legislacao_e_politicas_urbanas

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LEGISLAÇÃO E POLÍTICAS URBANAS
ANELIZE PANTALEÃO PUCCINI CAM
INHA
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6567-7
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 6 7 7
Código Logístico
59071
Cada capítulo deste livro é destinado 
à compreensão estrutural e funcional 
dos sistemas urbanos. Assim, aborda-
se, primeiramente, uma noção geral 
e introdutória do estudo do direito 
urbanístico e analisam-se os principais 
conceitos e as legislações mais importantes 
no Brasil. Em seguida, destacam-se o 
modelo ideal de desenvolvimento urbano 
e os desafios que o país encontra para 
implementá-lo. Por fim, discorre-se sobre 
alguns problemas encontrados nos espaços 
urbanos brasileiros e as possíveis soluções 
para essas questões.
Legislação e políticas 
urbanas
IESDE
2019
Anelize Pantaleão Puccini Caminha
© 2019 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem 
autorização por escrito da autora e do detentor dos direitos autorais.
Capa: IESDE BRASIL S/A. 
Imagem da capa: IM_photo/Miloje/Shutterstock 
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
C191L
Caminha, Anelize Pantaleão Puccini
Legislação e políticas urbanas / Anelize Pantaleão Puccini Caminha. 
- 1. ed. - Curitiba [PR] : IESDE, 2019. 
110 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6567-7
1. Direito urbanístico - Brasil. I. Título.
19-60666 CDU: 349.44(81)
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
Batel – Curitiba – PR 
0800 708 88 88 – www.iesde.com.br
Anelize Pantaleão Puccini Caminha
Doutoranda em Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica do Paraná (PUCPR). Mestre em Direito e especialista 
em Processo Civil pela Universidade Federal do Rio Grande 
do Sul (UFRGS). Bacharel em Direito pela Pontifícia 
Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Autora 
de artigos científicos e livros na área de Direito e professora no 
nível superior e em cursos preparatórios. É sócia-proprietária 
em um escritório de advocacia.
Sumário
Apresentação 7
1. A questão urbana no Brasil 9
1.1 A evolução do direito urbanístico no Brasil 10
1.2 Questões políticas e governamentais 14
1.3 Questões sociológicas e econômicas 19
2. Planejamento urbano 25
2.1 O planejamento urbano no Brasil 26
2.2 Zoneamento e transporte 31
2.3 Gestão democrática 34
3. Estatuto da Cidade 43
3.1 Implementação do Estatuto da Cidade 43
3.2 Cidades sustentáveis 51
3.3 Serviços públicos 55
4. Gestão da cidade 63
4.1 O planejamento de gestão da cidade 63
4.2 Mobilidade urbana 70
4.3 Violência urbana 77
5. Espaço urbano 85
5.1 Reforma urbana 86
5.2 Custos e financiamento urbano 92
5.3 Fiscalidade e extrafiscalidade urbanística 96
Gabarito 107
Apresentação
O espaço urbano brasileiro é organizado de diversas 
formas que possibilitam à população transitar livremente. 
Essa organização é regulamentada pelo direito urbanístico, 
que trata de diversos fatores da sociedade, como mobilidade 
e sustentabilidade urbanas, além de abordar assuntos 
relacionados à violência nas cidades. Compreende-se, 
portanto, a necessidade do estabelecimento de legislações 
que regulamentem a organização do espaço urbano de 
modo que este se desenvolva adequadamente e sem causar 
prejuízos ao meio ambiente.
Cada capítulo deste livro é destinado à compreensão 
estrutural e funcional dos sistemas urbanos. Assim, 
aborda-se, primeiramente, uma noção geral e introdutória 
do estudo do direito urbanístico e analisam-se os 
principais conceitos e as legislações mais importantes 
no Brasil. Em seguida, destacam-se o modelo ideal de 
desenvolvimento urbano e os desafios que o país encontra 
para implementá-lo. Por fim, discorre-se sobre alguns 
problemas encontrados nos espaços urbanos brasileiros e 
as possíveis soluções para essas questões. 
Todo conteúdo abordado nos capítulos desta obra está 
atualizado com base na legislação urbana vigente. Além disso, 
para que este estudo se torne mais prático, ao fim de cada 
capítulo há atividades que integram e aplicam os assuntos 
estudados em situações cotidianas.
8 Legislação e políticas urbanas
Em suma, este livro apresenta informações básicas para 
a compreensão geral das legislações urbanísticas brasileiras 
e destina-se a estudantes e profissionais que buscam o 
aprofundamento sobre as principais questões do espaço 
urbano brasileiro.
Bons estudos!
1
A questão urbana no Brasil
A questão urbana brasileira passou por muitas evoluções, 
desenvolvendo-se ao longo dos ciclos econômicos do Brasil e, 
principalmente, por meio da Constituição Federal de 1988, que deu 
início à positivação do direito urbanístico, o qual se relaciona com 
o direito ambiental.
Neste capítulo, em particular, iremos estudar o surgimento do 
direito urbanístico no Brasil, analisando seus principais conceitos, 
a interpretação da doutrina majoritária, a sua organização, o seu 
impacto político-governamental e econômico-social, de que forma 
é aplicado e executado e como regulamenta e organiza os espaços 
habitáveis da comunidade.
Além disso, compreenderemos as questões econômicas e sociais 
do direito urbanístico, identificando duas dimensões: a regulação 
da propriedade urbana e a gestão política da infraestrutura pública.
Ainda neste capítulo, abordaremos os aspectos políticos e 
governamentais relativos à questão urbana no Brasil, antes e após 
o advento da Constituição Federal de 1988, discorrendo, portanto, 
sobre o estabelecimento de poderes específicos para a União, os 
estados, o Distrito Federal e os municípios, e buscando equilíbrio 
entre o direito de propriedade e sua função social.
10 Legislação e políticas urbanas
1.1 A evolução do direito 
urbanístico no Brasil
Para compreender a evolução do direito urbanístico no Brasil, 
faz-se necessário distingui-lo de urbanismo. O urbanismo surgiu, 
primeiramente, com o objetivo de embelezar os locais que os povos 
habitavam, evoluindo para um conceito social de cidade. Já o direito 
urbanístico é um ramo do Direito que está em processo de construção 
e tem como objetivo regulamentar e legislar as atividades urbanas, ou 
seja, os espaços da população que vive em cidades, possibilitando ao 
Poder Público atuar ativamente nas áreas privadas.
Assim, se o urbanismo é a ciência que pretende encontrar os 
meios adequados para a interação entre a urbanização e a qualidade 
de vida do homem, o direito urbanístico é o conjunto de normas que 
visam regular a atividade urbana.
Desse modo, o direito urbanístico procura assegurar, além de 
reforçar, a forma como a sociedade se organiza na vida privada 
(direito privado). Por se constituir de normas que procuram 
realizar o que não se concretiza por meio das forças sociais, pode 
ser conceituado, também, como direito do urbanismo, tendo como 
característica básica a constituição de normas jurídicas destinadas a 
compor o equilíbrio dos interesses gerais da comunidade.
Além disso, o direito urbanístico pode ser considerado um 
dos principais componentes constitutivos da questão territorial 
e apresenta traços no ordenamento jurídico brasileiro. Alguns 
exemplos que também se aplicam ao direito urbanístico na legislação 
brasileira são o direito fundamental à moradia (acesso à terra 
urbana), o planejamento urbano, a atividade de gestão urbanística 
e a regularização fundiária, que não se encontram ligados entre 
si de modo tão orgânico quanto ao caráter sistemático da divisão 
metodológica dos ramos que o Direito poderia sugerir. De acordo 
com Jacquignon e Danan (1979, p. 628-629),
A questão urbana no Brasil 11
o Direito Urbanístico é o conjunto de regras através das 
quais a administração, em nome da utilidade pública, e os 
titulares do direito de propriedade, em nome da defesa dos 
interesses privados, devem coordenar suas posições e suas 
respectivas ações com vistas à ordenação do território. 
Com base na ideia relacionada ao direito urbanístico, apresentada 
anteriormente, deve haver equilíbrioentre os interesses públicos e os 
interesses privados, visando à ordenação do território.
A palavra urbanismo vem do latim urbs, cujo significado é cidade. 
Sendo assim, Silva (2008) afirma que o conceito de urbanismo está 
relacionado ao estabelecimento humano na cidade e, portanto, 
ligado diretamente à cidade e às suas necessidades.
Desse modo, compreende-se que o direito urbanístico decorre 
da necessidade de regulamentar o desenvolvimento das cidades, 
sendo fundamental que o Poder Público atue na esfera privada, 
respeitando o princípio da legalidade, para organizar e ordenar os 
interesses da coletividade que habita determinado espaço. Assim, 
tem-se um conjunto de normas que buscam o equilíbrio entre os 
interesses públicos e privados relacionados à questão urbana no Brasil.
Pode-se definir o direito urbanístico por meio de três conceitos: 
conceito intermediário, conceito restrito e conceito amplo. O 
conceito intermediário afirma que o direito urbanístico se estende, 
“ainda que ultrapasse as fronteiras da cidade, ou que não seja alheio 
às implicações de ordem econômica, social e ambiental que resultem 
das opções do ordenamento do território” (MONTEIRO, 1995, 
p. 9-10). Segundo esse autor, direito urbanístico é “o conjunto 
de normas e princípios jurídicos que disciplinam a atuação da 
Administração e dos particulares com vista ao correto ordenamento 
da ocupação, utilização e transformação dos solos  para fins 
urbanísticos” (MONTEIRO, 1995, p. 9-10).
