Aula1-2021

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Rodrigo Lobo Canalli
Controle de 
constitucionalidade 
da legislação local
AULA 1
Controle de constitucionalidade e federalismo
Material didático do curso a distância:
Controle de constitucionalidade da legislação local
Validação pedagógica e diagramação: 
Supremo Tribunal Federal
Secretaria de Gestão de Pessoas
Coordenadoria de Desenvolvimento de Pessoas
Conteudista: 
Rodrigo Lobo Canalli (STF)
Revisor de textos:
Rochelle Quito (STF)
Web designer:
Higor Bezerra Rodrigues (STF)
2019, Supremo Tribunal Federal.
Todos os direitos reservados.
Este material possui função didática, sem fins comerciais, e foi adaptado 
para a versão autoinstrucional em 2021. 
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DADOS PARA REFERÊNCIA 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Curso a distância: Controle de 
constitucionalidade da legislação local. Brasília: Coordenadoria de 
Desenvolvimento de Pessoas, 2019. Disponível em: https://ead.stf.jus.br/. 
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Sumário
I – Apresentação do curso ....................................................................... 4
II – Objetivos ........................................................................................... 5
III – Conteúdo da aula ............................................................................. 6
1. Introdução ........................................................................................... 6
2. A forma federativa do Estado brasileiro ............................................... 6
3. Divisão de competências normativas entre os entes federados ............ 8
4. Competências privativas da União ...................................................... 12
5. Competências normativas dos Estados ................................................ 14
6. Competências normativas dos Municípios ........................................... 16
7. Competências normativas do Distrito Federal ..................................... 16
8. Competências concorrentes ................................................................. 17
9. Considerações finais ........................................................................... 20
10. Para aprofundar ................................................................................. 21
Glossário ................................................................................................. 22
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I – Apresentação do curso
Desejo boas-vindas a todos os participantes do curso “Controle de 
constitucionalidade da legislação local”.
Espero que, juntos, com base nos conhecimentos adquiridos ao longo das aulas 
e nas dúvidas aqui compartilhadas, possamos ampliar os horizontes do nosso saber em 
relação a este tema: o controle da constitucionalidade das leis editadas por Estados, 
por Municípios e pelo Distrito Federal.
No âmbito do STF, são muitas as demandas cuja solução depende, senão 
do juízo sobre a constitucionalidade de uma norma produzida por Assembleia 
Legislativa ou Câmara Municipal, pelo menos da aferição segura acerca dos limites 
da cognoscibilidade dessa questão, ou seja, de saber se a questão é ou não suscetível 
de ser apreciada pelo STF nos termos em que apresentada.
Isso ocorre tanto em processos de competência originária do STF quanto no 
exercício da sua competência recursal.
No primeiro caso (competência originária), podemos citar como exemplo o 
ajuizamento de uma arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) em 
que o STF seja chamado a se pronunciar sobre uma dada controvérsia constitucional 
que tenha como objeto lei municipal. 
No segundo (competência recursal), uma situação frequente é a interposição 
de recurso extraordinário, com fundamento no artigo 102, III, “c”, da Constituição 
Federal, contra decisão de Tribunal de Justiça 
que tenha reputado válida lei ou ato de governo 
local contestado em face da Constituição.
Visando a conferir mais segurança ao 
enfrentamento de questões dessa natureza, 
estudaremos as especificidades dos mecanismos 
de fiscalização da constitucionalidade das 
normas quando aplicados pelo STF às leis 
estaduais, municipais e distritais, seja no exercício da jurisdição constitucional 
concentrada, seja no exame dos recursos apresentados ao Tribunal.
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, 
precipuamente, a guarda da Constituição, 
cabendo-lhe:
(...)
III - julgar, mediante recurso extraordinário, 
as causas decididas em única ou última instância, 
quando a decisão recorrida:
(...)
c) julgar válida lei ou ato de governo local 
contestado em face desta Constituição.
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Atenção
Palavras destacadas em verde integram o glossário que está disponível para 
consulta no final das aulas.
Vale a pena conferir!
II – Objetivos
Ao final deste curso, você deverá ter incorporado ao seu repertório de 
conhecimentos técnico-jurídicos instrumentos que o auxiliarão a compreender a 
discussão acerca da constitucionalidade de normas locais (estaduais ou municipais), 
seja em controle concentrado de constitucionalidade, seja no campo do recurso 
extraordinário.
Nesta aula, que marca nosso primeiro passo em direção a tal objetivo, 
articularemos as controvérsias constitucionais sobre leis estaduais, distritais e 
municipais com relação à estrutura constitucional de divisão das competências 
legislativas entre os entes federados. Logo você verá que é menos complicado do 
que parece.
