 
 
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PÚBLICO PRIVADO 
Autoridade 
Hierarquia 
Planejamento 
Economia de comando 
Capitalismo 
Troca/liberdade 
Competição 
Laissez-faire 
Economia de mercado 
Socialismo 
Quadro 1: Características públicas e privadas Fonte: Lane (1993). 
 
Estabelece-se, comumente, que há apenas dois mecanismos para a partição 
proporcional de recursos: o mercado e o orçamento público. Contudo, sob um lógico 
ponto de vista, a competição é possível, também, em um sistema nos quais os 
meios de produção sejam públicos. É o pensamento de Lane (1993), que afirma que 
o mercado e o orçamento público são passíveis de serem combinados no mesmo 
nível de atividade econômica. 
Contudo, a diferenciação entre o setor público e o setor privado não é a 
mesma que ocorre entre as propriedades pública e privada, nem, tampouco a 
mesma que ocorre entre uma economia de planejamento e o sistema laissez-faire. 
Então, a questão de se criar um limite entre o público e o privado não coincide 
totalmente com a questão de como combinar competição com hierarquia. Um setor 
público amplo é capaz de trabalhar com elementos de escolha e de competição, 
utilizando encargos em relação à demanda e licitando em relação ao suprimento dos 
negócios públicos. Além do mais, um setor privado amplo é capaz de incluir uma 
considerável hierarquia. 
A dimensão do setor público, encarado do ponto de vista do orçamento, é 
uma função de quantificação da partilha governamental ou da redistribuição; 
nenhuma das duas refere-se a uma economia, compreensivelmente, planejada ou à 
propriedadepública dos meios de produção. O setor público pode interagir com o 
mercado, antes de ser mutuamente exclusivo, baseado em um sistema de meios de 
produção manipulados predominantemente de maneira privada. Além disso, a 
 
 
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regulamentação do governo pode beneficiar os trabalhos do mecanismo de 
mercado, antes do que se opor. 
Pimenta (1998a) chama a atenção para o fato de que ao definir a dimensão 
do Estado como sendo a parcela do gasto público em relação ao Produto Interno 
Bruto (PIB) de cada país, esta vem crescendo, consideravelmente, durante o último 
século. Esse ambiente pode ser observado melhor no quadro, que apresenta um 
estudo realizado pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, em 17 países 
desenvolvidos. 
ANO PARTICIPAÇÃO – PIB 
1870 
1920 
1960 
1980 
1996 
8% 
15% 
28% 
43% 
46% 
Quadro 2 – Gasto público em relação ao PIB Fonte: Pimenta (1998a). 
 
Contudo, o Estado não deve, obrigatoriamente, reduzir de forma drástica sua 
participação na produção econômica, porque o passivo social, existente nos países 
do bloco sul, ainda é grande, assim como os desafios que surgem a nível mundial, 
tais como o desemprego e o aumento da idade média da população. 
Na delimitação da dimensão do Estado, também, há que se considerar que 
existe um conjunto de bens ou serviços que estão articulados, portanto não 
excludentes, que têm de ser fornecidos por meio do Estado, enquanto o mercado, 
por sua vez, seria responsável por outros tipos de bens. 
Conforme a tradição de finanças públicas, o poder público tem um lugar 
adequado na sociedade, que pode ser definido tanto através de uma investigação 
das propriedades técnicas quanto das propriedades econômicas dos bens. Se uma 
sociedade conhece essas propriedades, por conseguinte, conhece a dimensão do 
 
 
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orçamento público. 
A dimensão do setor público não está em função apenas da propriedade dos 
bens, ou em função apenas das preferências dos cidadãos, mas é relativa aos 
valores ou culturas predominantes numa sociedade que sabe identificar o que 
agrega e o que desagrega. 
Percebe-se, portanto, que não existe método simples para se encontrar a 
diferença entre a dimensão pública e a dimensão privada. Para se delimitar o 
tamanho do Estado, deve-se, também, considerar como são definidas as decisões 
coletivas, ou seja, considerar a lógica de interesses que se agrupam ao redor do 
setor público – o critério político. 
 
