Despesa Pública - Parte I

Prévia do material em texto

SISTEMA DE ENSINO
AFO
Despesa Pública – Parte I
Livro Eletrônico
2 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Sumário
Despesa Pública – Parte I .............................................................................................................. 4
1. Conceito de Despesa Pública .................................................................................................... 5
1.1. Definições ................................................................................................................................... 5
1.2. Diferenciação - Despesas Orçamentárias, Extraorçamentárias e 
Intraorçamentárias ........................................................................................................................ 6
1.3. Diferenciação – Enfoque Orçamentário e Patrimonial .................................................... 8
2. Estágios da Despesa Pública Orçamentária ........................................................................ 11
2.1. Diferença - Doutrina x Lei n. 4.320/1964 ........................................................................... 11
2.2. Planejamento .......................................................................................................................... 11
2.3. Execução da Despesa ............................................................................................................ 17
3. Classificação das Despesas Públicas Orçamentárias ...................................................... 27
3.1. Quanto à Forma de Ingresso ................................................................................................ 27
3.2. Classificação Quanto À Efetividade/Afetação Patrimonial .......................................... 29
3.3. Classificação Institucional/Departamental .....................................................................31
3.4. Classificação Funcional ....................................................................................................... 32
3.5. Classificação por Estrutura Programática ....................................................................... 35
3.6. Quanto à Natureza da Despesa (Por Categorias) ...........................................................42
3.7. Classificação por Categoria Econômica (1º Nível) .......................................................... 47
3.8. Quanto ao GND - Grupo de Natureza da Despesa (2º Nível) ........................................51
3.9. Quanto à Modalidade de Aplicação (3º Nível) ................................................................. 53
3.10. Quanto ao Elemento de Despesa (4º Nível) ................................................................... 54
3.11. Classificação da Lei n. 4.320/1964 ................................................................................... 55
3.12. Classificação na LRF ............................................................................................................60
3.13. Portaria Interministerial n. 163/2001 ..............................................................................60
3.14. Classificação Regional .........................................................................................................61
3.15. Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado ..............................................................61
3.16. Quanto à Regularidade ou Periodicidade ....................................................................... 62
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
3 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
3.17. Quanto à Esfera Orçamentária .......................................................................................... 62
3.18. Por Identificador de Uso – IDUSO e por Identificador De Doação/Operação de 
Crédito - IDOC ................................................................................................................................ 63
3.19. Por Competência Institucional .......................................................................................... 63
Resumo ............................................................................................................................................64
Mapa Mental ...................................................................................................................................71
Questões Comentadas em Aula ................................................................................................. 72
Questões de Concurso ................................................................................................................. 75
Gabarito ......................................................................................................................................... 182
Referências Bibliográficas ........................................................................................................ 184
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
4 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
DESPESA PÚBLICA – PARTE I
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje nessa aula é conhecer os principais aspectos relacionados às Des-
pesas Públicas presentes em nosso edital.
Como disse Abraham Lincoln:
A melhor maneira de prever o futuro é criá-lo.
Então vamos fazer nossa parte e criar o nosso futuro. Acredite! Acreditar já é meio cami-
nho andado... o resto é ter persistência, disciplina e não desistir.
Seja IMPARÁVEL!
Boa aula.
Prof. Manuel Piñon
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
5 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
1. ConCeito de despesa públiCa
1.1. definições
De acordo com a melhor Doutrina, a Despesa Pública representa o conjunto de dispêndios 
do Estado, ou de outra pessoa de Direito Público, com a finalidade de funcionamento dos ser-
viços públicos e de atendimento às necessidades coletivas aplicando certa quantia dentro de 
uma autorização legislativa, buscando a manutenção das atividades do ente estatal ou para a 
conservação ou construção de bens públicos.
Em outras palavras, a Despesa Pública é o conjunto de dispêndios efetuados pelo Estado, 
em dinheiro, que financiam o funcionamento dos serviços públicos. Está contida no orçamento 
e compreende as autorizações para gastos com as várias atribuições governamentais.
Ampliando um pouco mais o conceito, podemos dizer que a Despesa Pública é o conjunto 
de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público a qualquer título, a fim de saldar 
gastos fixados na lei do orçamento ou em lei especial, visando à realização e ao funcionamen-
to dos serviços públicos.
De acordo com a definição presente no site do Tesouro Nacional, a despesa pública é:
A aplicação (em dinheiro) de recursos do Estado para custear os serviços de ordem pública ou para 
investir no próprio desenvolvimento econômico do Estado. É o compromisso de gasto dos recursos 
públicos, autorizados pelo Poder competente, com o fim de atender a uma necessidade da coletivi-
dade prevista no orçamento.
Para o saudoso MestreAliomar Baleeiro, despesa pública é
A aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, 
dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do governo.
Nessa toada, a Despesa pública também pode ser definida como o conjunto de gastos rea-
lizados pelos entes públicos para custear os serviços públicos prestados à sociedade ou para 
a realização de investimentos.
As despesas públicas devem ser autorizadas pelo Poder legislativo, compondo o orçamento 
público, com exceção das chamadas despesas extraorçamentárias.
Nessa linha de raciocínio, podemos dizer que a despesa é parte do orçamento, e, assim, 
compõe a distribuição e emprego dos recursos públicos para custeio e investimento em dife-
rentes setores da administração governamental.
No âmbito contábil-financeiro, a despesa pública nada mais é do que a aplicação de recur-
sos monetários na realização de gastos efetivos (aqueles que geram decréscimo no patrimô-
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
6 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
nio público) ou por mutação patrimonial (aqueles que tem efeito permutativo, pela entrada de 
um bem ou valor patrimonial).
Do ponto de vista político-institucional, a despesa pública é, por seu turno, a realização de 
gastos na implementação de políticas públicas e no cumprimento das finalidades inerentes à 
existência do Estado.
Quando analisada em sob a ótica econômica, a despesa é o gasto é uma parcela dos agre-
gados que expressam a atividade econômica nacional.
1.2. diferenCiação - despesas orçamentárias, extraorçamentárias e 
intraorçamentárias
É importante registrar que os dispêndios, assim como os ingressos, são tipificados em 
orçamentários e extra orçamentários. Segundo o artigo 35 da Lei n. 4.320/1964:
Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.
Dessa forma, podemos sintetizar esse quadro dizendo que a despesa orçamentária é toda 
transação que depende de autorização legislativa, na forma de consignação de dotação orça-
mentária, para ser efetivada.
Já o chamado dispêndio extraorçamentário é aquele que não consta na LOA - Lei Orça-
mentária Anual, e compreende certas saídas de numerário oriundas de depósitos, pagamen-
tos de restos a pagar, resgate de operações de crédito por antecipação de receita ou ainda de 
recursos transitórios.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
7 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Note na figura anterior que também os chamados “desembolsos extraorçamentários” não 
caracterizam uma despesa pública, assim como uma despesa enquadrada como intraorça-
mentária (mera “arrumação” de contas dentro do próprio orçamento do ente, sem alterar o total 
da despesa pública).
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
8 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
1.3. diferenCiação – enfoque orçamentário e patrimonial
Em termos de regime a ser utilizado no registro de receitas e despesas públicas tenha em 
mente que o regime a ser utilizado nas matérias Direito Financeiro e AFO é o regime misto, 
em que receitas são contabilizadas pelo regime de caixa (arrecadadas - entradas efetivas de 
dinheiro) para as receitas e regime de competência para as despesas (empenhadas – com-
prometimento do recurso no orçamento).