Diante das definições apresentadas por Monteiro (1995), pode-se 
entender que o direito urbanístico pertence apenas à atividade humana 
12 Legislação e políticas urbanas
que se projeta sobre o território, ou seja, que pretenda transformá-lo 
com fins urbanizadores. Esse é o conceito escolhido para o presente 
estudo, visto que é o que melhor esclarece o sentido e o alcance do 
direito urbanístico.
Já segundo o conceito restrito, o direito urbanístico não 
contempla a regulamentação jurídica do espaço rural nem as regras 
de equilíbrio entre a cidade e o campo. Dessa forma, é:
o sistema das normas jurídicas que, no quadro de um conjunto 
de orientações em matéria de Ordenamento do Território, 
disciplinam a atuação da Administração Pública e dos 
particulares com vista a obter uma ordenação racional das 
cidades e da sua expansão. (AMARAL, 1994, p. 17)
Com base nessa citação, entende-se que o direito urbanístico 
fica restrito a criar normas e regramentos para as cidades. Portanto, 
não se atenta às questões relativas à organização da atividade rural 
e, tampouco, à interação entre a atividade rural e a atividade urbana.
Por fim, para o  conceito  amplo, o direito urbanístico “é o 
conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos, sistematizados 
e informados por princípios apropriados, que tenha por fim a 
disciplina do comportamento humano relacionado aos espaços 
habitáveis” (MOREIRA NETO, 1977, p. 56).
Os espaços habitáveis, segundo Moreira Neto (1977), são os 
espaços que são realmente habitados, isto é, os que se destinam 
à habitação das pessoas na cidade, diferentemente dos espaços 
meramente potenciais, como é o exemplo dos oceanos e rios, do 
espaço aéreo e dos satélites (naturais e artificiais). Desse modo, 
como regra geral, o direito urbanístico relaciona-se ao território 
com solo (SPANTIGATI, 1973).
Sendo assim, compreende-se que o conceito amplo tem como 
objetivo disciplinar a forma como as pessoas se relacionam com o 
ambiente onde vivem e habitam. Assim, busca a regulamentação 
da atividade privada, ou seja, das pessoas que moram no local, na 
cidade onde moram.
A questão urbana no Brasil 13
Abordados os três conceitos (intermediário, restrito e amplo), 
entende-se que o intermediário é o que melhor se enquadra ao 
direito urbanístico. Verifica-se que, ao não se restringir a utilização 
do solo urbano, como se observa no conceito restrito, não ocorrem 
falhas. Isso se explica porque o direito urbanístico não está restrito 
apenas a disciplinar a utilização do solo urbano, mas também a 
regulamentar a utilização levando em consideração os interesses 
públicos e privados. Ainda, não se opta pelo conceito amplo, pois é 
necessário organizar o direito urbanístico de modo mais adequado, 
limitar o planejamento urbano e sua gestão e regulamentar o uso, a 
ocupação e o parcelamento do solo no espaço urbano.
O direito urbanístico está presente no artigo 182 da Constituição 
Federal (CF) de 1988, no dispositivo que positiva a questão urbana no 
Brasil. A saber: 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada 
pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes 
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes. (BRASIL, 1988)
Nesse sentido, é possível concluir que o direito urbanístico se 
efetiva por meio da ação do Estado com o objetivo de transformar 
o espaço urbano. Portanto, há uma busca pela efetivação da política 
urbana, podendo, assim, afastar a ideia de que o Estado intervém 
na propriedade somente para restringir o direito do proprietário 
e passando a desenvolver o conceito de que a atividade estatal é 
fundamental para a organização do território.
Logo, o Estado não tem como função apenas a regularização, 
mas, também, deve se adequar à realidade orçamentária. A 
atividade financeira do Estado é influenciada pela capacidade de 
gestão política do fundo público. No entanto, para que o Estado 
possa regulamentar o solo urbano, é necessário que haja atividade 
financeira e capacidade de gestão. Dessa forma, há a efetivação 
das políticas públicas urbanas adequadas, inclusive com a 
14 Legislação e políticas urbanas
infraestrutura pública. Portanto, o orçamento estatal destinado 
à implementação de políticas públicas urbanas é extremamente 
importante no contexto brasileiro.
De acordo com o artigo 182, parágrafo 2º, da Carta Política de 
1988, “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende 
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no 
plano diretor” (BRASIL, 1988). Com base nesse artigo, observamos 
que a atual Constituição Federal consagrou o direito de propriedade 
com exercício de sua  função social. Dessa forma, entende-se que, 
embora seja privada, a propriedade deve se adequar à sua função 
social, com o objetivo de oferecer igualdade social sem perder seu 
caráter individual.
Nesse sentido, para que esteja de acordo com a sua função social, 
uma propriedade deve ser habitada ou utilizada para fins sociais. 
As propriedades que se desviam dessa finalidade, portanto, não 
buscam os elementos fundamentais previstos na Magna Carta de 
1988 – inclusive, a função social da propriedade está prevista na 
constituição como um direito fundamental (art. 5°, inc. XXIII).
1.2 Questões políticas e governamentais
Antes da Constituição Federal de 1988, o direito urbanístico 
era um ramo do Direito cujo objetivo consistia em organizar as 
cidades brasileiras. Portanto, o Estado criava normas jurídicas para 
ordenar a ocupação do espaço urbano, sua localização e uso, sendo 
regido pela lei de zoneamento em conjunto com as leis estaduais 
e municipais e com especificações das construções, como altura, 
número de andares, recuos etc.
A Carta Constitucional de 1988 apresentou, no artigo 24, inciso 
I, uma regulamentação sobre o direito urbanístico, atribuindo 
competência legislativa concorrente à União e aos Estados 
membros para regulamentar tal matéria. Já aos municípios está 
A questão urbana no Brasil 15
estabelecida competência privativa para executar a política urbana 
e a ordenação do território, corroborada pela Constituição Federal 
(art. 30, VIII, e art. 182).
Entretanto, cumpre destacar que, com base no artigo 29, caput, da 
Constituição Federal, o município possui competências legislativas 
para a sua capacidade de auto-organização por meio de lei orgânica, 
e para legislar sobre interesse local conforme as peculiaridades e 
necessidades ínsitasà localidade, como prevê o artigo 30, inciso I 
(BRASIL, 1988).
Ainda segundo a Lei Fundamental de 1988 (art. 30, inc. II), o 
município possui competência legislativa suplementar à legislação 
federal ou estadual com base no interesse local. Por fim, de acordo 
com Lenza (2018), cada município deverá criar o seu plano diretor 
obrigatório. A regra vale para todos os municípios com mais de 
20 mil habitantes, servindo como meio de aplicação da política 
de expansão urbana e de desenvolvimento, conforme artigo 182, 
parágrafo 2º, da CF (BRASIL, 1988).
Acerca do direito material, o Texto Magno de 1988 dispõe 
de um capítulo próprio para a Política Urbana (Título VII – Da 
Ordem Econômica e Financeira, Capítulo II – Política Urbana, 
arts. 182 e 183), estruturando de uma nova forma o direito 
urbanístico brasileiro. Desse modo, incluiu o bem-estar dos 
habitantes e o planejamento como indissociáveis da organização 
do espaço urbano, previstos no caput do artigo 182, que “tem 
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais 
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (BRASIL, 1988).
Com base no artigo 183 da Constituição Federal de 1988, 
verifica-se a regra do usucapião especial urbano. A previsão é de que 
as pessoas que utilizam um imóvel na área urbana para sua moradia, 
sem a oposição do proprietário, poderão ficar com o domínio do 
bem após 5 anos de uso. Assim dispõe o texto:
16 Legislação e políticas urbanas
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até 
duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua 
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde 
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos 
ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do 
estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor 
mais de uma vez.
§  3º  Os imóveis públicos não serão adquiridos por 
usucapião. (BRASIL, 1988)
Dessa forma, verificamos nesse artigo um exemplo de aplicação 
da proteção à função social da propriedade, compreendendo-se, 
portanto, que os imóveis urbanos deverão ser habitados.
Em 2001, foi publicada a Lei Federal n. 10.257, chamada de 
Estatuto da Cidade, com o objetivo de editar as regras gerais voltadas 
para a política urbana estabelecidas sobre o planejamento urbano, 
as suas diretrizes, os seus princípios, os seus instrumentos, as suas 
competências e as suas sanções em caso descumprimento das 
normas.
A partir da Carta Constitucional de 1988, o direito urbanístico 
brasileiro ganhou intensa notabilidade em todas as esferas 
federativas, garantindo realidade, efetividade e complexidade. No 
atual texto, verifica-se que foram incluídos diversos dispositivos com 
diretrizes acerca do desenvolvimento urbano. O direito ambiental é 
um deles, impactando diretamente no direito urbanístico. Com isso, 
tem-se a inserção de produções normativas não institucionalizadas.
Compete à União elaborar e executar os planos de ordenação do 
território, nas esferas regionais e nacionais, e de desenvolvimento 
econômico e social. Verifica-se que a política de desenvolvimento 
urbano, cujo objetivo é o planejamento e a gestão das cidades, está 
positivada no Capítulo II do Título VII, da Constituição Federal, que 
trata da ordem econômica e financeira do país, regulamentando o 
A questão urbana no Brasil 17
programa de ação governamental que visa à ordenação dos espaços 
habitáveis como política pública.
Já para que a intervenção voltada à ordenação dos espaços 
habitáveis seja feita de modo adequado, é necessária a participação 
da sociedade civil e a cooperação da iniciativa privada e dos 
demais setores da sociedade, visando à promoção do processo 
de urbanização e sendo realizada pela União, pelos estados, pelo 
Distrito Federal e pelos municípios.