5.4 - A Reforma Do Estado 
 
Como já abordado, o Estado, atualmente, encontra-se sob questionamentos, 
assim como sua capacidade de interação com a sociedade, de onde se espera que 
emane seu poder. Portanto, as questões atuais, preponderantes, são sobre as áreas 
de atuação do Estado, e em quais níveis de regulação coletiva devem atuar, bem 
como sua capacidade de gerir-se. 
A opção do Brasil, em face das diversas alternativas, passa, 
necessariamente, pela redefinição do sistema de seus serviços públicos; pela 
repercussão dessa redefinição; assim como pelo sucesso que conquistar no 
desenvolvimento da economia de mercado. Trata-se, portanto, de montar um Estado 
forte, estruturado, além de desempenhar de forma adequada suas funções 
tradicionais: administração da oferta de serviços prestados, direta ou indiretamente, 
e gestão dos direitos sociais básicos. 
A integração da estabilidade com políticas públicas que assegurem, 
simultaneamente, maior competitividade, igualdade social, crescimento e 
desenvolvimento, indica a relevância de se aperfeiçoar o Estado a partir de uma 
estratégia abrangente, seletiva e progressiva, dadas as variedades e os graus de 
resistência a serem enfrentados. Segundo Gaetani (1998), somente uma 
 
 
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administração pública, construída em bases mais profissionais e fundada no mérito, 
possui capacidade de executar esta tarefa. 
No entender de Kaufman (1998), a estrutura da reforma do Estado foi 
intensamente influenciada por, no mínimo, quatro grandes temas, desenvolvidos 
pelo Banco Mundial e outras instituições de financiamento internacional, os quais 
estão presentes, também, na pauta do governo. Vejamos esses temas: 
• A centralização do controle sobre a política macroeconômica, em especial das 
decisões e despesas monetárias. 
• A descentralização e/ou privatização da burocracia que está a cargo da 
gerência dos serviços sociais. 
• A delegação de ações reguladoras a agências responsáveis por gerenciar os 
prestadores de serviços e por manejar ações externas associadas à 
liberalização do mercado, privatização e outras reformas especificamente 
voltadas ao mercado. 
• A criação de quadros mais capacitados de servidores públicos. Eles seriam 
recrutados de acordo com critérios de avaliação de capacidades, teriam 
autoridade considerável sobre os procedimentos operacionais, e seriam 
avaliados em termos de padrões de desempenho. 
 
5.5 – A Gestão Pública Por Resultados 
 
Segundo Reese & Ohren (1999), a eficácia da gestão empreendedora, ou 
gestão moderna, fundamenta-se na transparência de um governo competitivo, que 
insere a competição na prestação de serviços e, acima de tudo, prioriza a obtenção 
dos melhores resultados que os recursos disponíveis possam proporcionar. 
De acordo com Rivenbark & Carter (2000); Ammons (2000), como exemplo 
dessa atitude, podemos citar que na Carolina do Norte foi implementado um sistema 
de aferição de desempenho dos governos locais relacionados ao benchmarking das 
 