Vamos lá? 
Conheça o autor deste curso:
RODRIGO LOBO CANALLI
Bacharel e Mestre em Direito, Estado e Constituição pela 
Universidade de Brasília – UnB. É Analista Judiciário – Área 
Judiciária – do Tribunal Superior do Trabalho. Atua como 
assessor da Ministra Rosa Weber no Supremo Tribunal 
Federal desde 2012. 
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III – Conteúdo da aula
1. Introdução
A Constituição Federal delega ao STF a competência para exercer o controle de 
constitucionalidade de leis e atos normativos.
Mediante diferentes mecanismos processuais, que estudaremos detidamente 
no decorrer do curso, à Suprema Corte brasileira é submetida a tutela da 
constitucionalidade de leis e outros atos normativos produzidos tanto pela União 
quanto pelos Estados, pelos Municípios e pelo Distrito Federal.
Embora sejam mais frequentes processos em que discutida a constitucionalidade 
de leis federais, o número de ações e recursos cujo objeto envolve questionamento 
acerca da constitucionalidade de leis editadas por Estados e Municípios é significativo 
e tem aumentado.
Disso decorre uma primeira observação: o STF não é um tribunal apenas da 
União; é um tribunal da Federação. A ele cabe assegurar a observância da Constituição 
por todos os entes que integram a Federação brasileira.
Conclui-se também que não é possível compreender devidamente o controle 
de constitucionalidade de normas estaduais e municipais pelo STF sem antes abordar 
a forma federativa do Estado brasileiro e a correspondente divisão de competências 
normativas entre os entes políticos que o integram.
2. A forma federativa do Estado brasileiro
Ao dispor que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, o artigo 1º da Constituição de 1988 
estabelece a forma federativa do Estado. O País é, assim, organizado segundo uma 
forma particular de divisão espacial do poder político entre o governo central e os 
governos regionais: a federação.
Embora a soberania, na federação, seja exclusiva da União, os demais entes 
federados preservam autonomia administrativa e política.
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O detalhamento da forma como se dá essa divisão de poderes, bem como a 
delimitação das competências políticas, administrativas e legislativas atribuídas a cada 
um dos diferentes níveis de governo é especificada no próprio documento que institui 
a Federação brasileira: a Constituição Federal.
Uma característica do federalismo brasileiro que, pela sua peculiaridade, deve 
ser desde logo destacada é o reconhecimento dos Municípios como entes federados 
autônomos, ao lado da União, dos 26 Estados e do Distrito Federal. O artigo 18 
da Constituição da República é expresso nesse sentido: “A organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. 
Contam-se no País, hoje, 5.570 municípios, todos eles competentes para editar leis 
e impor o seu cumprimento, nos termos e limites definidos pela Constituição da 
República.
A forma federativa do Estado brasileiro constitui 
cláusula pétrea da Constituição, nos termos do artigo 60, § 
4º, I. Isso significa que essa forma de organização do poder 
político traduz uma das características fundamentais do 
Estado brasileiro e não pode ser alterada nem mesmo pelo 
poder constituinte derivado mediante a apresentação de 
proposta de emenda à Constituição.
É em razão da forma federativa pela qual se organiza a comunidade política que 
o exercício da jurisdição constitucional, no Estado brasileiro, se dá em um ambiente 
de simultânea produção legislativa por diferentes entes políticos.
Um habitante de Porto Alegre, por exemplo, sujeita-se, ao mesmo tempo, à 
ordem jurídica municipal, à legislação do Estado do Rio Grande do Sul e ao direito 
federal.
A competência de cada um dos entes políticos – União, Estados Municípios e 
Distrito Federal – para editar leis é extraída diretamente do texto constitucional.
Apesar da inegável proeminência da União, não existe propriamente hierarquia 
entre as leis editadas pelos entes federados. De modo geral, ressalvadas as hipóteses 
de competência legislativa concorrente, que veremos adiante, as leis municipais não 
são hierarquicamente subordinadas às estaduais ou às federais, assim como as leis 
estaduais não são subordinadas hierarquicamente às federais. Todas elas se sujeitam 
diretamente à observância dos espaços de produção legislativa que lhes foram 
determinados pela Constituição da República Federativa do Brasil.
“Art. 60. (...)
§ 4º Não será objeto de 
deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;”
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Como veremos a seguir, algumas dessas competências para legislar são 
privativas, ou exclusivas, deste ou daquele ente. Outras são compartilhadas por mais 
de um deles. Além disso, quando um desses entes produz uma lei em desacordo com o 
que lhe autoriza a Constituição Federal, invadindo a competência de outro, o resultado 
é uma lei inconstitucional e, por consequência, nula.