Nosso mantra é o artigo 35 da Lei n. 4.320/1964 que define o seu enfoque orçamentário. 
O objetivo desse enfoque orçamentário é evitar o risco de que a execução das despesas or-
çamentárias ultrapasse a arrecadação efetiva que foi “colocada” na conta. Veja-o novamente:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.
Assim, na maior parte do nosso curso estudamos o enfoque orçamentário, como as clas-
sificações da despesas e receitas orçamentárias.
Entretanto, a própria Lei n. 4.320/1964 reconhece o enfoque patrimonial para contabili-
dade pública, sendo tratada em título específico da citada lei (Título IX – Da Contabilidade), no 
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
9 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
qual se determina que as variações patrimoniais devam ser evidenciadas, sejam elas indepen-
dentes ou resultantes da execução orçamentária.
Lembre-se de que em relação à Receita, no enfoque patrimonial, o seu objetivo é o de 
evidenciar o impacto no patrimônio de transações realizadas mesmo que ainda os valores não 
tenham sido embolsados pela Administração Pública. Assim, basicamente deve ser registrada 
uma eventual variação patrimonial aumentativa, independentemente da execução orçamentá-
ria, em função do fato gerador, observando-se os princípios da competência e da oportunida-
de. Tenha em mente que a receita deve ser reconhecida mesmo que o valor ainda não tenha 
sido efetivamente recebido.
Já para a Despesa, no enfoque patrimonial a ideia é registrar a variação patrimonial diminu-
tiva em função do fato gerador da despesa, que é um decréscimo nos benefícios econômicos 
durante o período contábil, sob a forma de saída de recursos, redução de ativos ou incremento 
em passivos, que resulte em decréscimo do patrimônio líquido.
DICA
A despesa sob o enfoque patrimonial sempre gera diminuição 
do Patrimônio líquido do ente, não se confundindo, assim, com 
a despesa sob a ótica orçamentária.
Note, por exemplo, que uma despesa de capital relativa à amortização de um empréstimo 
obtido não é considerada despesa sob a ótica patrimonial.
Normalmente, o fato gerador será simultâneo tanto na liquidação da despesa, como na 
aquisição de bens de consumo. Entretanto, em algumas situações, o fato gerador poderá 
ocorrer em momento diferente da liquidação.
EXEMPLO
Veja o caso da aquisição de um seguro com vigência de 12 meses. Enquanto no enfoque patri-
monial, temos a apropriação de um direito ao seguro. No enfoque orçamentário, a despesa 
será reconhecida apenas na liquidação durante o exercício corrente e, ao final desse exercício, 
por meio do empenho.
001. (CESPE/STM/ANALISTA/2018) Julgue o item que se segue, relativo às receitas e des-
pesas públicas.
Do ponto de vista orçamentário, as despesas públicas correspondem aos decréscimos nos 
benefícios econômicos durante o período contábil, sob a forma de saída de recursos, redução 
de ativos ou incremento em passivos, que resultem em decréscimo do patrimônio líquido.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br10 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Na verdade, assertiva conceituou a despesa sob o ponto de vista patrimonial. Já do ponto 
de vista orçamentário, a despesa orçamentária é toda transação que depende de autorização 
legislativa, na forma de consignação de dotação orçamentária, para ser efetivada.
Errado.
002. (CESPE/MPE-PI/TÉCNICO/2018) A propósito de despesa e receita públicas, julgue o 
item subsequente.
De acordo com as normas de contabilização das receitas e das despesas públicas, as receitas 
orçamentárias são contabilizadas pelo regime de caixa; e as despesas orçamentárias, pelo 
regime de competência.
A Lei n. 4.320/1964 manda que as receitas sejam reconhecidas quando arrecadadas (entrada 
no caixa), ou seja, manda usar o regime de caixa para as receitas. No regime de caixa, a con-
tabilização ocorre no momento da entrada ou saída do numerário do caixa
Para as despesas, a Lei n. 4.320/1964 manda que sejam reconhecidas quando empenhadas 
(fato gerador), ou seja, pelo regime de competência. No regime de competência, a contabili-
zação ocorre no momento do fato gerador, independentemente da entrada ou saída de caixa.
Certo.
Os Manuais da STN/SOF nos trazem como novidade a classificação sob o aspecto 
patrimonial.
No que diz respeito à entidade que apropria a despesa, sob o enfoque patrimonial temos a 
despesa pública (quando efetuada por entidade pública) e despesa privada (quando efetuada 
por entidade privada).
No que diz respeito à dependência da execução orçamentária temos a despesa resultan-
te da execução orçamentária (aquela depende de autorização orçamentária para acontecer 
como as despesas com salários) e a despesa independente de autorização orçamentária para 
acontecer (a que não depende de autorização orçamentária para acontecer como despesa 
com depreciação). 
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
11 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
2. estágios da despesa públiCa orçamentária
2.1. diferença - doutrina x lei n. 4.320/1964
No que diz respeito às fases, estágios ou etapas de realização da despesa pública, é impor-
tante destacar que a execução da despesa orçamentária pública transcorre em três estágios, 
que conforme previsto na Lei n. 4.320/1964 são: empenho, liquidação e pagamento.
No entanto, a Doutrina majoritária e o MCASP incluem a Fixação (ou programação) da despesa 
inerente à etapa do Planejamento que antecede a execução da despesa como sendo um dos 
estágios. Logo, os estágios da despesa, doutrinariamente falando, são:
1 –Fixação.
2 – Empenho.
3 – Liquidação.
4 - Pagamento.
Veja no desenho seguinte a sobreposição da visão doutrinária das etapas da despesa, 
em que temos a etapa relativa ao planejamento da despesa, em relação à previsão da Lei n. 
4.320/1964 que prevê apenas a parte relativa à sua execução.
Estágios da Despesa Orçamentária
Planejamento
Execução
Empenho
Pagamento
Lei n. 4.320/1964
Liquidação
Ordinário
Global
Estimativa
Controle e avaliação
Permitida a reprodução total ou parcial desta 
publicação desde que citada a fonte.
2.2. planejamento
A etapa do planejamento e contratação abrange, de modo geral, a fixação (ou programação 
da despesa orçamentária), a descentralização e movimentação de créditos, a programação 
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm
12 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
orçamentária e financeira e o processo de licitação com a formalização do contrato, embora 
não esteja prevista na Lei n. 4.320/1964.
Fixação da 
despesa
Entrega de bens
e/ou serviços
Liquidação
Processo
licitatório
Empenho
Pagamento e
recolhimento
Descentralização 
de créditos 
orçamentários
Programação 
orçamentária e 
financeira
Contrato
Retenção
Planejamento
Execução
Execução
Estágios da Despesa Orçamentária
Permitida a reprodução total ou parcial desta 
publicação desde que citada a fonte.
003. (CESPE/TCE-SC/AUDITOR/2016) Julgue o item a seguir, relativo à implementação do 
orçamento público no Brasil.
A fixação da despesa, que compreende a adoção de medidas em determinada situação ideali-
zada, conforme os recursos disponíveis e as diretrizes e prioridades traçadas pelo governo, é 
um dos estágios da despesa pública previstos na legislação em vigor.
Assertiva errada, pois a banca colocou ao seu final a expressão “previstos na legislação em 
vigor”. E isso não é verdade.
A execução da despesa orçamentária pública transcorre em três estágios, que conforme pre-
visto na Lei n. 4.320/1964 são: empenho, liquidação e pagamento.
Errado.