As normas de direito urbanístico são, portanto, de direito público, 
pois necessitam da intervenção do Estado. O papel do município 
na execução da política de desenvolvimento urbano é de suma 
importância, visto que está expresso na Constituição Federal, no 
artigo 182, caput, que o Poder Público Municipal deverá executar as 
diretrizes gerais fixadas na lei federal. Ainda, tem-se como diretrizes 
gerais o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) e o Estatuto da 
Metrópole (Lei n. 13.089/2015).
Em 1996, a Emenda Constitucional n. 15 alterou a Constituição 
Federal nos seguintes termos:
Art. 18. § 4º – A criação, a incorporação, a fusão e o 
desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, 
dentro do período determinado por lei complementar 
federal, e dependerão de consulta prévia, mediante 
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, 
após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, 
apresentados e publicados na forma da lei. (BRASIL, 1996)
Assim, é função do Estado legislar sobre a criação, a incorporação, 
a fusão e o desmembramento dos municípios, desde que os Estudos 
de Viabilidade Municipal sejam apresentados e publicados na forma 
legal. Na sequência, deve ser realizada a consulta prévia por meio 
de um plebiscito entre os cidadãos envolvidos e observando o prazo 
determinado pela lei complementar federal.
Ao município cabe a responsabilidade de elaborar planos 
diretores obrigatórios em cidades com mais de 20 mil habitantes, 
18 Legislação e políticas urbanas
que devem ser editados por meio de lei municipal. Ainda, deve 
limitar o perímetro em que o aproveitamento do solo urbano não 
edificado, não utilizado ou subutilizado pode ser exigido pelo Poder 
Público, com a aplicação dos instrumentos elencados no artigo 182, 
parágrafo 4º, da Constituição Federal. O Superior Tribunal de Justiça 
(STJ), inclusive, já se manifestou no seguinte sentido:
É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que 
o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e 
regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo 
parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade 
essa que é vinculada, e não discricionária. (BRASIL, 2017)
Dessa forma, compreende-se que é subsidiária a responsabilidade 
pelas obras de infraestrutura necessárias para a regularização de 
loteamento privado pelo ente municipal. Nesse sentido, é importante 
salientar que o artigo 40 da Lei 6.766/1979 deve ser aplicado e 
interpretado conforme a Constituição Federal (BRASIL, 2003).
Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando 
for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá 
regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado 
ou executado sem observância das determinações do ato 
administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões 
de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos 
adquirentes de lotes. (BRASIL, 1979)
Portanto, o ente municipal não tem a faculdade, mas o dever 
de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, 
preservando o padrão urbanístico e o bem-estar social.
Com efeito, o Texto Magno firmou dois objetivos centrais 
para nortear o desenvolvimento urbano: a ordenação do pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-
estar de seus habitantes (CF, art. 182, caput), devendo o primeiro estar 
disposto no plano diretor do município.
Frise-se que os objetivos citados têm relação direta com os 
direitos ao trabalho, à moradia, ao transporte e ao lazer, os quais 
A questão urbana no Brasil 19
estão positivados no artigo 6º do Texto Constitucional. Esses direitos 
sociais fundamentais são de segunda geração, ou seja, direitos que 
devem ser garantidos pelo Estado para a sociedade, conforme dispõe 
o artigo 6º da Constituição Federal.
Ao analisar o artigo 225, que assegura o meio ambiente equilibrado 
para as presentes e futuras gerações, e o artigo 182, que positiva os 
objetivos da política de desenvolvimento urbano, nota-se que deve 
ser promovido o desenvolvimento urbano sustentável como modelo 
de desenvolvimento. Comisso, a política urbana brasileira deve ser 
implementada com o crescimento econômico, a inclusão social, a 
preservação e a solidariedade intergeracional ambiental em equilíbrio. 
Esse modelo de desenvolvimento urbano sustentável está positivado 
no capítulo que trata da garantia do direito às cidades sustentáveis no 
Estatuto da Cidade (art. 2°, I).
1.3 Questões sociológicas e econômicas
O direito urbanístico também impacta na atividade econômica, 
pois deve levar em conta a forma como o espaço urbano é organizado 
e a sua relação social. Portanto, o espaço urbano deve ser entendido 
também como uma atividade econômica, pois o desenrolar do 
processo econômico urbano é essencial para a execução das normas 
de direito urbanístico.
A atividade urbanística deve ser identificada como a regulação 
da propriedade urbana e a gestão política da infraestrutura 
pública. A primeira deriva da faculdade que o Poder Público possui 
para definir as regras de construção, dentre elas o uso e ocupação do 
solo. Já a segunda decorre do valor que a propriedade possui, visto 
que se alimenta de uma custeada e mantida infraestrutura. Assim, 
o Estado deve implementar de forma adequada o equilíbrio entre o 
público e o privado.
Desse modo, tendo em vista que os objetivos da política urbana 
são o desenvolvimento pleno das funções sociais da cidade e a 
20 Legislação e políticas urbanas
garantia do bem-estar dos habitantes, as políticas urbanas devem 
levar em consideração as questões ambientais. Isso se explica não 
apenas pelo fato de que as cidades se desenvolvem no solo, mas 
também porque outros bens ambientais são diretamente afetados 
pelas transformações urbanas (RODRIGUES, 2017).
Assim, temos dois princípios constitucionais que servem de base 
para as questões sociológicas e econômicas do direito urbanístico 
no Brasil. O Princípio da Função Socioambiental da Propriedade, 
(art. 186, inc. II, CF), segundo o qual devem ser observadas as 
questões de preservação ambiental, princícipio este que deve ser 
lido de acordo com o artigo 1.228, parágrafo 1º, do Código Civil. 
É importante salientar que, além do exposto, segundo Amado 
(2018), o direito de propriedade precisa ser exercido de acordo com 
as finalidades econômicas e sociais.
Já o segundo princípio-base é o Princípio do Desenvolvimento 
Sustentável ou Ecodesenvolvimento. Há a previsão implícita 
desse princípio na Constituição Federal nos artigos 2251 e 170, 
VI2, e, ainda, está expresso na Declaração do Rio sobre ambiente 
e desenvolvimento no princípio 43. Atente-se, contudo, que 
deve ocorrer uma ponderação, tendo em vista o princípio da 
proporcionalidade entre o direito fundamental ao desenvolvimento 
econômico e o direito à preservação ambiental (AMADO, 2018).
1 “Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao 
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e 
futuras gerações” (BRASIL, 1988).
2 “Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na 
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames 
da justiça social, observados os seguintes princípios: VI – defesa do meio ambiente, 
inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos 
e serviços e de seus processos de elaboração e prestação [...]” (BRASIL, 1988).
3 “Para se alcançar um desenvolvimento sustentável, a protecção ambiental 
deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser 
considerada separadamente” (ONU, 1992).
A questão urbana no Brasil 21
Diante da necessidade de aplicação do desenvolvimento 
econômico e social em conjunto com a preservação e qualidade do 
meio ambiente, deve-se observar o artigo 4°, inciso I, da Lei n. 
6.938/19814.
Dessa forma, é possível compreender que o espaço urbano é 
determinado por um conjunto de comportamentos individuais e 
adequados socialmente. A sua regulamentação deve ser adequada 
à propriedade privada e capitalizada via orçamento público, 
encontrando equilíbrio entre os interesses públicos e privados.
Considerações finais
Neste primeiro capítulo, estudamos os principais conceitos de 
direito urbanístico e o papel fundamental da Constituição Federal 
na conceituação desse importante ramo do Direito. As questões que 
abordam o planejamento urbano são importantes na organização do 
Estado, tendo em vista o seu papel fundamental na política urbana.
Além disso, observamos a forma como as cidades brasileiras 
eram organizadas antes da Constituição Federal de 1988, as leis 
de zoneamento em conjunto com leis estaduais e municipais e a 
mudança que ocorreu após a presente Constituição, atribuindo 
as competências para cada ente público, além da aplicação de 
princípios fundamentais.
Compreendemos, também, os objetivos constitucionais essenciais 
para a política urbana – o pleno desenvolvimento das funções sociais 
da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes –, aplicando-se, 
assim, um modelo de desenvolvimento urbano sustentável.
Identificamos, ainda, além das políticas governamentais, as 
questões sociológicas e econômicas que devem ser levadas em 
4 Lei n. 6.938/1981: “Art 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I – à 
compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da 
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico [...]” (BRASIL, 1981). 
22 Legislação e políticas urbanas
consideração para a aplicação do direito urbanístico, utilizando os 
princípios da função social da propriedade e do desenvolvimento 
sustentável para a formulação das normas urbanísticas.
Por fim, ao longo deste capítulo, compreendemos que o 
direito urbanístico é o ramo do Direito que busca a organização 
do espaço urbano de acordo com os interesses públicos e privados, 
levando em conta os princípios fundamentais e a proteção do meio 
ambiente. Logo, devemos pensar o espaço urbano não só como uma 
organização pública, mas como a intersecção entre os interesses de 
todos que nele habitam.
Ampliando seus conhecimentos
• MUKAI, T. Direito urbano e ambiental. 3. ed. Belo Horizonte: 
Fórum, 2006.
Esse livro é uma leitura complementar ao assunto abordado, 
pois trata da interação entre o direito urbanístico e o direito 
ambiental no contexto atual do Brasil. Nessa obra, o autor 
desenvolve com clareza os principais conceitos dessas áreas e 
apresenta a interação delas com os demais ramos do Direito.