3. Divisão de competências normativas entre os entes federados
A competência legislativa diz respeito à conformação da capacidade de um 
ente político editar leis gerais e abstratas para reger uma dada matéria.
A Constituição da República dispõe sobre as competências legislativas dos 
diferentes entes federados – União, Estados, Municípios e Distrito Federal – no Título 
III, que trata da Organização do Estado. Ali, define o espaço de atuação político- 
-normativa de cada um.
Da observância dessa divisão de competências e da interpretação a ela conferida 
pelos tribunais, em especial pelo STF, depende a preservação do equilíbrio de poder 
entre o governo federal, os Estados e os Municípios.
ERRADO
Leis 
federais
Leis
estaduais
Leis
municipais
Constituição
Leis 
federais
Leis
estaduais
Leis 
municipais
Leis
distritaisConstituição
CORRETO
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De modo geral, podemos dizer que a Constituição adota, em relação à União, 
o modelo de poderes enumerados, segundo o qual cabe a ela legislar apenas 
sobre as matérias que lhe são autorizadas, expressa ou implicitamente, pelo texto 
constitucional.
Como exemplo de autorização legislativa expressa podemos citar o artigo 22 
da Constituição Federal, que enumera as matérias sobre as quais compete à União 
legislar privativamente. Em outras palavras, a União, e somente ela, pode legislar sobre 
as matérias relacionadas nesse dispositivo, que ficam, assim, fora do alcance de leis 
estaduais ou municipais, salvo se presente a hipótese excepcional do seu parágrafo 
único, à qual voltaremos mais tarde.
A autorização legislativa implícita é aquela que decorre necessariamente da 
atribuição de alguma responsabilidade ou competência executiva. A interpretação 
tradicional da Constituição, nesse sentido, reconhece à União os poderes legislativos 
necessários para o desempenho de competências a ela expressamente atribuídas. 
Assim, quando o artigo 20, VII, da CF inclui entre os bens da União os terrenos de 
marinha, implicitamente lhe confere competência para produzir a legislação necessária 
à disciplina dessa matéria.
Como consequência, alegada a inconstitucionalidade de lei federal com 
fundamento em incompetência da União para legislar sobre a matéria, basta procurar 
a autorização na Constituição. Se ela não existir de forma explícita ou implícita, a lei é 
inconstitucional.
O mesmo modelo – de competências enumeradas – é adotado em relação aos 
Municípios.
Poderes
expressos
Poderes
implícitos
Poderes
enumerados
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Em relação às competências legislativas dos Estados, 
a Constituição adota fórmula diversa, de poderes não 
enumerados, também chamada de competência residual. 
Sem deixar de prever expressamente a competência 
legislativa dos Estados acerca de determinadas matérias, a 
Constituição a eles reserva todas as competências normativas 
que não lhes sejam vedadas expressa ou implicitamente em 
seu texto (artigo 25, § 1º, da CF).
A Constituição retira dos Estados a competência para legislar sobre uma 
determinada matéria quando a insere na competência privativa de outro ente, como 
a União, por exemplo.
Ao nos depararmos com um questionamento a respeito da constitucionalidade 
de uma lei estadual, cumpre verificar se, em algum lugar do texto constitucional, há 
vedação a que os Estados legislem sobre a matéria objeto dessa lei. Se nenhuma 
vedação expressa ou implícita for encontrada, pode-se assumir certa presunção em 
favor do regular exercício da competência legislativa pelo Estado.
Há, ainda, a possibilidade de a Constituição prever uma competência legislativa 
condicional ao ente. Nessa hipótese, a eficácia da lei editada por determinado ente 
acerca de uma dada matéria fica condicionada à inexistência de lei sobre aquela matéria 
proveniente do ente que teria a primazia. É o caso do 
artigo 24, §§ 3º e 4º, da CF, segundo o qual, na ausência de 
lei federal que estabeleça normas gerais sobre as matérias 
cuja competência legislativa lhes é concorrente, ficam os 
Estados autorizados a exercer a competência legislativa 
plena até que sobrevenha lei federal a respeito.
Em um Estado federal, a relação entre o governo central e os estados 
federados é frequentemente marcada por momentos de tensão. Em 1798, 
ainda estavam em construção, nos Estados Unidos da América, país berço do 
federalismo, as interpretações sobre os limites das competências legislativas 
da União e dos Estados. Após a aprovação, naquele ano, de duas leis que 
ampliavam consideravelmente o escopo da competência legislativa da União, 
os Estados de Kentucky e Virgínia, alegando que os Estados tinham o direito e 
o dever de declarara inconstitucionalidade de atos normativos do Congresso 
que não encontravam autorização na Constituição, editaram resoluções para 
declarar a inconstitucionalidade daquelas leis federais. 
