o sistema de saúde

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SUMÁRIO 
 
UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO ..................................................................................... 2 
UNIDADE 2 – OS SISTEMAS DE SAÚDE ................................................................. 4 
2.1 OS SISTEMAS DE SAÚDE AO REDOR DO MUNDO ....................................................... 4 
2.2 OS SISTEMAS DE SAÚDE NO BRASIL........................................................................ 5 
2.3 A ESTRUTURA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA ................................................................ 8 
2.4 OS SERVIÇOS DE SAÚDE ...................................................................................... 15 
2.5 SISTEMA DE AUDITORIA ....................................................................................... 16 
2.6 TENDÊNCIAS ATUAIS DA GESTÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE .................................... 18 
UNIDADE 3 – SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE ........................................................... 20 
3.1 A ORGANIZAÇÃO DO SUS NO BRASIL ................................................................... 23 
UNIDADE 4 – INSTITUIÇÕES DE SAÚDE............................................................... 26 
4.1 HOSPITAIS ......................................................................................................... 26 
4.1.1 Origem, evolução e crescimento dos hospitais ......................................... 26 
4.1.2 A administração hospitalar ........................................................................ 28 
4.1.3 A organização do trabalho hospitalar ........................................................ 30 
4.1.4 O regulamento hospitalar .......................................................................... 31 
4.2 UNIDADES BÁSICAS DE SAÚDE E UNIDADES DE PRONTO ATENDIMENTO .................. 37 
UNIDADE 5 – SAÚDE SUPLEMENTAR .................................................................. 40 
5.1 SURGIMENTO, CONCEITOS E DEFINIÇÕES .............................................................. 40 
5.2 DADOS SOBRE O SETOR ...................................................................................... 49 
5.3 A ROTINA DE ASSISTÊNCIA AO BENEFICIÁRIO E FORMA DE REMUNERAÇÃO DOS 
SERVIÇOS ................................................................................................................ 57 
5.4 A AUDITORIA NA SAÚDE SUPLEMENTAR ................................................................. 61 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 64 
 
 
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UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO 
 
A história, os estudos, as pesquisas e mesmo o dia-a-dia nos mostram que o 
sucesso de qualquer organização reside em maior ou menor grau, no empenho de 
seus integrantes. Como diz Dussault (1992), no caso das instituições ou sistemas de 
saúde essa constatação se aplica de modo radical, ou seja, a organização dos seus 
profissionais, seus saberes, suas habilidade e competências somam uma parcela 
considerável para atingimento do sucesso e dos objetivos das mesmas que, no final 
do túnel, é o atendimento humanizado e recuperação da saúde dos seus clientes. 
No Brasil, coexistem atualmente três sistemas de serviços de saúde; uma 
infinidade de instituições de saúde e operadoras de planos de saúde. Quanto aos 
sistemas de saúde temos: 
� o sistema público: Sistema Único de Saúde (SUS), criado em 1988; 
� o de Atenção Médica Supletiva; e, 
� o de Medicina Liberal. 
Por este último não empregar enfermeiros, a finalidade de conhecê-lo 
remete a uma questão histórica e conceitual, visto que a lógica que move as ações e 
decisões no âmbito da medicina liberal influi diretamente na prática do profissional 
médico no interior dos outros dois sistemas (TRALDI, 2007). 
O sistema de Atenção Médica Supletiva, por sua vez, responde por 
significativa parcela dos serviços de saúde realizados no país, e atualmente atende 
cerca de 37 milhões de pessoas ligadas a algum seguro ou plano de saúde 
(ABRAMGE, 2004). 
Pois bem, mediante a breve introdução, já está claro que trataremos dos 
sistemas de saúde, das instituições e dos planos de saúde suplementar, campos 
estes que a auditoria em enfermagem precisa conhecer para atuar com 
desenvoltura. 
Ressaltamos em primeiro lugar que embora a escrita acadêmica tenha como 
premissa ser científica, baseada em normas e padrões da academia, fugiremos um 
pouco às regras para nos aproximarmos de vocês e para que os temas abordados 
 
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cheguem de maneira clara e objetiva, mas não menos científicos. Em segundo lugar, 
deixamos claro que este módulo é uma compilação das ideias de vários autores, 
incluindo aqueles que consideramos clássicos, não se tratando, portanto, de uma 
redação original e tendo em vista o caráter didático da obra, não serão expressas 
opiniões pessoais. 
Ao final do módulo, além da lista de referências básicas, encontram-se 
outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas, mas que, de todo modo, 
podem servir para sanar lacunas que por ventura venham a surgir ao longo dos 
estudos. 
 
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UNIDADE 2 – OS SISTEMAS DE SAÚDE 
 
2.1 Os sistemas de saúde ao redor do mundo 
A ideia de proteção social apareceu pela primeira vez no século XIX, com a 
generalização da revolução industrial e o surgimento das grandes concentrações 
operárias. Ao criarem as sociedades de socorro mutualista, e então, ampliando-as 
com sistemas de seguridade social – o primeiro foi fundado pelo chanceler alemão 
Otto von Bismarck, em 1883 –, os dirigentes políticos e econômicos tiveram como 
objetivo, garantir a manutenção de uma mão de obra com boa saúde, capaz de 
resistir ao choque de condições de trabalho estafantes. Eles foram obrigados a agir 
mais conforme as lutas sociais pela melhora das condições de vida iam se 
desenvolvendo. 
Com isso, depois da Segunda Guerra Mundial, apareceram diversos 
sistemas destinados a garantir a coesão social. De certa forma, eram dispositivos 
que evitavam o acirramento da luta de classes. Na França, a assembleia Consultiva 
Provisória explicou, em 5 de julho de 1945, que a seguridade social 
 
responde à preocupação de livrar os trabalhadores das incertezas do futuro 
imediato, as quais favorecem neles um sentimento de inferioridade, que 
está na base da distinção das classes entre os ricos seguros de si mesmos 
e do seu futuro e os trabalhadores sobre os quais pesa constantemente a 
ameaça da miséria (BARJOT, 1997). 
 
Na escala planetária, o “direito à saúde para todos” foi reconhecido a tal ponto que 
levou à criação da Organização Mundial da Saúde (OMS), em 1948. Hoje, 65 anos 
mais tarde, apesar dos compromissos renovados assumidos pelos 194 países da 
Organização das Nações Unidas (ONU) em Alma-Ata, em 1978, ainda falta muito 
para este objetivo se tornar realidade (BULARD, 2010). 
Vamos a alguns números...Uma pesquisa, realizada pelo Ibope, mostrou que 61% dos brasileiros 
consideram a saúde como a área mais problemática do país, à frente da segurança 
e da educação. As informações são da revista “Exame” (12/01/2012). 
 
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O Brasil gasta cerca de 4% do Produto Interno Bruto (PIB) na saúde, o que 
representa um gasto per capita de 909 dólares. Esse valor é menor que os 3 mil 
dólares que as nações listadas como as melhores do mundo na área gastam. 
O Canadá, um dos países da lista, gasta cerca de 8% do PIB em saúde e a 
despesa per capita é de 4,3 mil dólares. Embora pagos pelo governo, os médicos 
não são funcionários públicos. A maioria dos atendimentos financiados pelo sistema 
é oferecida na iniciativa privada, o que provoca a inexistência de competição entre o 
sistema público e privado. 
No Reino Unido, que gasta 8,2% do PIB em saúde, o sistema de saúde foi 
criado depois da Segunda Guerra Mundial. Lá, há uma ligação maior entre médico e 
paciente, já que ele tende a estar no mesmo bairro de residência do paciente. 
A Espanha também é apontada como um dos países entre os que têm o 
melhor sistema de saúde do mundo. Entre marcas elogiadas pelo sistema está a 
garantia de que será atendido e a comunicação com o paciente, que envolve cartas, 
e-mails e SMS. 
Por fim, a França, que gasta 9,3% do PIB na área da saúde, já teve o 
sistema de saúde eleito o melhor do mundo pela Organização Mundial de Saúde 
(OMS). O sistema francês é relativamente complexo comparado ao SUS brasileiro, 
misturando seguro público com contribuições na folha de salários. Em boa parte dos 
casos, o atendimento não é gratuito, mas o governo reembolsa parte ou toda a 
despesa. 
 