• SABER direito – Direito Urbanístico – Aula 1. 2018 (55 min.). 
Publicado pelo canal TV Justiça Oficial. Disponível em: 
https://www.youtube.com/watch?v=o-5MbeRUp_8. Acesso 
em: 27 set. 2019.
Para uma análise mais detalhada sobre o tema abordado neste 
capítulo, assista às aulas do professor Thiago Marrara, as 
quais apresentam um panorama geral sobre o direito urbano 
no Brasil. Nesse vídeo, o professor aborda temas como a 
Emenda Constitucional n. 15/1996 e outros trabalhados no 
presente capítulo.
A questão urbana no Brasil 23
Atividades
1. Com base nas competências atribuídas à União, aos estados 
membros e aos municípios, como podemos definir a 
regulamentação sobre direito urbanístico?
2. Mencione e fundamente os objetivos essenciais para o 
desenvolvimento urbano.
3. Tendo em vista as questões sociológicas e econômicas do 
direito urbanístico, quais princípios devem ser levados em 
consideração para a implementação da política urbana? 
Justifique.
Referências
AMADO, F. Direito ambiental. 9. ed. rev. atual. e ampl. Salvador: Juspodivm, 
2018.
AMARAL, D. F. do. Ordenamento do território, urbanismo e ambiente. Revista 
Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, Coimbra, Almedina, n. 1, 1994.
BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Diário Oficial da União, 
Poder Legislativo, Brasília, DF, 20 dez. 1979. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6766.htm. Acesso em: 17 out. 2019. 
BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 deagosto de 1981. Diário Oficial da União, 
Poder Executivo, Brasília, DF, 2 set. 1981. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm. Acesso em: 17 out. 2019. 
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder 
Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 11 out. 2019.
BRASIL. Emenda constitucional n. 15, de 12 de setembro de 1996. Diário 
Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 13 set. 1996. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/
emc15.htm. Acesso em: 11 out. 2019.
24 Legislação e políticas urbanas
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp n. 448216/SP 2002/0084523-8. 
Diário da Justiça, 17 nov. 2003. Disponível em: https://www.polis.org.br/
uploads/1158/1158.pdf. Acesso em: 17 out. 2019. 
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp n. 1326903 DF 2012/0116422-
6. Diário da Justiça, 28 nov. 2017. Disponível em: https://stj.jusbrasil.
com.br/jurisprudencia/525543619/recurso-especial-resp-1326903-
df-2012-0116422-6. Acesso em: 17 out. 2019. 
JACQUIGNON, G. P. L.; DANAN, Y. M. Le Droit de l’urbanisme. Annales 
de Géographie, t. 88, n. 489, p. 628-629, 1979. 
LENZA, P. Direito constitucional esquematizado. 22. ed. São Paulo: Saraiva, 
2018.
MONTEIRO, C. O embargo e a demolição de obras no Direito do Urbanismo. 
Lisboa, 1995. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de Lisboa. 
MOREIRA NETO, D. de F. Introdução ao direito ecológico e ao direito 
urbanístico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1977.
ONU - Organização das Nações Unidas. Declaração do rio sobre meio 
ambiente e desenvolvimento. In: CNUMAD – CONFERÊNCIA DAS 
NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 
3-14 jun. 1992, Rio de Janeiro. Disponível em: https://www.mma.
gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21/agenda-21-
global?tmpl=component&print=1. Acesso em: 23 out. 2019.
RODRIGUES, M. A. Direito ambiental esquematizado. 4. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2017.
SILVA, J. A. da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2008.
SPANTIGATI, F. Manual de derecho urbanistico. Trad. de Diorki. Madri: 
Montecorvo, 1973.
2
Planejamento urbano
O desenvolvimento do direito urbanístico no Brasil necessita 
da regulamentação do espaço urbano brasileiro. Desse modo, é 
indispensável a imposição de alguns critérios específicos para a 
expansão de cidades e municípios.
Neste capítulo, vamos compreender a diferença entre urbanismo 
e direito urbanístico, bem como a importância do plano urbano 
para o pleno desenvolvimento das cidades, tendo em vista sempre o 
bem‑estar da população.
Desse modo, é importante verificarmos de que forma o espaço 
urbanístico é regulamentado no direito brasileiro em vigor, 
observando a função de cada órgão público no estabelecimento da 
política pública urbana e como é realizada a participação popular no 
desenvolvimento do regramento.
Observaremos a evolução do direito urbanístico, como é 
regulamentado na Constituição Federal de 1988 e os critérios 
específicos para o desenvolvimento urbano, que, muitas vezes, 
consistem na necessidade de um plano diretor. Além disso, 
analisaremos o zoneamento urbano como forma de execução e 
organização de uso e ocupação do solo.
Vamos estudar ainda a participação popular na criação e 
execução de políticas públicas, com foco na organização do 
espaço urbano. Por fim, neste capítulo, compreenderemos o 
desenvolvimento urbano, sua regulamentação, sua execução por 
meio de zoneamento urbano e como é realizada a participação 
popular na política urbana.
26 Legislação e políticas urbanas
2.1 O planejamento urbano no Brasil
Os ambientes urbanos cresceram e têm crescido de modo 
acelerado e, consequentemente, desproporcional. Dessa forma, com 
o objetivo de organizar e controlar o desenvolvimento das cidades, 
houve a necessidade de regulamentações locais e intervenções diretas 
no ambiente urbano, a fim de melhorar questões como mobilidade, 
qualidade de vida dos habitantes e sustentabilidade.
Como reação ao impacto ambiental causado pelas cidades 
industriais, no fim do século XX, a expressão desenvolvimento 
sustentável passou a ser utilizada, pensando no desenvolvimento das 
cidades sem ocasionar a deterioração do meio ambiente.
Diante disso, faz‑se necessário um planejamento urbano que 
leve em consideração fatores como o equilíbrio entre o direito 
urbanístico e a necessidade de implementação de políticas que 
visem à preservação ambiental, com o estabelecimento de equidade 
social e crescimento econômico das cidades e metrópoles.
No entanto, antes de se analisar o planejamento urbano, é 
importante compreender o conceito de urbanismo, que, conforme 
Meirelles (2007, p. 511), “é o conjunto de medidas estatais destinadas 
a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores 
condições de vida ao homem na comunidade”.
Desse modo, o urbanismo estuda o planejamento e o 
desenvolvimento das cidades, com foco na organização de áreas 
metropolitanas, sendo que, para um planejamento urbano adequado, 
é necessária a interação entre diversas ciências, como engenharias, 
ciências sociais e arquitetura.
Compreende‑se, portanto, que o planejamento urbano trata do 
crescimento e do funcionamento das cidades, com a implementação 
do zoneamento local, que objetiva organizar o espaço urbano. 
Outras tarefas importantes do planejamento urbano consistem 
em estabelecer critérios de infraestrutura das áreas urbanas e, 
zoneamento 
local: sistema 
regulamentador 
do uso do solo 
urbano.
Planejamento urbano 27
conforme disposto na Constituição Federal de 1988, implementar 
regulamentações ambientais que promovam o desenvolvimento 
sustentável.
Para promover qualidade de vida aos moradores de determinada 
região e conectar os interesses coletivos e individuais, é necessário 
o planejamento de construções locais, zoneamento, transporte, 
saneamento básico, entre outros, atentando para a preservação do 
meio ambiente, a fim de impedir sua degradação. Esse planejamento 
necessita de um conjunto de profissionais com habilidades específicas, 
que devem acordar e estabelecer regras para o desenvolvimento da 
área urbana local.
Outro fator a se considerar é a regulamentação para o uso do 
solo, subsolo e espaço aéreo da cidade, conceituada pelo direito 
urbanístico. Há, ainda, a função urbanística, que estabelece como 
o espaço urbano será utilizado para habitação, comércio, cultura, 
entre outros.
Antes da CF de 1988, havia fragmentação do direito urbanístico, 
devido a diversas normas esparsas existentes, que estabeleciam 
critérios para a implementação da cidade. Não existia a consolidação 
do regramento de modo unificado e organizado.
No Estado brasileiro foi necessária, a partir da instauração da 
República em 1988, a criação e implementação de departamentos 
específicos para o desenvolvimento urbano. Com isso, formou‑se 
uma estrutura de administração municipal com critérios 
estabelecidos na Constituição Federal.
No que se refere ao direito urbanístico, a Constituição Federal 
é organizada em normas materiais e normas de competência 
urbanística. As materiais estabelecem regras de institutos, normas 
de direito à moradia, função social da propriedade, entre outros. Já 
as normas de competência, estabelecem as regras de ação e execução 
do Poder Público no espaço urbano.
28 Legislação e políticas urbanas
Ao longo do desenvolvimento da sociedade, houve, portanto, 
a necessidade de criação de regras específicas para o planejamento 
urbano, tornando as suas normas técnico‑jurídicas. Atualmente 
é possível verificar que a organização do território nacional é 
positivada no ordenamento jurídico brasileiro, ou seja, existem 
regras específicas para a sociedade se organizar no espaço urbano.
Conforme estudado no capítulo anterior, a Constituição Federal 
de 1988, visando à inclusão social e ao desenvolvimento sustentável 
das cidades, estabeleceu nos artigos182 e 183 a política urbana, com 
a implementação de normas que objetivam regular o crescimento 
urbano.
Os planos de ordenação territorial na esfera nacional e regional 
e as respectivas execuções devem ser estabelecidos pela União 
Federal. De acordo com o artigo 21, inciso IX, da Constituição 
Federal (BRASIL, 1988), é competência da União “elaborar e 
executar planos nacionais e regionais de ordenação do território 
e de desenvolvimento econômico e social”. Entretanto, é preciso 
salientar que os planos de ordenação do território devem observar 
o desenvolvimento econômico e social para serem implementados.