“Art. 24. (...)
§ 3º Inexistindo lei federal sobre 
normas gerais, os Estados exercerão 
a competência legislativa plena, para 
atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal 
sobre normas gerais suspende a eficácia 
da lei estadual, no que lhe for contrário.”
“Art. 25. Os Estados organizam-se 
e regem-se pelas Constituições e 
leis que adotarem, observados os 
princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados 
as competências que não lhes sejam 
vedadas por esta Constituição.”
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Episódios semelhantes, em que Estados invocavam o direito de não aplicar 
leis federais por eles consideradas inconstitucionais, repetiram-se no início do 
século XIX. Somente na segunda metade deste, a Suprema Corte dos Estados 
Unidos definiu que, por não ser a Constituição um pacto entre os Estados, mas 
um documento legal instituído diretamente pelo povo, nenhum Estado poderia 
se recusar, unilateralmente, a aplicar a legislação federal.
Vale lembrar, ainda, que toda declaração de direitos fundamentais titularizados por 
indivíduos ou grupos, na Constituição, traduz, em si mesma, uma modalidade de restrição 
do poder legislativo. Sempre que a Constituição declara um direito, automaticamente 
restringe o poder legislativo de todos os entes políticos – União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios – na medida em que vincula a produção legislativa de todos eles, 
no alcance das suas competências específicas, à observância desse direito.
3.1 As constituições estaduais
A Constituição Federal determina que os 
Estados se organizem e se governem por constituições 
estaduais (artigo 25, caput).
O artigo 11 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT) definiu o prazo 
de um ano, contado da promulgação da Constituição 
de 1988, para que as assembleias legislativas 
elaborassem as constituições dos Estados. A esses 
documentos, no entanto, falta o caráter originário da 
Constituição Federal, que inaugura toda uma ordem 
jurídica.
Também chamado de poder constituinte 
decorrente, o poder constituinte estadual não 
deixa de ser uma modalidade de poder constituído, 
porque vinculado à observância dos princípios e limites delineados previamente na 
Constituição Federal. É, a rigor, um poder infraconstitucional de fato, tal como o poder 
legislativo propriamente dito.
Interpretando ampliativamente o sentido da vinculação das constituições 
estaduais à observância dos princípios da Constituição Federal (artigo 34, VII, da CF 
e artigo 11 do ADCT), a jurisprudência do STF desenvolveu o chamado princípio da 
simetria e deixou, assim, pouco espaço para variações estruturais dos Estados em 
relação ao modelo federal.
“Art. 25. Os Estados organizam-se e 
regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios 
desta Constituição.”
“Art. 11. Cada Assembleia Legislativa, 
com poderes constituintes, elaborará 
a Constituição do Estado, no prazo de 
um ano, contado da promulgação da 
Constituição Federal, obedecidos os 
princípios desta.
Parágrafo único. Promulgada 
a Constituição do Estado, caberá à 
Câmara Municipal, no prazo de seis 
meses, votar a Lei Orgânica respectiva, 
em dois turnos de discussão e votação, 
respeitado o disposto na Constituição 
Federal e na Constituição Estadual.”
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Os Municípios e o Distrito Federal, por 
seu turno, regem-se por Lei Orgânica, que deve 
respeitar o disposto na Constituição Federal e, 
no caso dos Municípios, também na Constituição 
estadual (artigo 32, caput, da CF e artigo 11, 
parágrafo único, do ADCT).
4. Competências privativas da União 
O artigo 22 da Constituição da República traz, 
nos incisos I a XXIX, extenso rol de matérias sobre as 
quais a competência para legislar é atribuída à União em 
caráter privativo. Acerca dessas matérias, em regra, não 
podem Estados e Municípios legislar, salvo, no caso dos 
primeiros, quanto a questões específicas, na forma da 
lei complementar (artigo 22, parágrafo único), e, no caso 
dos últimos, de modo suplementar, se cabível, e desde 
que, ao fazê-lo, não contrariem a legislação federal 
(artigo 30, II, da CF).
Caro aluno, tire um minuto para ler os 29 incisos do artigo 22 da Constituição. E 
aí, notou que “poderes enumerados” não se confunde com “poucos poderes”? Para o 
lado de qual ente você acha que pende a balança do equilíbrio de forças na Federação 
brasileira?
“Art. 22. (...)