2.2 Os sistemas de saúde no Brasil 
Lá se vão 513 anos desde que o Brasil foi descoberto pelos portugueses e 
aqui aportaram trazendo consigo pessoas das mais variadas etnias e dos mais 
longínquos continentes. Com certeza, junto trouxeram doenças desconhecidas pelo 
povo nativo, mas, faremos um grande recorte na história e voltaremos apenas uns 
50 atrás, quando os indicadores de saúde começaram a registrar progressos e 
mesmo quando iniciou-se o processo de implementação, afinal nosso interesse é 
conhecer a estrutura e divisão da saúde nos tempos atuais. Veremos que nesse 
pouco mais de meio século, a expectativa de vida média do brasileiro aumentou 
 
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consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil também diminuiu bastante, o que 
nos mostra mudanças consideráveis em termos de promoção de saúde (MÉDICI, 
2007). 
A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de um longo processo, 
surgindo na década de 1950, pautada pelas concepções do chamado “sanitarismo 
desenvolvimentista”. 
Segundo Fadul (1978 apud HEIMANN et al. 2008), a ideia fundamental era 
criar uma rede flexível, que a nível municipal se adequasse à realidade do município 
e que fosse se tornando mais complexa à medida que o próprio município se 
desenvolvesse [...], mas somente na década de 1970 surgiram, em algumas 
cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP) e Niterói (RJ), experiências de 
formulação de políticas locais de saúde e de organização de redes municipais, 
baseadas nos princípios da atenção primária, divulgada pela Conferência de Alma 
Ata/OMS, e da medicina comunitária. 
De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal 
forma de prestação de atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento clínico 
individual, com privilégio da atenção hospitalar e especializada, estando ausente 
qualquer medida de saúde pública de promoção da saúde ou prevenção de 
doenças, que por sua vez, eram executadas em serviços de saúde pública, 
organizados em estrutura governamental diversa e com aporte financeiro 
extremamente reduzido. 
Os serviços de saúde pública de responsabilidade do Ministério da Saúde e 
das Secretarias Estaduais de Saúde cuidavam basicamente das doenças 
infecciosas de caráter endêmico e epidêmico, com alguma ênfase na educação em 
saúde. A assistência médica nestes serviços era completamente subordinada ao 
enfoque coletivo, sendo oferecida com o objetivo de controlar a 
incidência/prevalência das doenças infecciosas, em detrimento da demanda 
espontânea por assistência médica individual. 
Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de 1970 
e o endividamento do país, mais precisamente após a segunda metade da década, o 
 
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modelo previdenciário brasileiro entrou numa aguda crise financeira, que foi o 
primeiro passo para a descentralização da saúde. 
Cronologicamente, podemos dizer que a descentralização da saúde no 
Brasil se deu assim: 
Até 1980 o sistema de saúde era centralizador. 
Em 1987 inicia-se a criação do Sistema Unificado e Descentralizado de 
Saúde (SUDS) – primeiro movimento na direção da descentralização e 
hierarquização. 
1988 – a Constituição estabelece os princípios de universalização do direito 
à saúde e ao atendimento médico gratuito como deveres do Estado. Rede 
regionalizada e hierarquizada. Criação do Fundo de Seguridade Social. 
Em 07 de agosto de 1990 é criado o Conselho Nacional de Saúde. Ainda em 
1990, nasce a lei nº 8.080, Lei Orgânica da Saúde que veio dispor sobre a criação 
do Serviço Único de Saúde (SUS) e estabelecer um conjunto de ações que devem 
ser seguidas por instituições públicas federais, estaduais e municipais. Acontece 
também a 1ª Conferência de Saúde e juntamente com o Conselho de Saúde 
regulamentam a participação da comunidade na gestão do SUS, pela lei nº 8.142. 
Os sistemas de saúde talvez sejam, dentre os sistemas sociais, os de maior 
complexidade relativa devido à necessidade de operar em meio a uma multiplicidade 
de objetivos, entre os quais: a equidade; a eficiência; a eficácia; a qualidade da 
assistência e a satisfação do usuário. 
� A equidade, visando à redução das desigualdades nas condições de saúde e 
de acesso a serviços dos diferentes grupos populacionais. 
� A eficácia expressa na capacidade dos sistemas de saúde para atingir seus 
objetivos, seja em produtos ou resultados. 
� A eficiência significando a relação favorável entre os resultados obtidos e os 
recursos alocados. 
� A qualidade como o recebimento pelo usuário de atenção oportuna, eficaz, 
segura e em condições materiais e éticas adequadas. 
 
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� A satisfação, traduzida na percepção dos usuários de como os serviços 
atendem às suas demandas e o grau em que acolhem sua participação 
efetiva no controle público/social (MENDES, 1998).Não são raros os casos em que o enfermeiro, ao ingressar no serviço 
público, é encaminhado a atuar em serviços para assumir a gerência dos mesmos, 
na maioria das vezes informalmente, pois se espera do profissional essa 
capacitação. Nesses casos, mesmo não tendo tido a base necessária para 
desenvolver com competência as funções que lhe são imputadas, na prática acaba 
sendo o único profissional de saúde com noção de administração, passando a 
exercê-la de forma amadora e intuitiva. 
Ressalta-se a importância de, nas disciplinas voltadas para a gestão de 
serviços de saúde, buscar uma abordagem que envolva metodologias adequadas ao 
gerenciamento de serviços, sem deixar de introduzir noções sobre a gestão de 
sistemas de saúde, particularmente o SUS. 
 
2.3 A estrutura político-administrativa 
De acordo com a Constituição Federal (1988) que definiu ser a saúde direito 
de todos e dever do Estado e em consonância com a Lei Federal nº 8080/901 que 
regulamentou o SUS, fica explícito que o Brasil optou por um sistema público e 
universal de saúde, o qual deve garantir atendimento integral para todos os 
cidadãos, não cabendo, em nenhuma hipótese, a limitação de seus atendimentos a 
um “pacote” mínimo e básico de serviços de saúde, destinado à parcela mais pobre 
da população (BRASIL, 2007). 
Por isso precisamos conhecer a divisão ou a estruturação do Ministério da 
Saúde e suas secretarias, para entendermos a atenção básica como o eixo que 
orienta o SUS, além da média e alta complexidade. 
 
1Que prevê em seu artigo 7º, como princípios do sistema, entre outros: I – universalidade de acesso 
aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência; II – integralidade de assistência, entendida 
como conjunto articulado e contínuo das ações e dos serviços preventivos e curativos, individuais e 
coletivos, exigidos para cada caso, em todos os níveis de complexidade do sistema; (...). 
 
 
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De acordo com Médici (2007), não é fácil delimitar as funções das esferas de 
governo (federal, estadual e municipal) no planejamento, no financiamento e na 
execução das ações e dos procedimentos de média e alta complexidade, pois esta 
divisão não foi estabelecida nas normas legais maiores que constituíram o SUS. 
Embora a intenção aqui não seja discutir o SUS propriamente dito, 
precisamos ressaltar que este é de responsabilidade das três esferas de governo, de 
forma concorrente em suas áreas de abrangência, uma vez que o direito universal à 
saúde é dever do Estado (sem distinção) e o financiamento do sistema tem, como 
fonte conjunta, recursos do orçamento da União, dos estados (quando for referida a 
esfera estadual, subtenda-se sempre a inclusão do Distrito Federal) e dos 
municípios. 
O SUS é organizado como uma rede regionalizada e hierarquizada e com a 
diretriz de descentralização, com direção única em cada esfera de governo (Art. 
198). 
Sobre a descentralização, esta se dá com ênfase na municipalização 
(princípios do SUS, Inciso IX, Art. 7º). Acrescenta-se, ainda, entre as competências 
do Ministério da Saúde, “promover a descentralização para as Unidades Federadas 
e para os municípios, dos serviços e das ações de saúde, respectivamente, de 
abrangência estadual e municipal” (Inciso XV, do Art. 16). 
E entre as competências das Secretarias Estaduais de Saúde, “promover a 
descentralização para os municípios dos serviços e das ações de saúde” (Art. 17, 
Inciso I), ou seja, sempre que possível, de acordo com sua abrangência, os serviços 
de saúde devem ser municipalizados ou estadualizados. Podemos deduzir, assim, 
que todos os serviços de saúde de caráter local, isto é, que atendam apenas à po-
pulação do próprio município, devem ser municipalizados, mesmo que envolvam 
atendimentos de média e alta complexidade. Por outro lado, os serviços de saúde de 
referência regional ou estadual (que podem ser subentendidos como aqueles de 
média ou alta complexidade) estão, a princípio, na abrangência da esfera estadual. 
Com relação a direção do SUS, ela é única, por esfera de governo (Art. 9º), 
o que evita o fracionamento das funções de saúde em uma mesma esfera de 
governo, como no passado ocorrera com os Ministérios da Saúde e da Previdência. 
 