Verifica‑se, ainda, na Constituição Federal, que o Estado 
deve estabelecer, por meio de lei, as diretrizes e bases para o 
desenvolvimento nacional equilibrado, conforme dispõe o artigo 
174, § 1º: “A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento 
do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e 
compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.” 
(BRASIL, 1988). Com base nisso, compreende‑se que as diretrizes 
e bases do planejamento devem se estabelecer de modo compatível 
com os planos nacionais e regionais, e o desenvolvimento das zonas 
urbanas por meio de planos nacionais e regionais deve sempre 
estar equilibrado.
Com a positivação do planejamento urbano, por meio da 
referida previsão constitucional, tem‑se uma imposição jurídica e, 
Planejamento urbano 29
nesse sentido, a Carta Constitucional determina uma obrigação de 
elaborar planos. Consequentemente, sendo integrantes da lei, os 
planos adquirem força de lei, conforme estabelece o artigo 48, inciso 
IV. Portanto, há a necessidade de o Congresso Nacional dispor de 
planos e programas de desenvolvimento objetivando sua efetiva 
regulamentação.
De acordo com Silva (2008, p. 91), a obrigatoriedade de planos 
suscita controvérsias na doutrina e a discussão tem em vista o valor 
jurídico do plano, que pode ser de dois tipos: plano imperativo e 
plano indicativo.
Consoante Silva (2008, p. 91), no plano imperativo, as diretrizes 
são impostas por meio de um conjunto de normas obrigatórias do 
Poder Público para a coletividade. Já no plano indicativo, as normas 
são sugestivas, ou seja, o Poder Público sugere a coletividade e os 
indivíduos são livres para se ajustar ou não às normas.
Ainda, conforme o artigo 174 da Constituição Federal 
(BRASIL, 1988): “Como agente normativo e regulador da atividade 
econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de 
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para 
o setor público e indicativo para o setor privado”. Portanto, o plano 
diretor deve ser aplicado de modo imperativo ao setor público, 
sendo, inclusive, obrigatório para os municípios com mais de 20 
mil habitantes, conforme o artigo 182, parágrafo 2º, da CF. Para 
o setor privado, o plano diretor serve como mecanismo indireto 
de planejamento, portanto é indicativo, isto é, pode‑se encontrar 
sugestões.
Entretanto, ao analisar os dispositivos anteriores e levar em 
consideração que a definição do plano diretor é a lei que normatiza 
a política de desenvolvimento urbano de determinado município, 
verifica‑se a presença de disposições que estabelecem uma diretriz 
para estimular a organização do espaço urbano, mas há também 
30 Legislação e políticas urbanas
regras de caráter obrigatório ao se estabelecer critérios e restrições 
para a construção nas cidades.
Desse modo, compreende‑se que há regras para estimular o 
desenvolvimento da cidade para certo rumo, como incentivar que 
determinada região da cidade se desenvolva comercialmente. Assim, 
embora seja uma imposição indicativa para o setor privado, este não 
poderá se estabelecer de modo contrário ao plano diretor.
A restrição estabelecida pelo plano diretor não se trata de 
uma restrição ao desenvolvimento econômico, mas ao direito de 
propriedade, visando à sua função social.
Contudo, conforme destaca Silva (2008, p. 94), prefere‑se falar 
em planos gerais ou planos preparadores e em planos vinculantes, 
planos especiais, planos particularizados, planos de urbanização ou 
planos de edificação, impondo‑se, assim, imperativos nos limites da 
sua normatividade e vinculativos tendo em vista os seus destinatários 
mais imediatos.
Os empreendimentos da cidade, habitacionais ou comerciais, 
devem se atentar para o planejamento urbano de modo que o seu 
desenvolvimento seja sustentável, havendo equilíbrio entre os 
interesses públicos e privados.
Além disso, é necessário atentar ao processo de criação de 
normas jurídicas referentes ao planejamento urbanístico. Por isso, 
para que o planejamento urbano adquira instrumentos formais e 
se materialize em determinações objetivas, é fundamental que se 
desenvolva o plano urbanístico com regulamentações expressas, 
ou seja, para a instrumentalização do planejamento urbano, é 
necessário haver a elaboração de planos.
Assim, o plano diretor precisa estar de acordo com as diretrizes 
orçamentárias – orçamento anual e plano plurianual – e, ainda, englobar 
todo o território do município. Além disso, para o estabelecimento do 
plano diretor, é necessária a realização de audiências públicas e debates 
Planejamento urbano 31
envolvendo a população local e as associações que representam a 
comunidade. Segundo Miranda e Castro (2016), há exigência desse 
plano diretor para os municípios que:
• o número de habitantes exceda 20 mil;
• integrem regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
• desejem utilizar instrumentos de parcelamento, edificações
ou compulsórios da área urbana;
• estiverem inseridos em áreas de interesse turístico;
• integrem áreas de influência de empreendimentos ou de
atividades com significativo impacto ambiental.
Além disso, é importante destacar que, conforme a Lei n. 
12.608/2012, há obrigatoriedade do plano para municípios que 
estejam no cadastro nacional de municípios com áreas em risco de 
deslizamento de grande impacto, inundações bruscas ou processos 
geológicos ou hidrológicos correlatos (MIRANDA; CASTRO, 
2016)1. Ainda, há exigência de revisão do plano diretor pela Lei n. 
12.608/2012, no seu artigo 40, parágrafo 3º, a cada dez anos pelo 
menos, devendo atentar à realidade do município.
2.2 Zoneamento e transporte
Zoneamento urbano é a ordenação do uso e da ocupação do 
solo urbano. Para que haja um efetivo planejamento urbano, é 
necessário ordenar de que forma ocorrerão o uso e a ocupação do 
solo nas cidades e regiões, estabelecendo‑se instrumentos legais que 
visem controlar a estrutura orgânica da região. Segundo Azevedo 
(1966, p. 349), o instrumento legal é utilizado pelo Poder Público e 
consiste em “controlar o uso da terra, as densidades da população, 
a localização, a dimensão, o volume dos edifícios e seus usos 
específicos, em prol do bem‑estar geral”.
1 No Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/2001, que será estudado nos próximos 
capítulos, é possível verificar algumas regras para a organização das cidades.
32 Legislação e políticas urbanas
Nesse sentido, pode‑se entender que o zoneamento é o meio 
pelo qual o Poder Público executa a ocupação da terra urbana, 
tendo em vista o número de habitantes da região, o local onde o 
município está e o seu tamanho, além do bem‑estar da população 
local, objetivando implementar normas de zoneamento adequadas 
com as necessidades de todos.
Alguns doutrinadores entendem que efetivamente há correlação 
entre o uso e a ocupação do solo. Desse modo, utiliza‑se o 
zoneamento para implementar regras em relação ao uso e modelo 
de assentamento urbano (SILVA, 2008, p. 240).
Assim, o zoneamento urbano é utilizado como instrumento 
para o planejamento urbano, pois há a regulamentação pelo sistema 
legislativo na esfera municipal para a utilização do espaço urbano, 
impondo‑se, dessa forma, regras para o uso e a ocupação do solo 
urbano por construtoras, incorporadoras, imóveis particulares e, 
inclusive, para o próprio Estado.
Um dos objetivos do zoneamento é regulamentar aforma de 
exploração dos recursos naturais, modificando alguns padrões de 
produção e consumo da zona urbana. Com isso, o zoneamento 
divide os municípios em zona urbana, zonas urbanizáveis, zonas de 
expansão urbana e zonas rurais2.
O zoneamento urbano não deve se ater apenas ao perímetro 
urbano, devendo ser projetado para todo o território sob jurisdição 
municipal. Ressalta‑se que o município não é o ente competente 
para estabelecer normas de uso do solo para fins agrícolas e 
pastorais, mas para orientar como será estabelecida a urbanificação 
no seu território, evidenciando o que não se deve urbanizar fora do 
perímetro urbano (SILVA, 2008, p. 241).
2 No presente capítulo, o foco de estudo está nos zoneamentos urbanizável e urbano, 
tendo em vista que, neste momento, o objetivo não é observar a regulamentação da 
área rural.
Planejamento urbano 33
Assim, verifica‑se que o zoneamento é o instrumento que divide 
a área urbana por meio de diferentes diretrizes para uso e ocupação 
do solo. Nesse sentido, observa‑se, além do zoneamento urbano, 
o zoneamento ambiental, que se destina à proteção das áreas com 
interesse ambiental.
Sendo o conjunto de normas que regulamenta levando 
em consideração a função social da propriedade (o direito de 
propriedade e o direito de construir), o zoneamento deve abranger 
todo o perímetro urbano. Assim, as normas podem ser diferentes 
em zonas distintas, contudo devem ser iguais em zonas idênticas ou 
dentro da mesma área.
Uma das questões que devem ser abordadas no zoneamento 
urbano é a mobilidade urbana e o transporte. O artigo 22, inciso XI, 
da Constituição Federal estabelece que cabe à União editar diretrizes 
gerais de mobilidade, portanto tem‑se a Lei de Mobilidade Urbana 
(Lei n.12.587/2012), que deve ser aplicada pelo município. Já o artigo 
30, inciso V, da CF, estabelece que é competência do município o 
estabelecimento da política de mobilidade urbana (BRASIL, 1988).