Nesse sentido, é importante destacar que a legislação não permite a troca de ordem entre 
os estágios, com exceção apenas para o estágio da programação e apenas para aquelas as 
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm
13 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
despesas realizadas via abertura de créditos extraordinários, que, tendo em vista a sua nature-
za de imprevisibilidade e urgência não passa pela fase da programação.
Veja a relação entre as etapas e a legislação suporte na figura seguinte:
LOA Lei n. 8.666/1993 Lei n. 4.320/1964
Fixação
Organização das 
estimativas
Conversão 
da proposta 
em orçamento
Programação 
da despesa
Licitação
Escolha da me-
lhor proposta
Isonomia
Publicidade
Empenho
Identificação
 do credor
Autorização
Formalização
Liquidação
Origem e objeto
Importância 
exata a ser paga
Certificação
 do credor
Pagamento
Entrega 
do numerário
ao credor
Autorização
Formalização
Outras formas de visualizar:
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
14 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Planejamento ou
pré-empenho
Execução
Fixação da despesa
Empenho
Liquidação
Pagamento
Descentralização 
dos créditos
Programação 
orçamentária e 
financeira
Licitação e 
contratação
Vamos agora falar de cada uma dessas etapas.
2.2.1. Fixação da Despesa
A fase de fixação engloba a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, 
tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo 
governo. A criação ou expansão da despesa requer adequação orçamentária e compatibilida-
de com a LDO e o PPA.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
15 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Note que a fixação da despesatem como correspondente a etapa de previsão da receita 
ainda durante o processo de elaboração da LOA e lembre-se de que o processo da fixação da 
despesa orçamentária é concluído com a autorização dada pelo poder legislativo por meio da 
LOA - Lei Orçamentária Anual, ressalvadas, claro, as eventuais aberturas de créditos adicionais 
no decorrer da vigência do orçamento.
O PULO DO GATO
A fixação, etapa inerente ao Planejamento (programação) da Despesa, está presente na Dou-
trina e no MCASP – MANUAL DE CONTABILIDADE DO SETOR PÚBLICO, mas não na legisla-
ção vigente.
004. (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) Para limitar os gastos do governo, um dos meca-
nismos utilizados é a publicação de decreto que disponha sobre a programação orçamentária 
e financeira bem como o cronograma mensal de desembolso. Acerca desse assunto, julgue o 
item subsequente.
A autorização orçamentária deve preceder a execução financeira da despesa pública.
Sem dúvida, inicialmente a despesa deve ser fixada na LOA (autorização orçamentária) confor-
me disposto no MCASP – MANUAL DE CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO:
A etapa do planejamento abrange, de modo geral, toda a análise para a formulação do plano e ações 
governamentais que servirão de base para a fixação da despesa orçamentária, a descentralização/
movimentação de créditos, a programação orçamentária e financeira, e o processo de licitação e 
contratação.
Depois, temos a execução financeira da despesa pública, com os estágios previstos. Confi-
ra no MCASP:
4.4.2. Execução
A execução da despesa orçamentária se dá em três estágios, na forma prevista na Lei n. 4.320/1964: 
empenho, liquidação e pagamento.
Certo.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
16 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
2.2.2. Descentralização de Créditos Orçamentários
A Descentralização de Créditos Orçamentários corresponde à movimentação de parte dos 
créditos orçamentários para que outras unidades administrativas possam executar a despesa 
orçamentária, assunto esse normalmente tratado em aula específica (Programação e Execu-
ção Orçamentária e Financeira) do nosso curso.
2.2.3. Programação Orçamentária e Financeira
A Programação Orçamentária e Financeira basicamente é compatibilização do fluxo de 
pagamentos ao fluxo de recebimentos, de modo a ajustar a execução da despesa fixada às 
disponibilidades de caixa do ente, assunto esse normalmente tratado em aula específica (Pro-
gramação e Execução Orçamentária e Financeira) do nosso curso.
005. (CESPE/TCE-PB/AUDITOR/2018) Para realizar uma despesa pública, a autoridade com-
petente deve proceder, sucessivamente, às etapas de
a) fixação, programação financeira, pagamento, empenho e liquidação.
b) programação financeira, empenho, fixação, liquidação e pagamento.
c) fixação, empenho, programação financeira, liquidação e pagamento.
d) programação financeira, fixação, empenho, pagamento e liquidação.
e) fixação, programação financeira, empenho, liquidação e pagamento.
Normalmente a doutrina considera a existência de 4 fases/etapas para realizar uma despesa 
seguindo a seguinte sequência: fixação, empenho, liquidação e pagamento.
O diferencial dessa questão foi exigir que o candidato soubesse que a etapa da programa-
ção financeira ocorre entre a fixação e o empenho. É importante destacar que a programação 
financeira também pode ser considerada uma espécie “pré-empenho”, ou seja, faz parte do 
planejamento da despesa.
Letra e.
2.2.4. Processo de Licitação
O Processo de Licitação é um procedimento administrativo formal para contratação de 
serviços ou aquisição de produtos pelos entes da Administração Pública direta ou indireta, 
sendo regulado pelas Leis n. 8.666/1993 e 10.520/2002, assunto esse estudado no Direito 
Administrativo.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1027021/lei-de-licita%C3%A7%C3%B5es-lei-8666-93
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/99856/lei-10520-02
17 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
2.2.5. Formalização do Contrato
Findo o processo de licitação e selecionado o vencedor, firma-se um contrato administrati-
vo que também é objeto de estudo do Direito Administrativo.
O PULO DO GATO
Enquanto parte da Doutrina entende “pré-empenho” como sendo sinônimo de toda a etapa de 
planejamento, outra parte da Doutrina entende a sistemática do “pré-empenho”, como sen-
do uma etapa específica que antecede os estágios da execução da despesa, e que funcio-
na como uma espécie de reserva de dotação orçamentária, ocorrendo após o recebimento 
do crédito orçamentário e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, de 
modo a “cobrir” o lapso de tempo inerente a todo o processo licitatório de contratação dos 
respectivos bens e serviços a que se referem os gastos, servindo para “guardar” o crédito até 
o final da licitação.
 Despesa Pública: Estágios
PPA
LDO
Fixação
• Fase entendida 
pela Doutrina 
• Autorização dada 
pelo Poder 
Legislativo ao 
Poder Executivo
Pré-empenho Empenho
Ordinário
Global
Por estimativa
LOA
2.3. exeCução da despesa
Tenha em mente que quando falamos em “executar o orçamento”, estamos falando que 
vamos realizar as despesas públicas nele previstas e apenas estas, já que para que qualquer 
utilização de recursos públicos seja efetuada, o primeiro requisito é que esse gasto tenha sido 
legalmente autorizado pelo Poder Legislativo, e que sejam seguidas as 3 etapas da execução 
das despesas previstos na Lei n. 4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
18 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
2.3.1. Empenho
A Lei n. 4.320/1964, em seu art. 35, II, dispõe que pertencem ao exercício financeiro as 
despesas nele legalmente empenhadas.
Mas, e você, sabe o que é empenho?
Sim, eu sei que você está se empenhando muito nesse curso, mas vamos ver para fins de 
Finanças Públicas o que vem a ser o empenho de uma despesa pública:
O empenho é o primeiro estágio da execução da despesa. Nos termos do disposto no art. 
58 da Lei n. 4.320/1964:
O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obriga-
ção de pagamento, pendente ou não de implemento de condição.
Na verdade, o empenho gera somente obrigação orçamentária, ou seja, é uma autorização 
da autoridade competente para a realização da despesa.