Parágrafo único. Leis 
complementares fixarão normas 
para a cooperação entre a União 
e os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios, tendo em vista o 
equilíbrio do desenvolvimento e do 
bem-estar em âmbito nacional.” 
“Art. 30. Compete aos Municípios:
(...)
II - suplementar a legislação federal 
e a estadual no que couber;”
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do 
trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria 
Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
“Art. 32. O Distrito Federal, vedada 
sua divisão em Municípios, reger-se-á 
por lei orgânica, votada em dois turnos 
com interstício mínimo de dez dias, e 
aprovada por dois terços da Câmara 
Legislativa, que a promulgará, atendidos 
os princípios estabelecidos nesta 
Constituição.”
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Para não deixarmos de examinar um exemplo 
concreto das matérias sobre as quais cabe somente à União 
legislar, podemos mencionar, a teor do artigo 22, IV, da CF, 
as telecomunicações. Com base nesse dispositivo, o STF 
tem reiteradamente declarado a inconstitucionalidade 
de leis estaduais que pretendem impor algum tipo de 
regulação aos serviços de telefonia oferecidos no território 
do Estado. Confira, nesse sentido, o seguinte precedente 
unânime do Plenário:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 12.034/2010 DO 
ESTADO DA BAHIA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE TELEFONIA. VEDAÇÃO 
À COBRANÇA DE ASSINATURA BÁSICA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA 
PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS 
DE TELECOMUNICAÇÕES. AFRONTA AOS ARTS. 1º, 21, XI, 22, IV, E 175 DA 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 1. Ao vedar a cobrança 
de tarifa de assinatura básica de telefonia fixa e móvel, pelas concessionárias 
do serviço, a Lei nº 12.034/2010 do Estado da Bahia, a pretexto de tutelar 
interesses consumeristas, altera, no tocante à estrutura de remuneração, 
o conteúdo dos contratos administrativos firmados no âmbito federal para 
a prestação do serviço público, perturbando o seu equilíbrio econômico- 
-financeiro. 2. Segundo a jurisprudência reiterada desta SupremaCorte, 
revela-se inconstitucional, por invadir a competência privativa da União 
para definir o regime tarifário da exploração do serviço público de telefonia 
– espécie do gênero telecomunicação –, a lei estadual cujos efeitos não se 
esgotam na relação entre o consumidor-usuário e o fornecedor-prestador, 
interferindo na relação jurídica existente entre esses dois atores e o Poder 
Concedente, titular do serviço (arts. 21, XI, 22, IV, e 175, parágrafo único, da 
Constituição da República). Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade 
julgada procedente. (ADI 4.477, Relatora a Ministra Rosa Weber, Tribunal 
Pleno, julgamento em 18.5.2017, DJe de 31.5.2017.)
“Art. 22. Compete privativamente à 
União legislar sobre:
(...)
IV - águas, energia, informática, 
telecomunicações e radiodifusão;”
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das 
polícias militares e corpos de bombeiros militares;XXII - competência da polícia federal e das polícias 
rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV - registros públicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações 
públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido 
o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do 
art. 173, § 1°, III;
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;
XXIX - propaganda comercial.”
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Já mencionamos nesta aula o parágrafo único do artigo 22 da CF. Ele estabelece 
que a União pode editar leis complementares que autorizem os Estados e o Distrito 
Federal a legislar sobre questões específicas relativas às matérias inseridas na 
competência privativa. No pleno exercício da sua soberania, pode a União, assim, 
delegar aos Estados parcela da sua competência legislativa.
Foi o que ela fez ao editar a Lei Complementar 103/2000, que autorizou os 
Estados e o Distrito Federal a instituir piso salarial, no âmbito do ente federado, para 
categorias de trabalhadores que não o tivessem definido em lei federal, convenção ou 
acordo coletivo de trabalho.
É importante notar que os limites da delegação devem ser estritamente 
observados pelos Estados, sob pena de a lei editada, ou mesmo parte dela, ser declarada 
inconstitucional. No julgamento da ADI 4.391 (Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe de 
20.6.2011), o Plenário do STF julgou inconstitucional dispositivo de lei do Estado 
do Rio de Janeiro que, embora editada com base na Lei Complementar 103/2000, 
ultrapassou os limites da competência delegada ao estender o piso salarial estadual a 
trabalhadores não alcançados pela delegação legislativa.
5. Competências normativas dos Estados
Como vimos, o artigo 25, § 1º, da Constituição Federal confere aos Estados 
competência para legislar sobre todas as matérias que ela própria – a Constituição da 
República – não tenha atribuído, com exclusividade, a outro ente: União ou Municípios.