O escopo da Lei de Mobilidade Urbana é instrumentalizar 
o desenvolvimento urbano com o objetivo de integrar diferentes 
formas de transporte, sendo, também, necessária atenção para a 
melhoria da acessibilidade, para a mobilidade de pessoas e cargas no 
território municipal.
Mesmo após a entrada em vigor do Estatuto da Cidade3, verifica‑
se que o zoneamento ainda é um importante instrumento de controle 
urbano. A seguir, a Figura 1 apresenta como ocorre a organização 
das normas de planejamento urbano.
3 O Estatuto da Cidade, que será abordado no próximo capítulo, implementou regras 
em caráter nacional que devem ser seguidas para o desenvolvimento do planejamento 
urbano nas cidades.
34 Legislação e políticas urbanas
Figura 1 – A organização das normas de planejamento urbano
Plano diretor 
Zoneamento urbano
Uso e ocupação do solo
Fonte: Elaborada pela autora.
Conforme a Figura 1, verifica‑se como devem ser estabelecidas 
as normas de planejamento tendo em vista a sua evolução e que o 
plano diretor é o instrumento necessário para estabelecer as normas 
de zoneamento urbano, com a implantação de regras de uso e 
ocupação do solo.
2.3 Gestão democrática
A noção de política deliberativa e emancipatória deve levar em 
consideração a concepção participativa. Nesse sentido, Habermas 
(2002) desenvolve a teoria deliberativa de participação, que busca o 
equilíbrio entre interesses não predeterminados e divergentes.
Sendo assim, o planejamento urbano deve ocorrer de modo 
democrático, visando ao diálogo entre a população e o Poder Público 
e à relação entre o cuidado do município com o espaço urbano e o 
interesse da população local.
Um dos objetivos da gestão democrática consiste em assegurar 
o acesso à moradia digna, ao saneamento básico para todos os 
Planejamento urbano 35
cidadãos, ao transporte e à mobilidade urbana – elementos das 
chamadas cidades sustentáveis.
Diante da necessidade de encontrar meios para alcançar a 
melhor qualidade de vida da população, as políticas públicas de 
desenvolvimento urbano precisam ser elaboradas e executadas 
de modo planejado e com a participação popular. Dessa forma, 
tem‑se a participação popular na implementação do planejamento 
urbano prevista no artigo 37, § 3º, da Constituição Federal:
A lei disciplinará as formas de participação do usuário 
na administração pública direta e indireta, regulando 
especialmente:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços 
públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços 
de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa 
e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a 
informações sobre atos de governo, observado o disposto 
no art. 5º, X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício 
negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na 
administração pública. (BRASIL, 1988)
O artigo 37, parágrafo 3º, da CF, disciplina de que forma será 
realizada a participação do usuário do serviço público, ou seja, do 
cidadão na administração pública. Pode‑se verificar, também, que 
há a possibilidade de reclamação do serviço público em geral, do 
livre acesso aos atos do governo e, inclusive, a representação nos 
casos de negligência ou abuso do poder.
Além disso, na Constituição há a previsão da cooperação 
das associações representativas dos cidadãos no planejamento 
municipal, conforme o artigo 29, inciso XII. A participação popular 
também acontece por meio de iniciativas para projetos de lei cujo 
interesse do município, da cidade ou dos bairros seja específico. 
Para tanto, deve haver a manifestação de pelo menos cinco por cento 
do eleitorado, conforme o inciso XIII do referido dispositivo legal.
36 Legislação e políticas urbanas
Ainda, a participação da população como forma de soberania 
popular pode ser exercida por voto ou por sufrágio universal por 
meio de plebiscito, referendo ou iniciativa popular, conforme dispõe 
o artigo 14 e seus incisos I, II e III da Constituição Federal.
De acordo com o artigo 18, parágrafo 4º, a participação da 
população acontece, inclusive, na criação do próprio município por 
meio de plebiscito.
A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de 
Municípios, far‑se‑ão por lei estadual, dentro do período 
determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão 
de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos 
Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de 
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma 
da lei (BRASIL, 1988).
Dessa maneira, verifica‑se que o referido artigo trata da forma de 
criação do município, da fusão e do desmembramento. Inicialmente 
não havia a necessidade de criação de Lei Complementar, entretanto 
foi estabelecido na Emenda Constitucional (EC) 15/1996 que haveria 
uma Lei Complementar para regulamentar o processo de criação.
Além disso, a EC 57/2006 estabeleceu que os processos de criação 
que ocorreram até o fim de 2006 permaneceriam se tivessem seguido 
a regulamentação estadual. Portanto, o município é uma pessoa 
jurídica de direito público interno criada com a participação popular 
mediante os processos disciplinados na Constituição Federal.
A transparência do poder público como forma de gestão 
democrática e participação popular também pode ser verificada na 
Lei de Responsabilidade Fiscal, LC n. 101, de 4 de maio de 2000, no 
Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001 (art. 2°, inc. IV; art. 4º, incs. 
I, II e III, “f ”; art. 40, incs. I, II e III; e art. 44), na Lei de Diretrizes 
da Política Nacional de Saneamento, Lei 11.445/2007 (art. 19), na 
Lei de Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, Lei 
12.587/2012 (art. 21).
Planejamento urbano 37
A participação popular pode ocorrer em audiências públicas 
por meio de debates, contando com a representação de diversos 
segmentos da comunidade. É importante que essas audiências 
sejam acessíveis e transparentes a qualquer interessado, no que diz 
respeito aos documentos e às informações. Com isso, constrói‑se um 
processode implementação das políticas públicas relacionadas às 
cidades, regulamentando moradia, transporte e mobilidade urbana, 
uso e ocupação do solo, saneamento e desenvolvimento urbano.
Durante a revisão do plano diretor da cidade, pode‑se estabelecer 
um cronograma como forma de planejamento para o processo. 
A Figura 2 ilustra o caso que ocorreu em Camboriú, Santa Catarina.
Figura 2 – Revisão do plano diretor de Camboriú (SC)
1ª audiência: 
preparação do 
processo.
2ª audiência: 
leitura da 
realidade local.
3ª audiência: 
definição de 
diretrizes e 
proposições.
Elaboração do 
projeto de lei da revisão 
do plano diretor.
Encaminhamento 
do projeto de lei à 
Câmara de Vereadores.
Aprovação do projeto.
Emendas do projeto.
Audiência pública para 
justificativa técnica por 
parte do autor da emenda.
Aprovação do 
projeto de lei.
Aplicação do plano 
diretor.
Fonte: Elaborada pela autora com base em Camboriú, 2011.
Verificamos no exemplo de Camboriú que houve a participação 
popular em todo o processo de revisão do plano diretor da cidade, 
38 Legislação e políticas urbanas
que foi elaborado em conjunto com a população local, além disso, 
foram destinadas algumas vagas para os representantes da sociedade 
civil visando à participação de todos na organização do espaço 
urbano.
Durante o período de revisão do plano diretor de Camboriú, 
foram realizadas diversas reuniões e audiências públicas em cada 
etapa da elaboração, como é possível verificar na Figura 2. A revisão 
do referido plano diretor sucedeu por meio do Decreto n. 13.04/2011, 
que autorizou o Conselho Municipal a revisar o plano diretor de 
desenvolvimento territorial do município.
Por meio desse exemplo, chegamos à conclusão de que 
democratizar a criação e o fortalecimento do espaço urbano 
com a participação popular significa permitir a participação 
dos cidadãos e dos diversos setores da sociedade na tomada de 
decisões. É importante permitir que se impere a democracia para 
que haja efetivamente combate à corrupção e ao clientelismo na 
gestão pública. Ainda, com a participação ativa da sociedade no 
planejamento urbano, há a promoção da inclusão social e a redução 
das desigualdades no espaço urbano.
Portanto, a transparência das audiências públicas é fundamental 
para se definir objetivos e metas de desenvolvimento urbano. É 
importante definir nesses momentos as metas de longo, médio 
e curto prazo, com a distribuição dos recursos financeiros, e 
a participação popular nesse ato é essencial para se estabelecer 
os problemas da cidade e as soluções adequadas diante de 
determinada situação.
Dessa forma, tendo em vista o bem‑estar da população, verifica‑se 
o importante papel da gestão participativa da cidade na política 
urbana, havendo equilíbrio entre o desenvolvimento sustentável e a 
garantia de melhores condições de vida para a população.
Planejamento urbano 39
Considerações finais
Neste capítulo, estudamos o desenvolvimento e a importância 
do planejamento urbano para o crescimento das cidades. 
Compreendemos também que, devido ao crescimento da 
sociedade e à necessidade de organização das metrópoles, houve o 
estabelecimento da autonomia do urbanismo.
Além disso, aprendemos que, visando à organização da área 
urbana, houve a necessidade de regulamentação da política pública, 
muito importante para o bem‑estar da população local, que leva em 
consideração os interesses públicos e privados. Com isso, estudamos 
diversas formas de legislação de regulamentação do espaço urbano 
encontradas atualmente no Direito brasileiro e estabelecidas na 
Constituição Federal, que tratam desde a obrigatoriedade da 
implementação de plano urbano para cidades com população 
superior a 20 mil habitantes até as competências estatais para o 
estabelecimento de diretrizes e bases.
Compreendemos, também, que para um efetivo planejamento 
urbano é necessário estabelecer, por meio do zoneamento urbano, 
critérios de uso e ocupação do solo. Ainda, é importante que 
haja harmonia entre as diferentes normas de zoneamento urbano 
estabelecidas no mesmo perímetro.