Vale dizer que o empenho não cria obrigação jurídica de pagar, mas destaca, das dotações 
orçamentárias destinadas à satisfação da despesa, a quantia necessária ao resgate do débito.
A obrigação jurídica de pagar decorre da etapa seguinte: a liquidação. Somente com a 
liquidação, segundo estágio da execução da despesa, que será cobrada a prestação dos ser-
viços, a entrega dos bens ou a realização da obra, de modo a impedir o pagamento sem o 
implemento de condição.
Despesa Pública
Estágios da Despesa
1º Estágio – Empenho da Despesa
É o ato emanado de autoridade competente que cria para o Es-
tado a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento 
de condição. Em outraspalavras, o empenho é o ato que oficial-
mente reserva (destaca) um determinado montante de uma do-
tação orçamentária para fazer frente a uma despesa específica.
Guarde que, nos casos de despesas relativas a contratos ou convênios de vigência pluria-
nual, deve-se as empenhar em cada exercício financeiro pela parte a ser executada no referido 
exercício.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
19 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
2.3.1.1. Modalidades de Empenho
Aluno(a), tenha em mente que o empenho, de acordo com sua natureza e finalidade, pode 
ser ordinário, global ou por estimativa.
Usa-se o empenho ordinário para acudir despesas normais com montante previamente 
conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez.
Já o empenho global é aquele que serve para aquelas despesas com montante previa-
mente conhecido, mas cujo pagamento seja parcelado, como nos casos das despesas com 
aluguéis, prestação de serviços, salários etc.
006. (CESPE/CGM-JOÃO-PESSOA/AUDITOR/2018) Em relação à despesa orçamentária, jul-
gue o item.
O empenho do tipo global é utilizado para despesas contratuais ou outras de valor determina-
do, sujeitas a parcelamento.
Assertiva do tipo “cara-crachá” com o que diz o artigo 60 da Lei n. 4.320/1964 a seguir repro-
duzido com grifos nossos:
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de 
empenho.
§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.
Certo.
Por seu turno, para acolher despesas cujo valor não se possa determinar previamente, 
usa-se o empenho por estimativa, como nos casos de contas de água, luz, telefone, diárias etc. 
São gastos que ocorrem regularmente, mas cujos valores oscilam bastante.
2.3.1.2. Anulação de um Empenho
Um empenho pode ser anulado, ao longo do exercício, seja parcial ou totalmente.
É importante destacar que, quando o valor empenhado é superior ao montante da despesa, 
deve-se anulá-lo parcialmente, no valor correspondente ao excesso.
Entretanto, quando o serviço contratado não tenha sido prestado ou o material encomen-
dado não tiver sido entregue, bem como se houver incorreção na emissão do empenho, nesses 
casos deve-se anular o empenho totalmente.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
20 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
É importante destacar que, ao final de cada exercício, o empenho deve ser totalmente 
anulado caso ainda não tenha sido liquidado, exceto para aqueles que se enquadrarem nas 
condições previstas para inscrição em Restos a Pagar.
E qual o destino dos valores correspondentes aos empenhos anulados?
Os valores correspondentes à anulação do empenho revertem ao programa de trabalho, 
tornando-os novamente disponíveis para empenho.
Veja o que nos diz a esse respeito o Decreto n. 93.872/1986 em seus artigos 35 e 28:
Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para 
todos os fins, salvo quando:
I – vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;
II – vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou 
seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
III – se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;
IV – corresponder a compromissos assumido no exterior.
Art. 28 A redução ou cancelamento no exercício financeiro, de compromisso que caracterizou o em-
penho, implicará sua anulação parcial ou total, revertendo a importância correspondente à respec-
tiva dotação, pela qual ficará automaticamente desonerado o limite de saques da unidade gestora.
2.3.1.3. Características do Empenho
O empenho serve, na verdade, para reservar parte dos créditos disponíveis, em consonância 
com o artigo 60 da Lei n. 4.320/1964, que veda a realização de despesa sem prévio empenho.
Em outras palavras, após a realização do empenho, o montante correspondente da dota-
ção necessário para fazer face à despesa fica protegido, evitando-se, assim, que, depois de 
executado o contrato, não haja recursos financeiros para o pagamento do bem ou serviço 
prestado à Administração Pública.
É importante destacar que o empenho da despesa não pode exceder o limite dos créditos 
concedidos, ou seja, as despesas só podem ser empenhadas até o limite dos créditos orça-
mentários iniciais e dos créditos orçamentários adicionais, em consonância com o cronogra-
ma de desembolso da unidade gestora, devidamente aprovado.
Guarde também que o empenho não poderá exceder o saldo disponível de dotação orça-
mentária, nem o cronograma de pagamento o limite de saques fixado.
007. (CESPE/TCE-PE/ANALISTA/2017) Acerca dos mecanismos necessários à execução do 
orçamento, julgue o item que se segue.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
21 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
O empenho de despesa impõe ao Estado uma obrigação de pagamento, ainda que o bem cor-
respondente não tenha sido fornecido ou o serviço correspondente não tenha sido prestado.
Numa primeira leitura, nossa tendência é achar que a assertiva está errada, mas se acordo 
com a Lei n. 4.320/1964, o empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para 
o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
Assim, o empenho em verdade é uma garantia ao credor que, se ele cumprir os termos do que 
foi tratado com a Administração, receberá o pagamento que estará reservado para ele.
Mas é bom destacar que mesmo estando a despesa legalmente empenhada, o Estado ainda 
não se vê obrigado a efetuar o pagamento, já que o implemento de uma determinada condição 
poderá estar concluído ou não.
Guarde que a Lei n. 4.320/1964 determina que o pagamento de qualquer despesa pública, in-
dependentemente do valor, passe pela fase “decisiva” da liquidação.
Somente com a liquidação, segundo estágio da execução da despesa, que será cobrada a 
prestação dos serviços, a entrega dos bens ou a realização da obra, de modo a impedir o pa-
gamento sem o implemento de condição.
Certo.
Nesse contexto, devemos mencionar ao princípio do equilíbrio, quando a Lei n. 4.320/1964 
determina que os empenhos não podem ultrapassar o limite dos respectivos créditos concedi-
dos, evitando-se, assim, a criação de obrigação de pagamento superior à capacidade do Estado.
É importante destacar ainda que o Decreto n. 93.872/1986, aquele que dispõe sobre a uni-
ficação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, também dispõe acerca dos estágios da 
despesa. De acordo com o referido Decreto, o empenho importa deduzir seu valor de dotação 
adequada à despesa a realizar, por força do compromisso assumido.
O Decreto n. 93.872/1986 admite que, em caso de urgência, o ato do empenho seja contem-
porâneo à realização da despesa, podendo ser dispensada a nota de empenho, mas nunca 
o empenho.A Nota de Empenho - NE é a materialização do empenho, sendo é elaborada no SIAFI 
quando da União e tendo uma NE para cada empenho, que serve para registrar as operações 
que geram o comprometimento de despesa, seu reforço ou anulação, indicando o nome do 
credor, a especificação e o valor da despesa, bem como a dedução desse valor do saldo da 
dotação própria.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
22 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
2.3.1.4. Outra Classificação dos Empenhos
Existem situações em que o valor do empenho original não é suficiente, sendo necessário 
uma espécie de “empenho de reforço” para complementar o valor original inicial.