Se imaginarmos a Constituição como um grande lago e as competências afetadas 
à União ou aos Municípios como ilhas dentro dele, todo o espaço entre estas se 
encontraria disponível para ser navegado pela competência legislativa residual dos 
Estados. Nessa analogia, talvez a expectativa dos Estados, na época da promulgação 
da Constituição de 1988, lembrasse a imagem a seguir:
EXPECTATIVA
http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=3845954
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Seria um bom negócio para os Estados, em termos de espaço para legislarem, 
não? A verdade, porém, não é bem essa. A realidade da Constituição tem se revelado 
muito menos generosa com os Estados, assemelhando-se mais a este cenário:
São tão numerosas as competências legislativas reservadas aos Municípios e à 
União (em especial a esta), que o espaço residual destinado à criatividade legislativa 
dos Estados corresponderia a fios d’água em meio a um vasto arquipélago.
Uma consequência disso é o elevado número de leis editadas pelos Estados que 
são declaradas inconstitucionais pelo STF com o fundamento de terem exorbitado de 
sua esfera de competência legislativa.
Entre as reduzidas competências legislativas expressamente asseguradas com 
exclusividade aos Estados, podemos citar as competências para dispor sobre serviços 
locais de gás canalizado (artigo 25, § 2º, da CF) e para instituir regiões metropolitanas 
(artigo 25, § 3º, da CF).
REALIDADE
“§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, 
ou mediante concessão, os serviços locais 
de gás canalizado, na forma da lei, vedada 
a edição de medida provisória para a sua 
regulamentação.”
“§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, 
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas 
e microrregiões, constituídas por agrupamentos de 
municípios limítrofes, para integrar a organização, 
o planejamento e a execução de funções públicas de 
interesse comum.”
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6. Competências normativas dos Municípios
A ampliação das competências dos Municípios costuma ser vista como um meio 
de trazer o exercício do poder, tanto quanto possível, para os cidadãos mais direta e 
imediatamente impactados pelas decisões. Baseia-se na ideia de que, ao passo que 
assuntos gerais precisam ser administrados pela autoridade central, assuntos locais 
devem ser prioritariamente decididos por autoridades locais.
As competências específicas dos Municípios são enumeradas nos incisos I a 
IX do artigo 30 da Constituição. Dentre elas podemos destacar as competências 
conferidas em termos amplos àqueles entes federados para “legislar sobre assuntos 
de interesse local” (artigo 30, I, da CF) e para “suplementar a legislação federal e a 
estadual no que couber” (artigo 30, II, da CF).
Além disso, em alguns casos, a Constituição sujeita o exercício da competência 
legislativa do Município à conformidade com a legislação estadual e federal.
7. Competências normativas do Distrito Federal
No Brasil, o Distrito Federal constitui um ente político autônomo, integrante da 
Federação, embora estruturalmente diferente dos Estados e dos Municípios.
A população do Distrito Federal elege o seu governador (que, na prática, também 
atua como uma espécie de “prefeito de Brasília”) e os membros da Câmara Legislativa, 
órgão que acumula as competências de Assembleia Legislativa (estados) e de Câmara 
Municipal (municípios).
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da 
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de 
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação 
infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à 
saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle 
do uso, do parcelamento e da ocupaçãodo solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação 
fiscalizadora federal e estadual.”
Controle de constitucionalidade e federalismo
Controle de constitucionalidade da legislação local
AULA 1
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Assim, no que se refere às competências legislativas, o Distrito Federal concentra 
em um único ente, dentro do seu espaço territorial, as competências reservadas aos 
Estados e aos Municípios (artigo 32, § 1º, da CF).
8. Competências concorrentes
O artigo 24 da Constituição Federal enumera as matérias sobre as quais 
compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente. São 
matérias acerca das quais os entes federados podem editar leis ao mesmo tempo.
No exercício da competência concorrente, 
tanto a União quanto os Estados e o Distrito 
Federal elaboram leis que regem simultaneamente 
determinada relação jurídica (não é demais repetir: 
desde que ela esteja inserida entre as matérias de 
competência concorrente). 
Mas como podem duas legislações ter o mesmo 
objeto e ser ambas válidas ao mesmo tempo?
E o que acontece se a lei federal permitir uma 
conduta que a lei estadual proíbe, e vice-versa? Como 
resolver essa bagunça?
Para evitar contradições e colocar ordem na 
casa, isto é, na Federação, existem as regras do 
artigo 24, §§ 1º a 4º, da CF.
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção 
do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, 
estético, histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; 
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.”
“Art. 24. (...)