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O Ministério, as Secretarias e o Conselho Nacional da Saúde 
O Ministério da Saúde é o órgão máximo que, em linhas gerais, comanda e 
delega funções às demais secretarias para implantação das decisões do governo 
federal. 
As Secretarias mais importantes, que merecem destaque neste trabalho, 
para compreensão da hierarquia até chegarmos às unidades básicas de saúde, nas 
quais funciona o Programa de Saúde da Família, estão elencadas abaixo com suas 
devidas competências. À Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos 
(SCTIE) compete: 
� formular, implementar e avaliar a Política Nacional de Ciência e Tecnologia 
em Saúde; 
� formular, implementar e avaliar políticas, diretrizes e metas para as áreas e 
temas estratégicos necessários à implementação da Política Nacional de 
Saúde; 
� viabilizar a cooperação técnica aos estados, municípios e ao Distrito Federal, 
no âmbito da sua atuação; 
� articular a ação do MS com organizações governamentais e não-
governamentais, visando o desenvolvimento científico e tecnológico em 
Saúde; 
� formular, implementar e avaliar as Políticas Nacionais de Assistência 
Farmacêutica e de Medicamentos, incluindo hemoderivados, vacinas, 
imunobiológicos e outros insumos relacionados; 
� estabelecer métodos e mecanismos para a análise da viabilidade econômico-
sanitária de empreendimentos em saúde; 
� participar da formulação e implementação das ações de regulação do 
mercado visando o aprimoramento da Política Nacional de Saúde; 
� formular, fomentar, realizar e avaliar estudos e projetos no âmbito das suas 
responsabilidades. 
À Secretaria de Atenção à Saúde (SAS) compete: 
 
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� participar da formulação e implementação das políticas de atenção básica e 
especializada, observando os princípios do SUS. É dividida em dois 
departamentos: 
• departamento de Atenção Básica (DAB) – desenvolve mecanismos de 
controle e avaliação dos serviços de atenção básica e presta 
cooperação técnica a estados, municípios e ao Distrito Federal na 
organização de ações de atendimento básico, como a estratégia 
Saúde da Família, Saúde Bucal, Diabetes e Hipertensão Arterial, 
Alimentação e Nutrição, Gestão e Estratégia, Avaliação e 
Acompanhamento; 
• departamento de Ações programáticas Estratégicas (Dape) – articula, 
entre outros, os programas de Saúde Mental, da Mulher, do 
Trabalhador, do Jovem e Adolescente, da Criança, do Idoso, do 
Penitenciário, dos Portadores de Deficiência, de Trauma e Violência, 
orientando estados, municípios e Distrito Federal na execução das 
políticas. 
À Secretariade Gestão Participativa (SGP) cabe: 
� coordenar a política e propor estratégias e mecanismos de fortalecimento da 
gestão democrática do SUS, considerando a articulação do MS com os 
diversos setores governamentais e não-governamentais relacionados com os 
condicionantes e determinantes da Saúde e a utilização da informação de 
interesse da área pela sociedade; 
� estimular e apoiar o bom funcionamento dos conselhos estaduais e 
municipais de Saúde, criando mecanismos para sua avaliação 
permanentemente; 
� coordenar a política e propor estratégias de fortalecimento do controle social 
por meio das conferências nacionais de Saúde, da Plenária de Conselhos de 
Saúde, da Rede Nacional de Conselhos de Saúde, da capacitação 
continuada de conselheiros de Saúde, da articulação entre os níveis de 
gestão do SUS e a sociedade; 
 
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� coordenar a política e propor estratégias de articulação e acompanhamento 
da reforma sanitária, por meio da avaliação e análise de seu 
desenvolvimento, elaboração de estudos e teses e da identificação e 
disseminação de experiências inovadoras; 
� coordenar a política e estratégias da Ouvidoria Geral do SUS, por meio de 
estruturas descentralizadas, realização de fóruns de usuários do SUS e 
cooperação com entidades de defesa de direitos do cidadão. 
Ao Departamento de Ouvidoria Geral do SUS (Dogs) compete: 
� propor, coordenar e implementar a Política Nacional de Ouvidoria em Saúde, 
no âmbito do SUS, buscando integrar e estimular práticas que ampliem o 
acesso dos usuários ao processo de avaliação do SUS; 
� estimular e apoiar a criação de estruturas descentralizadas das ouvidorias em 
Saúde; 
� implementar políticas de estímulo à participação de usuários e entidades da 
sociedade no processo de avaliação dos serviços prestados pelo SUS; 
� analisar sugestões emanadas da sociedade civil por intermédio de suas 
organizações, com vistas à ampliação do acesso e à melhoria dos serviços de 
saúde e promover a discussão com os outros órgãos do MS; 
� estimular a realização permanente de fóruns de usuários do SUS; 
� promover ações para assegurar a preservação dos aspectos éticos, de 
privacidade e confidencialidade em todas as etapas do processamento das 
reclamações ou informações decorrentes; 
� propor medidas visando assegurar o acesso do cidadão às informações 
individuais existentes nos órgãos de saúde; 
� recomendar a correção de problemas identificados mediante reclamações 
enviadas diretamente ao MS, contra atos e omissões ilegais ou indevidas no 
âmbito da Saúde; 
� recomendar a revogação ou correção de atos que não atendam aos objetivos 
e normas constantes da legislação vigente na área da Saúde. 
 
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Ao Conselho Nacional de Saúde (CNS) compete: 
� formular estratégia e exercer o controle da execução da Política Nacional de 
Saúde (PNS) em âmbito federal; 
� estabelecer critérios para a definição de padrões e parâmetros assistenciais; 
� decidir sobre planos estaduais de Saúde, quando solicitado pelos conselhos 
estaduais de Saúde, sobre divergências levantadas pelos conselhos 
estaduais e municipais de Saúde, bem como por órgãos de representação na 
área da Saúde, e sobre credenciamento de instituições de saúde que se 
candidatem a realizar pesquisa em seres humanos; 
� opinar sobre a criação de novos cursos superiores na área de Saúde, em 
articulação com o Ministério da Educação; 
� estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de 
Saúde, em função das características epidemiológicas e da organização dos 
serviços; 
� acompanhar a execução do cronograma de transferência de recursos 
financeiros, consignados ao SUS, aos estados, municípios e Distrito Federal; 
� aprovar os critérios e valores para a remuneração dos serviços e os 
parâmetros de cobertura assistencial; 
� acompanhar e controlar as atividades das instituições privadas de saúde, 
credenciadas mediante contrato, ajuste ou convênio; 
� acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporação científica e 
tecnológica na área de Saúde, para a observância de padrões éticos 
compatíveis com o desenvolvimento sociocultural do País; 
� propor a organização e convocação da Conferência Nacional de Saúde, 
ordinariamente a cada quatro anos e, extraordinariamente, quando o 
Conselho assim deliberar (BRASIL, 2006). 
 