008. (CESPE/SEDF/ANALISTA/2017) No exercício de 2016, uma escola pública do DF rece-
beu dotação orçamentária para a execução do programa de merenda escolar. A dotação previa 
dispêndio com despesas correntes para a aquisição de gêneros alimentícios necessários à 
elaboração das refeições a serem servidas aos alunos daquela escola. A SEE/DF providenciou 
licitação para a escolha da empresa que irá fornecer os gêneros. Com referência a essa situa-
ção hipotética, julgue o item subsequente.
No caso de o valor empenhado ser insuficiente para atender as despesas com a merenda esco-
lar, o executor de despesas deverá providenciar a anulação total do empenho e elaborar outro 
empenho no valor adequado.
Na situação em tela, em que o valor do empenho original é insuficiente, faz-se necessário um 
empenho de reforço para complementar o valor inicial e não a anulação do empenho.
Errado.
Seguindo essa linha de raciocínio, somos agora apresentados ao empenho denominado 
“empenho de anulação”, que é aquele empenho emitido posteriormente e que se destina à 
anulação parcial ou total dos empenhos originais ou, eventualmente, dos empenhos de refor-
ço, que são chamados de empenho excedente (anulação parcial) e empenho incorreto ou de 
objeto não cumprido (anulação total).
Parte da Doutrina ainda classifica/divide o empenho em função das fases a que se refe-
rem: licitação ou sua dispensa, autorização e formalização.
Lembrando que licitação é o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar, 
entre vários fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas para a aquisi-
ção de bem ou serviço, enquanto a autorização é a permissão dada por autoridade competente 
para a realização da despesa e a formalização é a dedução do valor da despesa, feita no saldo 
disponível da dotação ou do crédito apropriado comprovada pela Nota de Empenho.
É importante registar que existe ainda a fase denominada em liquidação, entre o empenho 
e a liquidação propriamente dita. Ocorre por exemplo quando se recebe a nota fiscal, mas de-
mora-se para conferir se o serviço foi efetivamente prestado ou o material efetivamente recebi-
do. Nesse caso, registra-se essa nota fiscal como “em liquidação”, mas muita atenção na hora 
da prova. Você deve prestar atenção ao enunciado da questão para respondê-la corretamente.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
23 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
2.3.2. Liquidação
A liquidação é o segundo estágio da despesa e é caracterizada pela entrega dos bens e 
serviços contratados. Nos termos do disposto no artigo 63 da Lei n. 4.320/1964, a liquidação 
da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos 
e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Aí você me pergunta: e para que serve finalmente a liquidação?
Colega, na liquidação da despesa é verificada a correção da execução do contrato pelo 
fornecedor, para apurar:
I – a origem e o objeto do que se deve pagar; 
II – a importância exata a pagar; 
III – a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
Assim, a liquidação visa verificar a importância exata a pagar e a quem se deve pagar, para 
extinguir a obrigação, sendo realizada no SIAFI, por meio da Nota de Lançamento - NL, nos 
casos de despesas federais. Além disso, é na fase de liquidação que é cobrada a prestação 
dos serviços ou a entrega dos bens, ou, ainda, a realização da obra, evitando, dessa forma, o 
pagamento sem o implemento de condição.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
24 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
De acordo com a Doutrina existe ainda a fase denominada em liquidação, entre o empe-
nho e a liquidação propriamente dita. Ocorre por exemplo quando se recebe a nota fiscal, mas 
demora-se para conferir se o serviço foi efetivamente prestado ou o material efetivamente 
recebido. Nesse caso, registra-se essa nota fiscal como “em liquidação”.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
25 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Estágios da despesa pública
Esquematizando:
Execução
Empenho
Em 
liquidação
Liquidação Pagamento
Documento: 
Nota Empenho
Busca do 
registro no 
patrimônio
Confirma o 
direito do 
credor em 
documentos
Ordem de 
pagamento
 ao credor
009. (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) Despesa pública é o conjunto de dispêndios reali-
zados pelos entes públicos para custear os serviços públicos prestados à sociedade ou para a 
realização de investimentos. A respeito de despesa pública, julgue o item.
De acordo com a legislação vigente, para que determinado ente público efetue o pagamento 
a fornecedores de material de consumo, basta que, no processo de execução orçamentária, a 
despesa a que se refira o pagamento tenha sido empenhada.
Na verdade, para que a despesa seja paga é necessário que tenha sido empenhada e liquidada. 
Confira essa condição no MCASP, com grifos nossos:
4.4.2.4. Pagamento
O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque nominativo, ordens 
de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.
Errado.
2.3.3. Pagamento
O pagamento é o terceiro e último estágio execução da despesa. Regulado no artigo 64 da 
Lei n. 4.320/1964, “a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, 
determinando que a despesa seja paga”.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
26 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
É importante gravar que o pagamento da despesa só pode ser efetuado quando ordenado 
após sua regular liquidação, ou seja, desde que seja verificado o direito adquirido do credor, no 
estágio da liquidação.
Em regra, o pagamento deve ser realizado via de ordembancária, precedida da autorização 
do titular da Unidade Gestora ou seu preposto. Em termos de União, é realizado via SIAFI, me-
diante ordem bancária correspondente à respectiva dívida líquida. Em outros termos, equivale 
à assinatura do gestor público determinando o pagamento.
Tecnicamente falando, a ordem bancária - OB é o documento do SIAFI utilizado para o pa-
gamento de compromissos, bem como para a liberação de recursos para fins de suprimento 
de fundos.
O Decreto n. 93.872/1986 determina, em seu artigo 38 que:
Art. 38. Não será permitido o pagamento antecipado de fornecimento de materiais, execução de 
obra, ou prestação de serviço, inclusive de utilidade pública, admitindo-se, todavia, mediante as in-
dispensáveis cautelas ou garantias, o pagamento de parcela contratual na vigência do respectivo 
contrato, convênio, acordo ou ajuste, segundo a forma de pagamento nele estabelecida, prevista no 
edital de licitação ou nos instrumentos formais de adjudicação direta.
Um ponto que merece destaque diz respeito à reposição de valores pagos indevidamente, 
no mesmo exercício financeiro, que deve ser procedida à conta bancária da Unidade Gestora 
de origem, usando-se a Guia de Recebimento. Caso a reposição ocorra em outro exercício fi-
nanceiro, no caso da União deve-se usar o DARF, a crédito do Tesouro Nacional.
010. (CESPE/TCE-SC/AUDITOR/2016) Julgue o item seguinte, relativo a receitas e despe-
sas públicas.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
27 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
O estágio de pagamento da despesa caracteriza-se pelo despacho por meio do qual a autori-
dade competente determina que a despesa seja liquidada.
PEGADINHA DA BANCA
O examinador colocou uma casca de banana no final da assertiva colocando a palavra “liqui-
dada”, quando deveria ser paga. Veja a reprodução a seguir do artigo 64 da Lei n. 4.320/1964, 
com grifos nossos:
A ordem de pagamento é despacho exarado por autoridade competente, determinando que a des-
pesa seja paga.
Errado.
3. ClassifiCação das despesas públiCas orçamentárias
Sob o enfoque orçamentário, as classificações orçamentárias da despesa pública, que 
têm evoluído ao longo do tempo no sentido de uniformização, servem para atender 
diversas necessidades de informação, exercendo o papel de organizar logicamente os 
gastos públicos de modo a dotá-las de maior transparência no atendimento das neces-
sidades da população.