 
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melhores práticas na criação de serviços em comparação aos respectivos custos. 
Esse novo comportamento de governo, ou seja, foco no resultado e no 
desempenho, direcionado ao cidadão, encarado como cliente, surgiu de práticas 
pioneiras, como a de Ted Kolderie, que terceirizou serviços na cidade de Saint Paul, 
em Minneapolis, durante a década de 70, que conforme Drucker (1991, p. 51) 
irradiou-se pelo mundo, assim como das iniciativas liberalizantes e empreendedoras 
de Margareth Thatcher na Inglaterra, durante a mesma época. 
Segundo Osborne (1994, pp.319ss), nos E.U.A. o governo empreendedor é 
visto, hoje, como um paradigma político emergente, preconizado por Bill Clinton para 
outros países do mundo. 
Quanto ao Brasil, conforme Johnson et al. (1996, pp. 127ss), o 
comportamento do governo empreendedor vem sendo desenvolvido durante a última 
década, e constitui, hoje, uma das bases da política do governo federal, assim como 
de alguns estados da Federação. Tal política é direcionada a reformas baseadas na 
entrega à sociedade de funções antes da alçada do governo burocrático tradicional, 
através de privatizações, terceirizações e contratos de gestão com agências e 
entidades públicas. 
A gestão pública empreendedora assume princípios de gestão de negócios, 
como iniciativa e autonomia gerencial; pró-atividade; atendimento ao cidadão como 
cliente; controle por objetivos e metas. Contudo, isso não quer dizer governar como 
quem dirige uma empresa, mas sim, gerenciar, eficientemente, os recursos 
coletados da sociedade, com o fim de suprir,eficazmente, o bem comum. 
Ao objetivar resultados que respondam de melhor forma às necessidades dos 
cidadãos como clientes, a moderna gestão púbica é fundamentada em avaliações 
contínuas da sociedade para afinar suas estratégias, planos e metas, assim como 
sua capacidade implementadora. 
O julgamento de desempenho, nos E.U.A., nos seus vários níveis de governo, 
é cada vez mais abrangente. Critérios de desempenho orientam, inclusive, o 
financiamento de obras públicas. 
De acordo com Freitas (1999); Bresser-Pereira (1999); Campos et al. (2000), 
 
 
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em relação ao Brasil, a experiência internacional de julgamento da gestão pública 
gerou grande interesse por ser vista como uma das prerrogativas de execução da 
reforma administrativa do estado, nas suas várias esferas de governo. Entretanto, os 
sistemas de avaliação de desempenho devem ser priorizados na gestão pública. E 
como orienta Teixeira & Santana (1994, pp. 18ss): 
 
Deveria ser dada prioridade à avaliação de desempenho em um novo 
modelo de gestão pública, mediante iniciativas como: Redirecionar o 
sistema de avaliação dentro da administração governamental para uma 
ação focalizada na avaliação do desempenho do serviço prestado, 
qualitativa e quantitativamente, pelo vários setores e unidades; Elaborar e 
divulgar sistemas de indicadores de desempenho do serviço público; 
Garantir uma ampla divulgação e monitoramento dos indicadores e seus 
valores; Dirigir as políticas de recursos humanos pelos parâmetros de 
avaliação de desempenho. 
 
5.6 – A Reforma Da Gestão Pública Brasileira 
 
Após a II Guerra Mundial, os conceitos de descentralização e de flexibilização 
administrativa foram motivos de discussão em todos os governos, e ganharam 
impulso a partir dos anos 70, com a crise do Estado. Nos anos 80, surge a nova 
administração pública, fundamentada nos avanços realizados pela administração de 
empresas. 
Essa nova administração pública, que no Brasil é conhecida como 
administração pública gerencial, seguindo influência do Banco Mundial, fundamenta-
se em alguns importantes pilares, quais sejam: 
• Transferência de recursos e atribuições para as camadas políticas locais, 
caracterizando o que se chamou de descentralização, nesse caso, de cunho 
político; 
• Descentralização administrativa, que delega autoridade aos administradores 
públicos convertidos em uma espécie de gerentes com cada vez maior 
autonomia; 
• Diminuição do nível de hierarquia nas organizações; 
 