§ 1º No âmbito da legislação 
concorrente, a competência da União 
limitar-se-á a estabelecer normas 
gerais.
§ 2º A competência da União 
para legislar sobre normas gerais não 
exclui a competência suplementar 
dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre 
normas gerais, os Estados exercerão 
a competência legislativa plena, para 
atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei 
federal sobre normas gerais suspende 
a eficácia da lei estadual, no que lhe 
for contrário.”
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Como elas funcionam na prática?
Vamos ver um exemplo.
Entre as matérias sujeitas à competência legislativa concorrente, está, a teor do 
artigo 24, VI, da CF, a pesca. A legislação da União sobre essa atividade define, entre 
outros aspectos, moratória da pesca de algumas espécies de peixes, tamanhos máximo 
e mínimo dos espécimes que podem ser abatidos, quantidade de pescado que pode 
ser transportado, aparelhos que podem ser utilizados para diferentes categorias de 
pesca (profissional, amadora, de subsistência) e período de defeso para recuperação 
de estoques pesqueiros.
A existência da legislação federal sobre pesca, todavia, ainda que válida para 
todo o território nacional, não impede os Estados de implementar suas próprias 
legislações a respeito da matéria, desde que elas não comprometam a vigência da 
legislação federal. 
Alguns Estados podem, por exemplo, decretar moratória da pesca de espécies 
que não constam na lista federal de espécies protegidas. Mas por que fariam isso? 
Pode ser que uma espécie abundante quando tomamos por base o Brasil inteiro – o 
que desobrigaria a existência de uma proteção rígida em nível federal – ao mesmo 
tempo tenha se tornado rara nas águas fluviais de um Estado, de modo que haja 
interesse deste em editar normas com vistas à recuperação dos seus próprios estoques 
pesqueiros.
De maneira análoga, alguns Estados podem estabelecer limites mais rígidos do 
que os definidos na legislação federal sobre os tamanhos mínimo e máximo de peixes 
para pesca e a quantidade permitida para transporte. Outros podem, ainda, estender 
a duração do período de defeso em suas águas por período mais longo do que o 
determinado pela legislação federal.
Fonte: Wikimedia
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De modo geral, a legislação estadual que aumenta o nível de proteção presente 
na legislação federal, aperfeiçoando-a, é tida como compatível com esta. O que a 
legislação estadual não pode, no caso, é afrouxar a proteção mínima assegurada pela 
legislação federal. Esse é o sentido da afirmação, contida nos parágrafos mencionados 
do artigo 24 da Constituição, de que, no âmbito da legislação concorrente, a União 
estabelece normas gerais e os Estados estabelecem normas suplementares ou 
especiais para atenderem às suas peculiaridades locais.
Na ausência da norma federal, a Constituição prevê, ainda, que os Estados terão 
competência para regular inteiramente a matéria em seu território, até que venha a 
ser editada lei federal a respeito (artigo 24, §§ 3º e 4º, da CF).
Parece complicado, mas não é. O quadro a seguir resume os espaços reservados 
a cada ente federativo no tocante à competência normativa concorrente e vai ajudar 
você a compreender melhor tudo que vimos até agora:
Ente
federativo
Limites de 
competência Alcance Escopo Proteção
União
Estado
Editar normas
gerais
Editar normas
especiais e
 suplementares
 (em caso de
 ausência de 
norma geral
 da União, a
 competência
 é plena)
Todo o 
território
nacional
Definir 
regra geral
Fixa 
proteção 
mínima
Limite 
territorial do 
Estado- 
-membro
Adaptar a 
regra geral às 
peculiaridade
s locais
Pode 
aumentar o 
nível de 
proteção
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9. Considerações finais
Nesta aula, apresentamos, em linhas gerais, os contornos da estrutura 
constitucional do federalismo brasileiro e suas implicações para a produção legislativa 
dos diferentes entes federados. Preparamos, assim, o caminho para adentrarmos o 
estudo dos mecanismos de tutela constitucional das normas locais (estaduais, distritais 
e municipais) no âmbito do STF.
Por ora, fico por aqui. Despeço-me com um abraço e votos de enriquecimento 
intelectual para você. Até a próxima aula!
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10. Para aprofundar
Quer aprofundar o estudo dos temas vistos nesta aula? Sugiro algumas leituras 
adicionais:
ANACLETO, Sidraque David Monteiro. Recurso extraordinário em ADI estadual. São 
Paulo: Saraiva, 2014.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos 
fundamentais e a construção do novo modelo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
BRAGA, Paulo Sarno. Norma de processo e norma de procedimento: o problema da 
repartição de competência legislativa no direito constitucional brasileiro. Salvador: 
JusPodivm, 2015.