Seguindo o que a legislação orienta, com destaque para a Lei n. 4.320/1964 e para 
o MTO – Manual Técnico Orçamentário, a classificação da despesa no orçamento público 
deve ser desdobrada de acordo com os seguintes critérios: institucional (órgão e uni-
dade orçamentária), funcional (função e subfunção), por programas (programa, projeto, 
atividade e operações especiais) e segundo a natureza (categorias econômicas, gru-
pos, modalidades de aplicação e elementos). Entretanto, temos também classificações 
doutrinárias que também são cobradas em prova.
Vamos agora conhecer as classificações das Despesas Públicas mais relevantes para con-
cursos públicos.
O PULO DO GATO
Somente as despesas orçamentárias são objeto de classificação, ou seja, as despesas extra-
orçamentárias nem classificadas são.
3.1. quanto à forma de ingresso
Parte da Doutrina utiliza o termo “natureza” nessa classificação, mas não devemos con-
fundir com a classificação por natureza da despesa que estudaremos ao longo da aula. Dessa 
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
28 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
forma, penso que que os termos “forma de ingresso” seja o mais adequado para utilizar no que 
diz respeito ao critério aplicado nessa classificação.
3.1.1. Despesas Orçamentárias
Basicamente, podemos dizer que as despesas orçamentárias são aquelas que PRECISAM 
estar previstas na LOA ou nas Leis de Créditos Adicionais e que financiam o funcionamento 
dos serviços públicos. Guarde que a sua realização depende de autorização legislativa.
Em outras palavras, são as despesas fixadas nas leis orçamentárias ou nas de créditos 
adicionais, instituídas em bases legais, dependendo de autorização legislativa e obedecendo 
aos estágios da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento.
Contabilmente falando, constituem despesas orçamentárias a redução do Ativo em decor-
rência de desembolso financeiro pela execução da despesa à vista ou aumento do Passivo em 
decorrência da despesa a prazo, posto que a despesa orçamentária deve seguir o regime da 
competência.
O PULO DO GATO
A partir da classificação da despesa em orçamentária é que vem todas as demais classifica-
ções, ou seja, as despesas extra orçamentárias não são objeto de outras classificações.
011. (CESPE/CGM-JOÃO-PESSOA/TÉCNICO/2018) No que se refere às despesas públicas, 
julgue o item.
Denomina-se despesa orçamentária a despesa que tenha sido realizada com o sacrifício de 
receitas orçamentárias, ainda que não tenha sido objeto de dotação orçamentária.
Na verdade, guarde que a despesa orçamentária é toda transação que depende de autorização 
legislativa, na forma de consignação de dotação orçamentária, para ser efetivada.
Errado.
3.1.2. Despesas Extraorçamentárias
São despesas extraorçamentárias aquelas que não constam na LOA ou nas leis de Cré-
ditos Adicionais, tendo em vista o seu caráter transitório. Em suma, a sua realização não se 
vincula à execução do orçamento.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
29 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Em outras palavras, são aquelas despesas não presentes no orçamento ou nas leis de 
créditos adicionais, correspondendo à devolução de recursos transitórios que foram obtidos 
como receitas extraorçamentárias que pertencem a terceiros e não aos órgãos públicos.
Nessa toada, contabilmente falando, constituem despesas extra orçamentárias a redução 
do Ativo em decorrência da desincorporação de bens e direitos e o aumento do passivo em de-
corrência do surgimento de obrigações, ambas independentes da execução orçamentária. Em 
suma, são, na verdade, restituição ou à entrega de valores arrecadados sob o título de receitas 
extra orçamentárias.
I – As despesas extraorçamentárias constituem-se em saídas do ativo e do passivo finan-
ceiro do Estado.
PORQUE
II – As despesas extraorçamentárias são mera devolução dos valores cuja entrada no ativo 
financeiro do Estado se deu por meio de receitas extraorçamentárias.
Podemos citar as seguintes para exemplificar: devoluções de cauções, fianças, salários e 
vencimentos não reclamados; pagamentos de restos a pagar, restituições a pagar e consigna-
ções em folha de pagamento.
O PULO DO GATO
Enquanto o pagamento do principal das operações de crédito por antecipação de receita orça-
mentária é despesa extraorçamentária, o pagamento da parte relativas aos encargos referen-
tes a tais despesas é despesa orçamentária classificada no elemento de despesa “25 - Encar-
gos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita”.
012. (CESPE/CGM-JOÃO-PESSOA/TÉCNICO/2018) No que se refere às despesas públicas,julgue o item.
Denomina-se despesa orçamentária a despesa que tenha sido realizada com o sacrifício de 
receitas orçamentárias, ainda que não tenha sido objeto de dotação orçamentária.
Na verdade, guarde que a despesa orçamentária é toda transação que depende de autorização 
legislativa, na forma de consignação de dotação orçamentária, para ser efetivada.
Errado.
3.2. ClassifiCação quanto à efetividade/afetação patrimonial
Para fins contábeis, a despesa orçamentária pode ser classificada quanto ao impacto na 
situação líquida patrimonial em:
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
30 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Despesa Orçamentária Efetiva - aquela que, no momento de sua realização, reduz a situa-
ção líquida patrimonial da entidade. Constitui fato contábil modificativo diminutivo.
Despesa Orçamentária Não Efetiva – aquela que, no momento da sua realização, não re-
duz a situação líquida patrimonial da entidade e constitui fato contábil permutativo. Também 
chamada de despesa “por mutação/mudança patrimonial.
DICA
A grande dica aqui é que, no geral, a despesa orçamentária 
efetiva é despesa corrente, mas pode haver despesa corrente 
não efetiva como a despesa com a aquisição de materiais para 
estoque e a despesa com adiantamentos, que representam fa-
tos permutativos, embora sejam despesas correntes.
Já a despesa não efetiva normalmente é uma despesa de capital, mas existem despe-
sas de capital que são efetivas como as transferências de capital, que causam variação patri-
monial diminutiva e, por isso, classificam-se como despesa efetiva, embora sejam despesas 
de capital.
Guarde:
Efetiva
No momento de sua realização, reduz a 
situação líquida patrimonial da entidade. 
Constitui fato contábil modificativo diminutivo.
No momento de sua realização, não reduz a 
situação líquida patrimonial da entidade 
e constitui fato contábil permutativo. 
Também chamada de despesa “por mutação/mu-
dança patrimonial.
Não Efetiva
DESPESA
ORÇAMENTÁRIA
013. (CESPE/CNJ/TÉCNICO/2013) Consoante à despesa pública, julgue o item subsequente.
Uma despesa pública é considerada não efetiva quando não reduz a situação líquida patrimo-
nial da entidade no momento de sua realização.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
31 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
A despesa pública considerada não efetiva é aquela que, no momento da sua realização, não 
reduz a situação líquida patrimonial da entidade e constitui fato contábil permutativo. Também 
chamada de despesa “por mutação/mudança patrimonial”.
Certo.
3.3. ClassifiCação instituCional/departamental
Considerada como sendo uma classificação qualitativa, a classificação Institucional da 
Despesa ordena as despesas de acordo com o ente político competente à sua instituição ou 
realização, quais sejam: Governo Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal, relacionan-
do os órgãos orçamentários e suas respectivas unidades orçamentárias.
ÓRGÃOÓRGÃO
Ministério da Fazenda
TIPOS DE ADMINISTRAÇÃOTIPOS DE ADMINISTRAÇÃO
1 – Direta
2 – Autarquia, Fundação e Agência
3 – Fundo
UNIDADE ORÇAMENTÁRIAUNIDADE ORÇAMENTÁRIA
Banco Central do Brasil
Corresponde aos órgãos e à s unidades orçamentárias que constituem o agrupamento 
de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas 
dotações próprias.