 
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• Confiança limitada ao invés de desconfiança total; 
• Controle por resultados em substituição ao controle rígido dos processos 
administrativos; 
• Administração direcionada ao atendimento do cidadão, saindo de cena a 
administração focalizada em sim mesma; 
• Valorização do conceito de flexibilidade nas organizações, contrapondo-se ao 
imobilismo, surgindo lugar para as ideias de multiplicidade; 
É com base nesses pilares, aliado ao fato do Banco Mundial considerar que o 
Estado é fundamental no processo de desenvolvimento, funcionando agora como 
elemento catalisador e impulsionador deste processo, que Bresser Pereira (1996), 
descreve os três objetivos principais para a reforma gerencial brasileira: 
1) Aumentar a eficácia e efetividade dos organismos do Estado por meio da 
descentralização; diferenciação entre formulação e execução; implementação 
de novos controles; separação das atividades exclusivas de estado das 
atividades de mercado; transferência das atividades competitivas para o setor 
público não-estatal; terceirização dos serviços de apoio. 
2) Incrementar a capacidade do Estado em proporcionar o crescimento 
econômico e social, assegurando a garantia dos contratos; da estabilidade 
econômica; da eficácia do poder judiciário; e da promoção dos serviços 
essenciais, tais como, educação, saúde, desenvolvimento do conhecimento e 
comércio exterior. 
3) Proporcionar o caráter democrático na administração pública, através de um 
serviço dirigido ao cidadão-cliente e tornar o servidor público responsável 
pelos seus resultados. 
 
 
 
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UNIDADE 6 - TRIBUNAL DE CONTA DA UNIÃO 
 
6.1 - Breve Histórico “citação das constituições anteriores” 
 
A história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram 
criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de 
Janeiro, jurisdicionadas a Portugal. 
Em 1808, na administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio e 
criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução 
da despesa pública. 
Com a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi 
transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, prevendo-se, 
então, os primeiros orçamentos e balanços gerais. 
A ideia de criação de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no 
Brasil, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, 
Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei 
nesse sentido ao Senado do Império. 
Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jovem 
República tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da União. Em 7 de 
novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o 
Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da 
autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia. 
A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui 
Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, 
inscrevendo-o no seu art. 89. 
A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, 
graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, 
Serzedello Corrêa. 
 
 
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Originariamente, o Tribunal teve competência para exame, revisão e 
julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da 
União. A fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. A Constituição de 
1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competências para liquidar as contas 
da receita e da despesa, e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao 
Congresso Nacional. 
Logo após sua instalação, porém, o Tribunal de Contas considerou ilegal a 
nomeação, feita pelo Presidente Floriano Peixoto, de um parente do ex-Presidente 
Deodoro da Fonseca. Inconformado com a decisão do Tribunal, Floriano Peixoto 
mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competência para impugnar 
despesas consideradas ilegais. O Ministro da Fazenda Serzedello Correa, não 
concordando com a posição do Presidente demitiu-se do cargo, expressando-lhe 
sua posição em carta de 27 de abril de 1893, cujo trecho básico é o seguinte: 
 
Pela Constituição de 1934, o Tribunal de Contas recebeu, entre outras, as 
seguintes atribuições: proceder ao acompanhamento da execução 
orçamentária, registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as 
contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como 
apresentarparecer prévio sobre as contas do Presidente da República para 
posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados. 
 
Com exceção do parecer prévio sobre as contas presidenciais, todas as 
demais atribuições do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937. 
A Constituição de 1946 acresceu um novo encargo às competências da Corte 
de Contas: julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e 
pensões. 
A Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, 
retirou do Tribunal o exame e o julgamento prévio dos atos e dos contratos 
geradores de despesas, sem prejuízo da competência para apontar falhas e 
irregularidades que, se não sanadas, seriam, então, objeto de representação ao 
Congresso Nacional. 
 
 
 