Ainda vinculadas ao Ministério da Saúde, temos as autarquias e fundações 
públicas como a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), a Agência 
 
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Nacional de Saúde Suplementar (ANS), a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) 
e, por fim, a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ). 
Cabe à ANVISA: 
� promover a proteção da saúde da população por intermédio do controle 
sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços 
submetidos à vigilância sanitária, incluindo os ambientes, processos, insumos 
e as tecnologias a eles relacionados; 
� exercer o controle de portos, aeroportos e fronteiras e a interlocução junto ao 
Ministério das Relações Exteriores e instituições estrangeiras para tratar de 
assuntos internacionais na área de vigilância sanitária. 
A ANS busca promover a defesa do interesse público na assistência 
suplementar à Saúde, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas 
relações com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das 
ações de Saúde no País. 
Quanto à FUNASA, cabe: 
� promover a inclusão social por meio de ações de saneamento; 
� promover a proteção à saúde dos povos indígenas; 
� promover programas de prevenção e controle de doenças e agravos 
ocasionados pela falta ou inadequação nas condições de saneamento básico 
em áreas de interesse especial, como assentamentos, remanescentes de 
quilombos e reservas extrativistas; 
� prestar apoio técnico e financeiro no combate, controle e redução da 
mortalidade infantil e da incidência de doenças de veiculação hídrica, ou 
causadas pela falta de saneamento básico e ambiental. 
A FIOCRUZ, por sua vez: 
� desenvolve ações na área da ciência e tecnologia em Saúde, incluindo 
atividades de pesquisa básica e aplicada, ensino, assistência hospitalar e 
ambulatorial de referência, formulação de estratégias de Saúde pública, 
informação e difusão, formação de recursos humanos, produção de vacinas, 
 
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15
 
medicamentos, kits de diagnósticos e reagentes, controle de qualidade e 
desenvolvimento de tecnologias para a Saúde (BRASIL, 2006). 
 
Abaixo temos um organograma da estrutura do Ministério da Saúde. 
Fonte:BRASIL (2006, p. 281). 
 
2.4 Os serviços de saúde 
Serviços de Saúde são estabelecimentos destinados a promover a saúde do 
indivíduo, protegê-lo de doenças e agravos, prevenir e limitar os danos a ele 
causados e reabilitá-lo quando sua capacidade física, psíquica ou social for afetada 
(ANVISA, 2007). 
Para Novaes (2004), os serviços de saúde são hoje estruturas 
organizacionais e técnicas extremamente diversificadas, incluindo desde 
consultórios individuais e unidades básicas até hospitais terciários e especializados, 
bem como serviços de apoio diagnóstico e terapêutico. A condição essencial para 
 
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16
 
sua identificação é ser o espaço onde se localizam os profissionais e as tecnologias 
materiais responsáveis pela realização da atenção à saúde da população. 
Ainda de acordo com as análises de Novaes, os serviços se transformam 
continuamente no que diz respeito ao perfil tanto dos profissionais, com uma 
ampliação nas categorias inseridas nos processos assistenciais, com especialização 
horizontal (tipos de profissionais) e vertical (tipos de especialistas nas categorias 
profissionais), quanto das tecnologias materiais incorporadas e dos procedimentos 
diagnósticos e terapêuticos realizados. Isso faz com que os serviços de saúde, 
atualmente sempre integrados a “sistemas de atenção à saúde”, constituam-se em 
objetos que desafiam categorizações e dificultam as análises que buscam identificar 
e mensurar a sua participação e o seu impacto sobre os problemas de saúde de 
populações especificadas. 
Enfim, poderíamos dizer que os serviços de saúde possuem duas funções 
básicas: cuidar da doença e prevenir a doença, através da fiscalização de ambientes 
propícios ao surgimento de doenças e das mais diversas campanhas de 
conscientização da população. 
 
2.5 Sistema de auditoria 
Cabe falar do trabalho de auditoria no SUS que é extremamente completo, 
pois necessita de grande quantidade de informações que precisam ser 
cuidadosamente extraídas, trabalhadas e interpretadas, pois muitos interesses e 
responsabilidades estão em foco quando se audita a saúde. 
Esse sistema de fiscalização ou auditoria tem a responsabilidade de exercer 
as atividades de auditoria e fiscalização no âmbito do Sistema Único de Saúde 
(SUS), contribuindo para a qualidade da atenção à Saúde e para a cidadania. 
Verifica a conformidade com os padrões estabelecidos ou detecta situações que 
exijam maior aprofundamento; avalia a estrutura dos processos aplicados e os 
resultados alcançados, de forma a aferir sua adequação aos critérios e parâmetros 
exigidos de eficiência, eficácia e efetividade nos procedimentos praticados por 
pessoas naturais e jurídicas, mediante exame analítico e pericial. É composto, em 
nível federal, pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), órgão do 
 
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17
 
Ministério da Saúde (MS), responsável pela avaliação das ações gerenciais e dos 
procedimentos relacionados à assistência ambulatorial e hospitalar, dos programas 
estratégicos, projetos, atividades ou segmentos destes, com a finalidade de emitir 
parecer sobre a promoção da assistência à Saúde ofertada à população, quanto ao 
aspecto da eficiência, eficácia e economicidade. Objetiva, também, constatar a 
regularidade das contas, da execução de contratos, acordos, convênios e a 
probidade na aplicação dos dinheiros públicos. 
Ao receber a demanda e/ou após avaliar a necessidade de realizar a ação, é 
gerada uma tarefa no Sistema de Auditoria (Sisaud), norteando a atividade a ser 
desencadeada. Após este procedimento programa-se a ação, define o período de 
execução e designa a equipe responsável, cabendo a esta a emissão do 
correspondente relatório, que será o produto da análise e cruzamento de dados 
gerados pelos diversos sistemas de informações do MS e de outras fontes e da 
verificação in loco da realidade concreta. 
Cabe ao Denasus, além da realização de auditorias, fortalecer os 
componentes estaduais e municipais do Sistema Nacional de Auditoria (SNA) do 
SUS, visando a unificar os processos e práticas de trabalho para os três entes 
federativos, bem como contribuir para o aperfeiçoamento organizacional, normativo 
e de recursos humanos dos órgãos que compõem o SNA, através de mecanismos 
que busquem maior interação e troca de informações entre seus componentes, 
possibilitando um diagnóstico mais preciso das necessidades de desenvolvimento e 
ações de capacitação de recursos humanos para a assunção das responsabilidades 
em cada nível de gestão. 
O gestor municipal tem a responsabilidade de estruturar o componente local 
de auditoria, de acordo com a complexidade da sua rede de serviços. Deve buscar 
apoio técnico junto ao componente estadual e federal do SNA (BRASIL, 2005). 
O SNA no âmbito do SUS foi regulamentado pelo Decreto nº 1.651 de 28 de 
setembro de 1995, como estava previsto no art. 16, inciso XIX da Lei nº 8.080 de 19 
de setembro de 1990 e no art. 6º da Lei nº 8.689 de 27 de julho de 1993. 
 
 
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18
 
2.6 Tendências atuais da gestão dos serviços de saúde 
Estudos de Teixeira e Vilasboas (2007), relativos a planejamento e gestão, 
mostram que, de acordo com as últimas Conferências Nacionais de Saúde, foram 
encontrados alguns eixos estruturantes da reforma do sistema público de saúde que 
nos levam a compreender a evolução pela qual passou nossa saúde e quais as 
tendências atuais de grande interesse público. São eles: 
• a descentralização da gestão do SUS, com consequente redefinição das 
funções e competências de cada esfera de governo; 
• o financiamento do setor, incluindo o debate acerca das fontes de recursos e 
dos mecanismos de transferências intergovernamentais; 
• a mudança dos modelos de atenção à saúde, especialmente as inovações 
gerenciais necessárias à consolidação de modelos alternativos aos 
hegemônicos; 
• a implantação dos sistemas de auditoria, controle e avaliação dos serviços de 
saúde; 
• o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle social sobre a gestão do 
sistema de saúde; 
• o desenvolvimento e gerenciamento de recursos humanos para a gestão e 
operação do sistema; 
• o gerenciamento de sistemas de informação como suporte ao processo de 
tomada de decisões em saúde. 
Estes eixos nos mostram que a concepção atual de administração é a 
chamada contingencial, que leva em consideração a interdependência de fatores 
tais como: a tecnologia, as tarefas, os recursos, a clientela e a própria 
administração. 
Essa tendência atual nos mostra que mesmo organizações de saúde, 
precisam ser entendidas de uma maneira ampla, ou seja, só vamos entender o que 
nela acontece, buscando e encontrando uma rede de causas e não uma única 
causa. 
 