Classificação Institucional
25 2 01
OU
Sua principal utilidade é permitir a identificação da instituição responsável pela execução 
e prestação de contas do programa ou ação governamental.
Para facilitar a sua compreensão, vamos nos basear na estrutura administrativa do Poder 
Executivo Federal, que se divide em:
• Administração Direta:
−	 Presidência da República;
−	 Ministérios;
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
32 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
−	 Órgãos Autônomos – são órgãos que se destinam à pesquisa, ao ensino e às ati-
vidades industriais, comerciais e agrícolas. A estrutura funcional desses órgãos é 
dotada de um Fundo Especial de Natureza Contábil.
• Administração Indireta:
−	 Autarquias;
−	 Fundações Públicas;
−	 Empresas Públicas;
−	 Sociedades de Economia Mista.
A ideia básica é que as dotações são confiadas diretamente a um Órgão, cujo dirigente é o titu-
lar da responsabilidade pela execução e que, por sua vez, é subdividido em Unidades Orçamen-
tárias, às quais caberão a execução das despesas, bem como a fiscalização a ser executada 
pelo órgão setorial de controle interno.
Guarde que uma Unidade Orçamentária é o agrupamento de serviços subordinados ao 
mesmo órgão ou repartição para a qual serão consignadas dotações próprias.
É importante destacar que as Unidades Orçamentárias podem corresponder a uma estru-
tura administrativa, como Tribunais, Ministérios etc., bem como podem se constituir apenas 
em uma classificação para agrupar despesas afins, tais como “Encargos Financeiros”, “Reser-
va de Contingência” etc.
Guarde ainda que na classificação institucional, a nível federal, são Órgãos: Presidência 
da República e Ministérios, Câmara dos Deputados, Senado Federal e TCU, STF, STJ, Justiça 
Federal, Justiça Militar da União, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e a Justiça do Distrito 
Federal e dos Territórios.
É importante destacar também que além das subdivisões de cada Órgão, são também Uni-
dades Orçamentárias os chamados órgãos autônomos, as autarquias, as fundações públicas, 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
O PULO DO GATO
O código da classificação Institucional é composto por cinco dígitos, sendo que os dois primei-
ros identificam o Órgão e os três últimos, a Unidade Orçamentária.
3.4. ClassifiCação funCional
A ideia-chave da classificação Funcional, considerada uma classificação qualitativa, é fun-
cionar como elemento de ligação dos gastos públicos nas três esferas de governo, sendo utili-
zada, tanto no orçamento da União, quanto no orçamento dos Estados. Também os Municípios 
estão obrigados a observar essa regra.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
33 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
O objetivo é que as funções representem as ações desenvolvidas pelo Governo, seja di-
reta ou indiretamente, aglutinadas em grupos maiores, de acordo com os objetivos nacionais.
De acordo com o MTO 2020:
A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do 
setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como cultura, educação, saúde, defesa, 
que guarda relação com os respectivos Ministérios. Há situações em que o órgão pode ter mais de 
uma função típica, considerando-se que suas competências institucionais podem envolver mais de 
uma área de despesa. Nesses casos, deve ser selecionada,entre as competências institucionais, 
aquela que está mais relacionada com a ação.
Atualmente temos 28 funções com códigos de dois dígitos, já que as funções são divididas 
em sub funções. A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determina-
do subconjunto de despesas do setor público. Veja na tabela a seguir, a título exemplificativo, 
parte das funções e subfunções extraídas do SIAFI:
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
34 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Guarde que, enquanto o código das funções é composto por dois dígitos numéricos, o das 
subfunções, por três dígitos, sem significado especial.
Destaca-se a função Encargos Especiais, que engloba as despesas que não podem ser as-
sociadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dívidas, 
ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. 
A utilização dessa função irá requerer o uso das suas subfunções típicas.
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjun-
to de despesas do setor público.
De acordo com o MTO 2020:
A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar 
a natureza da atuação governamental. De acordo com a Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, é 
possível combinar as subfunções a funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas, o 
que se denomina matricialidade.
A Portaria n. 42/1999 atualiza a discriminação da despesa por funções de que trata a Lei 
n. 4.320/1964; estabelece os conceitos de função, sub função, programa, projeto, atividade, 
operações especiais; e dá outras providências.
Vale registar ainda que, além da classificação funcional da mencionada Portaria n. 
42/1999, temos ainda a classificação da execução orçamentária dos últimos exercícios finan-
ceiros segundo a classificação das Funções de Governo COFOG – Classification of Functions 
of Government, que foi desenvolvida pela OCDE, para as despesas do governo central.
Registre-se que orçamento brasileiro com base na COFOG está disponível no Painel do 
Orçamento Federal e compreende gastos do governo a partir de 2015.
Guarde que os dados contemplam apenas as despesas do governo central, envolvendo 
todas as unidades orçamentárias inclusas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. As-
sim, o Orçamento de Investimento da Estatais não consta nessa classificação funcional.
A ideia é aumentar a transparência e a comparabilidade das despesas do governo brasi-
leiro com as despesas de outras nações.
014. (CESPE/CGM-JOÃO-PESSOA/AUDITOR/2018) Em relação à despesa orçamentária, jul-
gue o item.
Na classificação funcional da despesa orçamentária, a função, via de regra, relaciona-se com 
a missão institucional do órgão, e a subfunção deve evidenciar cada área da atuação go-
vernamental.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
35 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Sim, a assertiva conceituou corretamente a classificação funcional da despesa. Vamos apro-
veitar a oportunidade para dar uma lida, com grifos nossos, no que diz o MCASP - Manual de 
Contabilidade Aplicada ao Setor Público sobre esse assunto:
4.2.2. Classificação Funcional
A classificação funcional segrega as dotações orçamentárias em funções e subfunções, buscando 
responder basicamente à indagação “em que área” de ação governamental a despesa será reali-
zada.
(...)
4.2.2.1. Função
A função é representada pelos dois primeiros dígitos da classificação funcional e pode ser traduzida 
como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. A função quase 
sempre se relaciona com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, 
defesa, que, na União, de modo geral, guarda relação com os respectivos Ministérios.
(...)
4.2.2.2. Subfunção
A subfunção, indicada pelos três últimos dígitos da classificação funcional, representa um nível de 
agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar cada área da atuação governamental, 
por intermédio da agregação de determinado subconjunto de despesas e identificação da natureza 
básica das ações que se aglutinam em torno das funções.
Certo.
3.5. ClassifiCação por estrutura programátiCa
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos 
objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos.
O Plano Plurianual (PPA) para o período de 2020-2023 (Lei n. 13.971/2020) apresenta 4 
(quatro) pilares em sua construção, quais sejam:
• simplificação metodológica;
• realismo fiscal;
• integração entre planejamento e avaliação; e
• visão estratégica e foco em resultados.
Conforme a figura seguinte, a metodologia do PPA 2020-2023 compreende 3 dimensões:
1) a Dimensão Estratégica, composta pelos eixos da Estratégia Nacional de Desenvolvi-
mento Econômico e Social (Endes), as diretrizes do PPA e os Temas.
2) a Dimensão Tática, composta pelos Programas e seus objetivos, meta e indicador de 
resultado.