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6.2 – Retorno Da Democracia 
 
O retorno à democracia e a promulgação da nova Constituição de 1988 
devolveram ao TCU antigas atribuições, além de aumentar a sua jurisdição e 
competência. Com isso, de acordo com o Artigo 72 ,do atual texto constitucional, 
cabe ao Tribunal de Contas: auxiliar o Congresso Nacional na análise da execução 
financeira e orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública, tanto 
direta como indireta, incluindo a apreciação da legalidade de contratos, admissão de 
pessoal, concessão de aposentadorias, reformas e pensões; e também a atribuição 
de realizar auditorias em qualquer área do setor público por iniciativa própria ou a 
pedido do Legislativo ou do Judiciário. 
A forma de recrutamento dos ministros do TCU foi ampliada após a 
Constituição de 1988. O Presidente da República perdeu o monopólio sobre a 
indicação dos nove membros do plenário do órgão de controle de contas, passando 
a indicar apenas 1/3 dos ministros, enquanto o Congresso Nacional ficou 
responsável pela indicação dos outros 2/3, sendo mantida a necessidade de o 
indicado ser aprovado pelo Senado. 
Além disso, o Presidente da República não pôde mais escolher todos os 
ministros do Tribunal de Contas de sua cota de 1/3 conforme as suas conveniências 
políticas. Para cada três membros do TCU indicados pelo chefe do Executivo, dois 
devem ser recrutados entre os auditores de carreira do próprio Tribunal de Contas 
da União e os representantes do Ministério Público no órgão de controle de contas. 
Como requisito obrigatório, manteve-se a idade mínima de 35 anos e fixou-se 
em 65 anos a idade máxima, além de se exigir idoneidade moral e reputação ilibada 
do candidato. Passou-se a exigir pelo menos dez anos de exercício em atividade 
profissional que permita ao candidato a ministro ter adquirido conhecimentos 
jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros ou da administração pública. No caso, 
fala-se em conhecimento e não em formação acadêmica, fato que pode justificar a 
existência de conselheiros que não possuem Curso Superior. O julgamento das 
contas do Executivo pelo Tribunal de Contas passou a ser feito com base na análise 
 
 
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dos princípios da Legalidade, Legitimidade e Economicidade. 
6.3 - Competência Do Tribunal De Contas Da União 
 
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o 
Congresso Nacional no exercício do controle externo. As competências 
constitucionais privativas do Tribunal constam dos artigos 71 a 74 e 161, conforme 
descritas adiante: 
• Apreciar as contas anuais do presidente da República; 
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, 
bens e valores públicos; 
• Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de 
aposentadorias, reformas e pensões civis e militares; 
• Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do 
Congresso Nacional; 
• Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais. 
 
6.4 - Os Tribunais De Conta Nos Estados E Municípios 
 
Os tribunais de contas em estados e municípios brasileiros reproduzem o 
modelo do TCU tanto em atribuições como em organização interna, e sofrem apenas 
algumas adequações quanto ao número de membros de seu Colegiado Superior – 
os conselheiros. 
No caso dos estados, tendo como base a realidade do Tribunal de Contas do 
Estado de São Paulo (TCESP), o Colegiado é composto por sete conselheiros, 
sendo 1/3 indicado pelo Executivo e os outros 2/3 pela Assembléia Legislativa. Cabe 
aos tribunais de contas estaduais não apenas exercer o controle financeiro sobre a 
administração pública estadual e enviar o parecer com o mérito para a respectiva 
Assembléia Legislativa, como também controlar as contas de todos os prefeitos de 
 