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19
 
 Enfim, quando pensarmos em reestruturar o sistema de saúde, temos de 
considerar não apenas a rede, mas também a organização dos serviços de cada 
unidade que a compõe, reordenando sua prática a partir de uma nova concepção, 
definida pelo modelo assistencial de saúde que se quer, reconhecendo, portanto, 
que as organizações são sistemas interdependentes de complexidade crescente, e 
que a mudança de uma parte de uma organização afeta outras partes. Em uma 
unidade de saúde, por exemplo, as pessoas, tarefas e administração apresentam 
inter-relações diversas entre si e seu meio, variando sua complexidade em função 
do tamanho, da tecnologia e dos seus objetivos (TEIXEIRA e VILASBOAS, 2007). 
 
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20
 
UNIDADE 3 – SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE 
 
O SUS é definido como o conjunto de ações e serviços de saúde prestados 
por órgãos e instituições públicas e por entidades privadas conveniadas ou 
contratadas. São princípios do SUS: 
• UNIVERSALIDADE – o acesso às ações e serviços deve ser garantido a 
todas as pessoas, independentemente de sexo, raça, renda, ocupação, ou 
outras características sociais ou pessoais; 
• EQUIDADE – é um princípio de justiça social que garante a igualdade da 
assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie. A 
rede de serviços deve estar atenta às necessidades reais da população a ser 
atendida; 
• INTEGRALIDADE – significa considerar a pessoa como um todo, devendo as 
ações de saúde procurar atender à todas as suas necessidades. 
 
Destes princípios derivaram alguns outros que são princípios organizativos: 
• HIERARQUIZAÇÃO – entendida como um conjunto articulado e contínuo das 
ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para 
cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema; referência e 
contra-referência; 
• PARTICIPAÇÃO POPULAR – ou seja, a democratização dos processos 
decisórios consolidado na participação dos usuários dos serviços de saúde 
nos chamados Conselhos Municipais de Saúde; 
• DESCENCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA ADMINISTRATIVA – consolidada 
com a municipalização das ações de saúde, tornando o município gestor 
administrativo e financeiro do SUS (Lei nº 8080/90). 
 
Os objetivos e as atribuições do SUS foram assim definidos: 
• identificar e divulgar os fatores condicionantes e determinantes da saúde; 
• formular as políticas de saúde; 
 
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21
 
• fornecer assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, 
proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações 
assistenciais e das atividades preventivas; 
• executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica; 
• executar ações visando a saúde do trabalhador; 
• participar na formulação da política e na execução de ações de saneamento 
básico; 
• participar da formulação da política de recursos humanos para a saúde; 
• realizar atividades de vigilância nutricional e de orientação alimentar; 
• participar das ações direcionadas ao meio ambiente; 
• formular políticas referentes a medicamentos, equipamentos, imunobiológicos 
e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua 
produção; 
• controlar e fiscalizar serviços, produtos e substâncias de interesse para a 
saúde; 
• fiscalizar e inspecionar alimentos, água e bebidas para consumo humano; 
• participar do controle e fiscalização de produtos psicoativos, tóxicos e 
radioativos; 
• incrementar o desenvolvimento científico e tecnológico na área da saúde; 
• formular e executar a política de sangue e de seus derivados. 
 
Assim, o Estado adotou uma política de ampliação do acesso à atenção, 
promovendo a um maior número de pessoas um leque mais diversificado de ações e 
serviços de saúde. Esta universalização do acesso à atenção vem sendo 
implementada ao longo das duas últimas décadas por uma série de mecanismos 
legais, institucionais e organizacionais, objetivando unificar e descentralizar a 
atenção à saúde (OIKAWA, 2001 apud LORA, 2004). 
Dentro do universo das experiências que foram surgindo, seja em nível local 
ou regional, a Saúde da Família distinguiu-se como uma estratégia de real 
implantação do Sistema Único de Saúde e de seus princípios doutrinários e 
organizacionais. 
 
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23
 
3.1 A organização do SUS no Brasil 
Existem muitas formas de organização dos sistemas de serviços de saúde, 
mas os mais conhecidos, de acordo com Mendes (2002), são dois: 
• os que se organizam através de um conjunto de serviços de atenção à saúde, 
isolados e sem comunicação entre si, pelo qual atua uma atenção básica de 
forma precária e descontínua, e; 
• os sistemas constituídos de uma rede integrada de pontos de atenção à 
saúde, organizados pela atenção básica, que presta uma assistência 
continuada a uma população previamente determinada e se responsabiliza 
pelos resultados econômicos e sanitários relacionados a essa comunidade. 
Nos sistemas fragmentados, predomina uma estrutura piramidal, como mostra 
a ilustração abaixo, através dos quais os serviços são acessados de forma 
hierárquica, segundo uma complexidade crescente. Entretanto, essa forma de 
conceber a organização do sistema entende a Atenção Básica enquanto menos 
complexa do que as demais. 
 
Estrutura piramidal 
 
 
 
ALTA 
COMPLEXIDADE 
 
MÉDIA 
COMPLEXIDADE 
 
ATENÇÃO 
PRIMÁRIA 
 
Fonte: Mendes (2002) 
 
 
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24
 
Para Mendes (2002), a Atenção Básica compreende uma série de 
conhecimentos interdisciplinares, além de atitudes e habilidades altamente 
especializadas. 
No sistema integrado de organização dos serviços, o sistema piramidal é 
substituído por uma rede horizontal integrada, onde não há hierarquização dos 
serviços. Na rede horizontal, os diferentes pontos de atenção à saúde constituem 
“nós” dessa rede, que é coordenada pela atenção básica para que haja uma 
interação qualificada entre eles. Portanto, como centro da comunicação desse 
sistema, a AtençãoBásica tem um papel altamente resolutivo, fundamentalmente 
organizador e, sobretudo, de responsabilização pelo usuário em qualquer ponto da 
rede. 
 
Rede horizontal – sistema integrado de organização dos serviços 
 
 
 HOSPITAL 
 
 CENTRO DE HOSPITAL-DIA 
ENFERMAGEM 
 
 
 UNIDADE 
 BÁSICA 
 DE SAUDE 
 
 
 
 ATENÇÃO AMBULATÓRIO 
 DOMICILIAR ESPECIALIZADO 
 
 
Fonte: Mendes (2002) 
 
Outro aspecto importante da nova proposta de regionalização do SUS diz 
respeito ao modelo assistencial. A organização piramidal do sistema de saúde por 
níveis hierarquizados de “complexidade”, ao reproduzir a ideia de centro-periferia, 
discrimina negativamente os municípios menores, reproduzindo desigualdades e 
 
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25
 
induzindo relações competitivas, incompatíveis com a proposta de regionalização 
solidária, que demanda formas de articulação mais igualitárias, horizontais e 
flexíveis. 
O modelo vertical de organização do sistema de saúde também tende a 
desconsiderar a densidade cognitiva da atenção básica e sua importância para a 
organização regionalizada do sistema de saúde com eficiência e qualidade. 
A instalação e fortalecimento das comissões intergestoras regionais e de 
fóruns de participação e controle social, com representação dos conselhos 
municipais, constitui uma das estratégias para viabilizar a cogestão regional. 
Através de tecnologias de informação, pretende-se promover uma maior 
transparência e compartilhamento dos processos de gestão, possibilitando 
acompanhamento e controle dos fluxos intermunicipais de pacientes; fortalecimento 
do controle social e disseminação de informações e criação de canais virtuais de 
debate, entre outros (MENDES, 2002). 
 
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26
 
UNIDADE 4 – INSTITUIÇÕES DE SAÚDE 
 
4.1 Hospitais 
Os hospitais são instituições prestadoras de serviço, de grande importância 
social, que se configuram como sistemas abertos, pois, além de sofrerem a ação do 
meio, são influenciados continuamente pelas mudanças que ocorrem em todos os 
campos sociais (BONATO, 2003). 
 