COOLEY, Thomas M. A Treatise on the Constitutional Limitations which rest upon 
the Legislative Power of the States of the American Union. Boston: Little, Brown and 
Company, 1903.
DEL NEGRI, André. Teoria da Constituição e do direito constitucional. Belo Horizonte: 
Fórum, 2009.
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitosda declaração de inconstitucionalidade. 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito 
constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva: 2013.
RITCHIE, Donald A. Our Constitution. Oxford University Press, 2006.
SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de 
direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2017.
VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belo Horizonte: Del Rey, 
2003.
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Glossário
Assembleia Legislativa – ente colegiado que exerce o poder legislativo no âmbito 
do Estado federado. É formada por deputados estaduais, representantes eleitos pelo 
voto direto dos eleitores registrados em cada Estado da Federação, para mandatos de 
quatro anos, em número proporcional à população do Estado.
Câmara Municipal – ente colegiado que exerce o poder legislativo no âmbito do 
Município. É constituído por representantes eleitos pelo voto direto dos eleitores 
registrados no território do Município, chamados vereadores, em número proporcional 
à respectiva população.
Cláusula pétrea – norma constitucional que não pode ser alterada nem mesmo pelo 
procedimento especial de emenda à Constituição.
Cognição/conhecimento – em direito processual, cognição, ou conhecimento, diz 
respeito à aferição dos elementos subjetivos e objetivos cuja presença é requisito 
para que o mérito de uma dada questão seja examinado.
Competência – regra definidora da autoridade judicial ou administrativa responsável 
por apreciar determinado processo ou realizar determinado procedimento. Diz-se que 
um órgão tem competência originária sobre uma questão quando a ele cabe apreciá-la 
e decidi-la direta e primeiramente, e recursal quando a ele cabe revisar a decisão de 
outro órgão.
Competência legislativa – competência para editar leis. A competência pode ser 
privativa, quando a sua atribuição a um ente exclui os demais, ou concorrente, quando 
pode ser exercida simultaneamente por diferentes atores.
Constituição – lei fundamental de uma organização política (um Estado, uma federação 
ou uma comunidade de nações), na qual são definidos os limites do exercício do poder 
político. Funciona como parâmetro para a atividade executiva (por exemplo, o poder 
de polícia), para a edição de leis e outros atos normativos e para a atuação dos juízes 
e dos tribunais.
Controle de constitucionalidade – procedimento pelo qual é verificada a 
compatibilidade entre uma lei ou ato normativo e a Constituição.
Ente federado/federativo – ver estado federado.
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Estado – embora não exista consenso acadêmico sobre a definição de Estado, 
podemos dizer que se refere, de modo geral, à estrutura pela qual é organizado o 
exercício do domínio político em uma comunidade e sobre um território particular. 
Alguns elementos que costumam estar associados à definição ou integrar o conceito 
de Estado, a depender da teoria, são: monopólio do uso legítimo da força, sistema 
de governo definido, povo, existência de burocracias administrativas, existência de 
forças armadas, existência de um ou de mais de um idioma oficial. A não ser quando 
especificado pelo contexto, a palavra Estado, neste curso, se refere indistintamente 
ao conjunto dos entes políticos da Federação (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios).
Estado federado – cada uma das unidades políticas que se associam para formar uma 
Federação.
Estado federal – o ente político formado pela reunião dos estados federados; 
Federação.
Federação – organização política caracterizada pela união, sob um governo central, 
de unidades políticas dotadas de limitado grau de autonomia. Exemplos: República 
Federativa do Brasil, formada por 26 estados federados; Estados Unidos da América, 
formado por 50 estados federados; República da Índia, formada por 29 estados 
federados.
Lei complementar – espécie normativa que complementa uma orientação traçada na 
própria Constituição. Qualifica-se em relação à lei ordinária por exigir aprovação por 
maioria absoluta em cada Casa do Congresso Nacional.
Soberania – qualidade do ente político (Estado) dotado de absoluta autodeterminação 
e não controlado por outro ente político. Em uma federação, é soberano apenas o 
ente formado pela união dos estados federados.
	ADI 4.391
	I – Apresentação do curso
	II – Objetivos
	III – Conteúdo da aula
	1. Introdução
	2. A forma federativa do Estado brasileiro
	3. Divisão de competências normativas entre os entes federados
	4. Competências privativas da União 
	5. Competências normativas dos Estados
	6. Competências normativas dos Municípios
	7. Competências normativas do Distrito Federal
	8. Competências concorrentes
	9. Considerações finais
	10. Para aprofundar
	Glossário