 
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municípios que fazem parte da unidade federativa em que está circunscrito, 
enviando o parecer relativo ao julgamento das contas para as respectivas câmaras 
municipais de cada, cidade. 
O surgimento de tribunais de contas estaduais no Brasil data do período de 
transição entre os séculos XIX e XX, sendo que o Piauí foi à primeira unidade 
federativa a criar um órgão de controle estadual no ano de 1892, seguido por Minas 
Gerais em 1914/20, Bahia em 1915, Pará em 1915, Rio de Janeiro em 1920, São 
Paulo em 1921 e Ceará também em 1921. 
Os tribunais estaduais estão distribuídos pelas 27 unidades federativas do 
país e, dependendo do Estado, fiscalizam as contas do governo estadual e de todos 
os prefeitos. Os tribunais dos municípios, presentes em apenas quatro estados 
(Bahia, Ceará, Goiás e Pará), estão encarregados de fiscalizar as contas de todos 
os prefeitos da unidade federativa em que atuam. 
Os tribunais de contas do município existem exclusivamente nos municípios 
de São Paulo e Rio de Janeiro e fiscalizam apenas as contas dos prefeitos dessas 
capitais. 
Os Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará possuem duas estruturas de 
controle de contas sobre a administração pública: a primeira é a de um Tribunal de 
Contas estadual encarregado de avaliar as contas do governador do Estado, e a 
segunda refere-se a um Tribunal de Contas dos municípios, responsável pelo 
controle financeiro das contas de todos os prefeitos dos municípios que compõem 
cada um desses Estados. 
Nos municípios, a criação de tribunais de contas é bem mais recente. Com 
relação às experiências que ocorreram em cidades paulistas, eles só foram 
possíveis com o advento da Constituição estadual de 1967. Tal Constituição, em seu 
artigo 106, previa que “o município de São Paulo e os que tiverem renda superior a 
cinco por cento da arrecadação deste, poderão ter regime administrativo especial e 
Tribunal de Contas próprio, na forma que a Lei Orgânica dos municípios 
estabelecer”. 
A Constituição paulista de 1967, no artigo 107, estipulava: “municípios da 
 
 
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mesma região, que, em conjunto, atingirem o limite de renda estabelecido no artigo 
anterior, poderão ter Tribunal de Contas próprio”. Dessa maneira, era possível que 
municípios circunvizinhos criassem um único órgão de controle de contas para eles 
próprios. 
Assim, apenas a cidade de São Paulo manteve o seu próprio Tribunal de 
Contas, sendo que os demais órgãos semelhantes que já existiamem outros 
municípios brasileiros foram extintos. Somente o município do Rio de Janeiro 
poderia criar seu órgão de controle de contas, por se enquadrar nos requisitos 
previstos na Emenda Constitucional de 1969. O órgão de controle de contas da 
capital fluminense veio a ser criado em outubro de 1980. 
A Constituição de 1988, em seu artigo 31, reafirmou a proibição de se criar 
Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, permitindo que continuassem 
a existir apenas os Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de 
Janeiro. 
 
6.5 - Participação Popular Como Problema Jurídico E Político 
 
Não é simples definir, mesmo em termos operacionais, um conceito útil de 
participação popular na administração pública. 
Em sentido amplo, participar significa intervir num processo decisório 
qualquer. Segundo Modesto (1995), no âmbito do direito público, a questão da 
participação vincula-se estritamente à interferência na realização e controle das 
funções estatais e na própria elaboração do direito positivo. Nesta direção, embora 
de forma mais específica, Kelsen (1990, p.91) definia os direitos políticos como "as 
possibilidades abertas ao cidadão de participar do governo, da formação da 
´vontade´ geral. Livre da metáfora, isso significa que o cidadão pode participar da 
criação da ordem jurídica". 
A participação administrativa, ou a participação no âmbito da administração 
pública, considerando esse sentido amplo, corresponde a todas as formas de 
interferência de terceiros na realização da função administrativa do Estado. Mas, 
 
 
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participação popular na administração pública é conceito necessariamente mais 
restrito: trata-se da interferência no processo de realização da função administrativa 
do Estado, implementada em favor de interesses da coletividade, por cidadão 
nacional ou representante de grupos sociais nacionais, estes últimos, se e enquanto 
legitimados a agir em nome coletivo. 
Para qualificar o que seja participação popular interessa distinguir, por 
exemplo, a participação relacionada à garantia de situações individuais da 
participação ocupada com garantia da legalidade, moralidade, impessoalidade e 
eficiência da gestão da coisa pública. É necessário também excluir do rol das formas 
de participação popular a simples incorporação profissional e individual do cidadão, 
mediante concurso público, aos quadros funcionais do Estado. Parece necessário 
ainda, em termos explícitos, recusar a qualificação de participação cidadã a 
atividades compulsórias, distanciadas de qualquer manifestação autêntica da 
sociedade civil, como o serviço militar obrigatório. 
Não devem ser consideradas formas de participação popular a prestação de 
serviço público por um concessionário de serviço público, delegado do Estado, cuja 
motivação econômica é evidente, bem como a atuação de particulares em busca do 
resguardo de direitos estritamente individuais. No entanto, diversa é a situação dos 
agentes privados aptos a interferir, sob várias formas, no desenvolvimento de 
funções estatais, idealmente com vistas ao interesse geral e sem vínculo jurídico 
com o Poder Público (esta sim, denominada participação). 
A participação popular é, sobretudo, uma questão política, relacionada ao 
grau de desenvolvimento e efetivação da democracia. O aparato jurídico é incapaz 
de induzir a participação popular; mais ainda, frequentemente cumpre papel inverso, 
dificultando a participação, estabelecendo mecanismos de neutralização e 
acomodação extremamente sutis. 
 