4.1.1 Origem, evolução e crescimento dos hospitais 
Derivando do latim, a palavra hospital – hospitalis significava, grosso modo, 
hospitalidade, hóspede, acolhedor. Numa segunda derivação, hospitalis e hospitium 
designavam locais que na antiguidade abrigavam os enfermos, viajantes e 
peregrinos. Significava também estabelecimento que se ocupava dos pobres, 
incuráveis e insanos, daí a origem de hospício. 
Há registros de que nas civilizações antigas já existiam templos que serviam 
como hospitais atendendo além das necessidades espirituais, as necessidades 
corporais (TEIXEIRA et al. 2006). 
Borba e Lisboa (2006) explicam que hospital era local para tratamento 
temporário de doentes, enquanto o hotel recebia pessoas não doentes. Nos papiros 
da antiguidade não havia menção a hospitais, mas existiam leis civis e religiosas que 
recomendavam dar hospitalidade e facilitar o auxílio a enfermos e desamparados, 
sendo que médicos, mantidos pelo Estado, tratavam gratuitamente os doentes 
durantes as guerras, mesmo àqueles que realizavam longas viagens. 
Fazendo um recorte no tempo e no espaço, no século XIX, o funcionamento 
dos hospitais ainda possuía relação íntima com o mundo religioso e militar, mas a 
partir da industrialização, quando houve um intenso êxodo das populações para as 
áreas urbanas, consequentemente, problemas de saúde pública aumentaram, aí 
sim, aliando o desenvolvimento tecnológico e da medicina, os papéis do hospital 
foram tomando contornos mais claros e específicos. 
 
 
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27
 
[...] Ele deixa de ser um local onde pobres e doentes são levados para 
morrer, transformando-se na mais importante instituição para o tratamento 
de enfermidades, oferecendo ao médico, infraestrutura que não podia ser 
deslocada à residência do paciente [....] no século XX, o hospital ampliou 
suas fronteiras e passou servir a toda comunidade (ROTTA, 2004; 
TEIXEIRA et al. 2006). 
 
A Organização Mundial de Saúde (OMS), em seu Relatório nº 122 (1957 
apud BONATO, 2007, p. 17) esclarece que: 
 
o hospital é um elemento de organização de caráter médico-social, cuja 
função consiste em assegurar assistência médica completa, curativa e 
preventiva à determinada população e cujos serviços externos se irradiam 
até a célula familiar considerada em seu meio, é um centro de medicina e 
de pesquisa biossocial. 
 
No Brasil, os hospitais tiveram sua origem nas Santas Casas de 
Misericórdia, sendo que a primeira foi fundada na cidade de Santos (SP), em 1543. 
Em seguida foram fundadas em Vitória-ES (1545); Olinda-PE (1560); Ilhéus-BA 
(1564) e no Rio de Janeiro (1567). Esta última Santa Casa chegou a ser 
considerada, por algum tempo, o mais importante hospital da América do Sul 
(COSTA, 1998 apud BORBA; LISBOA, 2006). No entanto, de sua origem até os dias 
atuais o aumento e diversidade de trabalho, ou seja, a sua complexidade aumentou 
consideravelmente. 
O hospital é uma organização de características próprias que o diferenciam 
de outras organizações ou instituições. Embora seja uma organização humanitária, é 
também burocrática e autoritária, com divisão de trabalho especializado, coordenado 
hierarquicamente, segundo certos princípios e métodos (TEIXEIRA et al. 2006). 
Na organização interna, por exemplo, divide-se em departamentos e 
serviços, possuem instrumentos normativos próprios, comumente chamados de 
regimentos ou manual de normas do departamento. 
A nível departamental ou mesmo setorial encontram-se regimentos 
específicos do Corpo Clínico; do Departamento Técnico; Administrativo; Financeiro; 
Serviços de Enfermagem; Recursos Humanos; Serviços de Nutrição e Dietética 
(SND); Serviço de Prontuários; Lavanderia, Rouparia e Costura; Serviço de material 
 
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28
 
e suprimentos; Serviços de Farmácia; Pastoral da Saúde; Comissão Conjunta e 
outros (BORBA; LISBOA, 2006). 
Como se observa, ao longo do século XX e neste século XXI, o hospital 
modifica e amplia suas funções: restauração, prevenção, educação, pesquisa e 
integração, da assistência à prevenção de saúde, passando pelo ensino e 
desenvolvimento de novas pesquisas. 
Historicamente, o hospital sofreu mudanças em várias direções; 
sociologicamente, deixou de ser lugar para se morrer para tornar-se fonte de 
esperança; legalmente, suas obrigações agora incluem maiores responsabilidades 
pela qualidade dos cuidados que presta; tecnologicamente, tem sido o lugarprivilegiado do desenvolvimento da medicina, resultando serviços de salvação e 
melhoramento da vida (MEZOMO, 1991). 
Existem também diferentes categorias que definem as instituições de saúde, 
por exemplo, quanto à natureza da assistência, o tipo de propriedade, manutenção e 
controle, quanto ao procedimento do corpo clínico; quanto ao tempo de estadia; 
quanto ao aspecto arquitetônico; ao sistema de edificação; à capacidade de ensino e 
quanto ao tipo de zoneamento (BONATO, 2007). 
 
4.1.2 A administração hospitalar 
O conceito básico que podemos dar para administração hospitalar seria o 
conjunto de princípios e atividades que envolvem o planejamento, organização, 
direção e controle das ações praticadas por gestores de instituições de saúde das 
redes pública e privada. Em qualquer tipo de organização, essas quatro funções 
serão encontradas e correlacionadas com os conceitos universais da administração. 
De acordo com Cobra (2001) citado por Borba e Lisboa (2006), é importante 
deixar claro que os prestadores de serviço de saúde, no caso uma organização 
hospitalar, diferem das produtoras de bens, mantendo quatro características 
básicas: 
1 intangibilidade – caracteriza-se pela ausência de aspectos físicos, que não 
permitem um exame prévio antes da aquisição do serviço, ou seja, seu 
 
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29
 
produto não pode ser armazenado, não tem aparência estética, gosto ou 
cheiro; 
2 inseparabilidade – caracteriza-se pelo consumo, que não pode ser separado 
dos seus meios de produção. Isso que dizer que o produtor de serviços de 
saúde e o usuário interagem de uma forma que o serviço é consumido pelo 
paciente ao mesmo tempo em que está sendo produzido; 
3 variabilidade – corresponde ao não estabelecimento de padrões rígidos de 
desempenho, pois o serviço de saúde, ao mesmo tempo em que é produzido 
é consumido, ou seja, a variação depende de uma série de circunstâncias 
que se apresentam no momento da prestação de serviço; 
4 perecibilidade – é o conceito de um serviço de saúde que não pode ser 
estocado, pois é preciso administrar a demanda em função da oferta. Se há 
disponibilidade de atendimento médico, odontológico, laboratorial ou 
hospitalar, faz-se necessário estimular o consumo do serviço, dentro dos 
princípios éticos. 
Historicamente, os hospitais eram organizações estruturadas e atendidas 
por padres e freiras, constituindo-se numa prestação de serviços muito simplista, 
baseada no trabalho gratuito e voluntário. 
O desenvolvimento da profissionalização da enfermagem e, por conseguinte, 
da administração hospitalar, teve grande contribuição da inglesa Florence 
Nightingale que, na segunda metade do século XIX, durante a guerra da Criméia, 
instituiu uma série de práticas e procedimentos, tais como divisão de tarefas, 
princípios de prevenção à infecção, preocupações com higiene, limpeza, roupa e 
alimentação. 
Borba e Lisboa (2006) citando Trevizan (1988) salientam que estas medidas 
tomadas por ela, reduziram de 40% para 2%, o índice de mortalidade. Tais 
procedimentos se perpetuaram e aperfeiçoaram através dos tempos. 
Então, em 1929, é criado o primeiro curso de Administração hospitalar, na 
Universidade de Chicago, nos Estados Unidos da América. No Brasil, o curso foi 
aprovado em 1946, pelo então presidente Vargas, conforme projeto apresentado 
 
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30
 
pelo Dr. Theóphilo de Almeida, do Estado de Minas Gerais. Para enriquecimento 
sugere-se o site do Ministério da Saúde, 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/cd04_18.pdf>, no qual, detalhes de tal 
projeto podem ser encontrados. 
 