Consequentemente, verificamos a importância do zoneamento 
urbano para a execução de normas de mobilidade urbana e de 
transporte e discorremos sobre a participação popular local como 
forma de gestão democrática, estabelecida pela Constituição Federal 
para a implementação da regulamentação urbana.
Estudamos ainda que a transparência é imprescindível para 
a implementação da política urbana e que a participação da 
população nas audiências públicas também é uma forma de gestão 
democrática, que visa ao equilíbrio entre o bem‑estar da população 
e o desenvolvimento sustentável do espaço urbano.
40 Legislação e políticas urbanas
Logo, neste capítulo, compreendemos a importância do 
planejamento urbano, do zoneamento urbano e da gestão 
democrática no crescimento e na organização das cidades.
Ampliando seus conhecimentos
• SILVA, J. A. da. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. rev. e atual. 
São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
Como leitura complementar do assunto abordado, indicamos 
a leitura do título II – “Do planejamento urbanístico”. Nesse 
livro, o autor discorre de modo claro sobre a implementação 
do planejamento urbano no direito brasileiro atual.
• SABER direito – Direito Urbanístico – Aula 2. 2018. (57min 
10seg). Publicado pelo canal TV Justiça Oficial. Disponível 
em: https://www.youtube.com/watch?v=G2BBG7yQO9o. 
Acesso em: 9 out. 2019.
Para uma análise mais detalhada do tema abordado neste 
capítulo, assista à aula do professor Thiago Marrara, 
principalmente de 17min 50 até 34min 20, que aborda um 
panorama geral sobre o direito urbano no Brasil. Nessa aula, 
o professor analisa a evolução do direito urbanístico, as 
normas existentes na Constituição Federal e a execução do 
direito urbanístico.
Atividades
1. De que forma é executado o planejamento urbano no Brasil?
2. Como é analisada a obrigatoriedade do plano diretor nas 
esferas pública e privada?
Planejamento urbano 41
3. Quais são os mecanismos utilizados para a efetiva participação 
popular no que diz respeito ao direito urbanístico?
Referências
AZEVEDO, E. de A. Uso desconforme com a destinação do bairro. Revista 
de Administração Municipal, IBAM, Rio de Janeiro, n. 78, p. 349, mar./abr. 
1966.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder 
Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 11 out. 2019.
SANTA CATARINA. Decreto n. 1.304, de 3 de agosto de 2011. Diário 
Oficial do Município, Camboriú, SC, 11 ago. 2011. Disponível em: https://
leismunicipais.com.br/a/sc/c/camboriu/decreto/2011/130/1304/decreto‑n‑
1304‑2011‑autoriza‑o‑conselho‑municipal‑da‑cidade‑a‑propor‑opinar‑e‑
monitorar‑a‑1‑revisao‑do‑plano‑diretor‑de‑desenvolvimento‑territorial‑
de‑camboriu‑e‑da‑outras‑providencias‑2011‑08‑03. Acesso em: 9 out. 
2019.
HABERMAS, J. A inclusão do outro: estudos de teoria política. São Paulo: 
Loyola, 2002.
MIRANDA, M. da S.; CASTRO, R. A. de. Manual do procurador do 
município: teoria e prática. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2016.
MEIRELLES, H. L. Direito municipal brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2007.
SILVA, J. A. da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. rev. e atual. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2008.
3
Estatuto da Cidade
Neste capítulo, vamos compreender a forma de desenvolvimento 
das cidades, os principais objetivos para o desenvolvimento 
sustentável e os problemas que atualmente encontramos.
Assim, na seção 3.1, vamos analisar quais dispositivos 
constitucionais o Estatuto da Cidade regulamenta para o uso e a 
ocupação do solo urbano e rural. Além disso, observaremos as 
diretrizes gerais definidas pela legislação e as principais mudanças no 
desenvolvimento urbano. Estudaremos, também, as obrigatoriedades 
implementadas para o desenvolvimento urbano das cidades e como 
cada município deve regular seu plano diretor.
Em seguida,na seção 3.2, analisaremos os principais objetivos 
da cidade sustentável. Também discorreremos sobre os mecanismos 
já implementados no Brasil e qual caminho o país precisa percorrer 
para se desenvolver de modo sustentável.
Por fim, na seção 3.3, vamos conhecer os objetivos e princípios 
fundamentais do serviço público no Brasil e quais ainda precisam 
ser implementados pela administração pública.
3.1 Implementação do Estatuto da Cidade
Com a Constituição Federal de 1988, houve necessidade de criar 
instrumentos de política urbana para a organização das cidades 
com a observação da função social da propriedade e da própria 
cidade. Assim, incluiu-se no texto constitucional um capítulo sobre 
política urbana com uma série de instrumentos, alguns exemplos 
são: parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU 
progressivo no tempo, desapropriação com pagamento em títulos 
e consórcio imobiliário.
44 Legislação e políticas urbanas
Diante desse novo contexto, instituído em 1988, foi preciso que 
se criasse uma legislação nacional específica, com os objetivos de 
implementar e positivar tais instrumentos. Com isso, iniciou-se 
o processo de redação do atual Estatuto da Cidade, por meio do 
Projeto de Lei n. 5.788 de 1990, aprovado em julho de 2001, como 
Lei n. 10.257.
O Estatuto da Cidade é uma lei federal editada pelo Congresso 
Nacional e se aplica a todos os participantes da Federação. Na 
prática, essa lei regulamenta os instrumentos previstos nos 
artigos 1821 e 1832 da Constituição Federal de 1988, mas não se 
restringe a eles, abordando questões que vão além do que está 
disposto na norma constitucional.
Esse Estatuto divide-se em cinco capítulos. O primeiro apresenta 
as diretrizes gerais da política de desenvolvimento urbano; o 
segundo destaca seus instrumentos; o terceiro trata das normas do 
plano diretor; o quarto evidencia a gestão democrática da cidade; e 
o último aborda as disposições gerais.
Atualmente, tem-se em vigor o Estatuto da Cidade, que tem 
como objetivos principais regulamentar a política urbana das 
cidades em esfera nacional, por meio dos artigos 182 e 183 da 
Constituição Federal, e estabelecer diretrizes gerais da política 
urbana. Desse modo, o Estatuto da Cidade é a lei federal exigida 
pela CF para regulamentar as políticas urbanas utilizadas pela 
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e, principalmente, 
pelos municípios (BRASIL, 1998).
1 Artigo 182. “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público 
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus 
habitantes.” (BRASIL, 1988)
2 Artigo 183. “Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta 
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a 
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja 
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.” (BRASIL, 1988)
Estatuto da Cidade 45
Diante disso, o Estatuto da Cidade prevê alguns instrumentos 
para a política urbana, como planos nacionais e regionais que 
objetivem a ordenação do território e o desenvolvimento econômico 
e social, planos estaduais visando à ordenação do território e ao 
desenvolvimento econômico e social, planos metropolitanos e plano 
diretor municipal (SILVA, 2008) – instrumentos necessários para o 
efetivo desenvolvimento urbano na cidade. 
As normas estabelecidas pelo Estatuto da Cidade têm o objetivo 
de regulamentar o uso da propriedade urbana conforme estabelece 
o parágrafo único do seu artigo 1:
Art. 1. Na execução da política urbana, de que tratam os 
arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o 
previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada 
Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública 
e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana 
em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos 
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. (BRASIL, 2001)
Assim, compreende-se que a propriedade urbana deve ser 
utilizada observando o bem coletivo, ou seja, devem ser aplicadas as 
normas de ordem pública e interesse social. Ainda, salienta-se que 
o bem-estar e a segurança dos cidadãos devem ser preservados, sem 
prejuízo e buscando o desenvolvimento do equilíbrio ambiental.
Na sequência, o Estatuto da Cidade estabeleceu os objetivos da 
política urbana, observando a ordenação do pleno desenvolvimento 
das suas funções sociais. De tal modo, o seu artigo 2 estabelece 
orientações para o desenvolvimento e a implementação da 
política urbana. Portanto, o artigo 2 do Estatuto da Cidade é uma 
concretização do artigo 21, XX, da Constituição Federal, que afirma 
que a União deve estabelecer as diretrizes de planejamento urbano, 
garantindo o direito a cidades sustentáveis (BRASIL, 1988).
46 Legislação e políticas urbanas
Para a implementação e o desenvolvimento da política urbana, 
o Estatuto da Cidade estabelece que deve haver cooperação entre os 
governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade. Assim, 
é indispensável que haja parceria entre a sociedade civil e o poder 
público, buscando o interesse da sociedade, conforme estabelece o 
inciso III, do artigo 2 da referida legislação (BRASIL, 2001).
Além disso, no referido estatuto há a necessidade de planejar o 
desenvolvimento das cidades, incluindo investimentos públicos de 
equipamentos urbanos e comunitários que melhorem as condições 
de vida locais. Desse modo, tem-se a Lei de Uso e Ocupação do Solo, 
que busca regulamentar a distribuição do solo em cada área urbana.
Embora o Estatuto da Cidade trate prioritariamente de zonas 
urbanas, verifica-se, também, a integração entre as atividades 
urbanas e as rurais, tendo em vista a relação de dependência entre 
essas regiões. Salienta-se que, conforme o parágrafo 2º do artigo 
40 do Estatuto da Cidade, o plano diretor não se restringe à zona 
urbana, devendo ser elaborado de modo que abranja tanto a zona 
urbana como a zona rural do município (BRASIL, 2001). Nesse 
sentido, deve-se observar o desenvolvimento socioeconômico de 
todo o município e seu território, conforme o inciso VII, artigo 2, do 
referido estatuto (BRASIL, 2001).