6.6 - Tipologia Da Participação Popular Na Administração Pública 
 
A participação popular apresenta-se sob formas diversificadas, heterogêneas, 
 
 
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que cabe referir a breve trecho para evitar simplificações excessivamente redutoras 
do tema. 
A participação popular quanto à eficácia de sua ação, segundo entendemos, 
pode ser : 
a) vinculante 
a.1.) decisória (ex.: co-gestão); 
a.2.) condicionadora (ex.: conselhos administrativos, que limitam 
discricionariedade da autoridade superior, exigindo motivação extensa em 
pronunciamentos divergentes). 
b) não vinculante (ex.: conselhos meramente consultivos); 
A participação popular, ainda, quanto à matéria e a estrutura de sua 
intervenção pode ser: 
a) consultiva 
a.1.) individual (ex.: colaboração especializada); 
a.2.) colegial (ex.: conselhos consultivos); 
a.3.) coletiva (ex.: audiências públicas). 
b) executiva 
b.1.) co-gestão (ex.: conselho de gestão); 
b.2.) autônoma (ex.: organizações sociais, ongs, entidades de utilidade 
pública). 
Enterria (1998), elaborou uma outra classificação das formas de participação 
na administração pública que convém referir: 
a) participação orgânica – inserção dos cidadãos, enquanto tais (não como 
funcionários ou políticos), em órgãos da estrutura do poder Público; ex. as 
corporações públicas; administração não corporativa; técnicas de representação de 
interesses e técnica de colaboração de especialistas; 
b) participação funcional – atuação cidadã fora do aparato administrativo, mas 
 
 
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em atividades materialmente públicas, com o auxílio ou concordância da 
Administração. Ex.: consultas públicas; denúncias; exercício de ações populares; 
petições e propostas; 
c) participação cooperativa – atuação do cidadão como sujeito privado, sem 
exercer função materialmente pública, mas em atividades de interesse geral, com 
apoio do Poder Público. Ex.: atividades de entidades de utilidade pública, entre 
outras. 
Di Pietro (1993), por sua vez, sugere uma classificação dicotômica, com 
evidentes méritos didáticos: 
a) participação direta – a realizada sem a presença de intermediários eleitos; 
exemplifica com o direito de ser ouvido e a enquête (consulta à opinião pública sobre 
assunto de interesse geral); 
b) participação indireta – a realizada através de intermediários, eleitos ou 
indicados; exemplifica com a participação popular em órgão de consulta, a 
participação popular em órgão de decisão, a participação por meio do ombudsman e 
a participação por via do Poder Judiciário. 
 
 
 
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UNIDADE 7 - CICLO ORÇAMENTÁRIO 
 
7.1 - Conceito 
 
O ciclo orçamentário ou processo orçamentário, pode ser definido como um 
processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora, aprova, 
executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos 
aspectos físico e financeiro. Logo, ciclo orçamentário corresponde ao período de 
tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua 
concepção até a apreciação final. 
Convém ressaltar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício 
financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se executa o orçamento, 
correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o 
exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro e 
encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei n° 
4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário envolve um período