3) a Dimensão Operacional, em que estão as ações orçamentárias e não orçamentárias.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
36 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Eixos estratégicos
Diretrizes PPA
Tema
Legenda
Integração
Programa
Não
orçamentário
Ação não
orçamentária
Ação
orçamentária
PPA
LOA
objetivo meta indicador de 
resultado
Plano
orçamentário Produto
Produto
Di
m
en
sã
o
es
tr
at
ég
ic
a
Di
m
en
sã
o
tá
tic
a
Di
m
en
sã
o
op
er
ac
io
na
l
Segundo a metodologia para elaboração do PPA 2020-2023, foram adotados os seguintes 
conceitos:
Diretrizes – possuem a finalidade de retratar as declarações de governo e indicam as pre-
ferências políticas dos governantes eleitos.
Temas – buscam refletir a estrutura institucional adotada pela administração federal.
Programa – é a categoria que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não orçamen-
tárias) suficientes para enfrentar um problema. Seu desempenho deve ser passível de aferição.
Assim sendo, a ótica de organização governamental integrando Planejamento e Orçamen-
to está consubstanciada na ligação das ações orçamentárias e não orçamentárias direta-
mente aos novos programas. Portanto, o produto de uma ação, como resultado, deve visar a 
concretização/realização dos objetivos pretendidos nos programas.
O conjunto dos produtos de determinadas ações viabilizará a execução do objetivo e o 
cumprimento da meta geral estabelecida para um programa finalístico, mensurada por um 
indicador de resultado.
Ao se resgatar o modelo lógico como organizador dos elementos constitutivos dos progra-
mas do novo PPA, a metodologia visa contribuir para um adequado desenho dos programas, 
o que posteriormente auxilia na avaliação das políticas públicas na medida em que identifica 
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratoresà responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
37 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
claramente os objetivos e resultados esperados do programa, bem como os indicadores de 
resultado.
No PPA 2020-2023 temos 2 tipos de programas, os programas finalísticos e os programas de 
gestão, além das operações especiais.
O Programa Finalístico pode ser conceituado como sendo um conjunto de ações orça-
mentárias e não orçamentárias suficientes para enfrentar um problema da sociedade com 
definição de objetivos, metas e unidade responsável.
Em outras palavras, os programas finalísticos resultam em bens e serviços diretamente 
prestados à sociedade.
Exemplo: Programa Brasil Universitário.
O Programa de Gestão pode ser conceituado como sendo um conjunto de ações orçamen-
tárias e não orçamentárias que não são passíveis de associação aos programas finalísticos, 
ou seja, abrange ações de gestão governamental.
Exemplo: Programa Gestão da Política de Saúde.
O PULO DO GATO
Registre-se que somente os programas finalísticos têm definidos unidade responsável, obje-
tivo, meta e indicador, ou seja, os programas de gestão não têm esses atributos.
DICA
No PPA somente temos os programas finalísticos e gestão, 
mas na LOA temos os programas tipo operações especiais, já 
que eles não integram o PPA.
De acordo com o mestre Augustinho Paludo:
Os programas são definidos e organizados no PPA, após a etapa de elaboração da “dimensão estra-
tégica” que define diretrizes, objetivos e metas.
Guarde que, para alcançar os objetivos estratégicos definidos no PPA toda a ação do gover-
no deve estar estruturada em programas.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
38 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Os programas, por sua vez, nada mais são do que uma organização de ações, e, devemos 
que destacar que são as execuções das ações que tornam um programa algo prático por meio 
do alcance do seu objetivo e das suas metas, ou seja, as ações é que são executáveis.
O PULO DO GATO
Em suma, as ações são instrumentos de realização dos programas.
A ação orçamentária representa operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) 
que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de 
ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas 
físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, e 
os financiamentos.
No âmbito da despesa pública, de acordo com o mestre Augustinho Paludo:
Nenhuma ação pode conter simultaneamente dotações destinadas a despesas financeiras e primá-
rias, ressalvada a reserva de contingência.
É importante registrar que na LOA uma ação orçamentária padronizada pode estar vincula-
da a mais de um objetivo e que as ações devem estar relacionadas às subfunções relativas à 
finalidade do gasto, independente do ente público a que pertençam.
Nesse sentido, o MTO recomenda que quando do cadastro das ações, deve-se primeiro 
identificar se ela é uma atividade, um projeto ou uma operação especial e, em seguida, faz-se 
o registro das demais características das ações como título, tipo, descrição, base legal, produ-
to, unidade de medida etc.
Desse modo, precisamos agora conhecer os conceitos dos 3 tipos de ações: atividade, 
projeto e operações especiais.
A Atividade é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e perma-
nente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.
Exemplos:
Despesas com manutenção, com atividades de fiscalização e monitoramento e campanhas 
anuais de vacinação.
Ação 4339 - Qualificação da Regulação e Fiscalização da Saúde Suplementar.
O Projeto é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um pro-
grama, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um pro-
duto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
39 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Pode-se dizer as ações do tipo projeto aumentam a produção pública e criam condições 
para novas atividades ou que tratam de ações inéditas com prazo determinado.
Exemplos:
Construção de uma escola ou de um hospital.
Ação 7M63 - Adequação de Trecho Rodoviário - km 714 - km 725 - na BR-364/RO.
DICA
Cada projeto ou atividade, devidamente quantificada em sua 
unidade de medida, somente pode ser associada a um único 
produto, dando origem à respectiva meta.
A Operação Especial é usada para despesas que não contribuem para a manutenção, ex-
pansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não 
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Pense, por exemplo, em uma despesa com juros da dívida pública ou em uma despesa com 
contribuição para organismos internacionais como a ONU. Essas despesas não contribuem 
para a manutenção das ações do governo e não geram bens e serviços para a população 
sendo, portanto, operações especiais.
Destaque-se que as operações especiais têm como característica não retratar a atividade 
produtiva no âmbito federal, podendo, entretanto, contribuir para a produção de bens ou ser-
viços à sociedade, quando caracterizada por transferências a outros entes.
Guarde que, por sua vez, o Plano Orçamentário - PO é, nas palavras do MTO, uma identifi-
cação orçamentária, de caráter gerencial (não constante da LOA), vinculada à ação orçamen-
tária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o acompa-
nhamento físico e financeiro da execução ocorram em um nível mais detalhado do que o do 
subtítulo (localizador de gasto) da ação. O código do PO é uma identificação alfanumérica de 
quatro posições.
A estrutura da programação orçamentária da despesa é dividida em programação qualita-
tiva e programação quantitativa. Vamos conhecê-los e diferenciá-los.
Programação qualitativa - o programa de trabalho define qualitativamente a programação 
orçamentária e deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que carac-
terizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos 
de informação: Classificação por Esfera, Classificação Institucional, Classificação Funcional, 
Estrutura Programática e principais informações do Programa e Ação.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para SIDNEY PEREIRA GUIMARAES - 05314588498, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
https://www.grancursosonline.com.br
https://www.grancursosonline.com.br
40 de 185www.grancursosonline.com.br
Despesa Pública – Parte I
AFO
Manuel Piñon
BLOCOS DA ESTRUTURABLOCOS DA ESTRUTURA
CLASSIFICAÇÃO POR ESFERACLASSIFICAÇÃO POR ESFERA
CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONALCLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
CLASSIFICAÇÃO FUNCIONALCLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL
ESTRUTURA PROGRAMÁTICAESTRUTURA PROGRAMÁTICA
INFORMAÇÕES PRINCIPAIS DA AÇÃOINFORMAÇÕES PRINCIPAIS DA AÇÃO
ITEM DA ESTRUTURA
ESFERA ORÇAMENTÁRIA
ÓRGÃO UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
FUNÇÃO SUBFUNÇÃO
PROGRAMA
AÇÃO: DESCRIÇÃO,FORMA