4.1.3 A organização do trabalho hospitalar 
A organização do trabalho hospitalar deve ser encarada com muita 
seriedade e deve ser planejada de tal forma que obtenha o máximo de eficiência. 
Nos tempos atuais, não se admite que pacientes sofram as consequências 
da desorganização dos sistemas técnicos e administrativos de um hospital, ou que 
venham a ter o agravamento clínico, ou, mesmo, encontrem a morte por falta de 
material, pessoal, equipamento, ineficiência dos fluxos, ausência de métodos e 
desestruturação funcional do trabalho no hospital. 
Deste modo, fica claro a importância da organização de um hospital que 
deve se pautar num processo sistêmico, lógico e metódico, com vistas a atender sua 
finalidade máxima. 
Para guiar o hospital e atingir seus objetivos é preciso planificar suas 
funções. Os métodos e disciplina para tal não se iniciam na atividade ou na tarefa 
em si, antecede a isto, sua origem se estabelece na própria estruturação 
organizacional, administrativa e funcional. 
Contribuem para o sucesso, a autoridade e responsabilidade do gestor, bem 
como de cada chefe de setor e funcionários, o que implica uma estrutura 
administrativa competente e atualizada, além de uma organização operacional e da 
implantação de todos os instrumentos que deem suporte geral. 
Se partirmos do entendimento que organização é um fenômeno de divisão, 
em síntese, significa que, pela divisão do trabalho, um conjunto de atividades se 
reparte em funções e tarefas diferenciadas. 
Existe uma divisão dentro da organização, mas estas se agrupam e se 
completam no processo de execução. Neste sentido, o princípio da divisão do 
trabalho determina os planos direcionais do processo organizacional, fazendo surgir 
 
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31
 
os canais de interligação das partes e a noção de hierarquia no conjunto 
estruturado. 
Com isto, são definidas as relações comunicativas de autoridade, bem como 
se originam os níveis de assessoria e autoridade funcional, provocando o 
mapeamento organizacional, comumente denominado de “organograma”. 
Enfim, o hospital é uma empresa por demais complexa e deve admitir que 
nele há uma gama de pessoas especializadas nas mais diversas funções, o que o 
torna diferente das demais empresas. Essas pessoas precisam ser classificadas e 
agrupadas de forma a manter reunidas as funções que possuem características e 
similaridades em comum, formando assim, os departamentos, serviços, seções e 
setores entrosados entre si, constituindo assim, a organização lógica e racional do 
hospital. 
 
4.1.4 O regulamento hospitalar 
O Ministério da Saúde define o Regulamento Hospitalar como ato normativo 
de caráter estável, baixado pela Administração superior que regula e amplia o 
Estatuto, para caracterizar a organização nos seus aspectos fundamentais. E, este 
regulamento, contém as diretrizes básicas da organização. 
Hierarquicamente, o regulamento vem abaixo das normas legislativas, tendo 
como finalidade explicitá-las, complementá-las e detalhá-las. 
Segundo Borba e Lisboa (2006), a sua existência poderá ser prevista na 
própria legislação ou no estatuto da instituição, a ser baixada pela direção da 
entidade mantenedora, podendo também ficar a cargo da direção executiva. O 
Regulamento deve conter dois grupos de prescriçãoapresentados, um deles 
versando sobre a entidade mantenedora e o outro sobre o hospital. 
A parte que trata da entidade mantenedora deve abranger capítulos que 
tratem da sua denominação e finalidades, administração e departamentos. 
A segunda seção, que trata do hospital, deverá desenvolver, ao menos, os 
capítulos abaixo: 
1. finalidade do Hospital; 
 
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2. manutenção explícita das fontes de recursos que o hospital deve explorar 
para manter suas atividades; 
3. organização; 
4. funções das unidades administrativas; 
5. atribuições do pessoal; 
6. do pessoal; 
7. da Assistência; 
8. das disposições finais, gerais e transitórias. 
 
Uma vez que o Regulamento é um instrumento normativo de ato e uso da 
administração em suas relações interna e externas, incluindo terceiros, acaba 
funcionamento como normas das relações formais da empresa, podendo e devendo 
conter seções, capítulos, artigos, parágrafos e, quando necessário, números 
romanos e alíneas. 
Sem dúvida, ele é o instrumento de maior importância no gerenciamento 
técnico-administrativo e funcional de um hospital, porque nele se incluem todas as 
normas referentes às atividades. 
 
Os regimentos setoriais 
Em um hospital, as divisões, os departamentos e serviços são, na verdade, 
organizações internas e necessitam de instrumentos, chamados regimentos ou 
manual de normas, elaborados em consonância com os dispositivos regulamentados 
no instrumento superior e que lhes proporciona formalidade organizacional, 
legalizando-os para utilização na organização. 
São instrumentos de aplicação mais usual, estando sempre à disposição dos 
envolvidos e têm como finalidade, harmonizar os procedimentos em relação aos 
aspectos organo-estruturais, facilitando, com isso, o relacionamento formal, ao 
mesmo tempo proporcionando segurança e garantias aos níveis e fluxos 
hierárquicos na autoridade e nas comunicações administrativas (BORBA e LISBOA, 
2006). 
Os regimentos mais comumente encontrados são: 
• regimento do Corpo Clínico; 
 
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• regimento do Departamento Técnico; 
• regimento do Departamento Administrativo; 
• regimento do Departamento Financeiro; 
• regimento do Serviço de Enfermagem; 
• regimento de Recursos Humanos; 
• regimento do S.N.D. (Serviço de Nutrição e Dietética); 
• regimento do Serviço de Prontuários; 
• regimento da Lavanderia, Rouparia e Costura; 
• regimento do Serviço de Material e Suprimentos; 
• regimento do Serviço de Farmácia; 
• regimento da Pastoral da Saúde; 
• regimento da Comissão Conjunta ou Comissão de Planejamento e Controle 
Operacional; 
• demais Regimentos. 
 
Os manuais de procedimento administrativo 
A palavra manual é originária da palavra latina manualis, referindo-se a coisa 
manuseável, ou seja, fácil de conduzir na mão. 
Na verdade, o manual é um instrumento que compila, agrega e consolida as 
normas e regras administrativas, organizacionais ou operacionais, permitindo uma 
consulta bem facilitada, ou seja, é o elemento que cataliza e integra as normas 
formais de todos os processos da organização. 
Nós sabemos que todo ser humano vive em grupo e nenhum agrupamento 
humano pode prescindir de suas normas, leis e condições de organização que o 
mantenham como grupo organizado e em benefício do próprio grupo. Assim, da boa 
elaboração, divulgação, uso e controle de um manual, depende em grande parte, o 
sucesso de uma instituição. 
Outro fator importante com relação aos manuais é mantê-los sempre 
atualizados e espelhando com clareza e objetividade as diretrizes e normas da 
instituição, não se esquecendo de preocupar e evitar procedimentos e normas 
rígidas e inflexíveis. 
 
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Os tipos, a abrangência e os aspectos dos manuais são muitos e variados, 
cada um cuidando de assuntos pertinentes ao seu ambiente. Dentre os mais 
comuns encontrados nos hospitais temos: 
• manual de organização; 
• manual de Processos Administrativos; 
• manual de Sistema de Informações; 
• manual de Controladoria e de Auditoria e Gerenciamento da Assistência; 
• manual de Processos Técnicos com rotinas, normas, roteiros, instruções, 
procedimentos e outros aspectos de ordem técnico-operacional; 
• manual de Gestão de Pessoas; 
• manual de Planejamento; 
• manual para Contratos e Convênios. 
O manual de Normas Técnicas, também conhecido como Manual de 
Instruções é o mais comum nos hospitais, utilizado principalmente nos serviços 
técnicos e nos serviços médicos auxiliares de diagnóstico e tratamento. 
O hospital não fabrica ou vende produtos que possam ser estocados ou de 
venda através de pronta entrega, ao contrário, é uma instituição que presta serviços 
assistenciais, portanto, seu manual não será compilado em uma forma de técnicas 
organizacionais, mas de acordo com a promoção e campanhas de saúde mantidas 
junto à população. 
Existe nesse sentido, dois tipos de manuais mais comumente utilizados pelos 
hospitais que são: 
• o Manual de Instruções e Procedimentos Administrativos, o qual engloba as 
rotinas e os métodos administrativos de realização do trabalho, em suas 
unidades, abrangendo o hospital ou detalhando por níveis hierárquicos; 
• o Manual de Instruções Técnicas que é elaborado por áreas específicas. Por 
exemplo: Manual do Laboratório de Análises Clínicas, da Fisioterapia, do 
Serviço de Radiologia, do Serviço de Nutrição e Dietética, dentre outros. 
 