Ao tratar de desenvolvimento urbano, os gastos públicos devem 
observar a função redistributiva, conforme estabelece o inciso X do 
artigo 2 do dispositivo legal referido anteriormente. Portanto, todos 
os valores provenientes de tributos e impostos devem privilegiar 
o bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos 
sociais (BRASIL, 2001).
Verifica-se que as diretrizes de planejamento urbano 
elencadas no Estatuto da Cidade são de observância obrigatória 
pelos municípios, portanto, possuem força normativa, ou seja, 
Estatuto da Cidade 47
forma de lei. Por meio da implementação do Estatuto da Cidade 
houve mudança em três campos distintos do direito urbanístico:
• formas de uso e ocupação do solo;
• regularização das posses urbanas;
• participação direita da população no desenvolvimento de 
políticas públicas urbanas.
Desse modo, entende-se que os instrumentos estabelecidos 
no Estatuto da Cidade devem ser observados no plano diretor da 
cidade. Assim, nota-se a importância do plano diretor no artigo 39 
do Estatuto da Cidade:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social 
quando atende às exigências fundamentais de ordenação 
da cidade expressas no plano diretor, assegurando o 
atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à 
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das 
atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no 
art. 2º desta Lei. (BRASIL, 2001)
Com base no artigo mencionado, compreende-se que, para 
que seja cumprida a função social da propriedade, o Estatuto 
da Cidade estabelece que devem ser observadas as exigências 
no plano diretor da cidade, em que há necessidade de atender 
à qualidade de vida, à justiça sociale ao desenvolvimento das 
atividades econômicas. Para o desenvolvimento eficaz da 
função social da propriedade é necessário observar os objetivos 
estabelecidos no artigo 2 do referido estatuto, tais como a gestão 
democrática, o planejamento do desenvolvimento das cidades, o 
controle e uso do solo, dentre outros (BRASIL, 2001).
Ainda, por meio da leitura dos dispositivos mencionados no 
parágrafo anterior, nota-se que o plano diretor é o instrumento 
básico utilizado para o desenvolvimento e a expansão urbana, desde 
que seja aprovado por lei municipal. Salienta-se que o plano diretor 
deve seguir as normas estabelecidas na Constituição Federal e no 
Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001).
48 Legislação e políticas urbanas
De acordo com o Estatuto da Cidade, o planejamento 
urbano estabelece o equilíbrio entre intervenção urbanística e 
desenvolvimento das cidades, tratando-se, portanto, de um processo 
que faz um diagnóstico da área urbana e estabelece metas de 
desenvolvimento urbano.
Sendo o plano diretor o instrumento básico da política de 
desenvolvimento urbano, conforme estabelecem a Constituição 
Federal e o Estatuto da Cidade, verifica-se a abrangência de aspectos 
econômico, social, físico-espacial e administrativo (SILVA, 2008). 
Conforme o artigo 41 do Estatuto da Cidade, verifica-se a necessidade 
do plano diretor nas seguintes hipóteses (BRASIL, 2001):
a. Cidades com mais de 20 mil habitantes, de acordo com 
o inciso I do Estatuto da Cidade, que apenas reafirma a 
norma prevista no artigo 182, parágrafo 1º, da Constituição 
Federal de 1988.
b. Cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações 
urbanas, tendo em vista o inciso II do Estatuto da Cidade em 
consonância com o artigo 25, parágrafo 3º, da Constituição 
Federal, que estabelece a previsão de instituição de regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, 
mediante lei complementar, pelos Estados.
c. Cidades em que se pretenda utilizar pelo Poder Público 
municipal os instrumentos dispostos no artigo 182 da 
Constituição Federal, diante do referido no inciso III do 
Estatuto da Cidade.
d. Cidades que integram área de interesse turístico especial, 
conforme estabelece o inciso IV do Estatuto da Cidade, 
que deve ser compreendido em conjunto ao artigo 182 da 
Constituição Federal.
e. Cidades estabelecidas em áreas de significativo impacto 
ambiental, tendo em vista a influência de empreendimentos 
Estatuto da Cidade 49
ou atividades no âmbito regional ou nacional, conforme 
inciso V do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). Nesse inciso, 
verifica-se que em alguma situação o empreendimento 
local pode gerar um impacto significativo na região, sendo 
necessário o estabelecimento de critérios e exigências para o 
seu desenvolvimento por meio do plano diretor.
Desse modo, observa-se que, embora tais hipóteses não estejam 
todas estabelecidas na Constituição Federal, há imposição do plano 
diretor por meio do Estatuto da Cidade, tendo em vista a necessidade 
de regulamentação para o desenvolvimento local.
Ainda, conforme estabelece o parágrafo 2º, do artigo 41, do 
Estatuto da Cidade, nos casos em que há mais de 500 mil habitantes 
há a necessidade de se estabelecer um plano de transporte urbano 
integrado, que deverá ser compatível ou inserido no plano diretor 
(BRASIL, 2001).
Assegura-se à população o direito à publicidade dos atos 
praticados pelo Poder Público municipal. Assim, é assegurado 
o acesso pleno aos documentos e às informações sobre o 
desenvolvimento da cidade, conforme o artigo 42, parágrafo 4º, 
incisos II e III do Estatuto da Cidade. Isso acontece para que haja 
a plena participação da sociedade nas políticas urbanas tendo em 
vista o acesso à informação adequado (BRASIL, 2001).
No que se refere à função social da área urbana, é importante 
salientar que deve haver um limite para o desenvolvimento da 
cidade, observando a demanda social e cultural, e não apenas a 
demanda econômica. A função social da propriedade está prevista 
no parágrafo 4º do artigo 182 do Estatuto da Cidade. O dispositivo 
referido anteriormente dispõe sobre os limites dos instrumentos 
que poderão ser utilizados pelo Poder Público municipal em 
face do proprietário do imóvel, promovendo o seu adequado 
aproveitamento (BRASIL, 2001).
50 Legislação e políticas urbanas
Desse modo, se em determinada região da cidade houver imóveis 
abandonados, por exemplo, e também houver grande demanda da 
sociedade para habitação de moradores de rua, o plano diretor poderá 
delimitar essa área urbana como subutilizada e destiná-la à habitação. 
Além disso, verifica-se, no artigo 5, parágrafo 1º, inciso I, do Estatuto 
da Cidade, a hipótese de considerar um imóvel subutilizado se a sua 
utilização for inferior ao mínimo definido no plano diretor do imóvel 
urbano, sendo possível exigir, nesse caso, que o proprietário utilize o 
potencial mínimo da propriedade (BRASIL, 2001).
Continuando o estudo sobre a função social da propriedade 
urbana, percebe-se que o artigo 42 do Estatuto da Cidade permite 
que o município delimite quais áreas urbanas não estão cumprindo 
a sua função social (BRASIL, 2001).
Ademais, o artigo 36 do Estatuto debatido no presente 
capítulo prevê a elaboração do estudo de impacto de vizinhança, 
que tem como objetivo verificar o impacto de determinado 
empreendimento no local em que será construído. Entretanto, esse 
estudo não se confunde com o estudo prévio de impacto ambiental 
previsto no artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV, da CF, que também 
pode ser requerido para o desenvolvimento do empreendimento.
Além disso, a lei municipal específica prevista no artigo 182, 
parágrafo 4º da Constituição Federal, não se confunde com o plano 
diretor. Portanto, para verificar se a propriedade atende efetivamente 
à sua função social, é necessário observar as exigências presentes no 
plano diretor e na lei municipal (BRASIL, 1998).
A lei orgânica municipal, prevista no artigo 29 da Constituição 
Federal, desempenha um importante papel na regulamentação dos 
procedimentos e mecanismos de participação popular e, ainda, na 
estipulação de prazos para o desenvolvimento e aprovação dos planos 
diretores. Se não houver a regulamentação, pode ser configurada a 
Estatuto da Cidade 51
inconstitucionalidade por omissão, que pode ser responsabilidade 
do Poder Executivo ou Legislativo.
Estabeleceu-se, pelo artigo 50 do Estatuto da Cidade, o prazo de 
cinco anos para que todos se adaptem às exigências previstas nos 
incisos I e II do artigo 41. O não cumprimento da exigência legal 
pode acarretar em sanções previstas no mesmo dispositivo legal e a 
revisão do plano diretor deve ser realizada, no mínimo, a cada dez 
anos (BRASIL, 2001).
A não observância da lei é de responsabilidade do prefeito, 
estando sujeito à improbidade administrativa pelo inadimplemento 
com as suas funções. Já a não aprovação do plano diretor pela 
Câmara Municipal é de responsabilidade dos vereadores locais.
Diante disso, entende-se que, buscando promover a reforma 
urbana necessária para garantir a função social da cidade e da 
propriedade, o Estatuto da Cidade adota instrumentos como 
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (art. 5 e 6), 
IPTU progressivo no tempo (art. 7), desapropriação com pagamento 
em títulos (art. 8) e consórcio imobiliário (art. 46) (BRASIL, 2001).
3.2 Cidades sustentáveis
Em 1992, houve, no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações 
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na qual foi aprovado 
o documento denominado Agenda 21. Esse documento estabeleceu 
entre os signatários um pacto para a implementação da mudança do 
padrão de desenvolvimento global para o próximo século.
Após essa conferência, houve mudança de padrão de crescimento 
econômico, tornando o direito ao desenvolvimento e à vida em 
ambiente saudável um binômio indissolúvel para as futuras gerações, 
ou seja, deve-se sempre observar o desenvolvimento urbano ligado 
ao ambiente saudável. Na Agenda 21 foram escolhidos alguns