Este manual praticamente é o arquivo mais importante da organização, uma 
vez que cada técnico e profissional de sua área apresenta-se como um patrimônio, 
 
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um acervo incomensurável do hospital, depositando nestes manuais toda uma 
bagagem de vida, portanto, com a saída de algum funcionário do hospital, os 
manuais guardam essa experiência. 
 
 
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As comissões hospitalares 
Uma comissão é um grupo de pessoas designado para o estudo e a solução 
de terminado problema. 
Acabam por constituir-se numa forma de administrar, quer no plano de 
assessoria ou consultoria, no funcional técnico ou administrativo, sendo uma 
ferramenta valiosa da organização em seu processo administrativo, principalmente 
nos grandes hospitais, onde a decisãodepende de conhecimentos técnicos de 
várias áreas do saber científico. 
Desde que bem estruturadas, organizadas e com bom planejamento de 
atividades, metas e objetivos, as comissões podem apresentar inúmeras vantagens, 
nos seguintes aspectos: 
• tomada de decisões e julgamentos grupais favorecidos pelo intercâmbio de 
opiniões, enriquecimento de ideias, alternativas e amplitude das soluções 
apontadas; 
• facilidade de coordenação com participação conjugada de vários 
especialistas; 
• formação e facilidades de transmissões de informações, de maneira ágil aos 
principais interessados; 
• delegação de autoridade, facilitando o desenvolvimento da tarefa; e, 
• capacitação técnica sobre o assunto em virtude de reunir vários especialistas 
envolvidos no problema. 
 
O trabalho das comissões hospitalares, desde as obrigatórias até as criadas 
por conta de necessidades inerentes à proposta de qualidade desenvolvida em uma 
instituição, pode constituir elemento decisivo para a disseminação e efetivação de 
uma iniciativa em prol da qualidade (SCHIESARI; MALIK, 2006). 
Para liderar a comissão, Borba e Lisboa (2006) inferem que é preciso um 
presidente com características de um grande coordenador, capaz de vencer as 
intransigências ou as acomodações dos participantes e, principalmente, com muito 
 
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ânimo para vencer a “lentidão democrática”, o que é normal acontecer nesse tipo de 
grupo de trabalho. 
Ainda de acordo com Schiesari e Malik (2006), em muitos casos, as 
comissões existem mais para cumprir a legislação, sem que sejam visualizados 
reflexos reais de sua atuação na prática cotidiana. De fato, sua existência não quer 
dizer que surtam efeito, portanto, é necessária a formação de uma equipe engajada, 
que tome decisões, que as ações implicadas nessas decisões sejam perseguidas e 
que sua implantação seja monitorada para deixar de ser uma instância formal e 
burocrática. 
Algumas comissões encontradas nos hospitais de médio e grande porte são: 
• comissão de ética médica; 
• comissão de controle de infecção hospitalar; 
• comissão de prontuários; 
• comissão de verificação de óbitos; 
• comissão de controle de eventos adversos; 
• comitê de humanização; 
• comitê de mortalidade materna e infantil; 
• comitê de comunicação. 
 
4.2 Unidades Básicas de Saúde e Unidades de Pronto Atendimento 
As Unidades Básicas de Saúde (UBS) são a porta de entrada preferencial do 
Sistema Único de Saúde (SUS). O objetivo desses postos é atender até 80% dos 
problemas de saúde da população, sem que haja a necessidade de 
encaminhamento para hospitais. 
Segundo informações do Ministério da Saúde, até setembro de 2011, o país 
contava com 38 mil UBSs. Nelas, os usuários do SUS podem realizar consultas 
médicas, curativos, tratamento odontológico, tomar vacinas e coletar exames 
laboratoriais. Além disso, há fornecimento de medicação básica e também 
encaminhamentos para especialidades, dependendo do que o paciente apresentar. 
Em 2011, já foram selecionados 1.219 projetos para construção de UBS. 
Essas unidades serão construídas em cidades extremamente pobres. Até 2014, 
 
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estão previstas mais de 25.520 UBS construídas, ampliadas ou reformadas, a partir 
do censo de infraestrutura da Atenção Básica. Terão prioridade os municípios do 
Programa Brasil Sem Miséria que ainda não foram contemplados pelos 
equipamentos. 
A expansão das Unidades Básicas de Saúde tem o objetivo de 
descentralizar o atendimento, dar proximidade à população ao acesso aos serviços 
de saúde e desafogar os hospitais. 
Em 2003, o Ministério da Saúde lançou a Política Nacional de Urgência e 
Emergência com o intuito de estruturar e organizar a rede de urgência e emergência 
no país. Desde a publicação da portaria que instituiu essa política, o objetivo foi o de 
integrar a atenção às urgências. Hoje, a atenção primária é constituída pelas 
unidades básicas de saúde e Equipes de Saúde da Família, enquanto o nível 
intermediário de atenção fica a encargo do SAMU 192 (Serviço de Atendimento 
Móvel as Urgência), das Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24H), e o 
atendimento de média e alta complexidade é feito nos hospitais. 
Essa Rede de Atenção às Urgências e Emergências visa articular e integrar 
todos os equipamentos de saúde para ampliar e qualificar o acesso humanizado e 
integral aos usuários em situação de urgência/emergência nos serviços de saúde de 
forma ágil e oportuna. 
A Rede de Urgências é pensada de forma integrada e coloca à disposição 
da população serviços mais próximos de sua residência. Com as Centrais de 
Regulação do SAMU 192, o Ministério da Saúde trabalha na organização da 
estrutura disponível. Quando uma ambulância do programa é enviada para o 
atendimento, os profissionais de saúde já sabem para onde levarão o paciente, 
evitando a procura de um leito, com a ambulância sabendo onde deixar o paciente. 
Já as Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) têm como 
objetivo diminuir as filas nos prontos-socorros dos hospitais, evitando que casos que 
possam ser resolvidos nas UPAS, ou unidades básicas de saúde, sejam 
encaminhados para as unidades hospitalares. 
 
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As UPAs funcionam 24 horas por dia, sete dias por semana, e podem 
resolver grande parte das urgências e emergências, como pressão e febre alta, 
fraturas, cortes, infarto e derrame. As UPAs inovam ao oferecer estrutura 
simplificada – com Raio X, eletrocardiografia, pediatria, laboratório de exames e 
leitos de observação. Nas localidades que contam com as UPAs, 97% dos casos 
são solucionados na própria unidade. Quando o paciente chega às unidades, os 
médicos prestam socorro, controlam o problema e detalham o diagnóstico. Eles 
analisam se é necessário encaminhar o paciente a um hospital ou mantê-lo em 
observação por 24h (BRASIL, 2013). 
Serviço de Atendimento Móvel às Urgências (SAMU 192), ao discar o 
número 192, o cidadão estará ligando para uma central de regulação que conta com 
profissionais de saúde e médicos treinados para dar orientações de primeiros 
socorros por telefone. São estes profissionais que definem o tipo de atendimento, 
ambulância e equipe adequado a cada caso. Há situações em que basta uma 
orientação por telefone. O SAMU/192 atende pacientes na residência, no local de 
trabalho, na via pública, ou seja, através do telefone 192, o atendimento chega ao 
usuário onde este estiver. 
 
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UNIDADE 5 – SAÚDE SUPLEMENTAR 
 
5.1 Surgimento, conceitos e definições 
A saúde suplementar